חומר רקע
התקציר המצ"ב מתוך הערות משרד רוה"מ לממצאי דו"ח מבקר המדינה 57 ב', מצוי בתוך אתר משרד רוה"מ
שימור רשומות אלקטרוניות
ממצאי מעקב
הגופים המבוקרים: משרד ראש הממשלה; משרד האוצר; נציבות שירות המדינה
א. ריכוז ממצאי הביקורת
1. טרם נקבעו דרכי פעולה וכללים לשמירה, לגניזה ולביעור של רשומות אלקטרוניות ודואר אלקטרוני, וטרם נקבעו הנחיות בדבר הגדרת המבנה האחיד של הרשומות האלקטרוניות.
2. הגופים הממשלתיים לא העבירו כל חומר ארכיוני דיגיטלי לגנזך, למעט במקרים מעטים, אף שזה שנים הם מפיקים רשומות אלקטרוניות ודואר אלקטרוני בכמות הולכת וגדלה. גם מבדיקת רישומי הגנזך באשר לחומר ארכיוני שלשכות שרים הפקידו בגנזך בשנים האחרונות, נמצא כי החומר שהועבר לא כלל קבצים או מסמכים ממוחשבים, לרבות דואר אלקטרוני, על אף השימוש התכוף בכלים אלה.
3. הגנזך אינו ערוך לקליטת רשומות אלקטרוניות ולהצגתן, ואף אינו ערוך לקלוט רשומות ממערכות מידע ייעודיות המכילות קובצי נתונים גדולים המנוהלים באופן ממוחשב בלבד, כגון מרשם האוכלוסין ורשם החברות.
4. הגנזך לא הרחיב ולא עדכן את הפרק בהנחיות להחזקת חומר ארכיוני, לשמירתו ולביעורו, שעסק ברשומות אלקטרוניות, ואף לא קבע בהנחיות את השיטה שבאמצעותה יש לשמר רשומות אלקטרוניות שנמצאו ראויות לגניזה ולא פרסם המלצות בעניין זה.
5. לא נקבעו הוראות מחייבות לשימור דואר האלקטרוני (דוא"ל), הנחשב חומר ארכיוני ולגניזתו, וממילא לא נעשות פעולות פיקוח כדי לוודא שהגופים הממשלתיים גונזים את הדוא"ל שנוצר בהם.
6. הצוות לגיבוש הנחיות לטיפול ברשומות אלקטרוניות במשרדים ממשלתיים וביחידות ממשלתיות המפעילים מערכות ממוחשבות לניהול מסמכים, לא גיבש הנחיות לטיפול ברשומות אלקטרוניות והנחיות לפרויקטים רוחביים של מחשוב בגופים ממשלתיים.
7. הגנז טרם הכין את המסמך "ניהול רשומות ממוחשב במשרדי הממשלה" - עמדת הגנזך בנוגע לטיפול ברשומות, וסיכום פעילות הצוות בתחום זה.
8. היה נדרש שהגנז יבחן בחינה מקצועית את נוהלי ההצלה לטיפול ברשומות אלקטרוניות ממשלתיות ושימורן, ויקנה מעמד מחייב לאלה שיימצאו מתאימים. נוהלי ההצלה הופצו ללא אישור הגנזך, ולכן לא ניתן לראות בהם נהלים מחייבים.
9. הצוות לגיבוש הנחיות לטיפול ברשומות אלקטרוניות, לא גיבש תכנית מקיפה לשימור רשומות אלקטרוניות שהצטברו במשרדי הממשלה במשך שנים והמועדות לכליה בהיעדר טיפול נאות.
10. מן הראוי שנש"מ והחשכ"ל ינחו את הגופים הממשלתיים שמפעילים מערכות ממוחשבות לטיפול במסמכים לפעול בדרך שתבטיח שהמערכות הממוחשבות שהם מפעילים והמערכות שיפתחו יספקו פתרון התואם את הנחיות הגנז. זאת ועוד, ראוי לקבוע שמסמכי האפיון של המערכות יכללו דרישות בנושא שימור הרשומות האלקטרוניות.
11. אף שלמשרדי הממשלה צרכים דומים, רוב המשרדים מפתחים או רוכשים בנפרד את המערכות הממוחשבות לטיפול ברשומות ובמסמכים הממוחשבים שלהם ועקב כך לא מנוצלים היתרונות לגודל במקטעי פעילות זו. בין היתר, לא מנוצלים היתרונות לגודל בתחום הכנת המכרזים וההתקשרויות עם ספקי שירות ובניצול הידע שנצבר בגופים הממשלתיים.
12. היה ראוי שהגורמים הממשלתיים המופקדים על ניהולו היעיל של משק המדינה והמינהל הממשלתי - במשרד ראש הממשלה ובמשרד האוצר - ייזמו ויממשו מהלך רוחבי ומקיף בתחום ניהול הרשומות ושימורן בסביבה דיגיטלית בכל הגופים הממשלתיים.
13. בעת הפרטת חברות ממשלתיות לא מועבר לגנזך חומר ארכיוני של החברות. עקב כך מידע חשוב עובר לידיים פרטיות ויש חשש שלא יהיה אפשר לאתרו. לדעת משרד מבקר המדינה נוכח מצב זה ומשום שלא כל החברות הממשלתיות הן מוסדות מדינה, על הגנז לגבש מדיניות ולקבוע דרכי פעולה, לרבות הכרזה על החברות הממשלתיות כמוסדות מדינה לעניין החוק, כדי להחיל את הפיקוח שלו עליהן.
14. חוק הארכיונים מיושן ויש צורך להתאימו לעידן הטכנולוגי, ויש מקום לשקול עדכון החוק בכל הנוגע לכללי השימור והביעור של החומר הארכיוני הניירי והאלקטרוני. עד מועד סיום המעקב לא הייתה התקדמות בעדכון החקיקה.
15. בסוף שנת 2004 נבחר במכרז ראש תחום טכנולוגיות שינהל את יחידת המחשוב בגנזך, שהוחל בהקמתה (להלן - המנמ"ר). בתחילת שנת 2005 החל המנמ"ר למלא את תפקידו, ואולם בסוף אותה שנה הוא התפטר. הגנז ביקש מגורמים במשרד ראש הממשלה ובחשכ"ל לסייע לו באיוש משרת המנמ"ר כדי לקדם את נושא שימור הרשומות האלקטרוניות, ואולם עד מועד סיום המעקב לא אוישה המשרה.
16. טרם הושלמה הגדרת תפקידם של מנהלי הרשומות. היה ראוי שהגנזך ונציבות שירות המדינה יפעלו לזרז את התהליך ולסיימו.
17. מנכ"ל משרד ראש הממשלה מר רענן דינור הנחה את הסמנכ"ל הבכיר למינהל ולמשאבי אנוש, לבחון את כל ממצאי המעקב, ולהכין תכנית פעולה אשר תיכלל כבר בשנת 2007 במסגרת תכנית העבודה של משרד ראש הממשלה. עוד מסר ש"הוקמה ועדת היגוי בראשותו של סמנכ"ל המשרד".
ב. תגובות המבוקרים
משרד ראש הממשלה
17. משרד ראש הממשלה הכין תכנית פעולה בנושא שימור רשומות אלקטרוניות, שתיכלל במסגרת תוכניות העבודה של משרד ראש הממשלה, כבר בשנת 2007.
להלן דיווח על הפעילות שהתקיימה במהלך חודש פברואר 2007:
א. התקבלו הצעות מחיר להעסקת יועץ, שירכז את העבודה הנדרשת להגדרת התקינה לניהול רשומות אלקטרוניות, בגנזך.
ב. התקבלו אישורים מוועדת ענ"א עליונה, לקליטת ראש תחום טכנולוגיות, שינהל את יחידת המחשוב בגנזך המדינה, אשר ילווה את התהליך.
ג. התקבלו האישורים הנדרשים לאיוש משרת יועץ משפטי, שיפעל להכנת חוק ארכיונים מעודכן.
נציבות שירות המדינה
10. נציבות שירות המדינה פועלת לקידום תקנון מנהלי רשומות, וליישם את "מודל התפקוד" למנהלי הרשומות, שהציגה כבר במאי 2003, ולפיו ישודרג תפקיד מנהל רשומות אלקטרוניות לדירוג המח"ר. במטרה לזרז את יישום המודל, פתחה נציבות שירות המדינה בפברואר 2007, קורסי הדרכה למנהלי רשומות אלקטרוניות, התואמות את מודל התפקוד. אין מדובר בשינוי תיאור תפקיד בלבד, אלא בהגדרת תפקיד חדש, האמור להיגזר משינוי חקיקה בחוק הארכיונים 1955, וזו הסיבה בעיכוב יישום המודל.
שימור רשומות אלקטרוניות
דו"ח 54ב
החלטת ממשלה בק/54 – 29.3.2004
א. צוות בהרכב: מנהל האגף לביקורת המדינה במשרד ראש הממשלה (מרכז), גנז המדינה ונציג החשב הכללי במשרד האוצר, יגבש הנחיות מחייבות ברמה הטכנולוגית והארגונית, כדי לאפשר שימורן של רשומות אלקטרוניות הנוצרות על-ידי רשויות המדינה, ולהבטיח גישה אליהן לאורך זמן.
ב. ההנחיות יוטמעו בפרויקטים רוחביים של מחשוב הממשלה, בכל משרדי הממשלה.
ג. הצוות יבחן את נושא היקף הרשומות האלקטרוניות, שהצטברו בידי משרדי הממשלה השונים במהלך השנים, ונמצאות בסכנת הכחדה בגלל חוסר טיפול נאות, ויגבש תכנית לפעולה מקיפה להצלת רשומות אלה.
ד. הצוות ידווח לוועדת השרים, בתוך שלושה חודשים, על ההתקדמות.
ה. הערות מבקר המדינה בדו"ח 54ב' יובאו בחשבון בעת ביצוע ההחלטה.
ו. דיווח יימסר לאגף לביקורת המדינה במשרד ראש הממשלה.
ביצוע ההחלטה
משרד ראש הממשלה - אגף בכיר - ביקורת המדינה וביקורת פנימית
א-ג. הצוות ממשיך בעבודתו. בפגישה שהתקיימה ב-19.11.2006 הוחלט להכין טיוטה של RFP לניהול מסמכים וחומר ארכיוני אצל הגנז, ו"מסמך ייזום" לצורך פנייה לאגף התקציבים במשרד האוצר לתקצוב הפרויקט. המסמכים הוכנו כנדרש. הצוות נפגש עם נציגי משרד מבקר המדינה ודן עימם בטיוטת ממצאי מעקב על שימור רשומות אלקטרוניות.
בחודש יוני 2006 פנה האגף למשרדי הממשלה בבקשה לקיים דיון בנושאים: ניהול ושימור רשומות אלקטרוניות לאורך זמן, סדרי ניהול ושימור קיימים, תוכניות וצרכים הניתנים לאפיון, לתקופה שעד 2010. להלן הדיווחים שהתקבלו מהמשרדים, המשלימים את הדווח שראה אור ב"הערות ראש הממשלה" לדו"ח 57א' של מבקר המדינה.
משרד ראש הממשלה
בסוף ינואר 2007 התכנס הצוות לתיקון הליקויים של המשרד, בראשות סמנכ"ל בכיר למינהל ומשאבי אנוש, כדי לבחון את כלל ההערות המועלות בדוחות מבקר המדינה, ולהכין תוכנית פעולה.
משרד ראש הממשלה יעסיק יועץ, שירכז את העבודה הנדרשת להגדרת התקינה ולניהול הרשומות האלקטרוניות בגנזך. היועץ יונחה מקצועית על ידי נציגי החשב הכללי ונציגי גנזך המדינה, ויגיש את עבודתו במהלך החודשים הקרובים. מסמך התקינה ישולב במכרז שיערך על ידי החשב הכללי, למערכת לניהול משרד ורשומות, ויהווה חלק מהמערכת הרוחבית שתופעל בכל משרדי הממשלה.
משרד ראש הממשלה יזרז קליטת מנמ"ר לגנזך המדינה, אשר ילווה את התהליך. המנמ"ר, במסגרת תפקידיו, יידרש להכין תוכנית מקיפה ל"הצלת רשומות אלקטרוניות" שהצטברו במהלך השנים בידי הגופים הממשלתיים השונים, ונמצאות בסכנת הכחדה בגלל חוסר טיפול.
גנזך המדינה ישלים הגדרות התפקידים למנהלי הרשומות במשרדים.
המשרד פועל להכנת חוק ארכיונים מעודכן. הצורך בתיקון חוק הארכיונים הקיים נובע ממכלול שינויים חקיקתיים, לרבות בתחום חופש המידע. התשתית החוקית מספיקה לניהול הרשומות האלקטרוניות.
אתר האינטרנט של הגנזך מצוי בשלבי פיתוח מתקדמים, וצפוי לעלות לאוויר בחודשים הקרובים.
משרד הביטחון
במערך המחשוב של המשרד כשמונה מיליון מסמכים דיגיטאליים. קצב הגידול השנתי הינו כשני מיליון מסמכים, זאת בנוסף לבסיסי הנתונים המכילים רשומות מובנות (הזמנות, חשבוניות וכו'). ככלל, רשומות דיגיטאליות נשמרות במערכות המחשוב כמתחייב מהוראות האירכוב. רשומות הנגרעות מהמערכות הממוחשבות נשמרות על גבי מצעים מגנטיים.
המשרד פועל במספר מישורים למיסוד שימור הרשומות הדיגיטאליות, כלהלן: הקמת תשתית ארכוב דיגיטאלית מקומית, בה יאוחסנו הרשומות עד לביעורן, או העברתן לארכיון צה"ל. המשרד נמצא לקראת התקשרות לרכישת מוצר תשתית. תשתיות הארכוב יוקמו עד ליולי 2007.
שדרוג מערכת ניהול המסמכים במשרד - המשרד בוחן מוצרים. החלטה בדבר המוצר תתקבל עד מארס 2007, יישום - סוף 2007.
היערכות ארכיון צה"ל לקליטת וארכוב מדיות דיגיטאליות: אופיינו תהליכי עבודה, הפונקציות הנדרשות, ממשקי העבודה ותפיסת המערכות הנדרשות. נכתב מפרט לאפיון מפורט והקמת המערכת. תוקצבה הקמת מערכת בסיסית. השלמת הפיתרון עבור משרד הביטחון וצה"ל מתוכנן לסוף 2008.
משרד החינוך
המשרד החל באיסוף מידע על סוגי רשומות במשרד. בניית תשתית לשימור רשומות מסוג דואר אלקטרוני וקבצים, כולל הגדרות שימור על פי המדיניות שתיקבע. המשרד ממתין להגדרת מדיניות שימור של הממשלה.
משרד המשפטים
ןעדת ההיגוי דנה בנושא ניהול ושימור רשומות אלקטרוניות, על משמעויותיו השונות. הוחלט כי הגורם העוסק בניהול רשומות במשרד, ילווה את הפעילויות השונות ביחידות המשרד, ויקבע עבורן את כללי שימור הרשומות, בהתאם לתקנות ודרישות היחידה.
משרד התחבורה והבטיחות בדרכים
במשרד קיימת מערכת ממוחשבת לניהול מסמכים. המערכת שומרת מסמכים ורשומות באופן ממוחשב, ותומכת גם בסריקת מסמכים. המשרד ממתין לגיבוש מדיניות ממשלה. קיימים נהלים והנחיות לעבודה במערכת, וכן ניתנה הדרכה בכל היחידות, בהן הוטמעה התכנה. בנוסף ניתנת הדרכה אישית וסיוע מיידי על פי צורך ודרישה. במשרד קיים תפקיד של אחראית על הגנזך ועל הפרסומים. ועדת היגוי משרדית תמשיך לדון בהשלכות הכספיות של הנושא, ובין היתר הגדלת שטחים וזיכרון של המחשב.
משרד התעשייה, המסחר והתעסוקה
במשרד התמ"ת, בדומה לכלל משרדי הממשלה, חסרו עד לאחרונה הנחיות ברורות בנושא ניהול רשומות ממוחשבות. לאחרונה אימץ גנזך המדינה את התקן הבריטי (ISO 15489), להחילו על מוסדות המדינה. מאחר ומערכת הדרישות האמורה איננה עונה באופן מוחלט על דרישות הפעילות השוטפת של כל המוסדות, יש צורך לבצע התאמות מסוימות, על מנת לעמוד בדרישות הניהול והשימור האלקטרוני של הרשומות. גנזך המדינה ביקש את התייחסות המשרדים בקשר להתאמות ולשינויים הדרושים.
בתמ"ת קיימות מספר מערכות המטפלות בניהול מסמכים.
המשרד ממתין להחלטת הממשלה, ויאמץ כל מערכת אשר תיבחר על ידי גנזך המדינה.
משרד התשתיות הלאומיות
מתבצע גיבוי של כל בסיסי הנתונים בשעות 22:00 עד 24:00. משעה 24:00 עד למחרת אין גיבוי, מסמך שנמחק לא נשמר. הגיבוי מתבצע אוטומטית, כל יום מחליפים קלטות. לא כל יום הגיבוי מתבצע בשלמותו, לעיתים קיימות בעיות טכניות. המערכת יכולה לשמש כארכיון עם אפשרות שליפה מיידית (און-ליין). במצב הנוכחי לוקח זמן רב לאתר חומר מבוקש. בעיה נוספת קיימת בתיבות הדואר, המוגבלות מבחינת הנפח. לא ניתן לשמור מכתבים למשך שנים. מאגר מסמכים נשמר במשך שנים. הנפח לא מוגבל ברמת הבלתי מסווג.
במשרד מספר שרתים השומרים חומר משלהם.
רכבת ישראל
רכבת ישראל מונחית על ידי הרשות הממלכתית לאבטחת מידע. רכבת ישראל שכתבה את רוב נהלי הארגון, ובכללם נהלי מחשוב ואבטחת מידע, ונמצאת בשלב הטמעת הנהלים בארגון. מערך המחשבים כולל מספר שרתים מאוגדים ב-domain אחד, ושרתים המחוברים ביניהם בשיטת "הגיבוי החם", המגבה את הנתונים המאוכסנים בכל שרתי הארגון. קלטות הגיבויים מאוחסנות בכספות ייעודיות. מידע הנמצא במחשבי העובדים, לא נכלל במערך הגיבויים.
ריכוז ממצאי הביקורת
הגופים המבוקרים: משרד ראש הממשלה - גנזך המדינה; משרד האוצר; משרד החינוך, התרבות והספורט - שירות הסרטים הישראלי; משרד המדע והטכנולוגיה
6. עד מועד סיום הביקורת, באוגוסט 2003, לא ניתן פתרון להיערכות הנדרשת של משרדי הממשלה בתחום המחשוב והגניזה האלקטרונית.
מצב תיקון הליקויים
משרד ראש הממשלה
6. בתאריך 21.1.2007 התקיים דיון במשרד ראש הממשלה אצל הסמנכ"ל הבכיר למינהל ומשאבי אנוש במשרד ראש הממשלה. סוכם: תוכן תוכנית פעולה לעניין הרשומות האלקטרוניות, אשר תיכלל במסגרת תוכניות העבודה של משרד ראש הממשלה לשנת 2007.
א. הוקמה ועדת היגוי, בראשותו של סמנכ"ל המשרד, ובהשתתפות סגן החשב הכללי וצוותו, גנז המדינה, ראש אגף בכיר לביקורת המדינה, ונציגים נוספים מטעמם.
עוד סוכם:
ב. משרד ראש הממשלה יעסיק יועץ, שירכז את העבודה הנדרשת להגדרת התקינה לניהול רשומות אלקטרוניות בגנזך המדינה.
היועץ יונחה מקצועית על ידי נציגי החשב הכללי וגנזך המדינה, ויגיש את עבודתו תוך כחצי שנה.
ג. מסמך התקינה, ישולב במכרז למערכות לניהול משרד ורשומות, שיערך על ידי החשב הכללי, ויהווה חלק מהמערכת הרוחבית שתופעל בכל משרדי הממשלה.
ד. משרד ראש הממשלה יזרז את המהלך לקליטת מנמ"ר לגנזך המדינה, אשר ילווה את התהליך. המנמ"ר, במסגרת תפקידו, יידרש להכין תוכנית מקיפה ל"הצלת רשומות אלקטרוניות", שהצטברו במהלך השנים בידי הגופים הממשלתיים השונים, ונמצאות בסכנת הכחדה בגלל חוסר טיפול.
ה. גנזך המדינה ישלים את ניסוח הגדרת תפקידם של מנהלי הרשומות במשרדים השונים, כדי להתאימו למשימת ניהול רשומות ושימורן.
ו. בפגישה הבאה של ועדת ההיגוי תוצג התוכנית הכוללת, לוחות זמנים ליישומה ומשמעויות תקציביות. כמו-כן, גנז המדינה יעדכן את הפורום לגבי התקדמות יתר הנושאים.
ז. המשרד פועל לאיוש משרת יועץ משפטי, שיפעל להכנת חוק ארכיונים מעודכן.
הצורך בתיקון חוק הארכיונים נובע ממכלול שינויים חקיקתיים, לרבות בתחום חופש המידע, ואילו בכל ההיבטים של רשומות אלקטרוניות, התשתית החוקית אינה מהווה בעיה.
ח. אתר האינטרנט של הגנזך מצוי בשלבי פיתוח מתקדמים, וצפוי לעלות לאוויר כבר בשנת 2007.
משרד התחבורה
6. במשרד קיימת מערכת ממוחשבת לניהול מסמכים. במערכת זו קיים שימור ממוחשב למסמכים ולרשומות, וניתן גם לסרוק מסמכים.