חומר רקע
הכנסת
סימוכין:2039407
ירושלים,כ"ב באדר, התשס"ז
12/03/2007
לכבוד
חברי ועדת הכנסת
חברי כנסת נכבדים,
נתבקשתי על-ידי יושבת-ראש ועדת הכנסת, חה"כ רוחמה אברהם, להעביר
לעיונכם את ההצעה לתיקון התקנון בעניין חוק ההסדרים - לקראת הדיון בנושא
בישיבת ועדת הכנסת מחר, יום שלישי, כ"ג באדר התשס"ז-13.3.2007, בשעה 09:00.
אבקש להעביר אלינו את הערותיכם להצעה זו.
בכבוד רב,
אתי בן-יוסף
מנהלת ועדת הכנסת
נוסח לדיון בוועדת הכנסת ביום 13.3.07
סימוכין: 00282007
הצעה לתיקון תקנון הכנסת
לפי חוק-יסוד: הכנסת
הוספת פרק שביעי 3
1.
בתקנון הכנסת, אחרי פרק שביעי 2 יבוא:
"פרק שביעי 3: דיון בחוק הסדרים
הגדרות
133יב.
בפרק זה -
"חוק הסדרים" - חוק הסדרים להשגת יעדי תקציב המדינה והמדיניות הכלכלית לשנת כספים מסוימת, או כל חוק אחר שמטרתו להסדיר תיקוני חקיקה הקשורים לאישורו של תקציב המדינה לשנת כספים מסוימת או לשינויו של תקציב המדינה.
תחולה
133יג.
על חקיקתו של חוק הסדרים יחולו הוראות הפרק השביעי בשינויים הקבועים בפרק זה.
הנחה על שולחן הכנסת
133יד.
ועדת הכנסת לא תחליט על הקדמת הדיון בהצעת חוק הסדרים לפי סעיף 113.
דיון והצבעה בקריאה הראשונה
133טו.
(א)
הדיון בקריאה הראשונה יתחיל בהרצאה מפי חברי הממשלה על הנושאים הכלולים בהצעת חוק הסדרים, בהתאם לסמכויות משרדיהם.
(ב)
הקריאה הראשונה על הצעת חוק הסדרים תסתיים בהצבעה בעד ההעברה של הצעת החוק לוועדת הכנסת או נגד ההעברה.
חלוקת הצעת החוק מבחינה מהותית
133טז.
(א)
ועדת הכנסת רשאית להביא לפני הכנסת הצעה שהכנסת תרשה להביא לפניה, לקריאה השניה והשלישית, רק חלק מהצעת חוק הסדרים, כך שנושאים מסוימים לא ייכללו בחוק הסדרים ויובאו לקריאה השניה והשלישית כהצעות חוק נפרדות; הצעה כאמור תובא לגבי הנושאים בהצעת חוק הסדרים שבינם לבין הצעת התקציב לאותה שנת כספים לא מתקיימת זיקה ישירה והכרחית.
(ב)
בהחלטתה לפי סעיף זה תשקול ועדת הכנסת, בין היתר, את אלה -
(1)
אם חלוקתו של הנושא מהצעת חוק הסדרים תחולל פגיעה קשה בהצעת התקציב לאותה שנה;
(2)
אם משמעותו התקציבית של הנושא היא רבה ביחס לתכלית שאותה מבקשים להשיג;
(3)
אם מרכז הכובד של הנושא מבחינת משמעותו התקציבית ומבחינת משך יישומו הם באותה שנת כספים;
(4)
אם הנושא ניתן ליישום בפועל באותה שנת כספים;
(5)
אם הנושא נכלל בעבר בהצעת חוק הסדרים;
(6)
אם הנושא הובא בעבר על ידי הממשלה כהצעת חוק נפרדת והוסר מסדר יומה של הכנסת.
(ג)
בטרם קבלת החלטה כאמור בסעיף זה, יובאו בפני ועדת הכנסת חוות דעת מהיועץ המשפטי לכנסת וממרכז המחקר והמידע של הכנסת.
(ד)
אישרה הכנסת את הצעת ועדת הכנסת לפי סעיף קטן (א), תקבע ועדת הכנסת את הוועדות שאליהן יועבר כל נושא שלגביו נקבע כי לא ייכלל בחוק הסדרים, בהתאם לסמכויות הוועדות הקבועות בסעיף 13, ותודיע על כך לכנסת.
(ה)
ועדת הכנסת רשאית לקבוע כי ועדה שאליה הועבר נושא שחולק מהצעת חוק הסדרים, תביאו לקריאה השניה והשלישית עד למועד שתקבע ועדת הכנסת, אם מצאה כי מדובר בנושא בעל דחיפות מיוחדת, ורשאית ועדת הכנסת, לבקשת אותה ועדה, לקבוע מועד מאוחר יותר.
(ו)
שבועיים לפני תום המועד שקבעה ועדת הכנסת לפי סעיף קטן (ה), תודיע הוועדה שאליה הועבר נושא לדיון אם תביאו לקריאה השניה והשלישית במועד שקבעה ועדת הכנסת; הודיעה הוועדה לוועדת הכנסת כי לא תפעל כאמור, רשאית ועדת הכנסת להעביר את הדיון לוועדה אחרת תוך קציבת זמן לסיום הדיון או ללא קציבת זמן.
חלוקת הצעת החוק לדיון בוועדות
133יז.
(א)
ועדת הכנסת תקבע את הוועדות שידונו בנושאים שבהצעת חוק הסדרים שלגביהם לא התקבלה החלטה על חלוקה לפי סעיף 133טז, לצורך הכנתם לקריאה השניה והשלישית.
(ב)
לוועדה שאותה קבעה ועדת הכנסת, יהיו כל הסמכויות בנוגע לנושאים שהועברו אליה, לעניין הסרת הצעת החוק מסדר היום לפי סעיף 123א, לעניין חידוש הדיון בוועדה לפי סעיף 124, לעניין דיון חוזר בוועדה בנושא מסוים לפי סעיף 127, ולעניין מועד הדיון בקריאה השלישית לפי סעיף 130.
הנחה על שולחן הכנסת
133יח.
הצעת חוק הסדרים תונח על שולחן הכנסת לקריאה השניה והשלישית כהצעת חוק אחת, הכוללת את הנושאים שנדונו בוועדות השונות.
הסתייגויות
133יט.
(א)
כל חבר הכנסת וכן הממשלה רשאים לצרף הסתייגות להצעת חוק הסדרים.
(ב)
הסתייגות להצעת חוק הסדרים יכולה לשלול נושא מהצעת החוק.
דיון בקריאה השניה
133כ.
(א)
הדיון בקריאה השניה יתחיל רק לאחר שהצעת חוק הסדרים כולה הונחה על שולחן הכנסת.
(ב)
הדיון בקריאה השניה יתחיל בהרצאה מפי יושבי ראש הוועדות אשר דנו בנושאים מתוך הצעת חוק הסדרים או חברי הוועדה שנתמנו לכך על ידם.
דברי הסבר
מוצע לתקן את תקנון הכנסת ולקבוע הוראות מיוחדות לעניין דרך חקיקתו של חוק הסדרים. בשנים האחרונות נשמעה ביקורת חריפה על חוק ההסדרים, הן מצד חברי הכנסת והציבור, והן מצד בית המשפט העליון. בפועל, פעלה הכנסת בכל הנוגע לחקיקתו של חוק ההסדרים לפי סדרי דיון מיוחדים, שנבעו הן מהחלטות של ועדת הכנסת והן מחוות דעת של היועצים המשפטיים של הכנסת.
מוצע לעגן דרכי פעולה אלה ולשפרן, במטרה להבטיח הליך חקיקה ראוי. מובן כי אין בכך כדי למנוע מהכנסת לחוקק חוקים בעלי אופי ייחודי, כדוגמת חוק הסדרים, בעיתות חירום.
עקרון יסוד בהליך החקיקה הינו עקרון ההשתתפות. בהתאם לעקרון זה, יש להקפיד על מתן הזדמנות נאותה לחבר הכנסת הבודד בפעילותו כמחוקק לגבש את הצבעתו. בהתאם, נדרש שלרשות חבר הכנסת הבודד יעמדו הכלים המתאימים להבטיח את ההזדמנות הנאותה. נדרש שחבר הכנסת יוכל להפעיל את שיקול דעתו העצמאי בנפרד בכל נושא ונושא המובא כהצעת חקיקה. נדרש שבפני חבר הכנסת יוצגו כל הנתונים הרלוונטיים כדי להבטיח את יכולתו לגבש את עמדתו כלפי הצעת החוק, כל זאת גם במסגרת השלבים המוקדמים של הליכי החקיקה.
הליך חקיקת חוק הסדרים בהתאם לתקנון הכנסת במתכונתו היום פוגע בעקרון ההשתתפות. חבר הכנסת אינו מסוגל לממש את תפקידו ואת עקרונות היסוד הגלומים בהליך החקיקה כאמור, מסיבות שונות.
ראשית, חוק הסדרים הינו אסופה של הצעות לשינויים בעניינים נטולי מכנה משותף אמיתי. החוק מובא כמקשה אחת אשר אינה מאפשרת לחבר הכנסת הבודד בחירה חופשית ואמיתית בהתאם למיטב שיפוטו על כל נושא ונושא הנכלל בהצעת החוק. מוצע כי ועדת הכנסת, בהתאם לחוות דעת שיונחו בפניה ולשיקולים הקבועים בהצעה, תוכל להחליט על חלוקה מהותית של הצעת החוק באופן שבו נושאים שאינם בעלי זיקה ישירה והכרחית לחוק התקציב לא ייכללו בהצעת חוק הסדרים.
כך יחוזק מעמדו של חבר הכנסת הבודד באופן שנושאים שאינם בעלי זיקה ישירה והכרחית להצעת חוק התקציב, לא ייכללו בהצעת חוק הסדרים, וחבר הכנסת הבודד יוכל להצביע עליהם בנפרד ולממש את עקרון ההשתתפות לגביהם, ולא תיכפה עליו הצבעה על נושאים אלו כמקשה אחת.
הנושאים שנקבע לגביהם כי לא ייכללו בחוק הסדרים, יעברו להליך חקיקה רגיל בוועדות השונות, כפי שתקבע ועדת הכנסת, והיא רשאית אף לקצוב להן זמן לחקיקה. כמו כן, תוכל ועדת הכנסת להעביר נושא לוועדה אחרת אם הוועדה שאליה הועבר אינה עומדת במועדים שקבעה ועדת הכנסת.
שנית, הקריאה הראשונה בהצעת חוק הסדרים אינה ממלאת את ייעודה. הצעת חוק הסדרים עבת הכרס, מונחת על שולחן הכנסת כהצעת חוק ממשלתית ולרשות חבר הכנסת עומדים יומיים בלבד להכירה עד להצבעתו בקריאה הראשונה. הנושא מחריף שבעתיים כאשר ניתן פטור מחובת ההמתנה הגורם לכך שלא ניתן זמן לרשות חבר הכנסת הבודד להכיר את הצעת החוק. יתרה מכך, לא קיימת חובה על שרי הממשלה להציג בפני חברי הכנסת את השינויים הצפויים בחקיקה הנוגעת למשרדם, לאחר שהצעת חקיקה כאמור, אושרה על ידי השרים במסגרת דיוני הממשלה.
מוצע כי לא יינתן פטור מחובת המתנה בטרם הקריאה הראשונה, על מנת שתינתן לחברי הכנסת הזדמנות נאותה ללמוד את הצעת החוק על כל סעיפיה. כמו כן, מוצע כי הדיון בקריאה הראשונה יתחיל בהרצאה מפי חברי הממשלה, כל אחד בהתאם לסמכות משרדו. באופן זה יוכלו חברי הכנסת לעמוד טוב יותר על השפעת החקיקה המוצעת על היבטיה השונים.
שלישית, חלוקת הנושאים בהצעת חוק הסדרים לאחר הקריאה הראשונה נעשית לעיתים שלא בהתאם לסמכויות הוועדות לפי סעיף 13 לתקנון. נוהג זה פוגע בעבודת הוועדות השונות ואינו מאפשר למצות את מומחיותן של הוועדות הייעודיות. מוצע לקבוע כי ועדת הכנסת תחלק את הנושאים הכלולים בהצעת חוק הסדרים בהתאם לסמכויות הוועדות.
רביעית, הצעת חוק הסדרים מונחת לעיתים פרקים פרקים על שולחן הכנסת לקריאה השניה והשלישית. נוהג זה פוגע בעקרון ההשתתפות, שכן בפני חבר הכנסת חייבת להיות מונחת הצעת החוק בשלמותה בעת הדיון בהצעת החוק, כפי שנהוג בכל הליך חקיקה רגיל. מוצע לקבוע כי לאחר השלמת הדיונים על הנושאים בוועדות השונות תונח הצעת חוק הסדרים בשלמותה, על כל סעיפיה השונים, על שולחן הכנסת לקריאה השניה והשלישית. בנוסף, מוצע כי יושבי ראש הוועדות או חברי ועדה שנתמנו לכך, יציגו בפני חברי הכנסת את הנושאים שנדונו בהצעת חוק הסדרים בוועדותיהם.
חמישית, מכיוון שהצעת חוק הסדרים נחלקת לפרקים שונים הנדונים בוועדות השונות, קיים חוסר בהירות בנוגע לסמכויות יושבי ראש הוועדות השונות, בנוגע לסעיף 123(א) העוסק בהצעת הוועדה להסיר הצעת חוק מסדר היום; סעיף 124 העוסק בחידוש הדיון בוועדה על פי דרישתה; סעיף 127 העוסק בדיון חוזר בוועדה על פי דרישת הכנסת; וסעיף 130(ב) העוסק בדחיית הקריאה השלישית על פי דרישת יושב ראש הוועדה. מוצע לקבוע כי ליושבי ראש הוועדות יהיו הסמכויות הקבועות בסעיפים אלו בנוגע לפרקים שנדנו בוועדותיהם בלבד.
שישית, בהתאם לתקנון הכנסת, לא כל חבר כנסת רשאי לצרף הסתייגות להצעת חוק שנדונה בוועדה שבה הוא אינו חבר. מאחר שהצעת חוק הסדרים נדונה במספר רב של ועדות והיא כוללת מספר רב של נושאים, מוצע לקבוע כי כל חבר כנסת יהיה רשאי לצרף הסתייגות להצעת חוק הסדרים, בין אם הוא חבר ועדה ובין אם לאו. תיקון זה יתרום לחיזוק מעמדו של חבר הכנסת הבודד במסגרת הליך חקיקת הצעת חוק הסדרים. בנוסף, סעיף 123(ג) לתקנון אוסר על הסתייגות השוללת את עצם החוק. מוצע לקבוע כי בכל הנוגע להצעת חוק הסדרים, ניתן יהיה לצרף הסתייגות השוללת נושא הכלול בהצעת החוק.
התיקון המוצע בא, איפוא, ליתן הזדמנות נאותה בידי חבר הכנסת הבודד לקיים הליך חקיקה ראוי אשר יביא לידי ביטוי את יכולתו לפעול באופן עצמאי, אחראי ולפי מיטב שיקול דעתו.