חומר רקע
הכנסת
מרכז המחקר והמידע
ג' באב תשס"ז
18 ביולי 2007
העסקת פליטים כעובדים זרים
1. מבוא
מסמך זה נכתב לבקשת הוועדה המיוחדת לבחינת בעיית העובדים הזרים, והוא עוסק במודל המיושם בגרמניה להעסקת פליטים במדינה, ושאלת התאמתו לישראל. כיום הממתינים לקבלת מעמד פליט ובעלי מעמד פליט בישראל יכולים לעבוד, בנוסף על העובדים הזרים המועסקים ע"פ מכסות. לפי המודל המוצע ייגרע מספר מבקשי המקלט ובעלי מעמד הפליט העובדים בישראל ממכסות העובדים הזרים שהותרה העסקתם.
2. רקע
לאחרונה עלה מספר מבקשי המקלט המגיעים לישראל. למדינת ישראל אין מדיניות הגירה מסודרת או תפיסה מסודרת בנוגע לאופן הטיפול בפליטים, והדבר גורם לבעיות וחוסר בהירות בטיפול במבקשי המקלט הנכנסים לתחומה.
נוהל משרד המשפטים מגדיר את אופן הטיפול במבקשי מקלט. לפי הנוהל, הטיפול במבקשי מקלט בישראל הוא כדלקמן:1 אדם המבקש מקלט בישראל צריך לפנות אל הנציגות של נציב האו"ם לפליטים בישראל. הנציגות מחליטה אם יש עילה להמשך הטיפול בבקשה ומעבירה את המלצותיה לוועדה המייעצת. מבקש מקלט שעבר את הסינון הראשוני של הנציגות יקבל אשרה זמנית רגילה, המתירה את שהייתו בישראל עד שתתקבל החלטה בעניינו. בוועדה המייעצת משמשים נציגי משרד הפנים, משרד המשפטים ומשרד החוץ ונציג הציבור. הוועדה בוחנת את הבקשות המועברות אליה על בסיס כל החומר שנאסף, וכן על בסיס אמנת ז'נבה משנת 1951 בדבר מעמדם של פליטים, המסמכים שהוצאו בעקבותיה והחוק הישראלי, ומעבירה את המלצותיה לשר הפנים, אשר בסמכותו להחליט אם להכיר במבקש כפליט.2 מבקש ששר הפנים הכיר בו כפליט זכאי לאשרה א/5 (תושב ארעי). מבקש מקלט שעבר את הבדיקה הראשונית של נציבות האו"ם לפליטים ותיקו מועבר לוועדה המייעצת לענייני פליטים מקבל מעמד מוגן, וזכאי לאשרת שהייה ועבודה ב/1, שהיא אשרת שהייה ועבודה בארץ.3
סעיף 6 בנוהל הסדרת הטיפול במבקשי מקלט בישראל קובע כי מדינת ישראל שומרת לעצמה את הזכות שלא לקלוט נתיני מדינות אויב ומדינות עוינות ולא להעניק להם אשרות שהייה. בסעיף זה נקבע כי מדינת ישראל תשקול כל מקרה לגופו בקביעת שחרור בערבות של אדם ממדינת אויב המבקש מקלט (קרי, לא יינתן מעמד פליט אלא יימצא הסדר של מעצר חלופי), וכי המדינה מעריכה את הודעת נציבות האו"ם לפליטים שעד להסדר פוליטי כולל באזורנו היא תעשה כל מאמץ למצוא לפליטים מקלט במדינה אחרת. סעיף 6 הוא פשרה בין אי-רצונה של מדינת ישראל להעניק מעמד של פליטים למבקשי מקלט מארצות אויב ובין מחויבותה לקלוט פליטים לפי אמנת ז'נבה משנת 1951 בדבר מעמדם של פליטים.4
בישראל רווחות שתי דעות קצה בסוגיית הפליטים. בצד אחד ניצבים הגורסים כי לנוכח ההיסטוריה של העם היהודי, מדינת העם היהודי אינה יכולה להיות אדישה לגורלם של נרדפים. מנגד ניצבים החרדים לאופייה היהודי של המדינה והחוששים מפני גל פליטים שיציף את ישראל ויפגע ביכולתה של המדינה לתפקד. מדינת ישראל חתמה על אמנת האו"ם בדבר מעמדם של פליטים ואשררה אותה, אולם כאמור, קליטת הפליטים ומבקשי המקלט מוסדרת בנוהל, ולא בחוק ובתקנות. בגרמניה, שלא כמו בישראל, זכותם של נרדפים לקבל מעמד פליט מעוגנת בחוק-היסוד (שהוא למעשה חוקת גרמניה) ובחוק מבקשי המקלט.5
3. המודל הגרמני לטיפול במבקשי מקלט
אחת הדרכים האפשריות להתמודד עם מספרם הגדל של הפליטים ומבקשי המקלט בישראל היא הגדרתם כעובדים זרים לצורכי עבודה בזמן ההמתנה להחלטה בדבר מעמדם. כך תגדיר המדינה את מגבלות יכולתה לקלוט פליטים בגבולות מכסות העובדים הזרים שקבעה. בעלי מעמד פליט ומבקשי מקלט יוכשרו לעבודה במקצועות שהמדינה הגדירה כמקצועות נדרשים וישתלבו בהם על חשבון מכסות העובדים הזרים, כפי שנהוג בגרמניה.
בגרמניה הפליטים ומבקשי המקלט הם תושבים זמניים. בחוק התושבים הזמניים (Aufenthg) נקבע כי בעלי רשיון שהייה ארעי (Aufenthalterlaubnis) רשאים לעבוד בגרמני רק בתנאי שקיבלו את אישור רשות התעסוקה של גרמניה (Bundesagentur für Arbeit).6 אישור ניתן רק לאחר בדיקה שאין אזרח גרמני או בעל זכאות לעבודה בעל קדימות לזו של בעל אישור השהייה הארעי המעוניין בעבודה וכשיר לעשותה.7 מספר הפליטים שמקבלים אישור עבודה מובא בחשבון בזמן קביעת מכסות המקצועות הנדרשים במדינה. כך, במקום שפליטים ייכנסו למדינה נוסף על מהגרי עבודה באותם מקצועות, נגרע ממכסת מהגרי העבודה מספרם של הפליטים שקיבלו אשרת שהייה בגרמניה.8
4. דיון
כדי לאמץ את המודל הגרמני יש לעשות כמה דברים:
א. להכשיר את הפליטים ומבקשי מקלט למקצועות נדרשים במקומם של עובדים זרים בתחומי החקלאות, הסיעוד, הבניין ואף התיירות והתעשייה.
ב. להעניק אשרת שהייה ועבודה לפליטים ומבקשי מקלט שיהיו בעלי הכשרה מקצועית מתאימה.
ג. לגרוע את מספר הפליטים בעלי ההכשרה במקצועות הנדרשים ממכסות העובדים הזרים.
ד. להבטיח שבעל מעמד פליט בישראל יוכל לעבוד כל זמן שהוא מוכר כפליט ללא מגבלת חמש השנים הנהוגה לעובד זר רגיל, ושלא יהיה קשר בין מעמדו כפליט לזכותו לעבודה.
למודל כמה יתרונות:
א. הענקת מעמד זמני בלבד לפליטים, המאפשר בחינה לאורך זמן של מעמדם מצד אחד ומבטיח להם מעמד חוקי בזמן ההמתנה להחלטת הוועדה המייעצת ושר הפנים מצד אחר.
ב. הבטחת יכולתם של בעלי מעמד פליט להתפרנס במקצועות נדרשים שיש בהם מכסת עובדים זרים ואף לחסוך כסף, וכך בתום הסכסוכים בארצם יוכלו לחזור לארצותיהם ולהתקיים בהן בכבוד.
ג. הפחתת מספר העובדים הזרים המגיעים לישראל באמצעות חברות כוח אדם. הדבר יביא לצמצום ההיבטים השליליים של העסקת עובדים זרים וביניהם התופעה של גביית עמלות לא חוקיות בגיוס עובדים, וכן תמנע את הפעלת שיטת "הדלת המסתובבת" בגיוס עובדים זרים חדשים.
ד. הפליטים לא יאבדו את מעמדם כבעלי אשרת שהייה בעת מעבר בין מקומות עבודה או אובדן של מקומות עבודה. בשל כך יש להניח כי הם יהיו נתונים פחות מעובדים זרים לתופעות של הפרת זכויות עובדים.
למודל המוצע שתי מגרעות מרכזיות:
א. המודל מגביל את חופש הבחירה התעסוקתית של הפליטים ומאפשר להם עבודה במקצועות נדרשים בלבד. יש לשים לב לבעיות שעלולות להיווצר בקרב פליטים שלא יתאימו לעבודות הנדרשות בישראל.
ב. צריך להביא בחשבון שלא כל פליט ומבקש מקלט מסוגל לעבוד, ויש לדאוג לקיומם ולתנאיהם של פליטים זקנים, חולים ונכים. חלק מהפליטים ומבקשי המקלט הם בעלי משפחות.
ג. יש להביא בחשבון התנגדות של גורמים שהינם בעלי עניין בהעסקת זרים במודל הנוכחי.