חומר רקע
נוסח והערות לדיון ועדת החוקה חוק ומשפט ביום כ"א באייר התשס"ז (9 במאי 2007) – יוזמת הוועדה להכנת הצעות חוק לשינויים בשיטת הממשל – הטלת התפקיד להרכיב ממשלה
מאת: איל זנדברג, הלשכה המשפטית
הצעת חוק-יסוד: הממשלה (הטלת התפקיד להרכיב ממשלה) (תיקון מס' ...)
תיקון סעיף 7
1.
בחוק-יסוד: הממשלה, בסעיף 7 –
(1)
בסעיף קטן (א), במקום האמור בו יבוא:
"(1)
משיש לכונן ממשלה חדשה עם בחירת כנסת חדשה יטיל נשיא המדינה את התפקיד להרכיב ממשלה על חבר הכנסת ששמו הוא הראשון [גרסה: העומד בראש] ברשימת המועמדים אשר זכתה במספר הקולות הגדול ביותר, לפי הידוע במועד הטלת התפקיד; הנשיא יטיל את התפקיד כאמור בתוך יומיים מיום פרסום תוצאות הבחירות;
(2)
משיש לכונן ממשלה בשל עילה לפי חוק-יסוד זה שאינה בחירת כנסת חדשה [גרסה: והאמור בפסקה (1) אינו חל], יטיל נשיא המדינה, לאחר שהתייעץ עם נציגי הסיעות בכנסת, את התפקיד להרכיב ממשלה על אחד מחברי הכנסת שהסכים לכך; הנשיא יטיל את התפקיד כאמור בתוך שבעה ימים מיום היווצרות העילה לכינון ממשלה חדשה, ובמקרה של פטירת ראש הממשלה - בתוך 14 ימים מיום הפטירה.".
(2)
סעיף-קטן (ב) – בטל.
[הערה: סעיף קטן (ב) יבוטל רק אם לפי הצעת החוק לא תהיה עוד חובה על הנשיא לערוך התייעצות עם נציגי הסיעות או שלא תהיה אפשרות מעשית שההתייעצות האמורה תתקיים בשלב הנזכר בסעיף קטן (ב), כלומר לפני שנתכנסה הכנסת החדשה.]
תחילה
2.
הערה: לפי סעיף 44 לחוק-יסוד: הממשלה, שינוי של חוק היסוד חייב להתקבל ברוב של חברי הכנסת בכל אחת משלוש הקריאות.
לדיון
השאלה שביסוד הדיון היא אם לקבוע כי תפקיד הרכבת הממשלה יוטל על ראש הרשימה הגדולה דווקא ולא לפי שיקול דעתו של נשיא המדינה לאחר התייעצות בסיעות (להלן נכנה הסדר זה "כלל הרשימה הגדולה ביותר"). הדברים שלהלן לא יתייחסו לשיקולים התומכים בהצעה להחיל את הכלל או השוללים את החלתו אלא לסוגיות הנוגעות לפרטי ההסדר החדש, אם יאומץ.
1. האם כלל הרשימה הגדולה ביותר יחול רק במקרה שבו הרשימה זכתה במספר מזערי מסוים של מנדטים? ועדת נשיא המדינה לבחינת מבנה הממשל בישראל הציעה לעניין זה רף של 35 חברי הכנסת.
2. האם כלל הרשימה הגדולה ביותר יחול רק במצב של הרכבת ממשלה עם בחירת כנסת חדשה או גם במצב שבו נוצרה עילה להרכיב ממשלה שלא אגב בחירות, כגון במצב שבו ראש הממשלה התפטר או נפטר. ביסוד ההצעה לאמץ את כלל הרשימה הגדולה ביותר טעמים שקשורים לדפוסי הצבעה (חיזוק המפלגות הגדולות והזדהות ציבורית עם מנהיג המפלגה) ויציבות הקואליציה התומכת בממשלה. עוצמתם של טעמים אלה נחלשת כשמדובר בהרכבת ממשלה במהלך כהונתה של הכנסת. כך למשל, אין זה הגיוני שבעקבות התפטרות הממשלה יוטל תפקיד הרכבת הממשלה החדשה באופן אוטומטי מכוח חוק היסוד על מי שזה עתה התפטר (ואשר במרבית המקרים יהיה גם ראש הרשימה הגדולה ביותר) או אפילו על השני לו ברשימה. יתר על כן כלל הרשימה הגדולה ביותר אינו גמיש דיו כדי להתייחס לשינויים שחלים במערכת הפוליטית במהלך כהונתה של הכנסת לרבות מיזוגים ופילוגים של סיעות ומפלגות. הגמישות שמאפשר המנגנון הקיים – התייעצות נשיא המדינה בסיעות - מתאימה לכל המצבים האמורים של הרכבת ממשלה.
3. האם תפקיד הרכבת הממשלה יוטל על העומד בראש רשימת המועמדים שזכתה במספר הקולות הגדול ביותר או על מי שעומד בראש אגד של רשימות, או סיעות, אשר יחד יש להן את המספר הגדול ביותר של חברי הכנסת (כהצעת פרופ' דיסקין)?
4. לפי חוק היסוד, במצב שבו ראש הרשימה הגדולה ביותר לא הצליח להרכיב ממשלה מוטל התפקיד על חבר כנסת אחר – האם יהיה זה ראש הרשימה השניה בגודלה או, לפי הדין הנוהג, חבר כנסת אחר לפי החלטת נשיא המדינה (ולעניין זה רשאי הנשיא להתייעץ עם סיעות הכנסת)?
5. לשון חוק היסוד צריכה להיות מדויקת באשר לזיהוי חבר הכנסת שעליו יוטל התפקיד. חשוב להבחין בהקשר זה בין מפלגה, סיעה ורשימת מועמדים. מוצע לדבוק במושג "רשימת מועמדים" שהוא הברור והמדויק ביותר בהקשר של מערכת הבחירות. כידוע מפלגה היא שמגישה רשימת מועמדים אך יתכן שברשימה יכללו נציגים של מפלגות אחדות ולאלה ראשי מפלגות אחדים. בהקשר זה יש להכריע אם כלל הרשימה הגדולה ביותר יתייחס למי ששמו הופיע כשם הראשון ברשימת המועמדים כפי שהוצגה לבוחר או לחבר הכנסת שמקומו ברשימה הוא הגבוה ביותר מבין חברי הכנסת המכהנים של אותה רשימה, יהיה מקומו ברשימה המקורית אשר יהיה.
6. ערעור על תוצאות הבחירות עלול להוביל לשינוי בחלוקת הקולות ובעקבות השינוי יתכן שרשימה אחרת תהפוך לרשימה הגדולה ביותר לצורך ההסדר הנדון כאן. ערעור הבחירות יכול להתברר זמן רב אחרי שיוטל התפקיד להרכיב ממשלה. מטעמי ודאות ויעילות אין זה רצוי ששינוי בחלוקת הקולות ישפיע בדיעבד או יעורר ספק בתוקפם של הליכי הרכבת הממשלה שכבר החלו. על כן מוצע שהתפקיד יוטל על ראש הרשימה שזכתה במספר הקולות הגדול ביותר "לפי הידוע במועד הטלת התפקיד".
7. הטלת התפקיד בידי נשיא המדינה - חוק היסוד מסמיך את נשיא המדינה להיות זה שמטיל את התפקיד להרכיב את הממשלה בכל המצבים בהם יש לכונן ממשלה, גם במצבים שבהם אין חובה על הנשיא להתייעץ בסיעות ובמצבים שבהם זהות חבר הכנסת שעליו יוטל התפקיד ידועה ואין לנשיא שיקול דעת: הטלת התפקיד מחדש כשהנסיון הראשון נכשל (סע' 9 לחוק היסוד) והטלת התפקיד לפי בקשה של רוב חברי הכנסת בעקבות צו לפיזור הכנסת (ס' 29 לחוק היסוד) או במסגרת הבעת אי אמון (סע' 28 לחוק היסוד). מוצע שלא לשנות מנגנון זה גם אם יוחלט כי התפקיד להרכיב את הממשלה אחרי הבחירות יוטל על ראש הרשימה הגדולה ביותר דווקא ושיקול דעתו של הנשיא בהקשר זה יוגבל. הטלת התפקיד בידי נשיא המדינה מקנה ודאות ויציבות באשר למועד ולזהות חבר הכנסת שעליו הוטלה מלאכת ההרכבה וכן מעניקה טקסיות וממלכתית להליך הפוליטי החשוב.
8. החלת כלל הרשימה הגדולה ביותר יכולה להצדיק שינוי בתקופה הנתונה לנשיא המדינה להטיל את התפקיד של הרכבת הממשלה. כיום קובע סעיף 7 לחוק היסוד כי הנשיא יעשה כן בתוך 7 ימים מיום פרסום תוצאות הבחירות או היווצרות העילה ובמקרה של פטירת ראש הממשלה, בתוך 14 ימים מיום הפטירה. במצבים של הטלת התפקיד על חבר הכנסת ששמו נקוב בבקשה של רוב חברי הכנסת קוצב חוק-היסוד לנשיא המדינה יומיים בלבד (ראו סע' 10(ב), 28(ג) ו-29(ג)). נדמה כי המקרה שלפנינו דומה למצבים שבהם שם חבר הכנסת נקוב ודי ביומיים לשם הטלת התפקיד.
9. על ההסדר המוצע ליתן מענה למצב שבו שתי רשימות תזכנה במספר קולות זהה. ניתן לציין זאת במפורש בחוק היסוד או לקבוע כי במקרה חריג זה יפעל המנגנון הרגיל של התייעצות נשיא המדינה בנציגי הסיעות.
נוסח סעיף 7 לחוק-יסוד: הממשלה:
"הטלת התפקיד להרכיב ממשלה
(א)
משיש לכונן ממשלה חדשה1 יטיל נשיא המדינה, לאחר שהתייעץ עם נציגי הסיעות בכנסת, את התפקיד להרכיב ממשלה על אחד מחברי הכנסת שהסכים לכך; הנשיא יטיל את התפקיד כאמור בתוך שבעה ימים מיום פרסום תוצאות הבחירות או מיום היווצרות העילה לכינון ממשלה חדשה, ובמקרה של פטירת ראש הממשלה - בתוך 14 ימים מיום הפטירה.
(ב)
נתקיימה ההתייעצות לפני שנתכנסה הכנסת החדשה, יתייעץ הנשיא עם נציגי רשימות המועמדים שתיוצגנה בכנסת החדשה.
(ג)
סעיף זה לא יחול על כינון ממשלה בעקבות הבעת אי אמון לפי סעיף 28 או בעקבות הגשת בקשה לנשיא המדינה לפי סעיף 29(ב), ויחולו ההוראות המפורטות בסעיפים האמורים."