חומר רקע
4 בדצמבר 2006
לכבוד
תמי סלע
עוזרת ליועצת המשפטית
ועדת חוקה, חוק ומשפט
ג.נ.,
הנדון: תיקון חוק ההוצאה לפועל באמצעות חוק ההסדרים 2007
בשם התוכנית למשפט ורווחה לחינוך משפטי קליני בפקולטה למשפטים באוניברסיטת תל-אביב, העוסקת בקידום זכויות חברתיות לאוכלוסיות מוחלשות ובכלל זה בקידום זכויות חייבים עניים שתלויים כנגדם תיקים בהוצאה לפועל, הנני לפנות אליך בעניין התיקון המוצע לחוק ההוצאה לפועל, התשכ"ז-1967 (להלן: "התיקון"), במסגרת פרק ט' להצעת חוק הסדרים במשק ובמדינה (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב והמדינות הכלכלית לשנת הכספים 2007), התשס"ז-2006 (להלן: "הצעת חוק ההסדרים" או "הצעת החוק").
1. בפתחם של דברים ייאמר כי אנו מברכים על הרפורמה המוצעת בחוק ההסדרים שתכליתה הגברת יעילות התפקוד של מערכת ההוצאה לפועל, תוך איזון בין זכויות הזוכים לזכויות החייבים.
2. יש לשבח במיוחד את קיצור תקופת המאסר ל-24 שעות, ביטול סמכות המאסר לחייב שחובו נמוך מ-500,000 ש"ח (או 100,000 ש"ח במקרה של חייב במזונות) והתנייתו בבירור יכולתו של החייב לשלם את החוב. תיקון זה הינו ראוי, שכן מגלה הוא מחד רגישות לזכויות החייבים ומצמצם את הסיכויים לכך שחייב חסר יכולת לשלם את חובו ייאסר, ומאידך מגן על האינטרסים של הזוכים. עם זאת, ההצעה עודנה טומנת בחובה מנגנונים רבים הטעונים שיפור מבחינת הקטנת הפגיעה בזכויותיהם של חייבים.
3. יש לציין כי תיקון חוק ההוצאה לפועל במסגרת חוק ההסדרים, אינו עולה בקנה אחד עם התכלית המונחת בבסיסו, קרי: תיקון או ביטול חוקים שונים וקביעת הוראות נוספות לשם השגת יעדי התקציב והמדיניות הכלכלית לשנת כספים נתונה. רפורמה כה חשובה ורחבת היקף ראוי שתחוקק בהליך חקיקה רגיל המאפשר הבאת עמדות מקצועיות ודיון מעמיק. יתר על כן, השימוש במנגנון החקיקה של חוק ההסדרים מעורר בעייתיות רבה מבחינת ההליך הדמוקרטי התקין.
עם זאת, משהותוותה המסגרת הנורמטיבית שיש להלך בה, קרי: פרק ט' להצעת חוק ההסדרים, להלן הערותינו לגופו של עניין.
סעיף 4 (תיקון סעיף 3) ו – סעיף 5 (תיקון סעיף 4) – העברת סמכויות
4. מקריאת תזכיר החוק עולה מגמה שמטרתה להוציא את ההוצאה לפועל מהרשות השופטת, גם ע"י הפרדה מנהלית מבתי המשפט השלום וגם ע"י הצגת ההחלטות כבעלות אופי מינהלי ולא שיפוטי והעברת הסמכות ביחס אליהן מרשמים לאנשי מנהל (ראו למשל סעיפים 3, 4, 13 להצעת החוק). אנו מבקשים להתריע על מהלך זה, שהנו בעייתי במיוחד, בעיקר כאשר משווים את מנגנון גביית החובות של הוצאה לפועל לזה של פשיטת רגל. על אף שישנן החלטות שהשלכתן על חיי אדם וזכויות אדם הנן קריטיות – הן יעשו בידי מערכת מנהלית פשוטה הכפופה לבתי משפט השלום ולא המחוזי. להלן הערות ספציפיות לסעיפים המוצעים:
5. סעיף 3 – לא ברור האם מערכת ההוצאה לפועל הופכת להיות רשות מנהלית או נשארת חלק ממערך בתי המשפט;
6. סעיף 4 – יש להיזהר מהעברת תפקידים מרשם ההוצאה לפועל למוציא לפועל – יש דברים רבים שלמראית עין נראים מנהליים אולם הם שיפוטיים במהותם. דוגמא טובה לכך מצויה בסעיף 24 להצעת החוק, בו מוצע להעביר למוציא לפועל את הסמכות לקבוע מועד פינוי ממקרקעין – זוהי החלטה שיפוטית במהותה שמעורבת בה פגיעה פוטנציאלית בזכותו הבסיסית של כל אדם למדור. מועד הפינוי עלול להיות קריטי עבור חייבים מסוימים ועל כן יש להותירו בידי רשם שיוכל לבחון את ההליך כראוי ולעומקו.
7. סעיף 13 – העברת סמכויות ערעור לבית משפט השלום במקום המחוזי.
8. אנו סבורים כי אופיו השיפוטי של ההליך, השלכותיו הרבות על זכויות אדם, היותו הליך גביית חובות שאינו שונה נורמטיבית מהליך פשיטת הרגל, וכן הבעיות הפרקטיות העולות מהוצאת הסמכויות מבתי משפט השלום (כפי שהן מועלות בהערות ארגון הל"ב לתזכיר החוק) – כל אלה מחייבים כי מערך ההוצאה לפועל יישאר חלק ממערכת המשפט, לפחות במתכונת הקיימת כיום.
סעיף 9 (תיקון סעיף 7) - האזהרה ודרכי המצאתה לחייב
9. הגבלת סמכות רשם ההוצאה לפועל לפגוע בחייב (סיפא הסעיף המתוקן) מבורכת היא, שכן בכך ניתנת הגנה טובה יותר לחייב שאינו מודע לקיום ההליכים נגדו. אף העיקרון לפיו עובר להפעלת סנקציות כנגד החייב, עליו להבין את משמעות ההליכים כנגדו, ראוי וצודק הוא.
10. עם זאת, יישומו של עקרון זה בהוראות הסעיף אינו מתיישב כראוי עם תכליתו. התיקון המוצע בראשית הסעיף מרחיב את המקרים בהם ניתן לנקוט בהליכי הבאה ומאסר, המוכרים גם על ידי משרד המשפטים כהליכים פוגעניים וקשים.
11. יש להבחין בין מקרים בהם החייב הגיש בקשה כלשהי ללשכת ההוצאה לפועל, וניתן להניח מכך בסבירות גבוהה כי הנ"ל מודע להליכים התלויים ועומדים כנגדו, לבין מקרים שהומצאה לחייב הזמנה לחקירת יכולת ובאלו לא ניתן להניח כי החייב מודע להליכים התלויים כנגדו ויודע על משמעותם החמורה של המשך ההליכים .
12. על מנת שהתיקון יהא מידתי, יש לוודא כי מנגנון ההמצאה המלאה אכן פועל כראוי וכי מונע הוא מצבים בהם לאחר ההמצאה החייב עדיין אינו מודע לקיום התיק נגדו ולמשמעותו. בהקשר לכך, ניתן לעגן בחוק קביעות לגבי תוכנה וצורתה של האזהרה המומצאת לחייב, לרבות הבהרות לגבי משמעותו של הליך חקירת יכולת והטפסים הדרושים לשם חקירה זו. על תהליך ההמצאה להבהיר לחייב (ובפרט, לחייב חסר-יכולת) שהליך חקירת-היכולת נועד, בין היתר, לשירותו-הוא ולסייע לו בהתמודדות עם החובות.
סעיף 10 (תיקון סעיף 7א(א)2) וסעיף 26(תיקון ס' 67(א)) – הרחבת החיוב למסירת מידע
13. לטענתנו, חיוב החייב במסירת מידע אודות גובה הוצאותיו ויציאותיו מישראל פוגעת באופן בלתי-מידתי בזכותו של החייב לפרטיות. לצורך גביית-חובות יעילה, די במידע אודות נכסי-החייב, מקורות הכנסתו וגובה הכנסתו. המידע בנוגע לגובה הוצאותיו, קל וחומר ליציאותיו מישראל, אינו רלוונטי לצורך גביית חובותיו, שיכולה להתבסס בנקל על מידע סטטיסטי בדבר צרכי-מחייתו של החייב, בהתחשב בגודל משפחתו, מספר הנפשות התלויות בו וכיו"ב.
14. חייב המעוניין לסתור הנחות עובדתיות אלו בדבר צורכי-מחייתו, יוכל מיוזמתו לספק מידע ללשכת ההוצאה לפועל אודות גובה הוצאותיו. לטענתנו, אין להתנות מראש את הסדר פריסת חובות החייב במסירת מידע כזה במקום שאין הוא נדרש.
15. נראה כי הדרישה לקבלת מידע אודות גובה הוצאותיו של החייב מתבססת על הנחה כי ללשכת ההוצאה לפועל, או אף לזוכה, יכולת טובה יותר משל החייב לניהול אורח-חייו ביעילות כלכלית ובחסכנות, שתאפשר לו לפרוע את החוב. אל לה להנחה פטרונית שכזו לקבל גושפנקה מרשויות הגביה. הליך גביית-החובות נועד להגן על זכות הקניין של הזוכה, ואין תכליתו הדרכה וחינוך החייב באשר לניהול חשבונותיו.
16. זאת ועוד, עולה החשש כי סעיף זה ינוצל לרעה ע"י מתחרים עסקיים ואחרים, העלולים לפתוח בהליכי סרק כנגד אדם, בעוד שכל מטרתם הינה להשיג באמצעות הליכי ההוצאה לפועל מידע אודות האחרון, כשלא בנמצא דרך חוקית או יעילה אחרת להשיגו.
17. אף הדרישה לקבלת מידע אודות יציאותיו של חייב מישראל בעלת מידת רלוונטיות נמוכה באשר ליעילות גביית חובותיו. אם דרישה זו מתבססת על הנחה בדבר קשר בין יציאות החייב מישראל לבין הכנסותיו ואפשרויות התשלום שלו, הרי שעסקינן בהנחה מיושנת שאינה תואמת את אורחות החיים במדינת ישראל במאה ה-21. בפרט, נמוכה ביותר הרלוונטיות של נסיעות חייבים לחו"ל לעניין אפשרויות גביית חובותיהם כאשר מדובר בחייבים המבקרים את משפחותיהם בארצות שגובלות בישראל. ביקורים אלו, עלותם נמוכה ביותר ואת הרציונאל העומד מאחוריהם, יש לקדם.
סעיף 11 (תיקון סעיף 7ב) מסירת מידע אישי אודות החייב ללא הסכמתו
18. ס' 11 מציע להסמיך את רשם ההוצאה לפועל לקבל מידע על החייב אף ללא כתב ויתור על סודיות, מרשימה של גורמים, המפורטים בתוספת הראשונה. בכך ניכרת פגיעה קשה בזכות לפרטיות של החייב, במיוחד לאור העובדה כי חלק מהמידע יועבר ישירות לזוכה.
19. רשימת הגופים בתוספת הראשונה מונה גופים רבים שעימם בא החייב במגע. מסירת מידע כה מקיף תפר ללא ספק באופן קשה את זכות החייב לפרטיות. עיקר הפגיעה, לטעמנו, הינה בקבלת מידע מאת גופים כגון בזק, חברת החשמל, בעלי רשיון רט"ן וחברות האשראי. המידע שיסופק מהגופים הנ"ל מצייר תמונה אודות הרגליו הצרכניים של החייב, ואין בנקל לקבוע כי מידע זה הינו חיוני לצורך גביית החובות (וראו השגתנו לגבי ס' 8 לתיקון).
20. ס' 11(ב) מבקש להסמיך את רשם ההוצאה לפועל לקבל מידע מגורמים שאינם מפורטים בתוספת הראשונה ללא כתב ויתור על סודיות מצד החייב אם שיכנע אותו הזוכה שלגוף הנדון יש מידע על החייב. לטענתנו, יש צורך לעגן את אופן והיקף הפעלת הסמכות לאור הפגיעה החמורה בפרטיות החייב.
21. בפרט, נפגעת פרטיותו של החייב לאור ס' 11(ה) בדבר העברת המידע ישירות לזוכה. פגיעה זו מתעצמת לאור זהות הזוכים: לרוב אין מדובר בזוכים פרטיים, אלא בגופים עסקיים אשר להם מחלקות גבייה חיצוניות ופער הכוחות הוא לרוב לרעת החייב. משכך, העברת המידע ישירות לזוכה פוגעת קשות בחייב ומעמיקה את חוסר השוויון בינו לבין הזוכה. לאור פרק א1 בהצעת התיקון לחוק, מתחזקת ההתנגדות לסעיף 7ב, שכן הזוכה, אשר יקבל ישירות מידע אודות החייב, יוכל להטיל עיקולים ולפגוע פגיעות ממשיות בחייב.
22. אף אם היינו סבורים כי העברת מידע כאמור אודות החייב מההוצאה לפועל ישירות אל הזוכה חיונית היא, לטענתנו יש לכל הפחות להותיר את שיקול-הדעת באשר לרשימת הגופים והיקף המידע שיועבר לזוכה, בידי הרשות השיפוטית (משמע, רשם ההוצאה לפועל), ואין לאפשר קביעה גורפת בנושא ע"י שר המשפטים כאמור בחוק המתוקן.
23. סוגיה נוספת שיש לתת עליה את הדעת הינה שמידע כאמור לעיל יימסר אף אודות חייבים המוחזקים כבעלי-יכולת המשתמטים מתשלום. כמפורט בעתירתנו, עצם החזקה כי חייב הוא בעל יכולת המשתמט מתשלום חובותיו, מהווה היא טעם לפגם, שכן זו חזקה שקל מדי לבססה וקשה לסתור אותה.
סעיף 15- הוספת פרק א1 - מסלול מקוצר לגביית-חובות
24. המציאות מלמדת כי סדר דין מזורז טומן בחובו ויתור על זכויות פרוצדוראליות לשם הגברת היעילות. ויתור זה מהווה פגיעה קשה בחייבים. ניתן להעלות תהיות בדבר הרציונאל באשר להליך הגבייה המקוצר. אף שברי כי יתרונותיו של הליך זה מרובים מבחינת יעילות-הגבייה, דומה כי יש בהליך זה הכבדה שאינה הכרחית על החייבים, שכן הליך גביית-החובות מופקע מידי הזוכים, ועובר לידי הרשות. תמוהה בעיננו העובדה שכאשר עסקינן בחובות נמוכים, מבקשת המדינה לזנוח את האופי האדברסרי של גביית-החובות ולנהל בעצמה את הליך הגבייה, תחת תפקידה המסורתי של פיקוח ורגולציה על הליך הגבייה היזום ומפקידה את ניהולו בידי הזוכה עצמו. לטעמנו, ניתן היה לוותר על שכר-טרחת עורך-דין בהליך זה גם מבלי לרכז את סמכות הגבייה ונקיטת-אמצעי הגבייה בידי ההוצאה לפועל. ככל שמטרת ההליך המקוצר הינה להגביר את יעילות-הגבייה באמצעות מניעת "ניפוח חובות" ע"י זוכים, ניתן היה לחשוב אף על פתרונות נוספים, אשר אינם כרוכים בריכוז הגבייה בידי ההוצאה לפועל, כגון קביעת שיעורי ריבית נמוכים ואף ויתור על חובות נמוכים. יש להניח שקביעות אלו היו מובילות, בסופו של יום, להסדרה עצמאית ע"י השוק של החובות הנמוכים (ע"י מנגנוני-ביטוח שונים שיינקטו ע"י הזוכים הפוטנציאליים).
25. באשר לאמצעי הגבייה- לטענתנו יש לעגן בלשון החוק סייג להטלת עיקול על כלי-רכב במקרים בהם מוכיח החייב כי הטלת-העיקול פוגעת ביכולת השתכרותו, משמע: ביכולתו לפרוע את החוב, או שכלי-הרכב חיוני לו עקב נכותו או עקב נכות ילדיו או בן-זוגו (בדומה לסייג בסעיף 66א(6)).
סעיף 25- הוספת פרק ו1 - הגבלות על חייב מזונות וחייב בעל יכולת המשתמט מתשלום חובותיו
26. העיקרון המנחה את הסעיף, לפיו לא ניתן לאסור חייב (למעט בגין חוב מזונות) עקב חוב הנמוך מסך 500,000 ₪, ותחת זאת להטיל מגבלות שפגיעתן בחייבים פחותה, הינו מבורך וראוי ביותר. עם זאת, לטענתנו יש בנמצא מספר ליקויים ועליהם יש לתת את הדעת.
27. ראשית, ראוי לקבוע ביתר זהירות מדרג-חומרה של ההגבלות המפורטות בהצעה, כאשר הטלת המגבלות ע"י רשם ההוצאה לפועל תיעשה בהתאם ל"מידת-החומרה" של חוב החייב (ובפרט, כאשר הטלת מגבלות אלו מותרת כבר למי שגובה חובו הפסוק עולה מעל ל-2000 ₪).
28. שנית, מספר מצומצם מן ההגבלות הנקובות בהצעת החוק לתיקון אינן עונות על מבחן המידתיות, שכן אין התאמה בין האמצעי שננקט למטרת החוק (דהיינו: המבחן השני של המידתיות).
28.1. הגבלת יציאת החייב מהארץ- כאשר מדובר ביציאת החייב לצורך ביקור משפחתי או טיפול רפואי, קל וחומר יציאה מהארץ בדרכים שאינן מצריכות עלות גבוהה, כגון חציית מעברי-גבול יבשתיים או טיסות למדינות קרובות.
28.2. הגבלת החייב מלקבל או לחדש רשיון נהיגה – לאור העובדה שניתן להטיל עיקול על רכבו של החייב, קשה לראות כיצד ניתן להצדיק הגבלה על חידוש/קבלת רשיון נהיגה כאמצעי לגביית חוב.
סעיף 29 (תיקון סעיף 69יג) - מעמד בירור יכולת החייב והבאתו למאסר
29. הסכנה העיקרית בהוראות סעיף זה נוגעות לחייב המוחזק כבעל יכולת המשתמט מתשלום חובותיו. כאמור לעיל, חזקות אלו מהוות פתח להטלת מגבלות קשות על חייבים, גם כאשר אינם בעלי יכולת המשתמטים מחובותיהם. לטענתנו, מוצדק וראוי להותיר את הסעיף על כנו רק לאחר תיקון החזקות הללו.
30. כאמור לעיל, עצם השימוש בחזקה בדבר היות החייב בעל-יכולת המשתמט מתשלום מהווה טעם לפגם.
31. הקביעה כי חייב יוחזק כבעל יכולת משתמט אם "סירב להציג מסמכים שנדרש להציגם" (בס"ק (ד)(4) לתזכיר) אינה משרתת כהלכה את ההנחה שבבסיס החזקה, שכן חייבים רבים המגיעים לחקירת-יכולת ללא המסמכים הדרושים עושים זאת אך מחוסר-ידיעה או חוסר-הבנה של הליך חקירת-היכולת. רבים מהחייבים הינם מעוטי יכולת התקשים להתנהל למול מנגנונים בירוקרטים כגון מערכת ההוצאה לפועל. חייבים אלו מוחזקים אף הם כבעלי-יכולת המשתמטים מתשלום על לא עוול בכפם. יש לעגן ולקבוע בחוק מנגנון לפיו יוכלו החייבים להציג מחדש את המסמכים הדרושים במקרה של אי-התאמה בחקירת-היכולת הקודמת, ולהדגיש כי החזקה בדבר השתמטות מתשלום תחול רק במקרים בהם סירוב החייב להציג מסמכים נובע מחוסר-רצון ברור או אי-נכונות מובהקת לשיתוף פעולה.
סעיף 30 (תיקון סעיף 70)
32. הגבלת יכולת הפגיעה בחייבים באמצעות צמצומם הפוטנציאלי של היקפי המאסרים לגובה חוב שעולה על ,000500 ₪, הינה מבורכת ביותר.
33. עם זאת, עמדתנו העקרונית נותרה ועודנה כי אין מקום לסנקציה של מאסר על חוב, והדרך הנקוטה כיום, המעניקה סמכות ליתן צו מאסר נגד החייב בשל בזיון מערכת ההוצאה לפועל, הינה בגדר הכשרת מאסר בגין חובות אזרחיים באמצעות הליך מנהלי. לטענתנו, נקיטת סנקציה כזו מקומה בהליכים פליליים על דרך קביעת עבירה פלילית של אי-תשלום חובות, על כל המשתמע מכך, לרבות הצורך בהוכחה מעל לספק סביר בדבר החוב.
34. מבלי להפחית מהאמור לעיל, להבנתנו חובות בסכומים אלו ברובם המכריע של המקרים מקורם בהסתבכויות כלכליות של בעלי-עסק. סבורים אנו כי הדרך הראויה לטפל בחובות כאלו איננה באמצעות גבייה פרטנית ע"י הזוכים, אלא באמצעות פשיטת-רגל של החייב. ניתן וראוי לקבוע מנגנון סטטוטורי אשר מחייב את החייבים בסכומים אלו לפתוח בהליכי פשיטת-רגל, תחת לאוסרם לתקופות ממושכות.
35. אנו מברכים אף על הפחתת זמן המעצר המקסימלי ל-24 שעות עד להבאת החייב בפני הרשם. עם זאת, תקופת היערכות של שנתיים עד לתחולת ההוראה (עם אופציה להארכה לשלוש שנים), עלולה לרוקן מתוכן את הפחתת זמן המעצר. אנו סבורים כי יש לקבוע בחוק תקופת-היערכות קצרה באופן משמעותי.
סיכום
36. לסיכום, אני תקווה כי תמצאו לנכון להתייחס להערותינו ולהטמיע את השינויים הנדרשים בהצעת החוק, לטובת הגשמת תכליתה המפורשת, קרי: איזון ראוי בין זכויות הזוכים לבין זכויות החייבים, וכי נזכה לראות בהצלחת העברת רפורמה זו – ולו גם בדרך העקלקלה והבעייתית של חוק הסדרים.
37. נודה לכם באם תוכלו לאפשר לנו להשתתף בדיוני הועדה בתיקון, בכדי שנוכל לתרום לגיבוש מושכל של שינוי חשוב זה, שלו השלכות מרחיקות לכת על רכושם וכבודם של האוכלוסייה הרחבה של חייבים בישראל .
בכבוד רב,
דנה פריבך-חפץ, עו"ד
הוכן בסיוען של הסטודנטיות מיטל חביב וקוראל שרעבי מהתוכנית למשפט ורווחה באוניברסיטת תל-אביב.