חומר רקע
סעיף האזרחות בחוקה – רקע לדיון והצעת נוסח
עו"ד אביעד בקשי – הפקולטה למשפטים אוניברסיטת בר-אילן1
הצעה לנוסח סעיף החוקה
א. אלו רשאים לרכוש אזרחות:
(1) יהודי שעלה מכח שבות
(2) בן לאזרח ישראלי -בין שנולד בישראל ובין שלא נולד בה
(3) מי שזכאותו נקבעה בחוק
ב. אזרחות נרכשת בדרך של בקשת אזרחות בהתקיים כל התנאים הבאים:
(1) מלאו למבקש שמונה עשרה שנה
(2) מרכז חייו של המבקש היה בישראל במשך שלוש שנים רצופות עובר לבקשתו
(3) המבקש הצהיר אמונים למדינת ישראל
ג. קטין הזכאי לרכוש אזרחות לפי סעיף קטן א ייהנה מאזרחות טבועה עד מלאת לו תשע עשרה שנה
ד. (1) אזרחות ישראלית נשללת ממי שויתר עליה
(2) אלו יראו כמי שויתרו על אזרחותם:
(א) מי שמקיים מרצונו את מרכז חייו מחוץ לישראל במשך עשר שנים רצופות
(ב) מי שבית משפט קבע כי הפר אמונים למדינה
רקע לדיון ודברי הסבר להצעת הנוסח
מרכיבי ההצעה
הצעה זו מורכבת מכמה הצעות שינוי נפרדות ביחס למצב הקיים. ההצעות הן:
1. הגבלת ירושת האזרחות האוטומטית של בניהם של יורדים.
2. פקיעת אזרחותו של אדם שעזב את ישראל למשך 10 שנים רצופות.
3. הגבלת ירושת אזרחות אוטומטית של אזרחים החיים בישראל לאור תפיסת האזרחות כהסכם רצוני המחייב הצהרת אמונים.
4. התניית אזרחותם של זכאי שבות במגורים בישראל במשך שלוש שנים2.
מוצע לבחון את השינויים המוצעים באופן מודולארי. בדרך זו, אם תבחר הוועדה שלא לאמץ את אחד ההסדרים המוצעים עדיין מוצע לשקול את יתר מרכיבי ההצעה.
הצורך בפירוט סעיף האזרחות בחוקה
האזרחות היא אבן היסוד של ההתאגדות המדינית והיא תנאי מקדים למעמדו החוקתי של אדם בתחומים רבים3. האזרחות כוללת בתוכה גם את זכות הישיבה במדינה ועל כן במקרים רבים האזרחות מהווה בפועל תנאי מקדים לזכויות חוקתיות כלשהן. על כן, חוקה המעגנת זכויות אזרח מבלי לעגן את עצם האזרחות משולה לבניין ללא קומה ראשונה.
בהצעה קונקרטית זו מוצע שינוי משמעותי בתפיסת האזרחות בישראל. להלן אטען כי שינוי זה מתבקש בנסיבות הגלובליזציה וההגירה האינטנסיבית במפת העולם של המאה העשרים ואחת. למרות שהשינוי מתבקש, בהיותו שינוי משמעותי הוא זוקק הגנה מיוחדת בסעיף חוקה מפורט יחסית.
גם אם לא תתקבל בעניין זה ההצעה לסעיף חוקה מפורט, חשוב שהצעה זו תעמוד לנגד עיני מנסחי החוקה. זאת, בכדי להציע להימנע מנוסחים אשר ימנעו בעתיד הסדרים חוקיים מן הסוג המוצע בהצעה זו. כך למשל, הצעות המכון הישראלי לדמוקרטיה או המרכז לפלורליזם יהודי לא מאפשרות למחוקק אפילו לשקול להימנע ממתן אזרחות אוטומטית לבניהם של יורדים.
הגבלת אזרחות תורשתית מחוץ לישראל
במצב המשפטי הקיים, אזרחותם של אזרחים שעזבו את המדינה לצמיתות עוברת בירושה לבניהם4. לדוגמא, ילד שעלה לישראל מכח חוק השבות, התאזרח בה ולאחר חודשים ספורים עזב את ישראל לצמיתות, מבטיח בכך את אזרחותם של ילדיו גם מאה שנים לאחר שכף רגלו של מי ממשפחתם דרכה בישראל5. אמנם, אזרחות מכח תורשה היא עדיין הסדר מקובל במדינות העולם. אך טענתי היא כי נסיבות המאה העשרים ואחת צריכות להוביל לשינוי תפיסת האזרחות בעניין זה. בתקופתנו מתעצב עולם רב תרבותי המאפשר לזרים ממקומות שונים ברחבי העולם להגר בקלות יחסית ממדינה למדינה הן מבחינת ההרשאה החוקית מצדן של מדינות קולטות והן מבחינת היכולת להיקלט בקהילה תרבותית מתאימה במדינה רב תרבותית. בנוסף, עולם של גלובליזציה כלכלית ותרבותית מסיר חסמים בפני תהליכי הגירה עולמיים. לחצים כלכליים ודמוגרפיים שונים מאיצים אף הם את התופעה. טענתי היא כי בעולם בו ההגירה קלה יחסית ואדם יכול להחליף בימי חייו כמה מדינות מושב, אין זה סביר להותיר את האזרחות טבועה בו ובילדיו לנצח. בצד אחד של המטבע מוצאים אנו כיום עולם פוסט-מודרני המאפשר לאדם לשנות ולהגדיר מחדש את זהותו. באשר להיתכנותה של הגירה הרי שתהליכי גלובליזציה מחד ורב תרבותיות מאידך מאפשרים לבני אדם להיקלט במדינות חדשות בקלות שלא היתה מוכרת בעבר. אלא שצדו השני של מטבע זה צריך להיות הגבלת האזרחות לאדם שקשר את גורלו במדינה ולתקופה בה עשה כן. בעולם של הגירה ליברלית, התחייבותו של אדם כלפי מדינה מוגבלת אליו אישית ומוגבלת לתקופה בה הוא בוחר לקשור בה את חייו. לכן, בתמונת ראי, צריכה להיות התחייבותה של המדינה כלפיו מוגבלת אליו אישית ומוגבלת לתקופה האמורה. ליברליזם במדיניות הגירה המאפשר בחירה לניתוק קשרים צריך להיות הדדי ואיננו יכול להיות מלווה בתפיסת מחויבותה של מדינה כלפי מי שעזב אותה כסוג של חתונה קתולית.
יש לשער כי איזון זה בין חופש ההגירה לבין תפיסת אזרחות שאיננה גנטית, תתפשט בעתיד הקרוב במדינות שונות. בהצעה זו מוצע כי ישראל תתאים עצמה לדינמיות זו של זרמי הגירה גלובליים. עוד ראוי לציין כי מדינת ישראל, בשונה ממדינות שונות דוגמת ארה"ב, מתאפיינת בהימנעות מהטלת חובות על אזרחים שעזבו אותה. מצב זה גורר ביתר שאת חוסר איזון בין מחויבותה של המדינה כלפי יורדים לעומת חוסר מחויבותם כלפיה.
המרכיב הראשון באיזון נדרש זה הוא הפסקת הירושה האוטומטית של אזרחות. על פי הצעה זו, בן לאזרח ישראלי שנולד וחי בניכר לא יזכה באזרחות אוטומטית אלא באופציה להתאזרחות שתעמוד לזכותו ככל שיבחר לממש אותה.
התניית אזרחות במרכז חיים במדינה
קלותה היחסית של ההגירה במאה העשרים ואחת והאפשרות להחליף זהויות בעידן הפוסט מודרני אשר תוארו בפסקה הקודמת, צריכות להשפיע גם באופן אישי על אזרח שעזב את מדינתו. בעידן זה, האזרחות צריכה להיות בחירה אנושית ולא סטטוס כפוי על פי לידה. אדם הבוחר לנתק עצמו ממדינה אינו יכול להמשיך ולדרוש ממנה מחויבות בלתי מוגבלת כלפיו. שיקול נוסף הוא כי עולם המאפשר הגירה ושינויי מעמד, צריך להגביל את תוקפו של המצב שקדם לשינוי. על כן מוצע לראות במי שעזב את המדינה מרצונו למשך עשר שנים רצופות כמי שויתר על אזרחותו. בכדי להדגיש את הרציונל המתואר, מוצע שלא לקבוע כי אזרחותו של יורד נשללת או פוקעת6 אלא כי אזרח שעזב את מדינתו מצביע בעצם אורחות חייו על כך שהוא בוחר שלא לרקום את חייו במדינה זו.
עם זאת, דווקא העידן הגלובליסטי מזמן מצבים בהם אזרחים יוצאים את ארצם לתקופות ממושכות לצרכי עבודה, לימודים, טיולים או חיפוש עצמי. על כן מוצעת תקופה ממושכת ורצופה בת עשר שנים כתנאי להכרה כי אדם אינו רואה עצמו עוד חלק מן הקולקטיב האזרחי.
האזרחות כהסכם רצוני המחייב הצהרת אמונים
האזרחות נתפסת במשפט הקיים כסטטוס רצוני במובן זה שאדם רשאי לוותר על אזרחותו7 ואזרחות שאינה מולדת אינה ניתנת בכפייה8. הצעה זו מבקשת להשלים את המהלך ולעצב את האזרחות על בסיס הסכמה. על פי גישה זו המדרגה העליונה במחויבותה של מדינה כלפי אזרחיה מכח אמנה חברתית תהיה אכן מבוססת על אמנה המושתתת על הדדיות ההתחייבות בין כלל האזרחים. לשם כך מוצע כי תנאי לאזרחותו של כל אדם, יליד כמהגר, יהיה הסכמתו לקבל על עצמו את האזרחות. הסכמה זו צריכה להתבטא במגורים במדינה, בהגשת בקשת התאזרחות ובהצהרת אמונים למדינה.
הרעיון לדרוש הצהרת אמונים למדינה כתנאי להתאזרחות נדון בחיוב בדיון ועדת החוקה בנושא מיום 7.5.07. הרציונל הבסיסי העומד מאחרי דרישה זו הוא להבהיר כי אדם הנהנה מאזרחות לא יכול בה בעת לפעול נגד המדינה. מצב הלוחמה בו עומדת ישראל דורש הקפדה יתרה על כך שאזרחים בכלל וחברי כנסת בפרט יוכלו ליהנות ממעמדם בעת שהם אינם מסוגלים להצהיר כי לא יפעלו נגד עצם קיומה של המדינה.
בדברי הסבר אלו אני מבקש להרחיב את המבט מעבר לצורך קונקרטי זה. הגישה המוצעת מנתחת מחדש את יסוד האמנה החברתית ודורשת כי אכן תהיה זו אמנה רצונית. כמתואר לעיל, עידן ההגירה והפוסט-מודרניזם מחייב לבחון מחדש את תפיסת האזרחות. בעת בה קיים חופש יחסי של אדם לבחור את מסגרת ההשתייכות המדינתית שלו יש להשלים את המהלך ולוודא כי בני אדם אכן בוחרים לקבל על עצמם את האזרחות. עולם של חופש ובחירה צריך לגרור עימו מחויבות ביחס לבחירה. גם כאן, כמו במרכיבי ההצעה הקודמים, המעבר מעולם המסווג בני אדם על פי סטטוס מולד אל עבר עולם המעניק לבני אדם את היכולת להגדיר את עצמם על פי בחירתם, גורר צורך לחזק את המחויבות כלפי מימד הבחירה.
ואולם, הצעה זו לשלול מן האזרחות את המימד הילידי המוחלט שלה, עומדת על ספו של מדרון חלקלק העלול חלילה להוביל למשטר בלתי שוויוני. לשם כך חובה להדגיש שני חישוקים הכרחיים שיעמדו בפני הסכנות הכרוכות בהצעה זו. האחד הוא חוסר התניית תהליך ההתאזרחות בתנאים נוספים כלשהם או בשיקול דעת של המדינה האם להעניקה. על פי הצעה זו, מרגע שבן לאזרח ישראלי חי בישראל, מבקש אזרחות ומצהיר אמונים, חלה חובה חוקתית להעניק לו את האזרחות באופן מיידי, ללא כל שיקול דעת או תנאים כלשהם. בדרך זו, המפתח להתאזרחותו של בן לאזרח ישראלי (כמו של זכאי שבות) מסור בידיו באופן בלעדי. התנאי השני הוא מניעת מניפולציות ביחס לתוכן הצהרת האמונים. ניתן להציע נוסחי הצהרה שונים שיערימו קשיים בפני מגזרים שונים בחברה הישראלית מלהצהירם. על כן מוצע כי תוכן ההצהרה יהיה מוגבל להצהרת אמונים כלפי מדינת ישראל מבלי לצרף לה תוכן פרטיקולרי כלשהו. לא הצהרה ביחס לזהותה כמדינה יהודית ודמוקרטית ואפילו לא התחייבות לחוקיה או לחוקתה. מוצעת הצהרה מינמלית ביותר שמשמעותה מחויבות כלפי עצם קיומה של מדינת ישראל ותו לא.
אזרחות קטינים והתאזרחות מהגרים רגילים
הליך ההתאזרחות מתוך בחירה המוצע כאן מחייב התייחסות מיוחדת לקטינים. אך טבעי הוא כי הליך קבלת החלטות ביחס להתאזרחות או סירוב להתאזרחות מחייב בגרות. במצב זה מתעורר קושי ביחס לאזרחותם של קטינים. על כן מוצע להעניק מעמד מיוחד של אזרחות טבועה העומדת לקטינים עד בגרותם. יצוין כי לסעיף חוקה זה יצטרך להתלוות הסדר חוקי שיעניק מענה גם לפסולי דין בגירים.
באשר למבקשי הגירה שאינם זכאי שבות, סעיף החוקה המוצע אינו מפרט עבורם הסדרי התאזרחות. זאת, מתוך תפיסה כי הסדרים אלו צריכים להישאר בידיו של המחוקק אשר יקבע את גדריהם מזמן לזמן לפי צורך המקום והשעה. עם זאת, לאור משקלו הרב של הליך ההתאזרחות במפת הזכויות, מוצע כי החוקה תגביל את הסדרת ההתאזרחות לחקיקה ראשית בלבד9.
האיסור על הותרת אדם חסר אזרחות
הצעה זו, הנמנעת ממתן אזרחות אוטומטית ואף מפקיעה אזרחות ממי שעזב את ישראל לצמיתות, עלולה לגרום מצבים בהם אדם יישאר חסר אזרחות כלשהי. מצב זה אסור על פי הדין הבינלאומי10. אמנם על פי המשפט הישראלי החקיקה הישראלית, וקל וחומר החוקה, סוברניים לא לאמץ את הדין הבינלאומי, אך נכון יהיה ערכית ופוליטית שלא להפר את עקרונותיו. אפשרות אחת היא להציע דרך הדבקה בפרשנות פורמליסטית של הדין הבינלאומי וקובעת כי אזרחות ישראלית תפקע בתנאי שאדם לא ייוותר ללא אזרחות כלשהי. אך בהצעה זו אבקש שלא לילך בדרך זו. אטען כי החובה לאפשר לאדם אזרחות משמעה חובה להציע לו אזרחות. אין זה מופרך לטעון כי ההתחייבות לשמור אמונים למדינה היא חלק אינטגרלי מן האזרחות עצמה. על כן אדם בוגר הנמנע מלקבל על עצמו התחייבות מינימלית זו כלפי מדינתו, הרי שבוחר הוא מרצונו שלא לקבל את אזרחותה. על פי תפיסתי, מדינה המציעה בכנות התאזרחות שאיננה מותנית בתנאים מעבר לעצם הנכונות לקבל את אזרחותה ולשמור לה אמונים, ממלאת בכך את חובתה המשפטית והערכית כלפי הדין הבינלאומי.
בהקשר זה חשוב לציין כי תושב ישראל המסרב לבקש את אזרחותה ולהצהיר לה אמונים, ימשיך ליהנות ממלוא הזכויות המוקנות לו כתושב, לרבות הטבות כלכליות וזכות בחירה לרשויות מקומיות.
התניית אזרחותם של זכאי שבות בשלוש שנות שהות בישראל
שינוי תפיסת האזרחות המוצע כאן איננו פוסח על זכאי חוק השבות. תפיסה קוהרנטית של התאזרחות כתהליך בחירה רצוני המבוסס על שהות והכרת מדינת ישראל, מחייבת כי גם זכאי שבות יזכו לאזרחותם בהליך מדורג. מבחינה זו לא ישפר גורלם מגורל בנים לאזרחים ישראלים שנולדו בישראל וחייבים אף הם לעבור תהליך התאזרחות רצוני ומדורג. עם זאת, חשוב להדגיש כי אין בכך בכדי לצמצם את עצם הזכאות לאזרחות המוצעת לזכאי שבות. על פי הצעתי, זכותם של יהודים לרכוש אזרחות בישראל היא מוחלטת ובלתי ניתנת להגבלה. רכישת אזרחות מצדו של זכאי שבות, כמו מצדו של בן לאזרח ישראלי, מותנית בתהליך מדורג ובהתחייבות מצדו של המבקש, אך אלו נתונים לשליטתו באופן בלעדי.
הצעת נוסח זו בעניין סעיף האזרחות בחוקה מצטרפת להצעת נוסח ודברי הסבר שהגשתי ביחס לסעיף השבות בחוקה11. סעיפי המפתח בהצעה הנ"ל מעגנים את עקרון השבות כעקרון על במדינה היהודית:
א. כל יהודי זכאי לעלות לישראל ולרכוש את אזרחותה.
...
ד. סעיף קטן א אינו ניתן לביטול12.