חומר רקע
29 מאי 2026
לכבוד
ועדת החוקה, חוק ומשפט
הכנסת
ירושלים
שלום רב,
הנדון: הערות המועצה הציבורית להגנת הפרטיות להצעת החוק לתיקון פקודת סדר הדין הפלילי (מעצר וחיפוש)(מס' 13)(קבלת נתוני תקשורת וקבצי נתונים ממאגר מידע של בעל רישיון בזק), תשס"ו-2006
אנו מבקשים להביע את דאגתנו העמוקה מהצעת החוק הנ"ל ולהציע לוועדת החוקה, חוק ומשפט של הכנסת להחזירה לממשלה לבדיקה יסודית נוספת וחשיבה מחודשת. במיוחד אנו מוטרדים מההסדר בדבר העברת קבצי נתונים, כמפורט להלן.
1. זכות היסוד לפרטיות
הזכות לפרטיות היא זכות יסוד במדינת ישראל. יש לה עיגון חוקתי מפורש בחוק יסוד: כבוד האדם וחירותו. הזכות לפרטיות היא בליבה של הדמוקרטיה. מדינה שאזרחיה אינם נהנים מפרטיות אינה מדינה דמוקרטית. לא בכדי הדימוי של "האח הגדול" מסמן את המדינה הטוטליטארית. לא בכדי קבעה ההלכה את האיסור של "היזק ראייה", כדי שלא תיפגע פרטיותו של אדם.
2. תכלית המידע המבוקש
אנו מבינים את הצרכים הלגיטימיים של גורמי אכיפת החוק למלא את תפקידם נאמנה, לשם מניעת פשעים ואכיפת החוק בכלל. יחד עם זאת, נדרש כאן איזון עדין ומורכב. הצעת החוק אינה משקפת התייחסות נאותה לזכות לפרטיות. בעיקר, הפגיעה שיש בה בפרטיות עולה על הנדרש לפי המטרות המוצהרות.
3. צו לקבלת נתונים
לפי הסעיף המוצע לעניין זה (מספור נוכחי – סעיף 2) די למשטרה לטעון שיש צורך במידע כדי לגלות עבירות, לחקור אותן או למונען. עבירות מוגדרות בהצעת החוק כעוון וכפשע. צווים כאלה פוגעים בפרטיותו של אדם. נתוני התקשורת חושפים את בני שיחו של אדם, מתוך כמות השיחות, משכן, תדירותן, מועדיהן, ומיקומו הגיאוגרפי של האדם ניתן ללמוד אינסוף פרטים על האדם. המידע אינו רק טכני, כפי שיוסבר עוד להלן. לפיכך, יש כאן פגיעה בפרטיות, ויש לצמצמה למינימום ההכרחי, או במילים אחרות, יש להתיר פגיעה בפרטיות רק במידה שאינה עולה על הנדרש. הנוסח הנוכחי פוגע בפרטיות במידה העולה על הנדרש. אנו סבורים כי יש הכרח לקבוע גם דרישת חשד, שרק בהתקיימה יותר הצו. למשל, "חשד של ממש לביצוע עבירה".
4. נתוני תקשורת ותוכן
הקו המבדיל בין נתוני תקשורת לתוכן התקשורת דק מאוד, במיוחד בכל הנוגע לתקשורת באמצעות האינטרנט (דואר אלקטרוני, מסרים מיידיים וכיו"ב). למשל, עצם העובדה שאדם שלח דואר אלקטרוני לאדם אחר חושפת את הקשר ביניהם. האם כל פוליטיקאי ירצה שקשריו הפוליטיים יהיו גלויים לכל? תחלופת דואר בין חברי כנסת מסיעות יריבות למשל. כך גם כאשר אדם מנהל קשרים רומנטיים פרטיים עם אדם אחר. כך גם כאשר אדם מקיים קשר תקשורת עם כל גורם שאמון על סודותיו, למשל פסיכולוג, עורך דין, רואה חשבון וכיוצא באלה. בנוסף, האם נתוני התקשורת כוללים למשל גם את העובדה שלדואר אלקטרוני צורף קובץ (attachment)? האם הם כוללים את שם הקובץ? למשל, מקרה בו עובד שולח דואר למעסיק אחר, שאיננו מעסיקו, ומצרף קובץ שכותרתו "קורות חיים". ומה בדבר שורת הנושא של הדואר האלקטרוני? הגבול בין התוכן לנתוני התקשורת מטושטש מאוד. החלת סטנדרט מקל על קבלת "נתוני תקשורת", הכוללים מרכיבים תוכניים מובהקים (כגון רשימת הגלישה של גולשת באינטרנט – שלכאורה הם "נתוני תנועה", אך למעשה חשיפת תוכן), עלולה להרחיב מאוד את פרקטיקות האזנות הסתר של רשויות אכיפת החוק. יש להחיל סטנדרט בקרה גבוה, כמוצע להלן.
5. העברת קבצי מידע כלליים
במיוחד אנו מוטרדים מסוגיית העברת קבצי המידע הכלליים של בעלי הרישיון לידי המשטרה וגורמי אכיפת החוק. לבד מטענות כבדות משקל של בעלי הרישיון על פגיעה בזכויותיהם החוקתיות, שבהן לא נעסוק, מפקידה ההצעה בידי המשטרה כוח שעולה בהרבה על הנדרש. איננו מכירים תקדים בעולם להעברה של מאגרי מידע שלמים מחברות תקשורת פרטיות לידי המשטרה. יש בהעברה כזאת להטיל צל של חשד על כל לקוחותיהן של חברות התקשורת, ללא כל בסיס עובדתי או חוקי. העברה כזאת מהווה גם תקדים מסוכן, שבעקבותיו עלולות רשויות אכיפת חוק לדרוש העברה של מאגרי מידע מחברות פרטיות נוספות, כגון בנקים, חברות ביטוח וחברות תעופה.
6. משמעות הפגיעה
נבקש להדגיש את משמעות המידע שיש בקבצים הנ"ל. לכאורה, מדובר במידע תמים, טכני, על בעלות על מכשירי טלפון ומספרים מזהים של המתקנים, רשימות לקוחות ומיקום גיאוגרפי של אנטנות. בפועל, מידע על נתוני תקשורת מעיד במקרים רבים על התוכן. מדובר במידע שממנו ניתן לדעת מי קשור למי (למשל אדם שרכש מכשיר טלפון ומפקידו בידי בת או בן זוגו, ילדיו, עובדיו וכדומה); ניתן לשער את סוג הקשרים לפי שעות השיחות, משכן, אינטנסיביות השיחות; ניתן לדעת את מיקומו המדויק של האדם, מתי שוחח עם מי. מכל אלה ניתן ליצור מפה מפורטת מאוד של הרגליו של האדם, ולמעשה, להכיר את האדם. היכולת לאסוף את המידע הדיגיטלי בקלות, להצליבו ולעבדו באמצעים פשוטים של כריית מידע (data mining) מייתרת את האבחנה הקלאסית בין נתונים על השיחה לבין תוכנה.
7. בקרה שיפוטית – הכרח
במקרים בהם יש צורך אמיתי של המשטרה או גורמי אכיפת החוק להשיג את המידע, אין שום מניעה שגורמים אלה יפנו לבית משפט בבקשה מתאימה. בית משפט יוכל לשקול, על סמך נתונים שיוצגו לו, ותוך קביעת נקודות בקרה לפני הבקשה, במהלכה ולאחריה (על כך נפרט בהמשך), מהו האיזון הראוי, והאם יש מקום לאפשר את הפגיעה בפרטיות. בקרה שיפוטית היא ערובה הכרחית (אם כי לא מספיקה) להגנה על זכות יסוד.
8. אמצעים טכנולוגיים
יתרה מכך. לשם מימוש המטרות של גורמי אכיפת החוק, אין צורך להעביר לידיהם את מאגרי המידע המלאים. יש אינספור אמצעים טכנולוגיים של "קופסה שחורה", שהם גורם מתווך בין מבקש המידע לבין מקבלו, כך שיימסר רק המידע ההכרחי, ללא מידע עודף.
9. ניצול לרעה
הניסיון מעלה כי כאשר יש מאגרי מידע, גם אם מטרתם הראשונית לגיטימית, הרי שקצרה הדרך לשימושים נוספים בהם, תוך כרסום נמשך במטרה המקורית. בנוסף, מאגרי מידע רגישים נוטים לדלוף ולהגיע לידיים שאינן אמורות להימצא בו. לגורמים עבריינים ולעיתים לגורמים מסחריים שדרכיהם אינן דרכי נועם ויושר יש עניין רב במידע כזה.
10. בקרה
לבד מהבקרה השיפוטית ההכרחית בשלב שלפני קבלת המידע, הפעלת אמצעים טכנולוגיים במהלך קבלת המידע, ושקיפות מסוימת שיש בהצעה הנוכחית בדרך של חובת הדיווח, יש צורך בשורה של מנגנונים שיפעלו בדיעבד, ושהשפעתם תהיה מלכתחילה, בכך שתגרום לגורמי אכיפת החוק לשקול היטב את משמעותה של בקשה לבית משפט, ותרתיע אותם מלבקש בקשות פוגעניות ללא צורך. כך למשל –
א. יש להטיל חובות אבטחת מידע על מחזיקי המאגרים, אם בכל זאת יועברו לידי גורמי אכיפת החוק. בסעיף 5 המוצע צריך ליצוק תוכן מפורט.
ב. יש להטיל חובת סודיות על מי שיש לו גישה למידע, מעל ומעבר להוראות כלליות בדבר חובת נאמנות למעסיק (הממשלתי) או חובות סודיות כלליות.
ג. יש לקבוע סנקציות משמעתיות ופליליות על מי שיפר את חובות הסודיות. הסנקציה שבסעיף 5 המוצע צריכה להיות אישית ומשמעותית, כמו גם של האחראים על המאגר.
ד. יש לקבוע סעדים אזרחיים לאזרחים שייפגעו מדליפת מידע, משימושים פסולים במידע (ואין אנו משתמשים במילה "אם" בהקשר זה, שכן הניסיון מעלה שזהו רק עניין של זמן עד שפגיעות תיחשפנה).
11. הסדר אחיד
נוסיף עוד, כי כיום יש שורה של חוקים שיש בהם הסדרים שאינם בהכרח קוהרנטיים, בדבר איסוף ראיות. די אם נזכיר את פקודת סדר הדין הפלילי, חוק האזנת סתר, חוק השב"כ, וגישות שונות של בתי המשפט לעניין גישה למידע המאוחסן אצל שרת (פסק הדין בעניין מצ"ח נ' נטוויז'ן מול פסק הדין בעניין מדינת ישראל נ' בדיר, ולאחרונה עניין פילוסוף נ' מדינת ישראל, ובעיקר נוכח העמדה המשתנה של פרקליטות המדינה בעניינים אלה). אנו סבורים כי יש להביא מכלול אחיד שיסדיר את הנושא כולו, תוך האבחנות המתבקשות בין סוגי החיפושים השונים.
מכל האמור עולה, כי הצעת החוק אינה מידתית ופוגעת במידה העולה על הנדרש בזכות היסוד החוקתית לפרטיות. זאת, גם בהתחשב בצרכיה של המדינה למלא את תפקידיה בהגנה על הסדר הציבורי והביטחון.
נשמח לעמוד לרשות הוועדה.
בברכה,
ד"ר מיכאל בירנהק, יו"ר הוועדה המשפטית, המועצה הציבורית להגנת הפרטיות
ד"ר עומר טנא, בית הספר למשפטים, המסלול האקדמי של המכללה למינהל