חומר רקע
יב' אייר, התשס"ז
30 באפריל, 2007
מינוי ישיר של ראש הרשימה שניצחה בבחירות לראשות הממשלה
נייר עמדה
רקע
מדינת ישראל סובלת מאחת ממערכות הממשל החלשות ביותר במשפחת המדינות המפותחות. שקלול נתונים של הפורום הכלכלי העולמי (World Economic Forum) מעלה שהביצועים של המערכת הציבורית הישראלית חלשים ביותר (מקום 29 מתוך 30 המובילות) בהשוואה לרמתו של המגזר העסקי בארץ (מקום 8 בעולם מתוך 30) ובהשוואה לאיכותה היחסית של האוכלוסיה.
שורש הבעיה נעוץ בשיטת ממשל שמייצרת קדנציות קצרות ולא יציבות, בעיקר של השרים, ופיצול בזרוע המחוקקת ובזרוע המבצעת. מבנה זה גורם לתופעות קשות מאוד במרחב הציבורי הישראלי. בין השאר, ראש הממשלה והשרים הבכירים מקדישים חלק ניכרים מזמנם להישרדות פוליטית; קיימים תמריצים חזקים להתנהלות מגזרית, קצרת טווח ופופוליסטית; נפגעת יכולתה של המדינה לעצב מדיניות ארוכת טווח ולבצעה; נשחק כוחו של הדרג הנבחר מול הפקידות; ואנשים טובים נרתעים מלהצטרף למערכת הפוליטית.
בעיות יסוד אלה באו לידי ביטוי במלחמת לבנון השניה בקיץ 2006. ועדת וינוגרד התייחסה שוב ושוב ל"אילוצים משטריים" שמכתיבים תהליכי קבלת החלטות קלוקלים וייחדה חלק משמעותי ממסקנותיה והמלצותיה לשינויים מבניים הנדרשים בסביבת הביטחון הלאומי של ישראל.
אולם, יש תקווה טוענת שהכשלים המבניים שהתגלו במלחמת לבנון השניה הם מערכתיים ומשפיעים על כל תחומי הפעילות של כל הממשלות.
לכן יש תקווה קוראת לחברי הכנסת להתעלות מעל השיקולים הפוליטיים המיידיים בנסיבות שנוצרו לאחר פרסום דו"ח הביניים של ועדת וינוגרד.
יש תקווה מאמינה שמינוי ישיר של ראש הרשימה שקיבלה את מספר הקולות הרב ביותר לראשות הממשלה – להלן 'מינוי ישיר' – יחולל שינוי יסודי במערכת הפוליטית הישראלית שיתן מענה מבני לרוב הבעיות שאותרו על ידי ועדת וינוגרד וועדות רבות אחרות שקדמו לה.
עיקרי הרעיון
משמעות ההצעה של "יש תקווה" היא כדלקמן:
• מיד עם פרסום התוצאות הסופיות של הבחירות יכריז נשיא המדינה על ראש הרשימה שקיבלה את מירב הקולות כמנצח.
• ראש הרשימה הגדולה יקבל ארכה להרכבת ממשלתו כפי שמקובל כיום. עם סיום הרכבת הממשלה היא תוצג בפני הכנסת.
• הממשלה שתורכב תתחיל לכהן מיד, ללא צורך באמון של רוב חברי הכנסת, אלא אם כן יצליח אחד מחברי הכנסת האחרים לגבש קואליציה של 61 חברי כנסת (אי-אמון קונסטרוקטיבי). במקרה כזה ימונה אותו אדם כראש הממשלה.
• הממשלה תיפול באי-אמון קונסטרוקטיבי או אם יכריז ראש הממשלה על התפטרותה ועל הליכה לבחירות.
דברי הסבר
"יש תקווה" מאמינה שאימוץ העיקרון של מינוי ישיר יחולל מספר שינויים עמוקים במערכת הפוליטית הישראלית שיובילו ליציבות ולחיזוק היכולת למשול :
• הדמורטיה הישראלית תתחזק – השיטה המוצעת היא דמוקרטית לחלוטין ושומרת על כל כללי היסוד של הדמוקרטיה ובראשם שזהות ראש הזרוע המבצעת והרכב הרשות המחוקקת יקבעו בבחירות כלליות וחופשיות. הדמוקרטיה תתחזק עקב שיפור היכולת של הממשלה למשול ולתת מענה לצרכים של האזרחים.
• חיזוק הכוח של ראש הממשלה ושל הממשלה למשול – ברוב הקדנציות, זהות ראש הממשלה תהיה ידועה וברורה אחרי הבחירות והסיכוי להפילו קלוש בשל הכלל של אי-אמון קונסטרוקטיבי. לכן, יהיה קל יותר לראש הרשימה הגדולה / ראש הממשלה להקים קואליציה יציבה ולהשפיע על זהות השרים מתוך מפלגתו ומטעם המפלגות האחרות. בשיטה זו תהיה זהות רבה יותר בין זהות ראש הממשלה, הרכב הממשלה וגוש גדול של חברי כנסת מטעם אותה מפלגה. מכלול השינויים האלה ישפר באופן משמעותי את היכולת של הממשלה לתרגם את סדר היום שלה למציאות.
• מספר קטן יותר של מפלגות גדולות יותר – לפני הבחירות, יווצר תמריץ לאזרחי המדינה להתלכד סביב מפלגות גדולות שתהוונה עוגן של יציבות בכנסת. אנו מעריכים שהשיטה החדשה תביא להתגבשותן של שתי המפלגות הגדולות בגודל של 35-45 חברי כנסת כל אחת. זאת משום שבשיטה המוצעת גדל מאוד כוחה של הרשימה שתנצח בבחירות.
• התמריץ להקמת קואליציה שתכלול את רוב חברי הכנסת ישאר בעינו – לראש הרשימה הגדולה יהיה תמריץ חזק ביותר לכונן קואליציה שתכלול רוב מקרב חברי הכנסת לצורך חקיקה. אלא שמינוי ישיר יבטיח שהמפלגה הגדולה תהיה אכן, כאמור, גדולה ושלמפלגות האחרות יהיה תמריץ אמיתי להצטרף אליה (בין השאר משום שאי אפשר להפילה).
• אורך הקדנציה הממוצע של שרי הממשלה יתארך – אורך הקדנציות הקצר של השרים הוא הסיבה המרכזית לחולשת הממשל של ישראל והסימפטום העיקרי שלה. קדנציות אלה מקשות על שיתוף פעולה בין-זרועי בעיצוב, תכנון וביצוע מדיניות שמחייבת שיתוף פעולה בין-זרועי ובין-משרדי מתמשך. המינוי הישיר יבטיח שמספר רב יותר של שרים יהיו בעלי ברית פוליטיים של ראש הממשלה ולכן יוכלו לעבוד עם לשכת ראש הממשלה טוב יותר. זאת ועוד, רוב השרים יוכלו להניח במידה רבה של ודאות שמשך כהונתם יהיה דומה למשך כהונת הממשלה, שיתארך אף הוא, ולהתנהל בהתאם.
• הסטת המוקד לטווח הארוך – הקושי להפיל את הממשלה יביא ליציבות רבה יותר באורך הקדנציות. יציבות זו תאפשר להתמקד בתוכניות ארוכות טווח ובשינויים מבניים.
• שינוי האיזון הפוליטי: פחות ייצוגיות בכנסת ובממשלה ויותר יכולת לבצע – משמעות המינוי הישיר היא שינוי נקודת שיווי המשקל של המערכת הפוליטית הישראלית בשל צמצום מספר המפלגות בכנסת ובממשלה תוך מתן כוח רב יותר לרשימה שתנצח בבחירות.
הערות נוספות
• האם נדרש אמון של רוב חברי הכנסת ביום השבעת הממשלה? – קבלת אמון של רוב חברי הכנסת במועד השבעת הממשלה הוא מעשה סימלי חשוב. אולם, הפסדה של ישראל ממעשה זה עולה על שכרה.
ראשית, יש לציין שכבר כיום יתכן מצב שבו ישראל נשלטת על ידי ממשלת מיעוט שלא נתמכת על ידי רוב חברי הכנסת, אך לא ניתן לגבש נגדה אי-אמון קונסטרוקטיבי.
שנית, הצורך של ראש הממשלה לגבש רוב מקרב חברי הכנסת שיצביעו אמון בממשלתו כתנאי לכינונה נושא מחיר פוליטי. המחיר הוא שמפלגות קטנות, שתמיכתן היא תנאי לגיבוש קואליציה, נהנות מכוח רב במועד הקמת הממשלה וחתימת ההסכמים הקואליציוניים. לכן הן משפיעות על הקדנציה כולה.
שלישית, במקביל, גיבוש קואליציה הכוללת את רוב חברי הכנסת היא צורך חיוני של כל ראש ממשלה לצורך חקיקה. לכן, התמריץ של ראש הממשלה להקים קואליציה שכוללת רוב מקרב חברי הכנסת אינו נובע רק מן הצורך לזכות באמון רוב חברי הכנסת במועד ההשבעה. ללא יכולת לחוקק ולאשר תקציב הממשלה תיכשל.
לכן, יש תקווה טוענת שכדאי לישראל לוותר על האירוע הסימלי של קבלת אמון רוב חברי הכנסת כתנאי לכינון ממשלה. אנו מאמינים שמאחר שזהו התמריץ של ראש הממשלה, רוב כזה יגובש בלאו הכי.
לחילופין, פשרה אפשרית בין המצב הנוכחי להצעת תנועת יש תקווה היא הורדת רף התמיכה הנדרש לצורך כינון הממשלה לרוב רגיל במקום רוב חברי הכנסת.
• האם קיים חשש שרשימה קטנה יחסית – בת כעשרים חברי כנסת לדוגמה – תזכה ברוב הקולות בבחירות וראשה יהפוך להיות ראש הממשלה? – התשובה היא שהחשש קיים אבל הוא זעום ותיאורטי. הוא שקול לחשש מתרחישי בלהות כמו שבבחירות הבאות עשרים מפלגות תעבורנה את אחוז החסימה.
ראשית, מאחר שברור שמי שעומד בראש הרשימה הגדולה יהיה ראש ממשלה שקשה מאוד להחליפו, זהות אותו אדם תהיה הנושא המרכזי של מערכת הבחירות ותשפיע על הצבעת מרבית הבוחרים.
שנית, אם לא תגובש קואליציה חזקה של מספר מפלגות לפחות, ניתן יהיה להפיל את הממשלה באמצעות אי-אמון קונסטרוקטיבי.
שלישית, כאמור, לכל ראש ממשלה יהיה תמריץ חזק ביותר לכונן קואליציה שכוללת את רוב מקרב חברי הכנסת. לכן, גם אם רשימה קטנה יחסית, יש להניח שהיא תכונן קואליציה רב-מפלגתית שתאפשר לה לחוקק את החוקים הנדרשים לפעולתה.
לכן, יש תקווה לא רואה בתרחיש כזה איום אמיתי על שיטת הממשל הישראלית המוצעת כאן. ההסתברות להתממשותו קלושה.
עם זאת, מנגנון ביטחון אפשרי הוא כלדקמן: אם הרשימה הגדולה זכתה ב- 30 חברי כנסת, העומד בראשה לא ידרש לקבל את אמון רוב חברי הכנסת לצורך כינון הממשלה; לעומת זאת, אם הרשימה הגדולה לא חצתה את רף 30 חברי הכנסת, העומד בראשה יקבל הזדמנות ראשונה אוטומטית לכונן קואליציה אך יאלץ לבקש את אמון רוב חברי הכנסת בדומה למצב כיום.
סוף.