חומר רקע
16.1.07
לכבוד
פרופ' מנחם בן ששון, יו"ר
ועדת חוקה, חוק ומשפט
באמצעות פקס: 02-6408909
נייר עמדה לקראת דיון בהצעת תיקון חוק ההוצאה לפועל שייערך ביום 17.1.07
הננו מתכבדים להגיש התייחסותנו לסעיפים 1- 7 להצעת תיקון חוק ההוצאה לפועל, התשכ"ז – 1967 בשם התוכנית למשפט ורווחה לחינוך משפטי קליני בפקולטה למשפטים באוניברסיטת תל-אביב, העוסקת בקידום זכויות חברתיות לאוכלוסיות מוחלשות ובכלל זה בקידום זכויות חייבים עניים שתלויים כנגדם תיקים בהוצאה לפועל ובשם הל"ב - התנועה למלחמה בעוני (ע"ר) הינה תנועה התנדבותית המעניקה סיוע משפטי לאוכלוסיות מוחלשות באמצעות מאות סטודנטים ועורכי דין מתנדבים והפועלת לשינוי סדר העדיפויות הלאומי בחברה הישראלית (לעיל ולהלן: "התנועה").
בראשית הדברים, אנו שבים ומברכים על היוזמה לרפורמה במערכת ההוצאה לפועל שמטרתה התייעלות המערכת כולה לטובת כל הצדדים הנוגעים בדבר, תוך איזון זכויות הזוכים והחייבים.
להלן התייחסותנו לסעיפים הספציפיים:
התיקון המוצע לסעיף 2 לחוק - לשכות ההוצאה לפועל
• התיקון לחוק ההוצאה לפועל מציע להפריד מבחינה ארגונית את לשכות ההוצאה לפועל מבתי משפט השלום, תוך ביטול כפיפותו של רשם ההוצאה לפועל לנשיא בית משפט השלום. סעיף 3 מציע להסמיך את שר המשפטים להקים לשכה או לשכות הוצאה לפועל בכל מחוז וסעיף 4 מסמיכו למנות נשיא הוצאה לפועל ומנהל מערכת ההוצאה לפועל. מכך עולה מגמה שמטרתה להוציא את ההוצאה לפועל מהרשות השופטת, גם ע"י הפרדה מנהלית מבתי המשפט השלום וגם ע"י הצגת ההחלטות כבעלות אופי מינהלי ולא שיפוטי והעברת הסמכות ביחס אליהן מרשמים לאנשי מנהל.
• אנו מבקשים להתריע מפני מהלך זה, שהנו בעייתי במיוחד, בעיקר כאשר משווים את מנגנון גביית החובות של הוצאה לפועל לזה של פשיטת רגל. על אף שישנן החלטות שהשלכתן על חיי אדם וזכויות אדם הנן קריטיות – הן יעשו בידי מערכת מנהלית פשוטה הכפופה לבתי משפט השלום ולא המחוזי.
• הפרדת לשכות ההוצאה לפועל מבתי משפט שלום עשויה להביא אמנם ליעילות, אך אנו סבורים כי יש לבצעה בזהירות רבה ומתוך הגדרה ברורה של מסגרת פעולתה החליפית.
◦ ראשית, יש להגדיר ולהדגיש כי לאור אופיין השיפוטי של החלטותיה, מערכת ההוצאה לפועל תיוותר חלק ממערך בתי המשפט ותמשיך להיות כפופה באופן כלשהו למערך זה.
◦ שנית, יש לייצר מנגנוני פיקוח על מערכת ההוצאה לפועל.
◦ שלישית, יש להורות על הקמת לשכה מחוץ לכל בית משפט שלום ולא להסתפק בלשכה אחת במחוז, דבר שיקשה מאוד על חייבים המתגוררים בפריפריה ומרוחקים מהסניף המחוזי.
• ביטול לשכות ההוצאה לפועל המקומיות הצמודות לבתי משפט השלום והחלפתן בלשכות הוצאה לפועל מחוזיות צפוי להוות בעיה חמורה לחייבים, שנדרשים להגיע פיסית ללשכות ההוצאה לפועל על מנת לטפל בתיקיהם (להגיש בקשות, לקבל מידע, להוציא תדפיסים וכיו"ב). יצוין, כי כבר היום המצב פותח פתח רחב להערמת קשיים – מכוונים או לאו – על החייבים, כיוון שהזוכים אינם מוגבלים בדיני הסמכות המקומית כמו בהגשת תביעות ע"פ תקנות סדר הדין האזרחי, ותופעה מוכרת היא שחייבים מוצאים עצמם מתמודדים עם תיקי הוצל"פ שנפתחו רחוק מאוד ממקום מגוריהם. ברם, חוק ההוצאה לפועל מאפשר כיום לחייבים לבצע חקירת-יכולת בלשכת הוצאה לפועל הסמוכה למקום מגוריהם, אף אם אין זו הלשכה בה נפתח תיק ההוצאה לפועל. השינוי המוצע עלול אפוא לגרום לכך ש"לשכת ההוצל"פ הקרובה" למקום מגוריו של חייב מקרית-שמונה, תהיה בחיפה או נצרת; לחייב שגר באילת או באשדוד – בבאר שבע; ולחייב שגר בנתניה – בתל-אביב. עלויות התחבורה הציבורית אינן מבוטלות עבור חייבים עניים, ביטול הצמדת הלשכות לבתי משפט השלום צפוי להביא לפגיעה ממשית ביכולתם לממש את זכויותיהם.
• בעיה נוספת היא שמזכירויות לשכות ההוצאה לפועל מקפידות עד לפרטי-פרטים קטנים וטפלים ביותר במילוי טפסי ההוצאה לפועל ובנספחים הנדרשים לבקשות, וכאשר בקשה איננה עונה על כל דקדוקי העניות – היא מוחזרת לשולח ללא טיפול. כיום, יכול חייב לגשת ללשכת הוצאה לפועל הקרובה למקום מגוריו, לקבל הדרכה מדויקת במילוי הבקשה ואז לשלחה בדואר אל לשכת ההוצל"פ בה מתנהל התיק. כך נחסכות מהחייב זמן ונסיעות יקרים לבטלה, ומהמערכת –הצורך לבדוק ולהחזיר בקשות שאינן עונות לדרישות הפורמליות. ביטול לשכות ההוצל"פ שליד בתי משפט השלום יגרום לכך שחייב יצטרך לנסוע בכל מקרה עד ללשכה המחוזית המרוחקת ממקום מגוריו על מנת לקבל את ההדרכה ואף לחזור ללשכה המרוחקת באם לא מילא את הטופס באופן מושלם, הדבר עשוי לפגוע בחייב עד לפגיעה מהותית, בשל התשת החייב, ולהגדיל את העומס הכבד הקיים ממילא על מערכת ההוצל"פ.
• דרך שעשויה להקל על הפגיעה האמורה: במקביל להאחדת הלשכות ללשכה מחוזית אחת – ניתן לקבוע כללי סמכות מקומית בהוצל"פ, כך שהזוכה יחויב לפתוח תיק הוצל"פ רק במחוז-מגוריו של החייב. משמעות הדבר היא כי החייב יחויב להגיע רק ללשכת ההוצאה לפועל במחוז מגוריו, אשר אף אם תהיה רחוקה יותר ממיקום הלשכה הקרובה למקום מגוריו כיום עדיין תהיה קרובה יותר מהלשכה בה ניתן לפתוח נגדו תיק ההוצל"פ כיום (קרי: בכל הארץ). כך, מצד אחד, יוקהה עוקצן של הפגיעות המתוארות לעיל, ומצד שני, תמומש המטרה של האחדת לשכות ההוצל"פ וייעול הגבייה.
התיקון המוצע לסעיף 4 לחוק – סמכות לדון בבקשות
אפשרות למתן סמכות לפקידי ההוצאה לפועל לדון בבקשות חייבים – רוב בקשות החייבים הן בקשות המצריכות שיקול דעת שיפוטי, ואשר יש להן פעמים רבות השלכות קיומיות מרחיקות לכת על חייבים, בעיקר למעוטי היכולת שביניהם. התיקון צפוי לפיכך להביא לפגיעה קשה בחייבים, אלא אם רק אם העברת הסמכות כמוצע בסעיף תוגבל לבקשות טכניות שאינן מצריכות הפעלת שיקול דעת שיפוטי (כדוגמת בקשה לאיחוד תיקים העומדת בתנאי החוק).
יש להיזהר מהעברת תפקידים מרשם ההוצאה לפועל למוציא לפועל. יש להקפיד שסמכויות בעלות אופי שיפוטי לא יועברו לידיהם של אנשי מינהל, אף אם הינם בעלי הכשרה משפטית, כל עוד הם אינם רשמים מוסמכים אשר יוחדו ומונו לתפקידם במערכת ההוצאה לפועל על-ידי שר המשפטים - ישנם דברים רבים שלמראית עין נראים מנהליים אולם הם שיפוטיים במהותם. דוגמא טובה לכך מצויה בסעיף 24 להצעת החוק, בו מוצע להעביר למוציא לפועל את הסמכות לקבוע מועד פינוי ממקרקעין – זוהי החלטה שיפוטית במהותה שמעורבת בה פגיעה פוטנציאלית בזכותו הבסיסית של כל אדם למדור. מועד הפינוי עלול להיות קריטי עבור חייבים מסוימים ועל כן יש להותירו בידי רשם שיוכל לבחון את ההליך כראוי ולעומקו.
הדיון וההכרעה בבקשות הזוכה אינו בעל אופי מינהלי-טכני. השפעותיהם על החייב והמשך ההליכים נגדו עשויות להיות משמעותיות ביותר.
התיקון המוצע לסעיף 5ז (א1) – (א2) – תשלום הוצאות הליך למתלונן
יש לברך על ההחלטה לחייב בתשלום למתלונן על הוצאות הליך התלונה מקום שנמצא כי התלונה מוצדקת. הדבר יביא לעשיית צדק עם החייב שזכויותיו קופחו בשל פעולות שלא היתה הצדקה לקיומן. בעינינו מוצדק גם כי החלטת ועדת האישורים לתשלום תוכל להיות מבוצעת בהוצאה לפועל כאילו היתה פסק דין.
התיקון המוצע לסעיף 6 (א) – מועד ביצוע פסק דין
• יש לברך על ההחלטה ליתן לחייב 30 יום אם לא נקבע מועד אחר בפסק הדין לשלם את חובו. פעמים רבות מוצא עצמו החייב נאלץ להתמודד עם תיק הוצאה לפועל שלא היה מקום לפתוח אותו כלל ולשלם אגרות ושכר טרחת עורך דין המושתים על כתפיו בשל פתיחת תיק ההוצאה לפועל. מתן ארכה שכזו לחייב לשלם את חובו מאפשרת למנוע "ניפוח" החוב ע"י פתיחה מיידית של תיק בהוצל"פ, וכן לצמצם את העומס המוטל על לשכות ההוצל"פ בגין פתיחת תיקים שלא-לצורך.
• ס"ק (ב) אין התנגדות להסדר מיוחד לתיקי מזונות.
התיקון המוצע לסעיף 7 – מסירת אזהרה
• הגבלת סמכות רשם ההוצאה לפועל לפגוע בחייב (סיפא הסעיף המתוקן) מבורכת היא, שכן בכך ניתנת הגנה טובה יותר לחייב שאינו מודע לקיום ההליכים נגדו. אף העיקרון לפיו עובר להפעלת סנקציות כנגד החייב, עליו להבין את משמעות ההליכים כנגדו, ראוי וצודק הוא.
• עם זאת, יישומו של עקרון זה בהוראות הסעיף אינו מתיישב כראוי עם תכליתו. התיקון המוצע בראשית הסעיף מרחיב את המקרים בהם ניתן לנקוט בהליכי הבאה ומאסר, המוכרים גם על ידי משרד המשפטים כהליכים פוגעניים וקשים.
• יש להבחין בין מקרים בהם החייב הגיש בקשה כלשהי ללשכת ההוצאה לפועל, וניתן להניח מכך בסבירות גבוהה כי הנ"ל מודע להליכים התלויים ועומדים כנגדו, לבין מקרים שהומצאה לחייב הזמנה לחקירת יכולת ובאלו לא ניתן להניח כי החייב מודע להליכים התלויים כנגדו ויודע על משמעותם החמורה של המשך ההליכים.
• המצאת אזהרה היא תנאי לנקיטת הליכי הוצאה לפועל, תנאי חשוב שלא ניתן לוותר עליו, במיוחד במקרים של חייב שזו לו ההיכרות הראשונה עם מערכת המשפט וההוצל"פ. האזהרה תפקידה לא רק להעמיד את החייב על עצם קיומו של חוב (שאז, עצם הגשת בקשה על ידו, עשויה להספיק) אלא נועדה להבהיר לו מניין נובע החוב, מה גובהו, ומה ניתן לעשות כדי לשלמו או כדי להתנגד לו (רע"א 2793/01, לאופר נ' גבאי, פ"ד נו (1), 668). ויתור על דרישת המצאת האזהרה לצורך נקיטת הליכים הפוגעים בזכויות, אינה חוקתית, אינה סבירה בעליל ומנוגדת, כאמור, לפסיקת בית המשפט העליון.
• גם במקרים של חייב מרובה-תיקים, ההצעה בעייתית, שכן חייב כזה עלול להגיש בקשה בתיק בעקבות מסמך שהגיע לביתו, ולחשוב שמדובר בתיק אחר הפתוח נגדו, ולא לדעת שנפתח נגדו תיק חדש. טעות שכזו עלולה להיות קריטית כאשר יחלוף מניין הימים להגשת התנגדות או בקשה לביטול פסק דין, וייוודעו לה השלכות קשות על זכויותיו המהותיות של החייב.
• על מנת שהתיקון יהא מידתי, יש לוודא כי מנגנון ההמצאה המלאה אכן פועל כראוי וכי מונע הוא מצבים בהם לאחר ההמצאה החייב עדיין אינו מודע לקיום התיק נגדו ולמשמעותו. בהקשר לכך, ניתן לעגן בחוק קביעות לגבי תוכנה וצורתה של האזהרה המומצאת לחייב, לרבות הבהרות לגבי משמעותו של הליך חקירת יכולת והטפסים הדרושים לשם חקירה זו. על תהליך ההמצאה להבהיר לחייב (ובפרט, לחייב חסר-יכולת) שהליך חקירת-היכולת נועד, בין היתר, לשירותו-הוא ולסייע לו בהתמודדות עם החובות.
• התיקון המוצע לסעיף 7א(א)2 – מסירת מידע
• חיוב החייב במסירת מידע אודות גובה הוצאותיו ויציאותיו מישראל פוגעת באופן בלתי-מידתי בזכותו של החייב לפרטיות. לצורך גביית-חובות יעילה, די במידע אודות נכסי-החייב, מקורות הכנסתו וגובה הכנסתו. המידע בנוגע לגובה הוצאותיו, קל וחומר ליציאותיו מישראל, אינו רלוונטי לצורך גביית חובותיו, שיכולה להתבסס בנקל על מידע סטטיסטי בדבר צרכי-מחייתו של החייב, בהתחשב בגודל משפחתו, מספר הנפשות התלויות בו וכיו"ב.
• חייב המעוניין לסתור הנחות עובדתיות אלו בדבר צורכי-מחייתו, יוכל מיוזמתו לספק מידע ללשכת ההוצאה לפועל אודות גובה הוצאותיו. לטענתנו, אין להתנות מראש את הסדר פריסת חובות החייב במסירת מידע כזה במקום שאין הוא נדרש.
• נראה כי הדרישה לקבלת מידע אודות גובה הוצאותיו של החייב מתבססת על הנחה כי ללשכת ההוצאה לפועל, או אף לזוכה, יכולת טובה יותר משל החייב לניהול אורח-חייו ביעילות כלכלית ובחסכנות, שתאפשר לו לפרוע את החוב. אל לה להנחה פטרונית שכזו לקבל גושפנקה מרשויות הגביה. הליך גביית-החובות נועד להגן על זכות הקניין של הזוכה, ואין תכליתו הדרכה וחינוך החייב באשר לניהול חשבונותיו.
• זאת ועוד, עולה החשש כי סעיף זה ינוצל לרעה ע"י מתחרים עסקיים ואחרים, העלולים לפתוח בהליכי סרק כנגד אדם, בעוד שכל מטרתם הינה להשיג באמצעות הליכי ההוצאה לפועל מידע אודות האחרון, כשלא בנמצא דרך חוקית או יעילה אחרת להשיגו.
• אף הדרישה לקבלת מידע אודות יציאותיו של חייב מישראל בעלת מידת רלוונטיות נמוכה באשר ליעילות גביית חובותיו. אם דרישה זו מתבססת על הנחה בדבר קשר בין יציאות החייב מישראל לבין הכנסותיו ואפשרויות התשלום שלו, הרי שעסקינן בהנחה מיושנת שאינה תואמת את אורחות החיים במדינת ישראל במאה ה-21. בפרט, נמוכה ביותר הרלוונטיות של נסיעות חייבים לחו"ל לעניין אפשרויות גביית חובותיהם כאשר מדובר בחייבים המבקרים את משפחותיהם בארצות שגובלות בישראל. ביקורים אלו, עלותם נמוכה ביותר ואת הרציונאל העומד מאחוריהם, יש לקדם.
התיקון המוצע לסעיף 7ב – פגיעה בפרטיות
• הסעיף מציע להסמיך את רשם ההוצאה לפועל לקבל מידע על החייב אף ללא כתב ויתור על סודיות, מרשימה של גורמים, המפורטים בתוספת הראשונה. בכך ניכרת פגיעה קשה בזכות לפרטיות של החייב, במיוחד לאור העובדה כי חלק מהמידע יועבר ישירות לזוכה.
• רשימת הגופים בתוספת הראשונה מונה גופים רבים שעימם בא החייב במגע. מסירת מידע כה מקיף תפר ללא ספק באופן קשה את זכות החייב לפרטיות. עיקר הפגיעה, לטעמנו, הינה בקבלת מידע מאת גופים כגון בזק, חברת החשמל, בעלי רשיון רט"ן וחברות האשראי. המידע שיסופק מהגופים הנ"ל מצייר תמונה אודות הרגליו הצרכניים של החייב, ואין בנקל לקבוע כי מידע זה הינו חיוני לצורך גביית החובות.
• מבוקש אף להסמיך את רשם ההוצאה לפועל לקבל מידע מגורמים שאינם מפורטים בתוספת הראשונה ללא כתב ויתור על סודיות מצד החייב אם שיכנע אותו הזוכה שלגוף הנדון יש מידע על החייב. לטענתנו, יש צורך לעגן את אופן והיקף הפעלת הסמכות לאור הפגיעה החמורה בפרטיות החייב.
• בפרט, נפגעת פרטיותו של החייב בהעברת המידע ישירות לזוכה. פגיעה זו מתעצמת לאור זהות הזוכים: לרוב אין מדובר בזוכים פרטיים, אלא בגופים עסקיים אשר להם מחלקות גבייה חיצוניות ופער הכוחות הוא לרוב לרעת החייב. משכך, העברת המידע ישירות לזוכה פוגעת קשות בחייב ומעמיקה את חוסר השוויון בינו לבין הזוכה. לאור פרק א1 בהצעת התיקון לחוק, מתחזקת ההתנגדות לסעיף 7ב, שכן הזוכה, אשר יקבל ישירות מידע אודות החייב, יוכל להטיל עיקולים ולפגוע פגיעות ממשיות בחייב.
• אף אם היינו סבורים כי העברת מידע כאמור אודות החייב מההוצאה לפועל ישירות אל הזוכה חיונית היא, לטענתנו יש לכל הפחות להותיר את שיקול-הדעת באשר לרשימת הגופים והיקף המידע שיועבר לזוכה, בידי הרשות השיפוטית (משמע, רשם ההוצאה לפועל), ואין לאפשר קביעה גורפת בנושא ע"י שר המשפטים כאמור בחוק המתוקן.
• סוגיה נוספת שיש לתת עליה את הדעת הינה שמידע כאמור לעיל יימסר אף אודות חייבים המוחזקים כבעלי-יכולת המשתמטים מתשלום. עצם החזקה כי חייב הוא בעל יכולת המשתמט מתשלום חובותיו, מהווה היא טעם לפגם, שכן זו חזקה שקל מדי לבססה וקשה לסתור אותה.
עו"ד קארין אלהרר עו"ד דנה פריבך-חפץ
תנועת "הלב במשפט" התכנית למשפט ורווחה, אוניברסיטת ת"א