חומר רקע
כ"ט בתמוז תשס"ז
15 ביולי 2007
לכבוד
רחל גוטליב, עו"ד בפקס: 6467080
משרד המשפטים
רח' צאלח א-דין 29
ירושלים
ג.נ.,
הנדון: הצעת חוק לתיקון פקודת סדר הדין הפלילי (מעצר וחיפוש) (מס' 13) (קבלת נתוני תקשורת וקובצי נתונים ממאגר מידע של בעל רישיון בזק), תשס"ו-2006
הכללת רשות ההגבלים העסקיים בהגדרה של "רשות חוקרת אחרת" בסע' 42א לחוק המוצע
הנני מתכבד לפנות אליך בקשר להצעת החוק הנ"ל כדלקמן:
1. כידוע, הצעת החוק הנ"ל באה להסדיר את הנושא של קבלת נתוני תקשורת מאת בעלי רישיון בזק על-ידי גופי חקירה. אולם, לפי ניסוחה הנוכחי של ההצעה, רשות ההגבלים העסקיים (להלן: "הרשות") אינה כלולה בחוק המוצע. כפי שיפורט להלן, חיוני לתקן את ההצעה כך, שהרשות כן תיכלל בחוק המוצע.
2. הרשות הוקמה על-פי סע' 41א לחוק ההגבלים העסקיים, תשמ"ח-1988. חוק ההגבלים העסקיים מגדיר עבירות פליליות (סע' 47, 47א לחוק) ומעניק לממונה על הגבלים עסקיים (או למי שהוא הסמיך לכך) סמכויות חקירה נרחבות, כגון חיפוש ותפיסה (סע' 45 לחוק), זימון לחקירה (סע' 46(א) לחוק), דרישת ידיעות ומסמכים (סע' 46(ב) לחוק) ועיכוב, מעצר ושחרור (סע' 46(ד) לחוק). סמכויות חקירה אלה של הממונה על הגבלים עסקיים מופעלות, הלכה למעשה, על-ידי מחלקת החקירות של הרשות.
3. לצד שאר טכניקות של חקירה, נוהגת מחלקת הקירות של הרשות להסתייע – כאשר נסיבות המקרה מצדיקות זאת – גם בנתוני תקשורת המתקבלים מבעלי רישיון בזק. כלי חקירתי זה מתאים ביותר לצורכי החקירה המיוחדים של הרשות, במקרים רבים, כפי שנסביר מיד.
4. האכיפה הפלילית של חוק ההגבלים העסקיים מתמקדת – רובה ככולה –בעבירות של "צד להסדר כובל" כאמור בסע' 47(א)(1) לחוק. באופן טיפוסי מדובר בהסדר הנרקם בין חברות מתחרות ומנהליהן, שבמסגרתו הם מתאמים מחירים, מחלקים לקוחות וכדומה – כל זאת על-מנת למנוע או להפחית את התחרות ביניהם, במטרה להרוויח על-חשבון ציבור הצרכנים.
5. לב-לבו של כל הסדר כובל הינו בקיום מגע או תקשורת בין חברות האמורות להתחרות אחת בשנייה. אולם, הצדדים להסדר כובל אינם מפרסמים את הדבר, ולעתים הם אף נוקטים צעדים כדי להסתיר את המגעים ביניהם. על-כן, חקירות של הרשות מתמקדות במאמץ לחשוף ראיות לקיום מגעים ותקשורת בין חברות מתחרות ומנהליהן. לא פעם, שיחות טלפון מהוות ערוץ תקשורת מרכזי, שבאמצעותו מתאמות חברות מתחרות מחירים, הצעות למכרזים וכדומה. מכאן, חשיבותם המרכזית של נתוני תקשורת המתקבלים מבעלי רישיון בזק.
6. פלטי שיחות המצביעים על קיום שיחות בין מתחרים – בתדירות גבוהה, או במועדים קריטיים כגון ערב הגשת הצעות למכרזים וכו' – יכולים לשמש ככלי חקירתי מן המדרגה הראשונה בחקירות של הרשות. אם מוגש כתב-אישום, פלטי השיחות עשויים לשמש ראיה גם בבית-המשפט. אך לאחרונה הרשיע בית-המשפט המחוזי בירושלים יצרניות של מעטפות ומנהליהן בעשיית הסדרים כובלים, כאשר בין הראיות שהגישה המדינה היו גם פלטי שיחות אשר הצביעו על שיחות בין חברות מתחרות. ראו ת"פ 377/04 מ.י. נ' וול ו-10 אח' (הכרעת-דין מיום 3.7.07, טרם פורסם).
7. תיק קרטל המעטפות אינו אלא דוגמא אחת לשימוש בפלטי שיחות לצורך חקירת הסדרים כובלים. גם היום מסתייעים חוקרי הרשות בפלטי שיחות בחקירות העומדות ותלויות.
8. אף בזירה הבינלאומית ידועה חשיבותם של נתוני שיחות בחקירת הסדרים כובלים. כך, בחודש שעבר פרסם ה-OECD (ארגון לשיתוף-פעולה ופיתוח כלכליים) תקציר בדבר החשיבות של ראיות נסיבתיות בתיקי הסדרים כובלים, שם מוזכרים גם פלטי שיחות בין מתחרים:
"records of telephone conversations (but not their substance) between competitors"
(OECD Policy Brief, "Prosecuting Cartels without Direct Evidence of Agreement", יוני 2007.)
9. עד היום, כמו גופי חקירה אחרים, קיבלה הרשות פלטי שיחות בעיקר על-פי צווי חיפוש. אולם, חקיקת החוק המוצע עשויה להתפרש כהסדר שלילי, דהיינו שלאחר חקיקתו לא ניתן יהיה לקבל צווי חיפוש לפלטי שיחות שלא במסגרת החוק המוצע. על-כן, אי-הכללת הרשות בחוק המוצע עלולה לפגוע קשות ביכולת החקירה שלה, על-ידי שלילת האפשרות לעשות שימוש בכלי חקירתי שהוא מתאים ביותר לסוג העבירות הנחקרות על-ידי הרשות.
10. ערים אנו להוראות סע' 42ט לחוק המוצע, המאפשרות לשר המשפטים להחיל את הוראות החוק גם על גופי חקירה נוספים. אולם, הצורך בהכללת הרשות בחוק המוצע גלוי וידוע כבר היום, ואין הצדקה לדחות את הדבר להליך של חקיקת משנה שיתקיים לאחר חקיקת החוק המוצע. מדובר בהליך מינהלי מורכב, הדורש הסכמה של שר נוסף וגם אישור ועדת החוקה, חוק ומשפט של הכנסת. אם יתפרש החוק המוצע כיוצר הסדר שלילי, לא יוכלו חוקרי הרשות לקבל פלטי שיחות כל עוד לא יושלם תהליך חקיקת המשנה, והדבר עלול לפגוע גם בחקירות תלויות ועומדות.
11. מכל הסיבות שמנינו לעיל, חיוני לכלול את הרשות בחוק המוצע, על-מנת להבטיח אי-פגיעה ביכולת החקירה שלה, על-מנת למנוע הפרעה לחקירות תלויות ועומדות, ועל-מנת להבטיח שתוכל להמשיך להסתייע בכלי חקירתי המתאים ביותר לצורכי החקירה המיוחדים שלה.
בכבוד רב,
אשר גושן, עו"ד
סגן יועץ משפטי
רשות ההגבלים העסקיים