חומר רקע

יושב ראש הוועדה: ח"כ משה כחלון חברי הוועדה: ח"כ רוברט אילטוב ח"כ ישראל חסון ח"כ גלעד ארדן ח"כ דוד טל ח"כ אבישי ברוורמן ח"כ אמנון כהן ח"כ אליהו גבאי ח"כ יורם מרציאנו ח"כ יצחק וקנין ח"כ חנא סוייד ח"כ יצחק זיו ח"כ רונית תירוש ח"כ יואל חסון מנהלת הוועדה: לאה ורון יועצת משפטית: עו"ד אתי בנדלר מזכירת הוועדה: עידית חנוכה כתיבה ועריכה: עמי צדיק, יונתן ארליך, אדוארד קורצנשטיין, ד"ר שירלי אברמי מרכז המחקר והמידע של הכנסת ייעוץ מקצועי: פרופ' שמואל האוזר תוכן העניינים כתב מינוי 1 דבר יו"ר הוועדה 2 פרק א' – מסקנות והמלצות 1. מסקנות עיקריות 3 2. המלצות הוועדה 4 2.1 דרכי מדיניות בטווח הקצר 4 2.2 דרכי מדיניות לטווח הבינוני 6 2.3 רפורמה בהסדרה על הבנקים 6 2.4 בקרה על יישום המלצות ועדת החקירה 7 פרק ב' - ניתוח מידת הריכוזיות והתחרותיות בשוק הבנקאות הישראלי 1. התחרותיות בשוק הבנקאות הישראלי 8 1.1. רקע כללי 8 1.2. גישת המבנה: רמת הריכוזיות בשוק הבנקאות 8 1.3. גישת האיום התחרותי 10 1.4. סיכום 11 2. מגמות בשוק הבנקאי בישראל 14 2.1. מגמות המשפיעות על האיום התחרותי 14 2.2. מגמות המשפיעות על המבנה הריכוזי 14 3. חסמי כניסה ומעבר 15 3.1. רקע כללי 15 3.2. חסמי כניסה רגולטוריים ומבניים 15 3.3. חסמי מעבר בין הבנקים 17 3.4. המשמעות של הסרת חסמי הכניסה והמעבר 22 פרק ג' – מבנה השירותים הבנקאיים בישראל 1. עמלות הבנקים 25 1.1. מבנה העמלות 25 1.2. כמות העמלות 25 1.3. מחירי העמלות 27 1.4. כפל עמלות 29 1.5. פערי מידע 29 1.6. מתאם תאריכים בהעלאת מחירים 30 1.7. רמת השירות הצרכני 30 2. ניתוח משקל העמלות בעסקי הבנקים 31 3. התפתחות בהסדרת עמלות הבנקים 33 3.1 פעילות בנק ישראל בתחילת שנות ה-90 33 3.2 פעילות ועדת הכלכלה בכנסת ה-16 33 3.3 עסקת החבילה 35 3.4 פעילות ועדת הכלכלה בכנסת ה-17 35 4. פניות הציבור לוועדת החקירה 36 פרק ד' - פיקוח על הבנקים בישראל ובמדינות מפותחות 1. רגולציה על עמלות בנקאיות במדינות המפותחות 37 2. השימוש בפיקוח על מחירים 39 2.1 פיקוח על מחירים 39 2.2 פיקוח על עמלות בנקאיות 39 3. פערי פיקוח על הבנקאות הקמעונאית 41 3.1 התאמת הפיקוח על הבנקים והאשראי לסביבה המשתנה 41 3.2 חיזוק הרגולציה העוסקת בעידוד התחרותיות 42 מקורות 43 כתב מינוי כתב המינוי של ועדת החקירה הפרלמנטרית לענין עמלות הבנקים בתאריך ‎29 בנובמבר ‎2006 החליטה הכנסת להעביר לוועדת הכנסת את הצעתו של ח"כ אופיר פינס-פז להקים ועדת חקירה פרלמנטרית בנושא עמלות הבנקים. בתאריך 22 בינואר 2007 אישרה מליאת הכנסת את החלטת ועדת הכנסת להקים ועדת חקירה פרלמנטרית לענין עמלות הבנקים ולקבוע כי ועדת החקירה תהיה ועדת הכלכלה, בהתאם לסעיף ‎22 לחוק יסוד הכנסת ולפרק חמישי ‎1 לתקנון הכנסת. תפקידי הוועדה א. בחינת המערכת של עמלות הבנקים והרגולציה בנושא, תוך השוואות למערכות בנקאיות בעולם. ב. בחינת פעילותו וסמכויותיו של בנק ישראל בנוגע לעמלות הבנקים. ג. גיבוש המלצות לכנסת ולגופים המפקחים, לשינויי חקיקה ורגולציה בנושא עמלות הבנקים והפיקוח עליהן, הכול תוך שימת דגש על שקיפות מערכת העמלות והיותה מובנת לציבור לקוחות הבנקים, ועל הגברת התחרות בין הבנקים. ד. טיפול בפניות ציבור בנושא עמלות הבנקים. סמכויות לוועדת החקירה יהיו הסמכויות הנתונות לוועדה קבועה של הכנסת בכל הנוגע לזימון, קבלת מידע וסדרי עבודה. הרכב ועדת הכלכלה בראשות חה"כ משה כחלון תכהן כוועדת החקירה הפרלמנטרית. דין וחשבון בגמר דיוניה תכתוב ועדת החקירה דין-וחשבון מסכם על תוצאות חקירתה ועל המלצותיה ותניח מסקנות על שולחן הכנסת. דבר יו"ר הוועדה לכבוד חברי הכנסת ה-17 שלום רב, אנו מתכבדים להגיש דין וחשבון מסכם של ועדת החקירה הפרלמנטרית בענין עמלות הבנקים. בחודשים האחרונים לא ניתן היה להשתחרר מן התחושה הקשה, שהבנקים מתעלמים ממסקנות ומהסכמים קודמים שהושגו בעבר בנושא הסדרת עמלות משקי הבית וממצוקתו של הציבור בהקשר זה. כמות העמלות שוב תפחה, והתחושה היתה שהציבור מצפה מן הכנסת והממשלה לפעול בנושא. כחלק מההסכמות שהושגו בכנסת ה-16 עם הבנקים, התחייבו חברי הכנסת להקפיא יוזמות חקיקה בנושא; התעלמותם של הבנקים מהמהלך גרמה לכך שבכנסת הנוכחית הניחו חברי הכנסת אמנון כהן, גלעד ארדן וחיים כץ על שולחן הכנסת הצעות חוק פרטיות לפיקוח על עמלות הבנקים. כחלק מהתהליך הגיש חבר הכנסת אופיר פינס-פז הצעה להקמת ועדת חקירה פרלמנטרית בנושא. ב-22 בינואר 2007 החליטה מליאת הכנסת לקבל את הצעתה של ועדת הכנסת בראשותה של חה"כ רוחמה אברהם, כי ועדת הכלכלה בראשותי תשמש כוועדת חקירה פרלמנטרית לענין עמלות הבנקים. במהלך פעילותה של ועדת החקירה הפרלמנטרית, הנחנו חברי הכנסת ואנוכי הצעת חוק נוספת כחלק מלימוד החומר על-ידי הוועדה, ובהסתמך על טיוטת הצעת החוק של בנק ישראל. הועדה קיימה דיונים רבים, במסגרתם הופיעו בפניה הפרופ' סטנלי פישר, נגיד בנק ישראל, מר רוני חזקיה, המפקח על הבנקים, הד"ר ירון זליכה, החשב הכללי, מר ידין ענתבי, הממונה על שוק ההון, הביטוח והחיסכון במשרד האוצר, הגב' רונית קן, הממונה על ההגבלים העסקים במשרד התמ"ת, נציגי הבנקים, מומחים בתחום הבנקאות ומהאקדמיה ונציגי ארגוני צרכנים. ההמלצות בדו"ח מבוססות, בין היתר, על לימוד הנושא בישראל ובשוקי בנקאות במדינות המפותחות. ועדת החקירה הגיעה למסקנה כי מערכת הבנקאות בישראל סובלת מרמת ריכוזיות גבוהה ורמת תחרותיות נמוכה. כתוצאה מרמת התחרותיות הנמוכה, מנצלים הבנקים את כוח השוק שלהם וגובים עמלות גבוהות יחסית ממשקי בית ועסקים קטנים. אנו מעריכים כי יישומן של המלצות ועדת החקירה עשויות להניח את אבן הפינה לשיפור מצב הצרכנים בשוקי הבנקאות וההון בישראל. הדוח כולל המלצות מפורטות בנוגע לדרך בה ראוי להסדיר את הפיקוח על עמלות הבנקים ולהגביר את התחרותיות בשוק הבנקאות הקמעונאית בישראל. מרכיב חשוב בהמלצות אלה הוא הצורך בהעברת סמכויות הפיקוח על העמלות מהמפקח על המחירים במשרד התמ"ת לידי בנק ישראל, בצמצום מספר העמלות, יצירת רשימת שמות אחידה לעמלות והסרת חסמים אפשריים למעבר מבנק לבנק. אני סבור כי יש מקום להסדיר את סוגיית סמכויות הפיקוח באופן זמני, ולשוב ולבחון את השלכות השינוי כעבור זמן שייקבע. נוכח חשיבות הנושא, אנו מוצאים לנכון להמליץ בפני הכנסת ורשויות הפיקוח לפעול לאימוץ ההמלצות הכלולות בדו"ח זה בפרק זמן קצר ככל הניתן. אנו מבקשים להודות לכל הגורמים שהגישו חומר לוועדה והופיעו בפניה. כן אני מודה למנהלת הוועדה, הגב' לאה ורון, ולצוות הוועדה; ליועץ הוועדה, הפרופ' שמואל האוזר, ולצוות מרכז המחקר והמידע של הכנסת שליווה את דיוני הוועדה. בכבוד רב, ח"כ משה כחלון, יו"ר פרק א' - מסקנות והמלצות ועדת החקירה הפרלמנטארית לענין עמלות הבנקים ישבה על המדוכה במשך 4 חודשים, מראשית פברואר 2007 ועד ראשית יוני 2007. במהלך פעילותה אספה ועדת החקירה נתונים על מערכת הבנקאות בישראל ובמדינות המפותחות ושמעה עדויות רבות, כולל עדויות של נגיד בנק ישראל, המפקח על הבנקים בבנק ישראל, הממונה על ההגבלים העסקיים, החשב הכללי, הממונה על שוק ההון, הביטוח והחיסכון במשרד האוצר, נציגי הבנקים, מומחים מהאקדמיה ונציגי ארגוני צרכנים. כמו כן קיבלה ועדת החקירה מאות מכתבים מלקוחות הבנקים ובהם פניות בנושאים שונים הקשורים לעמלות הבנקאיות ולפערי הריבית. ועדת החקירה התבקשה לבחון את ההיבט הצרכני של הבנקאות הקמעונאית, הכולל את משקי הבית והעסקים הקטנים. 1. מסקנות ועדת החקירה א. ועדת החקירה בחנה את מידת הריכוזיות, גובה העמלות והקשר בין שני אלה לתחרות במערכת הבנקאות בישראל בהשוואה למדינות המערביות. הממצאים שהוצגו בפני ועדת החקירה מעידים שמידת הריכוזיות של המערכת הבנקאית בישראל גבוהה ביחס לממוצע במדינות המפותחות. ב. ועדת החקירה מכירה בעובדה שמערכת בנקאית ריכוזית אינה מעידה בהכרח על רמת התחרותיות, אך בהתחשב בממצאים שהוצגו בפני חברי הוועדה, ועדת החקירה הגיעה למסקנה שהריכוזיות הגבוהה של המערכת הבנקאית בישראל מובילה בהכרח לרמת תחרותיות נמוכה בהשוואה למדינות המערביות. ג. ועדת החקירה מצאה כי העמלות הבסיסיות של הבנקים המושתות על מגזר משקי הבית בישראל הן גבוהות בכ-70% לעומת הממוצע במדינות המפותחות במונחי הכנסה לנפש, והינן אף הגבוהות ביותר בקרב מדינות אלו. ניתן לומר כי משקי הבית בישראל משלמים "עמלת חוסר תחרות" ברכישת שירותים בנקאיים. ד. ועדת החקירה מצאה כי כמות העמלות הבנקאיות בישראל גבוהה יחסית וגדלה בעשור האחרון באופן משמעותי. תעריפון הבנקים כולל מאות עמלות, דבר המגדיל את העמימות וחוסר השקיפות של העלויות ברכישת שירותים בנקאיים. בנוסף, לעיתים קיימות מספר עמלות לאותה פעולה בנקאית (כפל עמלות). ה. ועדת החקירה מצאה כי לרמת התחרותיות הנמוכה בשוק הבנקאות הישראלי יש, בנוסף לעמלות הגבוהות, כמה השלכות נוספות, ובהן: ה.1. פערי ריבית דומים או גדולים במגזר משקי הבית והעסקים הקטנים בין ריבית הזכות על פקדון לבין ריבית חובה על אשראי קצר: יכולתם של הבנקים לנצל את כוח השוק שלהם כלפי העסקים הגדולים בסקטור העסקי מוגבלת עקב קיומו של שוק הון חוץ-בנקאי. עקב זה פערי הריבית בעבור משקי הבית והעסקים הקטנים גדולים בהשוואה בין-לאומית. ה.2. רמת יעילות כלכלית נמוכה יחסית: המחירים הגבוהים בשוק הבנקאות הישראלי אינם מתורגמים לרמת רווחיות ממוצעת גבוהה בהשוואה לבנקים במדינות המערב, אלא בעיקר להוצאות שכר גדולות יותר ולמחיקת חובות אבודים ברמה גבוהה משמעותית מהמקובל במדינות המפותחות. לפיכך ניתן לומר כי רמת היעילות של מערכת הבנקאות בישראל נמוכה בהשוואה למדינות המפותחות. ה.3. השפעות מקרו-כלכליות שליליות: רמת התחרותיות הנמוכה של שוק הבנקאות מביאה להקצאת אשראי לא יעילה (נתח האשראי של העסקים הקטנים ושל משקי הבית קטן יחסית). מצב זה מצמצם את התחרותיות בכלל המשק, ואת יכולת הצמיחה של עסקים קטנים וזעירים, וכך מביא לרווחה חברתית נמוכה מהפוטנציאל המשקי, במונחי תעסוקה ורמת חיים. ו. ועדת החקירה מצאה כי חסמי המעבר הניצבים בפני הלקוחות המעוניינים לעבור מבנק לבנק הינם גבוהים באופן יחסי ופוגעים בתחרות בשוק הבנקאות הקמעונאית. ז. מנתונים שהוצגו בפני ועדת החקירה עלה כי מדינות מפותחות אחרות יישמו מאז ראשית שנות ה-80 של המאה העשרים רפורמות הן לעידוד תחרות בשוק הבנקאות והן לעידוד תחרות מחוץ לשוק הבנקאות (כמו אשראי חוץ-בנקאי), ואילו בישראל לא נעשו מספיק רפורמות ורמת התחרותיות היא מהנמוכות במדינות המפותחות, בשל היעדר מדיניות אקטיבית של הרגולטורים. ח. מהנתונים והעדויות בפני ועדת החקירה עלה כי במהלך השנים האחרונות הרגולטורים, ובהם המפקח על הבנקים, לא הפעילו באופן אפקטיבי מדיניות להסדרת שירותי הבנקאות הקמעונאית בישראל, לרבות שקיפות, הסרת חסמי מעבר ומגבלות על כמות העמלות. ועדת החקירה מצאה כי בנק ישראל נתן במשך השנים ביטוי יתר לצרכי יציבות המערכת ורווחיות הבנקים על פני דאגה לאינטרס הצרכני, ולעיתים אף תוך עידוד הגדלת ריכוזיות במערכת הבנקאית. 4. המלצות ועדת החקירה נוכח הריכוזיות הגבוהה, העמלות הגבוהות יחסית והתחרות הנמוכה ביחס לשוקי הון בעולם, הועדה גיבשה המלצות לדרכי פעולה שיביאו לצמצום מימדי הבעיות הללו בדרכים של הסדרה, הסכמה וחקיקה. טווחי הזמנים שבהם אמצעי המדיניות המומלצים ישפיעו על המציאות הינם שונים. לדוגמא, צמצום רשימת העמלות ופיקוח עליהן יכול להשפיע באופן מיידי, ואילו אמצעי מדיניות להגברת התחרותיות והסרת מחסומי כניסה, צפוי שישפיעו בטווח הבינוני והארוך. המלצות ועדת החקירה מפורטות להלן לפי נושאים וטווחי זמן. 2.1 טווח זמן קצר: מדיניות להסדרת הפיקוח על עמלות א. ועדת החקירה ממליצה על העברת הסמכות לפיקוח על מחירי השירותים הבנקאיים מהמפקח על המחירים במשרד התמ"ת לידי בנק ישראל ולעגן זאת בחקיקה. לדעת ועדת החקירה, פיקוח ממוקד על מחיר מרבי למספר עמלות מצומצם על-ידי בנק ישראל עשוי לתרום להסדרת הנושא, זאת עד שצעדים נוספים להגברת השקיפות והתחרות יביאו לשינוי המצב הקיים. ועדת החקירה שקלה את היתרונות והחסרונות של פיקוח על מחירי העמלות, בהתחשב בעובדה שהניסיון בארץ ובעולם לגבי פיקוח על מחירים מעיד שפיקוח מסוג זה לא יעיל לאורך זמן. יחד עם זאת, על רקע העובדה שבעיית הריכוזיות והתחרותיות, אינה פתירה בטווח הקצר, ועדת החקירה מעריכה שהיתרונות של הפיקוח על מחירן של חלק מהעמלות עולים על החסרונות. ב. מבלי לפגוע באמור בסעיף א', ועדת החקירה מציעה לאיגוד הבנקים להגיע להסדר וולונטרי עם המפקח על הבנקים, בדומה להסדרים הקיימים במספר מדינות בעולם. הסדר שכזה, אם ייערך לאחר תיקוני החקיקה המתבקשים, עשוי לייתר את הצורך בהפעלת הסמכויות שינתנו לבנק ישראל בחקיקה בפיקוח על מחירי העמלות. הסדר זה עשוי לכלול את המרכיבים הבאים: מתן אפשרות לפטור מעמלות בסיסיות עבור חשבון עם יתרת זכות מזערית שתיקבע; מתן אפשרות לפטור מעמלות עבור אוכלוסיות מוחלשות כגון קשישים וניצולי שואה; הקמה יזומה של מנגנון שיאפשר לכל לקוח המבקש להחליף בנק לבצע זאת בצורה זולה, קלה ומהירה. ג. הממצאים שהוצגו לוועדה ביחס לגובה העמלות והעדר התחרות מעידים שאין שקיפות מספקת ללקוחות בעיקר בשל ריבוי עמלות, למעלה מ-400 עמלות בממוצע בכל בנק. הועדה רואה בשקיפותן של העמלות ובפשטות הצגתן אמצעי ראשון במעלה להגברת התחרות ולשיפור מצבו של הצרכן. כדי להגביר את השקיפות, ועדת החקירה ממליצה על דרכי הפעולה הבאות: ג.1. ועדת החקירה ממליצה כי בנק ישראל יורה על צמצום מספר העמלות למשקי הבית ולעסקים קטנים באופן משמעותי. הועדה סבורה שצמצום מספר העמלות ישפר את השקיפות ויביא לצמצום ממדי התופעה של כפל עמלות. בכוונת ועדת החקירה היה לצרף לדוח זה נספח המכיל הצעה לרשימה מוסכמת של עמלות, אולם בשל לוח הזמנים הקצר והרצון לסיים את דו"ח ועדת החקירה בהקדם, מחליטה ועדת החקירה להניח על שולחן הכנסת את הדוח המסכם, ולאחר מכן תשקול הוועדה, בתיאום עם בנק ישראל והבנקים, להניח על שולחן הכנסת, כנספח לדוח, רשימה מפורטת של העמלות. ג.2. ועדת החקירה ממליצה לקבוע רשימה אחידה של שירותים בנקאיים לכל הבנקים, עם שמות זהים לכל עמלה. הרשימה תכלול רשימת משנה למגזר משקי הבית. ג.3. הועדה ממליצה למפקח על הבנקים ליצור מדד עמלות משקי בית למדידת גובה העמלות בכל בנק. המפקח על הבנקים יפרסם את המדד אחת לרבעון, דבר שעשוי לתרום להגברת התחרות וניידות הלקוחות בין הבנקים. ד. בנוסף לאמור בסעיף ב', ועדת החקירה ממליצה לבנק ישראל לחזק את ההוראה בדבר מעבר בין הבנקים, ולהגביר את המודעות בקרב הציבור להוראות הקיימות בתחום זה, כך שלקוח הרוצה לעבור יוכל לעשות זאת באופן פשוט ומהיר יותר. ועדת החקירה ממליצה שהבנק אליו מבקש הלקוח לעבור יוסמך לבצע את כל הפעילויות הנדרשות לשם המעבר, כך שיכולת הלקוח לעבור מבנק אחד למשנהו תהיה פשוטה וזמינה. ה. ועדת החקירה ממליצה לגופים הרגולוטוריים, בעיקר לבנק ישראל ולממונה על שוק ההון, הביטוח והחיסכון, לקיים שיתוף פעולה הדוק בפיקוח על יחסי ספק-לקוח בענף הפיננסי, ולמסד שיתוף פעולה זה בנהלים קבועים. 2.2 טווח זמן בינוני: מדיניות להגברת התחרותיות א. המשך פיתוח שוק הון חוץ-בנקאי כמקובל במדינות המפותחות: שוק הון חוץ-בנקאי מגוון את מקורות המימון של החברות, מקטין את תלותן באשראי הבנקאי ומפחית את הדומיננטיות של הבנקים בשוק ההון. אמצעים להמשך פיתוח שוק הון חוץ-בנקאי הם בעיקר הקלה ברגולציה בשוק ההון והתאמתה לשינויים בענף, למשל מתן אפשרות לחברות ביטוח, בתי-השקעות, רשתות שיווק וגורמים נוספים לתת אשראי למשקי בית ולעסקים קטנים. ב. התרת פעילות בנק הדואר בשוק הבנקאות הקמעונאית: בכמה מדינות מפותחות (ובהן הולנד, גרמניה, איטליה ויפן) הרגולטור מעודד את פעילות בנק הדואר בשוק הבנקאות הקמעונאית כדי להגביר את התחרותיות. במדינות אלה בנק הדואר נוטל יותר מ-10% משוק הבנקאות הקמעונאית וכניסתו לשוק שיפרה את מצב הצרכנים. כניסת בנק הדואר בישראל לשוק הבנקאות הקמעונאי יאפשר מתן שירותים בנקאיים ללקוחות שכיום הם מחוץ למערכת הבנקאות מסיבות שונות, בעיקר שירותי עו"ש ללקוחות בעלי הכנסה נמוכה ואשראי לעסקים זעירים. ג. הנהגת רפורמות מבניות בשוק הבנקאות (דוגמת רפורמת בכר) אשר יקטינו את כוח השוק של הבנקים בעיקר במגזר הקמעונאי, באמצעות יצירת ערוצי הפצה חלופיים לבנקים במקטעי השוק השונים, לרבות אשראי קמעונאי, קנייה ומכירה של קרנות נאמנות וני"ע, כרטיסי אשראי ושירותי מט"ח. ד. הנמכת מחסומי הכניסה הרגולטוריים לבנקים חדשים מקומיים וזרים, לרבות בנקים מקוונים, המבקשים להיכנס לשוק הבנקאות. 2.3 רפורמה בהסדרה על הבנקים ועדת החקירה מצאה כי מההיבט הצרכני קיימים ליקויים בפיקוח על הבנקים על-ידי רשויות הפיקוח השונות, כפי שיפורט להלן. יציבות מול היבט צרכני: הפיקוח על הבנקים בבנק ישראל רואה עצמו כיום אחראי בראש ובראשונה ליציבות הבנקים. ועדת החקירה מצאה כי במשך העשורים האחרונים נתן המפקח על הבנקים ביטוי יתר לאינטרס היציבות, על חשבון ההיבט הצרכני. בדיקת ועדת החקירה מצאה כי במדינות מפותחות רבות חל שינוי בהיבטי הפיקוח (בעידוד ארגון המדינות המפותחות, OECD), כך שהאמצעי להשגת היציבות הוא גם הגדלת התחרותיות במערכת הבנקאית, ולא רק רגולציה על פעילות הבנקים. הגברת התחרותיות תייעל את המערכת הבנקאית וכך תייצב אותה. כמו כן, הגדלת מספר הבנקים במשק תפזר את הסיכון של לקוחות המערכת הבנקאית ושל המשק. ועדת החקירה ממליצה לבחון את סוגיית המתח בין תפקידו של בנק ישראל כממונה על היציבות במערכת הבנקאית לבין תפקידו כממונה על יחסי בנק-לקוח ומכאן גם על זכויות הצרכנים. פערי פיקוח על אשראים שונים: בשנים האחרונות חל גידול משמעותי בשוק האשראי החוץ בנקאי בישראל, אשר הואץ לאחר יישום רפורמת בכר. התפתחות זו מגדילה את ההיבט התחרותי בשוק הבנקאות, ועל כן ועדת החקירה רואה אותה באופן חיובי. מאידך, ההתפתחות מבליטה את פערי הפיקוח בין הרגולטורים השונים על התיווך הפיננסי, כולל המפקח על הבנקים, הממונה על שוק ההון והביטוח והרשות לניירות ערך. פערי הפיקוח באים לידי ביטוי בחוקים, הוראות ונהלים שונים, משאבי פיקוח שונים ולעיתים אף מדיניות לא אחידה לגבי אותם גופים. ועדת החקירה ממליצה על בחינת הצורך ברפורמה בפיקוח על התיווך הפיננסי בישראל, לרבות הבנקים. אפשרויות לרפורמה בפיקוח כוללות הקמת רשות פיקוח פיננסית אחת אשר תאחד את כל סמכויות הפיקוח והאכיפה בשוק ההון והבנקאות; איחוד חלקי; פדרציה של מפקחים בראשות מפקח על; השארת המבנה המבוזר על כנו בתוספת תיאום מחייב בין המפקחים. חיזוק הרשות להגבלים עסקיים: ועדת החקירה ממליצה לבחון את הצורך בהוספת סמכויות הסדרה לרשות להגבלים עסקיים, בנוסף לסמכויות האכיפה שיש בידיה כיום. כיום, הרשות להגבלים עסקיים בישראל, עוסקת בעיקר באכיפה של חוקי התחרותיות (כגון אישור מיזוגים ומניעת הגבלים עסקיים וקרטלים), זאת להבדיל מחלק ממקבילותיה במדינות המפותחות, אשר עוסקות גם בהסדרה של שווקים, לרבות בחינת רמת הריכוזיות וייזום רפורמות מבניות להגברת התחרותיות. 3.1. בקרה על יישום המלצות ועדת החקירה ועדת החקירה מצאה כי קיים צורך בבקרה תקופתית על האופן בו הרגולטור מסדיר את ההיבט הצרכני בשוק הבנקאות, לרבות האופן בו מיושמות המלצות ועדת החקירה. לפיכך, ממליצה ועדת החקירה כי רשויות הפיקוח, לרבות המפקח על הבנקים והממונה על שוק ההון והביטוח, ידווחו מעת לעת, במועדים שייקבעו, לוועדת הכלכלה של הכנסת על אמצעים שנקטו בתחומים אלו. פרק ב' - ניתוח מידת הריכוזיות והתחרותיות בשוק הבנקאות הישראלי 1. התחרותיות בשוק הבנקאות הישראלי 1.1 רקע שוק הבנקאות הוא לב הכלכלה, שכן הוא מופקד על כספי משקי הבית והמגזר העסקי ועל התיווך הפיננסי בין חוסכים ובין משקיעים. מערכת הבנקאות מהווה, מצד אחד, מקור מימון להשקעות ולצמיחה, ומהצד השני גוף חיסכון עיקרי במשק. לפיכך, ריכוזיות יתר וחוסר יעילות בתפקוד המערכת הבנקאית מקטינים את היעילות של כלל המשק, מייקרים את דמי התיווך הפיננסי ואת העמלות הבנקים ופוגמים בהקצאת המקורות במשק. הרגולטורים, בעיקר בנק ישראל ומשרד האוצר, אחראים להגברת היעילות והתחרותיות בשוק תוך שמירה על יציבות הבנקים. במערכת הבנקאות בישראל פועלים 23 תאגידים בנקאיים בתחומי הבנקאות השונים, ובהם שני בנקים זרים, אולם עיקר הפעילות בשוק הבנקאות בכלל, ובשוק הבנקאות הקמעונאית בפרט (משקי בית ועסקים קטנים), היא של חמש קבוצות בנקאיות גדולות, שהן כ-95% מכלל השוק: בנק הפועלים (30.1% מהנכסים), בנק לאומי (30.1%), בנק דיסקונט (17.1%), בנק מזרחי-טפחות (9.5%) והבנק הבינלאומי הראשון (7.9%). שוקי הבנקאות בעולם מתאפיינים בתחרות של מעטים (תחרות אוליגופוליסטית), בשל מחסומי כניסה רגולטוריים ומבניים. להלן נתייחס לרמת התחרותיות בשוק הבנקאות בישראל תוך התייחסות לשתי הגישות העיקריות לאומדן רמת התחרותיות בשווקי הבנקאות:1 • גישת המבנה, שבה נבחן הקשר בין מבנה מערכת הבנקאות ובין רווחיות הבנקים. לפי גישה זו יש מתאם הפוך בין רמת הריכוזיות בשוק הבנקאות (כלומר משקל הבנקים הגדולים) ובין רמת התחרותיות בו; • גישת האיום התחרותי, שבה נבחן פוטנציאל התחרות מחוץ לשוק. לפי גישה זו ייתכן מצב שבו שוק הבנקאות יתאפיין בריכוזיות גבוהה, ועם זה גם רמת התחרותיות בו תהיה גבוהה. 1.2 גישת המבנה: רמת הריכוזיות בשוק הבנקאות מקובלים שני מדדים עיקריים לבחינת רמת הריכוזיות בשוק הבנקאות: • מדד הרפינדל (H) – המוגדר כסכום ריבועי נתחי האשראי של כל בנק מסך האשראי; • מדד CR2 – מדד המשקף את משקלם (באחוזים) של שני הבנקים הגדולים בשוק. נהוג למדוד באופן דומה גם את משקלם של שלושת או חמשת הבנקים הגדולים בשוק (CR3 ו-CR5 בהתאמה). סקירת רמת הריכוזיות בישראל בשנים האחרונות מעלה כי בשנת 1997 חלה נקודת מפנה: עד שנת 1997 ירדה רמת הריכוזיות בשוק הבנקאות, בשל רפורמות בשוקי ההון והמט"ח, ובכללן יציאה הדרגתית של הממשלה מהתיווך הפיננסי וחשיפת שוק ההון לתנועות הון זרות; מאז שנת 1997 רמת הריכוזיות בשוק הבנקאות עולה, כנראה עקב האצת תהליך ההפרטה (שבמסגרתה העניקו הבנקים הגדולים אשראי בהיקף גדול למשקיעים פרטיים). גרף 1: רמת הריכוזיות של מערכת הבנקאות בישראל לפי המדדים H ו-CR2 השוואה בין-לאומית מלמדת על רמת ריכוזיות גבוהה יחסית של שוק הבנקאות הישראלי: בשנת 2003 היה ערך מדד H בישראל 0.228, לעומת ממוצע של 0.159 בשאר המדינות הנסקרות (ראו גרף 2). גרף 2: רמת הריכוזיות בשוק הבנקאי לפי מדד הרפינדל (H) – השוואה בין-לאומית (2003) שימוש במדד CR3, הבוחן את משקל הנכסים של שלושת הבנקים הגדולים בסך השוק, ובמדד המחשב את מספר הבנקים ל-100,000 תושבים, מעלה ממצאים דומים. כאמור, לפי גישת המבנה יש מתאם הפוך בין רמת הריכוזיות ובין רמת התחרותיות. קשר זה מתקיים בשל מגוון סיבות, ובהן העובדה שהיכולת להתאגד לשם קביעת מחירים היא רבה יותר אם מעט גורמים פועלים בשוק. התוצאה היא רווח מונופוליסטי – ככל שהשוק ריכוזי יותר רמת הרווחים של הבנקים תהיה גבוהה יותר לעומת רווח של שיווי משקל תחרותי. ואומנם, במחקרים שנעשו בישראל נמצא קשר חיובי מובהק בין הריכוזיות בשוק הבנקאי ובין רווחי הבנקים, כלומר נמצא כי הריכוזיות בישראל מאפשרת לבנקים לנצל את כוח השוק שלהם כדי להגיע לרווחים גבוהים בהשוואה לרווח המושג בשוק תחרותי. יתירה מכך, נמצא כי המגזר העיקרי שמולו הבנקים מפעילים את כוח השוק שלהם הוא מגזר הבנקאות הקמעונאית. הממצא האחרון אינו מפתיע, שכן לקוח הבנק הוא במידה רבה "לקוח שבוי" בשל העובדה שהבנקים האחרים מציעים לו שירותים ומחירים דומים (תופעה זו מכונה אדישות רציונאלית). 1.3 גישת האיום התחרותי לפי גישה זו רמת התחרותיות בשוק נקבעת על-פי האיום התחרותי על הבנקים, ולפיכך ייתכן שתתקיים רמת תחרותיות גבוהה גם בשוק בנקאות ריכוזי, עם מספר קטן של שחקנים, אולם רמת תחרותיות גבוהה בשוק ריכוזי (כמו בישראל) תושג רק אם יתקיימו תנאים אלה: • מחסומי כניסה נמוכים;2 • מדיניות פיקוח ליברלית בכל הקשור לכניסת בנקים זרים ובנקים בטכנולוגיות חדשות (כגון בנק מקוון); • מגבלות מצומצמות על פעילות הבנקים בשוק ההון; • שוק הון חוץ-בנקאי מפותח. הולנד – מבנה שוק ריכוזי ורמת תחרותיות גבוהה רמת הריכוזיות בשוק הבנקאי בהולנד דומה לזו שבישראל (גרף 2), אולם שוק הבנקאות בהולנד הוא אחד התחרותיים במדינות המפותחות (גרף 3). תופעה זו נובעת מכך שהבנקים הגדולים בהולנד (ING Bank ABN Amro; Rabobank;) חשופים לאיומים תחרותיים רבים, והשוק החוץ-בנקאי בה מפותח, עקב רפורמות להגברת התחרותיות בשוק ההון בהולנד. יצוין כי מצב זה אופייני גם למדינות נוספות, ובפרט פינלנד ושווייץ. מדד עיקרי לבחינת רמת התחרות הוא מדד P-R.3 כפי שאפשר לראות בגרף 3, רמת התחרות בישראל נמוכה בהשוואה למדינות המפותחות. גרף 3: רמת התחרות בענף הבנקאות – השוואה בין-לאומית (1993–2004) 1.4 סיכום מהנתונים שהוצגו לעיל, עולה כי רמת התחרותיות בישראל נמוכה בהשוואה למדינות המפותחות בשני מדדים: • רמת ריכוזיות גבוהה, המתורגמת לשוק לא תחרותי אשר מאפשר לבנקים לנצל את כוח השוק שלהם כדי לגבות מחירים גבוהים מהמחירים בשוק תחרותי יותר. • האיום התחרותי על הבנקים בישראל אינו גבוה בהשוואה למדינות המפותחות. גבוהה נמוכה נמוכה גבוהה מידת הריכוזיות ניתן לראות כי, הקטנת משקל הבנקים הגדולים אינה הדרך היחידה להעלות את רמת התחרותיות בשוק הבנקאות, ואפשר להשיג זאת גם באמצעות מדיניות לעידוד האיום התחרותי על הבנקים, כפי שנעשה בהולנד ובפינלנד. ניתוח זה נתמך גם על-ידי נציגי הגופים שהעידו בפני ועדת החקירה (למעט נציגי הבנקים). בקרב אלה היתה תמימות דעים באשר לרמת הריכוזיות הגבוהה בשוק הבנקאות, וברוב המקרים גם באשר לרמת התחרותיות הנמוכה שמאפיינת את השוק, כפי שמפורט להלן: המפקח על הבנקים, מר רוני חזקיה, סיכם בדיון בוועדת החקירה הפרלמנטרית את הממצאים של מחקר שערך בנק ישראל בנושא זה: "במסגרת המחקר שעשינו, שהיה יסודי מאוד, הוא בדק את מה שקורה בכל העולם וגם בישראל, הגענו למסקנה ברורה שיש כשל תחרות במערכת הבנקאית. יש כשל תחרות בתוך המערכת הבנקאית ומחוץ למערכת הבנקאית, ואת זה אמרנו. הדגשנו שהכשל הוא בולט בנושא של המגזר הקמעונאי, מגזר משקי הבית". חזקיה ציין כי חוסר התחרותיות נובע משלושה מאפיינים של שוק הבנקאות: מספר מועט יחסית של בנקים; נוכחות דלה של בנקים זרים; העובדה כי השוק החוץ-בנקאי אינו גורם מאיים על המערכת הבנקאית. המפקח על הביטוח, מר ידין ענתבי, התפלא על כך שנושא זה כלל נמצא בוויכוח: "אני חושב שרק בתחום הבנקאות, שזה ענף לא כל כך ברור, יכול להתקיים בשנת 2007 דיון הזוי כזה האם הוא ענף ריכוזי או ענף לא ריכוזי, האם הוא ענף תחרותי או לא תחרותי. נכתבו על זה עשרות מאמרים, ישבו על זה אין סוף ועדות, ועדיין בשנת 2007, אמנם בתחילתה, מקיימים דיון האם ענף הבנקאות הוא ריכוזי או לא ריכוזי". הממונה על ההגבלים העסקיים, רונית קן, ציינה בדיון נוסף של ועדת החקירה הפרלמנטרית כי: "התיאוריה הכלכלית מראה על קשר הדוק בין רמת ריכוזיות גבוהה והיעדר תחרות, זאת בהינתן חסמי כניסה ומעבר גבוהים בשוק מסוים". לפי נתונים שהציגה קן לוועדה, אחת התוצאות של חוסר התחרותיות בשוק הבנקאות בישראל הנה היווצרות של תופעה פסולה: מתאם בין מועדי העלאת המחירים על-ידי הבנקים של העמלות הנפוצות. החשב הכללי, מר ירון זליכה, ציין בפני ועדת החקירה כי ישנם ענפים בשוק הבנקאות שנהנים מתחרותיות גבוהה בעיקר במגזר העסקי, אך מולם ישנם ענפים, שתחרותיות כזו לא מתקיימת בהם. "כאשר מסתכלים מקרוב, אנחנו רואים שיש ענפים מסוימים בתוך מערכת הבנקאות שסובלים מריכוזיות גבוהה ביותר, לא הריכוזיות הממוצעת שמוצגת בענף הבנקאות הכללי, אלא ענפים מסוימים סובלים מכשלי שוק דרמטיים וחזקים שהופכים את הענף הספציפי לענף סופר ריכוזי. לא ריכוזי אלא סופר ריכוזי. אחד הענפים הבולטים ביותר בתחום הזה הוא ענף הבנקאות הקמעונאי, קרי, משקי הבית". זליכה הרחיב בדבר ההשלכות של הריכוזיות הגבוהה בשוק הבנקאות: "ההשלכות של היעדר התחרותיות במערכת הבנקאות הן בכמה מישורים. ראשית, מרווחי הריבית, כפי שראינו, גבוהים מאוד. שנית, העלאות התעריפים והריביות הן מקבילות, מה שמראה שיש פה גורם אחד או שניים שסוחב את האחרים והוא שולט בשוק. הדבר השלישי הוא שיש לנו לקוחות שבויים, הדבר הרביעי, שאין כל תמריץ לפיתוח מכשירים פיננסיים חדשים, וזאת עילה בולטת להיעדר תחרות". לדידו של זליכה, הבעיה ברמת התחרותיות אינה נובעת ממספר הבנקים בשוק, אלא ממספר כשלי שוק נקודתיים: "הבעיה היא לא במספר המתחרים אלא בכשלי שוק נקודתיים שמונעים מחלק ניכר מהמתחרים להתחרות בצורה אמיתית". נגיד בנק ישראל, פרופ' סטנלי פישר, סיכם כך בעדותו בפני ועדת החקירה את היעדר התחרותיות במגזר משקי הבית: "המערכת הפיננסית עברה שינויים רבים מסוף שנות ה-80. מדובר בהוצאת הממשלה מהמעורבות המאסיבית שהייתה לה בשוק ההון; הסרת חסמים וביצוע ליברליזציה, שינויים במערכת המיסוי, ולאחרונה הפרדה בין הבנקים לקרנות הנאמנות וקופות הגמל, שהיו תחת ניהולם (רפורמת בכר). השינויים היו רבים וחשובים. אבל בצד הקמעונאי חשוב להגביר את התחרות בין הבנקים. כעת, כפי שהזכרתי, אנו בבנק ישראל בוחנים דרכים חדשות להגברת התחרות במערכת הבנקאות, עם דגש על מגזר משקי הבית." מנכ"ל בנק מזרחי-טפחות, מר אלי יונס, שם דגש על נושא התחרותיות כשציין: "דרך יעילה היא לעסוק בעניין בטווח הקצר ובטווח הארוך. בטווח הקצר יש הצעת החוק שנדמה לי שהיא אחת מהצעות חוק רבות. בטווח הארוך כדאי לעסוק בתחום התחרותיות כנושא מרכזי. תחום התחרותיות הוא המאזן העיקרי" מר יונס גם התייחס לצורך להגדיל את משקלם של הבנקים הבינוניים לעומת הגדולים: "הייתי רוצה להקריא מתוך עבודה שעשתה יחידת המפקח על הבנקים בבנק ישראל – סוגיות בבנקאות מיוני 2001. העבודה נעשתה בידי עמי ברנע, יעקב פרוש והילה קונפורטי. הנושא: "סוגיות המבנה האופטימלי של מערכת הבנקאות בישראל": "מבחינת השפעתו של השינוי במבנה הנוכחי על רווחת הציבור נמצא, כי הגדלת החלק של הבנקים הבינוניים במערכת על חשבון חלקם של הבנקים הגדולים והקטנים תעלה את רווחת הציבור". בסיכום הם אומרים את הדברים הבאים: "משיקולים של רווחת הציבור רצוי להגדיל את משקלה של קבוצת הבנקים הבינוניים על חשבון קבוצות הבנקים הקטנים והגדולים, כך שתיווצר מערכת הומוגנית יותר מבחינת גודל הבנקים". יש לציין כי נציג בנק הפועלים, פרופ' ליאו ליידרמן, הציג בפני ועדת החקירה טענה לפיה רמת הריכוזיות הגבוהה בשוק הבנקאות אינה מתורגמת לרמת תחרותיות נמוכה. "אם נשווה את ישראל לקבוצות ההתייחסות, הממצאים של בנק ישראל, הפיקוח על הבנקים, הם שבישראל מידת התחרותיות דומה למה שקיים במדינות ההתייחסות. בהקשר הזה הייתי אומר ריכוזיות כן, תחרותיות גם כן...". 5. מגמות בשוק הבנקאי בישראל בשנים האחרונות חלו כמה תהליכים ושינויים רגולטוריים אשר השפיעו על רמת האיום התחרותי על שוק הבנקאות בישראל ועל המבנה הריכוזי שלו, כפי שמתואר להלן. 2.1 מגמות המשפיעות על האיום התחרותי בשנים האחרונות שוק ההון החוץ-בנקאי (שוק ההון, חברות הביטוח, קופות הגמל, אשראי מבנקים בחו"ל וגיוס הון משוקי הון בחו"ל) צמח במהירות, נתח האשראי החוץ-בנקאי בשוק האשראי העסקי גדל מ-26.7% בסוף שנת 2004 ל-42.5% ביוני 2006. מגמה זו מביאה להקטנת הריכוזיות בשוק האשראי ויש לה שתי השפעות עיקריות על שוק הבנקאות: השפעה ישירה: גידול ניכר בתחרותיות באשראי למגזר העסקי, בעיקר לעסקים הגדולים; השפעה עקיפה: הבנקים נתקלים בתחרות במגזר העסקי ומאבדים נתחי שוק, ועל כן באופן עקיף גוברים הלחצים התחרותיים במגזר הבנקאות הקמעונאית. יש לציין כי מתן אפשרות לגופים חוץ-בנקאיים – כגון חברות ביטוח – לתת אשראי למשקי בית יביא לתחרות ישירה גם במגזר זה. הגורמים העיקריים להתפתחות שוק האשראי החוץ-בנקאי: • רפורמת בכר להפרדת קופות הגמל וקרנות הנאמנות מהבנקים, שיישומה החל בשנת 2005; • צמצום הנפקת איגרות חוב מיועדות בידי הממשלה לקרנות הפנסיה והסרת המגבלות על השקעות של קופות גמל בשוק ההון; • הירידה בגירעון הממשלתי מאז שנת 2003, שהביאה לצמצום בהיקף הנפקת איגרות החוב של הממשלה ופינתה מקום בשוק ההון לגיוס הון של המגזר העסקי. 2.2 מגמות המשפיעות על המבנה הריכוזי • תהליך ההפרטה הגדיל את כוחם של הבנקים הגדולים: בעשור האחרון הפריטה הממשלה חברות ממשלתיות גדולות בהיקף של מיליארדי ש"ח. החברות נמכרו למספר קטן של משקיעים, שקיבלו אשראי בהיקף גדול משני הבנקים הגדולים, וכך גדלה ריכוזיות האשראי הבנקאי. התפתחות שוק אשראי חוץ-בנקאי מצמצמת תופעה זו. לדוגמה, בהפרטה האחרונה של בז"ן-אשדוד מימנה חברת "פז" את הרכישה בעיקר באמצעות אשראי משוק ההון, ולא מהמערכת הבנקאית. • סגירת בנקים זעירים: בעשור האחרון פעל בנק ישראל לסגירת בנקים זעירים. לטענת בנק ישראל בנקים אלו פעלו עם רמת סיכון גבוהה לכספי המפקידים ותרומתם לתחרות היתה אפסית ממילא. • מגמה נוספת שיש להזכיר היא יישום כללי "באזל II":4 יישום כללים אלה נועד להעריך באופן מדויק ופרטני יותר את סיכוני האשראי של הבנקים. בנק ישראל קבע אבני דרך ליישום הדרגתי של כללי "באזל II" עד 2009. צפוי כי אימוץ הכללים והפנמתם בבנקים יאפשר בעתיד חלוקת אשראי באופן ביזורי יותר למגזרים השונים ובעיקר הגדלת האשראי לעסקים קטנים ולמשקי הבית. 6. חסמי כניסה ומעבר 3.1 רקע כללי כפי שפורט בפרק הקודם, בעשרות השנים האחרונות שוק הבנקאות בישראל מאופיין ברמת ריכוזיות גבוהה, בדומה לשוקי בנקאות במדינות מפותחות אחרות בעולם כמו הולנד, פינלנד ושבדיה. אולם, בעוד מדינות אלו מיתנו את השלכות הריכוזיות הגבוהה על-ידי הגברת האיום התחרותי על הבנקים באמצעות הקטנת רגולציה אנטי-תחרותיות ויישום רפורמות מבניות, הרי בישראל לא נעשה מספיק בתחום זה ועל כן רמה התחרותיות בשוק היא נמוכה יחסית. בהקשר זה, המפקח על הביטוח מר ידין ענתבי, אמר את הדברים הבאים: "דברים רבים קרו בעשור האחרון ואני לא חושב שזו רק בעיה של בנק ישראל. אני אומר שגם הממשלה, גם בנק ישראל, גם משרד האוצר וגם הכנסת נרדמו בשמירה. זה המסר העיקרי שלי לוועדה. אין פה פתרונות קסם וגם הפתרונות הקיימים, ייקח זמן רב עד שהם יבואו לידי ביטוי בהתנהלות השווקים. בין אם זו מדיניות יותר מתירנית במה שקשור למתן רישיונות, בין אם זו מדיניות לא אסטטית, לא סימפטית לרגולאטורים של הגבלה של פעילות של חלק מהבנקים וחלק מהפעילויות. עושים את זה בכל שוק שיש בו בעיה. אין שום סיבה לא להפעיל את זה בשוק שהוא כמעט השוק החשוב הקיים בישראל". ניתן למדוד את רמת התחרותיות הנמוכה יחסית לא רק באמצעות המדדים שפורטו לעיל, אלא גם לפי תסמינים, כמו שיעור החשיפה של שוק הבנקאות לגלובליזציה - מידת השתתפות בנקים זרים בשוק האשראי המקומי ובחינת רמת האשראי הזר מסך האשראי בישראל. בחינת מדדים אלו ביחס למדינות המפותחות מעלה כי ישראל מדדה מאחור. בעוד במדינות המפותחות נערכו בדור האחרון רפורמות מבניות והוסרו רגולציות אנטי תחרותיות, הרי בישראל לא נערכו מספיק רפורמות מבניות בתחום זה, ורגולציית יתר יוצרת חסמי כניסה ומקשה על חדירת בנקים זרים או הקמת בנקים מקוונים. חסם כניסה הוא כל מאפיין רגולציה או מבנה המונע (או מעכב) כניסת מתחרה חדש או שולל תחרות אפקטיבית של מתחרה בשוק. להלן נפרט את חסמי כניסה מעכבים התפתחות של שוק תחרותי ונתאר את המצב בישראל בהקשר זה. 3.2 חסמי כניסה רגולטוריים ומבניים שוקי הבנקאות במדינות העולם הם עתירי רגולציה. המטרה העיקרית של הרגולציה היא שמירה על היציבות הבנקאית ומניעת פשיטת רגל של בנק, אשר יש לה השפעות רחבות על המשק כולו ועל פקדונות של מאות אלפי משקי בית ועסקים. הסיכון המרכזי בפעילות הבנקאית נובע מהיחס הגבוה בין ההון העצמי של הבנק לבין היקף האשראי שהוא מספק, יחס זה מכונה הלימות ההון והוא עומד בישראל ובעולם על כ-10%. המשמעות היא שמקור רוב רובו של האשראי הבנקאי הינו בפקדונות בנקאיים, ועל-כן המפקחים על היציבות הבנקאית מתמקדים בעיקר בבדיקת סיכוני האשראי וזיהוי חובות אבודים. תחומי הרגולציה העיקריים שנועדו למנוע פשיטת רגל בנקאית הינם כללי רישוי (אחזקה מעל 10% בתאגיד בנקאי מחייבת אישור בנק ישראל), הלימות הון, תחום העיסוקים המותר לבנק, הגבלת סיכוני אשראי, הרכב תיק נכסים, יחסי נזילות, דרכי ניהול ועוד תחומים נוספים. המחוקק סיפק למפקח על הבנקים סמכויות לאכיפת רגולציות אלו, לרבות איסוף מידע, אכיפת תיקון פגמים וענישה. בעשרות השנים האחרונות העמיד בנק ישראל את יציבות הבנקים כמטרה ראשית, והדרך לכך היתה ריבוי רגולציה לצד עידוד ריכוזיות ענף הבנקאות. להלן תיאור של מספר עדויות למדיניות הפרו-ריכוזית של בנק ישראל הנמשכת עשרות שנים:5 • חת (1994) מציין כי בשנות ה-50 וה-60 של המאה העשרים "בנק ישראל לא ניסה למנוע בליעת מוסדות קטנים ובינוניים בידי הבנקים הגדולים, ולא עודד יצירת מוסדות בינוניים על ידי מיזוג מוסדות קטנים". כך נעלמו מהשוק בנקים קטנים רבים ובנקים בינוניים והתחרות בשוק נפגמה. • יושע, בליי ויפה (2004) טוענים "כי הגם שהבנק המרכזי היה מודע היטב לריכוזיות ההולכת וגוברת בענף - לא זו בלבד שלא התנגד למגמה זו, ולא נקט אמצעי כלשהו בכדי לבלמה, אלא שנראה כי אף עודד אותה במתכוון". המחברים מציינים מספר גורמים למגמה זו, אך מתמקדים באפשרות שבנק ישראל תמך בהפיכתו של הענף לריכוזי "במטרה להגדיל את יציבות המערכת על חשבון מידת התחרות". רוטנברג (2003) שותף גם הוא להערכה זו. • חשובה יותר היא עמדתו של בנק ישראל ביחס למיזוגים של בנקים גדולים עם קטנים. בשנת 2004 רצה בנק לאומי (השולט על כ-30% משוק הבנקאות) לרכוש את השליטה בשני בנקים קטנים - בנק ירושלים ובנק אינווסטק. המפקח על הבנקים תמך באישור עסקאות אלו, אולם הממונה על ההגבלים העסקיים התנגד להן, בשל השפעותיהן על הריכוזיות בענף הבנקאות. מאחר ולמיזוגים אלו נדרשת הסכמת שני המפקחים, המיזוגים לא יצאו אל הפועל (בסופו של דבר בנק אינווסטק נרכש על-ידי הבנק הבינלאומי הראשון שהינו בנק בינוני בגודלו, ולכן ייתכן שרכישה זו תרמה להגדלת התחרות בענף). • לפי בן בסט (1996), "הסכמה למיזוג בנקים קטנים עם בנקים גדולים מעידה על העדפה מופרזת של שיקולי יציבות בפיקוח על הבנקים. הצבת היציבות בראש סדר העדיפויות עלולה להעניק לגיטימציה להגדלת הריכוזיות לשם הגברת היציבות, כך שיתכן ובסופו של דבר ענייניהם של הצרכנים יפגעו. יתרה מזו, תחרות מהווה פיקוח על שוק המתווכים הפיננסיים וכלל לא ברור שהגדלת הריכוזיות אכן תתרום באופן חיובי להעצמת היציבות. בנקים גדולים אף עלולים ליטול סיכונים רבים מדי, מתוך הערכה שהממשלה לא תיתן להם ליפול". הרגולציה היתרה בענף הבנקאות בישראל מביאה להגבהת מחסומי כניסה בפני מתחרים חדשים והערמת מכשולים בפני רוכשים פוטנציאלים של בנקים מופרטים. יש הטוענים כי דוגמא אחרונה לכך היתה השיהוי הממושך במתן אישור לקבוצת "סרברוס" ברכישת בנק לאומי. השיהוי גרם לאי עמידה של הבעלים הזרים בתנאי המכרז ולניפויים מתהליך הרכישה של הבנק. יש להעיר כי בנק ישראל לא שלל את אפשרות הרכישה בידי הקבוצה, אלא השהה את האישור במשך חודשים רבים. יש לציין כי למרות הרגולציה הרבה ותמיכת בנק ישראל בריכוזיות הענף בכדי להגביר את היציבות הבנקאית, הרי רגולציה זו לא מנעה את משבר הבנקים בשנת 1983. המשבר הגדול ביותר בתולדות הבנקאות בישראל בשנת 1983 לא נבע מסיכוני אשראי מסורתיים, אלא נוצר דווקא מפעילותם של הבנקים (בעיקר הגדולים) בגיוס הון עצמי ובתחום ההשקעות, כאשר במשך תקופה ארוכה הבנקים עודדו את הציבור לרכוש את מניותיהם על-ידי ויסות שעריהם בבורסה. בהקשר זה ניתן ללמוד ממחקרים שנעשו על-ידי ארגון המדינות המפותחות (OECD)6 המעלים כי שוק בנקאות תחרותי מאוד אינו מקטין את יציבות הבנקים. כלכלני ה-OECD מייעצים למדינות הארגון לערוך רפורמות מבניות ולהקטין רגולציה אנטי תחרותית במטרה להגדיל את התחרותיות בשוק הבנקאות. כלכלני הארגון גם טוענים כי שוק בנקאות לא תחרותי גורם לאובדן תוצר ומגביל את יכולת הצמיחה של הכלכלה. ואכן מאז תחילת שנות ה-80 של המאה העשרים נעשה שינוי מובהק ומשמעותי ברגולציה על הבנקים במדינות המפותחות.7 המדיניות ניסתה להקל את הרגולציה האנטי-תחרותית ולמקד ולחזק את הרגולציה על הון עצמי, סיכוני אשראי וניגודי עניינים. המחקרים העלו כי יעילות הבנקים מושפעת מרמת התחרותיות בשוקי הבנקאות וההון, והדרכים להגביר את התחרותיות היו הקטנת מעורבות בקביעת שערי ריבית, הסרת חסמים בתנועות הון בין-לאומיות והקלה של הרגולציה על פעילויות בנקאיות. הגדלת התחרותיות בעקבות רפורמות אלו הביאה לירידה בעלויות הבנקים ביחס לנכסיהם ובפערי הריביות. לדברי כלכלני הארגון, במדינות בהן התחרות המקומית מוגבלת בשל גודל שוק צר או חסמי רגולציה, התחרות הזרה הינה בעלת חשיבות גבוהה. כאמור, מדינות בעלות מבנה בנקאות ריכוזי, כמו הולנד ופינלנד, אכן יישמו רפורמות מבניות אשר הביאו לפתיחת שוקי הבנקאות וההון לתחרות זרה והשפיעו באופן דרמטי על מידת התחרות בשוק. מדידת התחרות הגלובאלית בשוק הבנקאות מלמדת שבנקים מקומיים נאלצים להקטין מרווחי ריבית ועמלות בנקאיות כאשר הם נתקלים בחדירה משמעותית של בנקאות זרה. לסיכום, כלכלני הארגון מציעים להקל בעיקר על רגולציה אנטי תחרותית המהווה מחסום כניסה לשוק הבנקאות, בעיקר הקלה על כניסה של שחקנים חדשים, מקומיים וזרים, לשוק הבנקאות באמצעות הקלה על דרישות רישוי והסרת מגבלות על בעלות של בנקים/משקיעים זרים. 8 3.3 חסמי מעבר בין בנקים חסם מעבר של הצרכנים בין הבנקים מהווה חסם כניסה והתרחבות של תחרות אפקטיבית בשני אופנים: • חסמי המעבר מהווים חסם כניסה לבנק חדש וחסם התרחבות לבנקים קטנים. • חסמי מעבר מבטיחים לבנקים הקיימים איום תחרותי נמוך ועל כן עלולים להוביל לשיווי משקל לא תחרותי. כפי שציינה הממונה על ההגבלים העסקים, רונית קן, בהקשר זה: "חסמי המעבר מבטיחים דבר נוסף – מידה רבה יחסית של ודאות בפני השחקנים הקיימים באשר לעוצמת ההחזקה שלהם בלקוחות, כלומר הם מקטינים את האיום התחרותי ויוצרים מוטיבציה נמוכה של הספק להתחרות על לבו של הלקוח. הידיעה שהלקוח לא עוזב בקלות ממעיטה את המוטיבציה התחרותית שיש לבנק להתחרות על הלקוח." חסמי המעבר העיקריים הינם: עלויות חיפוש; עלויות מעבר; שקיפות (קשיים בהשוואת שירותים ומחירים); Bundling (קשירת שירות בשירות); חסם גיאוגרפי (מיעוט סניפים בפריפריה). להלן נדון בכל אחד מחסמים אלו תוך התייחסות למצב באירופה ובישראל. 3.3.1 עלויות חיפוש תאור החסם: עלויות בגין קשיים בירוקרטיים וחוסר הנוחות הכרוך בהחלפת בנק. למשל, לקוחות נאלצים לבזבז זמן רב כשהם רוצים לפתוח חשבון בנק חדש או להעביר את חשבונם מבנק לבנק, וכן מוטלת עליהם חובה להודיע למספר גורמים על מספר החשבון החדש שלהם. עלויות החיפוש בענף הבנקאות הן גבוהות ביחס לענפים אחרים, ועל כן, בכדי שלקוחות ישקלו מעבר בין בנק לבנק היתרונות במעבר זה צריכים להיות ברורים להם. המצב באירופה: במספר מדינות הבנקים גיבשו הסכמים להקלת הליכי מעבר של לקוחות מבנק לבנק. בפינלנד, למשל, הלקוח כלל לא צריך ליצור קשר עם הבנק ה"ישן" שלו. ההליך מבוצע בשלמותו על ידי הבנק החדש, שגם מעביר את כל הפיקדונות לחשבון החדש. ישנם אף מקרים שהבנקים פונים למעסיק של הלקוח ולרשויות המדינה הרלוונטיות בכדי לעדכן אותם במספר החשבון החדש. בנוסף, הבנק החדש משלם לעיתים קרובות את העמלות הכרוכות במעבר. ראוי להדגיש, כי אמנם הפעולות הנ"ל של הבנקים לא נעשות מתוקף תקנה רגולטורית, אולם מדובר בתגובה של הבנקים לאיתות רגולטורי. כלומר, הצהרת כוונות של הרגולטור הביאה את הבנקים לנקוט בפעולה יזומה. המצב בישראל: ביולי 2005 פרסם המפקח על הבנקים הוראה לגבי מעבר של לקוחות בין בנקים (הוראה מס' 432) ובה נקבעה תשתית שתאפשר לבנק אליו עובר הלקוח לבצע את כל הפעולות הקשורות להעברת חשבון הלקוח, באם זה נתן לו ייפוי כוח לשם כך. בנוסף, בהוראה הנ"ל חויבו הבנקים לספק ללקוחות טופס מידע הממלא שתי פונקציות: 1) לספק ללקוח רשימה ברורה המפרטת את כל הפעולות שעליו לנקוט בכדי לסגור את חשבונו. 2) לשקף את המצב הפיננסי של הלקוח – כך הבנקים אליהם יפנה הלקוח יוכלו להתרשם ממנו ולשקול אילו תנאים הם מעוניינים להציע לו. הוראה זו מהווה פוטנציאל להפחתת עלויות החיפוש. אולם, לא ברור באיזו מידה הלקוחות מודעים להוראות אלה, באיזו מידה הן מיושמות על-ידי הבנקים, מהי רמת האכיפה של המפקח על הבנקים ואילו סנקציות מופעלות נגד בנקים שלא מיישמים הוראות אלו. יש לציין כי לאחרונה בנקים בינוניים מציעים ללקוחות לדאוג לכל הפעולות הכרוכות בהעברת חשבון שכר, ואף מציעים מענק לעוברים. מגמה זו ניתן לייחס לגידול מסוים בתחרות במגזר משקי הבית, בעיקר בשל הגידול באיום התחרות מצד השוק החוץ-בנקאי במגזר העסקים הגדולים, שתרם בעקיפין לגידול בתחרות במגזר משקי הבית. דרכי פתרון: פתרונות אפשריים להקטנת חסם 'עלויות החיפוש' כוללים: • רגולציה שתביא ליצירת קוד בין-בנקאי למעבר זול, פשוט ושקוף של לקוחות מבנק לבנק (בדומה לקוד הבין-בנקאי באירלנד, ראו להלן בתיבה). • רגולציה שתחייב את הבנקים לשלוח פעם בשנה לכל אחד מלקוחותיו "דף מידע פיננסי", המפרט את המצב הפיננסי-בנקאי של הלקוח. מדיניות שתביא להגדלת הלחצים התחרותיים באמצעות הגמשת הרגולציה לכניסת בנקים חדשים. לדוגמא, מתן רישיון לפתיחה של "בנק וירטואלי" אשר יאפשר ללקוחות לפתוח חשבון בנק חדש מבלי לצאת מהבית. 3.3.2 עלויות מעבר תאור החסם: עלויות כספיות שעל לקוח לשלם בכדי לסגור את חשבונו. לעיתים מדובר בעלויות ישירות כגון עמלת סגירת חשבון, ולעיתים מדובר בעלויות עקיפות, כגון עמלות על ביטול הוראת קבע. המצב באירופה: לקוחות לא תופסים את העלויות הללו כמחסום משמעותי המונע את המעבר בין הבנקים.9 המצב בישראל: נראה כי גם בישראל חסם זה אינו משמעותי במניעת ניידות לקוחות. זאת, בין היתר, עקב הוראות בנק ישראל האוסרות על בנקים לגבות מלקוח המבקש לסגור את חשבונו ולעבור לבנק אחר עמלה מצטברת של יותר מ-40 ש"ח, גם באם העלויות הכרוכות בהעברת חשבונו עולות על סכום זה. עם זאת, סכום זה לא כולל עמלת פירעון מוקדם של הלוואה, וזו עשויה להוות חסם לא מבוטל. 3.3.3. היעדר שקיפות, קשיים בהשוואת שירותים ומחירים תאור החסם: קשיים הנובעים משתי סיבות עיקריות: 1) תעריפוני העמלות של הבנקים כוללים שמות לא אחידים לעמלות; 2) תעריפוני העמלות של הבנקים כוללים עמלות כפולות על שירותים דומים (ראה פרק ג' סעיף 1.2). שני הגורמים הללו מקשים על לקוח אשר מבקש להבין בצורה פשוטה את המחיר שהוא משלם עבור שירותים שהוא מקבל, ואינם מאפשרים להשוות בין השירותים הבנקאים. במילים אחרות, חוסר השקיפות מעודד קבלת החלטות לא אופטימלית של הלקוחות. המצב באירופה: בשבדיה ובדנמרק הוקמו אתרי אינטרנט על-ידי הרגולטור המשווים את מחירי השירותים הבנקאיים הניתנים על-ידי הבנקים השונים. המצב בישראל: בישראל יכולת ההשוואה של הלקוחות היא בעייתית במיוחד לאור ריבוי העמלות והמורכבות של דפי החשבון של הבנקים. דרכי פתרון: נדמה כי בכדי לשפר את יכולת ההשוואה של הלקוחות בישראל ניתן לנקוט במספר צעדים: רגולציה המגבילה את מספר העמלות ודורשת אחידות בשמות העמלות; פתיחת אתר אינטרנט על-ידי הרגולטור (המפקח על הבנקים) בו השוואה של המחירים הנגבים על-ידי הבנקים עבור השירותים השונים (בדומה לאתר גמל.נט של משרד האוצר להשוואת ביצועי קופות גמל). 3.3.4 Bundling, קשירה יחדיו של שירותים שונים תאור החסם: בנקים מספקים שירותים שונים בהם ניהול חשבון עו"ש, מתן הלוואות ומשכנתאות, פקדונות וכרטיסי אשראי. הקשירה יחדיו של השירותים השונים, ככל שהיא מותרת על-פי החוק, מקשה על לקוח המבקש להחליף בנק ומקטינה את רמת התחרותיות בשווקי המשנה (כרטיסי אשראי, משכנתאות וכדומה). המצב באירופה: מגמת הפיכתם של בנקים רבים לסופרמרקטים פיננסיים, המספקים שירותים פיננסיים רבים ומגוונים, מגדילה את חסם ה-Bundling. מצב זה הביא את הרשויות הרגולטוריות לבחון דרכי פיתרון שונות, בעיקר עידוד בנקי נישה אשר מגדילים את התחרותיות באותם שירותים. לדוגמא, לקוח של בנק מסוים ייטול משכנתא בבנק ייעודי למשכנתאות, וביטוח חיים בחברת ביטוח. המצב בישראל: בישראל קיים קשר חזק בין השירותים השונים. לדוגמא, קיים מתאם בין ניהול חשבון עו"ש לבין הנפקת כרטיס אשראי. לקוח אשר פותח חשבון בבנק מסוים מקבל כמעט באופן אוטומטי כרטיס אשראי המונפק על ידי חברת כרטיסי האשראי בבעלות אותו בנק, וכאשר הלקוח עוזב את הבנק הנוהג הוא ביטול הכרטיס.10 ראוי לציין כי נוהג זה קיים למרות הוראה של הממונה על ההגבלים העסקיים משנת 2001 האוסרת על קשירת ניהול חשבונות עו"ש עם הנפקת כרטיסי אשראי.11 דרכי פתרון: דרך הפתרון העיקרית להנמכת חסם ה-Bundling הינה עידוד התחרותיות בשווקי המשנה השונים באמצעות שחקנים בנקאיים וגופים חוץ-בנקאיים. לדוגמא, עידוד פעילות בנקי נישה כגון בנקים למשכנתאות; עידוד פיתוח של שוק האשראי החוץ-בנקאי לעסקים קטנים ומשקי בית באמצעות מתן אישור לחברות ביטוח להעניק אשראי ללקוחות אלו; הפרדה מבנית של חברות כרטיסי האשראי מהבנקים, צעד העשוי לצמצם את השימוש בהנפקת כרטיסי אשראי בכדי למנוע ניידות לקוחות. 3.3.5 חסם גיאוגרפי: מיעוט סניפים בפריפריה תאור החסם: ישנן קבוצות אוכלוסיה אשר הקרבה הגיאוגרפית של סניף הבנק לביתן חשובה. לדוגמא, קשישים ותושבי ישובים מרוחקים. מיעוט סניפים עלול להוות על-כן חסם מעבר בשוק הבנקאות. המצב באירופה:מספר הסניפים ועמדות ATM (בנקטים) באירופה גדול משמעותית לעומת מספר הסניפים בישראל, ולכן החסם הגיאוגרפי הינו נמוך יותר. כך לדוגמא, מספר התושבים לסניף בישראל הוא 6,722 לעומת 1,767 בגרמניה, ומספר התושבים לבנקט בישראל הינו 4,878 לעומת 1,613 בגרמניה.12 סיבה מרכזית לכך היא מתן שירותי בנקאות קמעונאית על-ידי בנק הדואר בגרמניה. המצב בישראל: מספר הסניפים ביחס לגודל האוכלוסיה בערי המרכז גבוה משמעותית מערי הפריפריה. התוצאה היא חסם מעבר גבוה בפני לקוחות בערי הפריפריה המעוניינים להחליף בנק. לדוגמא, לשני הבנקים הגדולים (פועלים ולאומי), יש בתל-אביב סניף לכל 8,000 תושבים בממוצע. ברמלה לעומת זאת, עיר עם כ- 63,000 אלף תושבים, יש לכל אחד מחמשת הבנקים הגדולים סניף אחד בלבד. דרכי פתרון: מתן אישורים רגולטוריים לבנק הדואר לספק שירותי בנקאות קמעונאית, אשר יביאו להגדלת הסינוף הבנקאי בישראל בשל הפריסה הרחבה של בנק הדואר. עידוד השימוש בטכנולוגיות אינטרנט ו-ATM באמצעות קביעת עמלות נמוכות יותר עשוי להקטין את הצורך בקרבה פיזית לסניף, ובכלל זה הרחבת מגוון השירותים שאפשר לבצע באמצעות בנקט. דרכים להקטנת חסמי מעבר בין בנקים בהולנד ואירלנד13 הולנד: החל משנת 2004 פועל שירות תמיכה למעבר בין בנקים (Interbank Switch Support Service). השירות הנו יוזמה של איגוד הבנקים, בהוצאה של 18 מיליון אירו. השירות נועד לסייע ללקוחות המבקשים להחליף חשבון בנק תוך הבטחת רציפות של תשלומי הלקוחות והגברת פוטנציאל הניידות. השרות כולל שלוש פונקציות עיקריות: • ב-13 החודשים הראשונים לאחר סגירת החשבון, כל התשלומים שמיועדים לחשבון הישן מועברים ישירות לחשבון החדש באמצעות מערכת סליקה בין-בנקאית. הלקוח אשר יזם את העברת התשלום לחשבון מקבל מהבנק עדכון על מספר החשבון החדש ומתבקש לעדכן את בסיס הנתונים שלו. • בקשות החיוב המגיעות לחשבון הישן מועברות ישירות לחשבון החדש במשך 13 החודשים הראשונים לאחר סגירת החשבון, באמצעות מערכת הסליקה הבין-בנקאית. בעל החשבון מחויב לעדכן את הספקים שלו בדבר מספר חשבון הבנק החדש שלו. מערכת ה-ISSS מספקת ללקוח טפסים סטנדרטיים לשם כך. • הבנק הישן מבטל את כל הוראות הקבע בחשבון של הלקוח ומספק לו רשימה מפורטת של הוראות אלו. על הלקוח מוטלת האחריות להעביר את הרשימה הזו לבנק החדש בכדי שזה ייתן הרשאה לגופים אלה. בשנת 2004 כ-45,000 לקוחות פרטיים השתמשו בשירות התמיכה ובשנת 2005 חל גידול לכ-65,000 לקוחות. יתרה מכך, סקרים מלמדים כי כ-50% מלקוחות הבנקים בהולנד מודעים לקיומו של השירות וכי מידת שביעות הרצון של לקוחות שהשתמשו בשירות היא גבוהה יחסית. אירלנד: איגוד הבנקים החל להפעיל ב-2005 "קוד מעבר בין בנקים" (Switching Code), אשר אומץ בידי כל הבנקים המובילים. הקוד נועד להפיג חששות של לקוחות שנמנעים מהעברת חשבונותיהם עקב הקשיים הבירוקרטיים בשינוי הוראות קבע, עדכון מעסיקים בחשבון החדש וכדומה. הקוד מעביר את האחריות לטיפול בבירוקרטיה הכרוכה בהעברת חשבון מהלקוח לבנקים. לפי הקוד, ברגע שלקוח פותח חשבון בנק חדש, עליו לחתום על טופס אחד בלבד, אותו הבנק החדש שולח לבנק הישן. טופס זה מקנה לבנק הישן את הסמכות לספק לבנק החדש את כל הוראות הקבע מהחשבון הישן לחשבון החדש, לרבות החיוב של כרטיס האשראי. על הבנק הישן אף מוטלת אחריות להודיע לחברות שמגישות חיובים לחשבון של הלקוח על מספר החשבון החדש של הלקוח. על הבנק החדש מוטלת האחריות של הקמת הוראות הקבע החדשות. בקוד נקבע כי כל התהליך הנ"ל ייעשה בתוך שבעה ימים. בנוסף לאלה, על כל בנק לספק ללקוח "ערכת מעבר" הכוללת מדריך ללקוח המבקש להעביר את חשבונו. בשנתיים הראשונות להפעלת השירות, כ-32,000 לקוחות החליפו בנקים באירלנד באמצעות השירות. הקוד אף שינה את ההתנהגות של הבנקים כלפי הלקוחות, כאשר מאז הפעלתו כל הבנקים המובילים מציעים סוג כלשהו של שירות עו"ש ללא עמלות. 3.3.6 חסמי מעבר בין בנקים - סיכום ניידות הלקוחות בשוק הבנקאות הקמעונאית במדינות האיחוד האירופאי היא נמוכה יחסית. בהתאמה לצמיחת השוק, 7.8% מממשקי הבית ו-12.6% מהעסקים הקטנים והבינוניים החליפו בנק. מצב זה הביא את הרשויות הרגולטוריות הממונות על התחרותיות באירופה להקטין חסמי מעבר בין הבנקים.14 גם בשוק הבנקאות בישראל ניידות הלקוחות נמוכה יחסית לשווקים אחרים, בהם רמת התחרותיות גבוהה יותר, אולם אין בידינו נתונים לגבי ניידות הלקוחות בישראל שכן נתונים אלו אינם נמצאים בסקירה השנתית של המפקח על הבנקים, וגם לא סופקו על-ידי נציגי הבנקים למרות בקשות ועדת החקירה. הקלת ניידות המעבר בין הבנקים תביא לגידול ברמת התחרותיות ועשויה לתרום לשכלול שוק הבנקאות לרבות מחירי שירותים בנקאיים תחרותיים יותר. הדרך להקטנת חסמי המעבר מבוססת על שימוש באמצעי מדיניות רבים, ולא באמצעי אחד. הקלת המעבר של הלקוחות בין הבנקים יכולה להיעשות באופן וולונטרי על-ידי הבנקים כפי שנעשה במספר מדינות באירופה, או באמצעות הוראות של הרגולטור. במספר מדינות באירופה הבנקים עצמם יזמו באופן וולונטרי שיתופי פעולה להקלת המעבר (ראה תיבה), זאת בתגובה לאיתותי הרגולטור. נדמה כי בכל מקרה קיימת חשיבות לפעילות אקטיבית של הרגולטור במטרה להביא את הבנקים ליזום בעצמם פעילות להנמכת חסמי המעבר, או לחלופין ליישם זאת באמצעות התקנת הוראות ואכיפתן, ומשנקבעו יש לתת להם פומבי ולהביאם לידיעת ציבור הצרכנים. 3.4 המשמעות של הסרת חסמי הכניסה והמעבר הסרת החסמים שהוזכרו בפרק הקודם עשויים לאפשר כניסה לשוק הבנקאות של שחקנים חדשים, ובכך להגדיל את רמת התחרותיות בשוק. להלן נפרט מספר שחקנים שכאלה. 3.4.1 בנקים זרים בישראל פועלים רק שני סניפים קטנים של בנקים זרים, Citybank ו-HSBC, הנוטלים יחד רק 0.6% משוק הבנקאות בישראל במונחי אשראי, שרובו מסופק לפירמות הגדולות.15 ברוב המדינות המפותחות פועלים בנקים זרים רבים הנוטלים חלק משמעותי משוק הבנקאות המקומי – 24% באירלנד, 22% באוסטריה, 18% בבריטניה ובין 5% ל-10% בקנדה, פינלנד, נורבגיה, ספרד, צרפת, איטליה, יוון, גרמניה ודנמרק.16 לתאגידים הבנקאיים הגדולים בעולם יש נוכחות בעשרות מדינות. לדוגמא, לקבוצת הבנקאות האירופאית ABN Amro, יש נוכחות ב-53 מדינות ברחבי העולם כולל במדינות קטנות ועניות מישראל - ממדינות מזרח-אסיה, דרך רוב מדינות אירופה ועד למדינות דרום-אמריקה. אולם לקבוצה אין נוכחות בנקאית בישראל. ניתן לומר כי שיעור החשיפה ליבוא של שוק הבנקאות נמוך משמעותית משיעור החשיפה ליבוא של הענפים הסחירים במשק הישראלי. 3.4.2 אשראי זר בדיקת האשראי הזר מסך האשראי המקומי מהווה גם היא מדד לרמת התחרות בה מתמודדת המערכת הבנקאית המקומית מול יצרני אשראי חלופיים. מדד זה חשוב במיוחד לבחינת הדרכים בהן מדינות עם שוק בנקאות ריכוזי (כמו הולנד ופינלנד) מנסות להגביר את רמת התחרותיות. ואכן, שיעור האשראי הזר מסך שוק האשראי המקומי ברוב המדינות המפותחות הוא גבוה ביחס לישראל – 42% באיסלנד, 36% באירלנד, 35% בלוקסמבורג, 32% בבריטניה, 25% בפינלנד, 23% בהולנד ו-20% באיטליה. אין בידינו נתון מדויק על שיעור האשראי הזר בישראל, אולם ידוע כי שיעורו נמוך מהמדינות שנסקרו לעיל. יש להעיר כי בשנים האחרונות חל גידול במדד זה בשל השתתפות משקיעים זרים בשוק ההון המקומי וגידול בהנפקות של פירמות ישראליות בבורסות בחו"ל. 3.4.3 בנקים מקוונים במדינות מפותחות רבות פועלים גם בנקים מקוונים אשר מגדילים את התחרותיות במגזר הקמעונאי באמצעות מודל עסקי בעל עלויות נמוכות (ללא צורך בסינוף ובכוח-אדם בעל עלויות גבוהות). אולם בישראל אין פעילות של בנק מקוון, ולפי פרסומים בתקשורת יזמים שונים נתקלו בקשיי רגולציה. 3.4.4 בנק הדואר אמצעי נוסף להגברת התחרותיות בשוק הבנקאות הקמעונאי הוא יישום רפורמות המאפשרות השתתפות של בנק דואר בשירותים בנקאיים למשקי בית ועסקים קטנים, תוך ניצול הפריסה הגיאוגרפית שלו. טבלה 1 להלן מפרטת נתונים על פעילות בנק הדואר במספר מדינות מפותחות. טבלה 1 - בנקי דואר בעולם17 מדינה נתח בנק הדואר גרמניה הבנק הגדול ביותר בגרמניה במגזר הקמעונאי עם נתח שוק של 11.5%. התחיל כחברה ממשלתית בשנת 1995, עבר להיות תאגיד בנקאי בשנת 2000 ולבסוף גם הונפק בבורסה בשנת 2004. איטליה הבנק הרביעי בגדולו במגזר הקמעונאי עם נתח שוק של 15%, משקל השירותים הפיננסיים מהווה 40% מכלל פעילות הדואר. יפן אחד המוסדות הפיננסיים הגדולים בעולם ובעל נתח שוק של 20% מתוכניות החיסכון במגזר הקמעונאי ביפן. מצוי בשלבי הפרטה על-ידי ממשלת יפן. בריטניה מיזם משותף של בנק הדואר עם Bank of Ireland. מציע מגוון רחב של שירותים פיננסיים, כולל רכישת וקניית אג"ח ומניות, ביטוחים ומשכנתאות. הולנד בעלות משותפת של בנק הדואר עם ING (הבנק הגדול בהולנד) הביאה לנתח שוק של 60% בחשבונות עו"ש (יש לציין כי רמת הריכוזיות הגבוהה בהולנד מותנה באמצעות עידוד איום חוץ-בנקאי ולכן רמת התחרותיות שם גבוהה יחסית). הסקירה לעיל מלמדת כי בדור האחרון המדיניות השלטת במדינות המפותחות הינה הקלה ברגולציה ועידוד רפורמות מבניות לשם הגדלת התחרותיות בשוק הבנקאות בפרט ושוק ההון בכלל. מדיניות זו נעשית מתוך מחשבה כי שוק הון משוכלל ותחרותי מגדיל את הרווחה החברתית ואת היעילות הכלכלית. מדיניות זו נמשכת גם כעת, ולפני מספר חודשים החליט האיחוד האירופאי על הגברת התחרות בשוק הבנקאות באמצעות מתן היתר לכל בנק מקומי לפעול במדינות אחרות החברות באיחוד. בהקשר זה, נציין כי בעדותו של החשב הכללי ירון זליכה בפני ועדת החקירה, הוא טען כי אחד מכשלי השוק אשר מקטינים את רמת התחרותיות בשוק הבנקאות הינו בתשתית ההפצה של השירותים הבנקאים. זליכה הציע לפתור כשל זה באמצעות פיתוחו של בנק הדואר: "כשל השוק הראשון שאנחנו מזהים, והמרכזי ביותר, הוא תשתית ההפצה. הקשר עם הלקוח, המגע עם הלקוח. בנק לאומי ובנק הפועלים, בסדר הזה או בסדר הפוך, שולטים על רוב רובו של המגע עם הלקוח, הלקוח של משקי הבית. תשתית ההפצה שהיא שוות גודל לתשתית ההפצה של פועלים ולאומי, היא תשתית בנק הדואר, אבל עד לאחרונה, עד היום, היא לא מנוצלת כלל לצורך שילוב בתחרות במגזר הקמעונאי. תשתית ההפצה של הדואר כוללת 700 יחידות דואר שפרושות בכל רחבי הארץ, במקרים רבים במקומות בהם רק בנק הפועלים או בנק לאומי או שניהם יחד פועלים. יש מקרים שגם במקומות שהם לא פועלים. הממשק השוטף עם האזרחים הוא במגוון של תחומי פיננסיים. היתרונות של תשתית הפצה טובה הם לא רק המיקום הגיאוגרפי אלא גם הקשר עם הלקוח. האם הלקוח נכנס לרכוש מוצר שהוא דומה באופיו למוצר והשירות שאתה מבקש להטמיע באמצעות התשתית. לדואר יש מחשוב מרכזי, יש שעות עבודה נרחבות יחסית גם ביחס לענף הבנקאות, הוא חבר במסלקה הבין-בנקאית, יש לו שירותי גבייה ותשלום בהיקפים שלא מביישים גם את פועלים ולאומי, ומה שהוא לא פחות חשוב, יש לו מוניטין מוצדק של גוף אמין וזול. המטרה שהצבנו בפנינו בוועדה היא להגדיל את התחרותיות בענף הבנקאי הקמעונאי באמצעות השימוש בפלטפורמה הקיימת. במלים אחרות, לקחת את הפלטפורמה הקיימת ולהעמיד אותה לרשות אחרים." פרק ג' – מבנה השירותים הבנקאיים בישראל 1. עמלות הבנקים 1.1 מבנה העמלות הכנסות הבנקים מורכבות משני מקורות עיקריים – הכנסות מימוניות (פערי הריבית) והכנסות תפעוליות (בעיקר עמלות). מבנה העמלות של הבנקים בישראל מאופיין בכמות גבוהה של עמלות, מחיר גבוה, כפל עמלות לאותה פעולה ופערי מידע בין הבנק ללקוחות, כפי שיפורט להלן. 1.2 כמות העמלות כמות העמלות של הבנקים גבוהה באופן מובהק לעומת בנקים במערב: בבנקים הישראלים יש כיום כ-480 עמלות בסה"כ, מתוכן כ-280 עמלות למשקי בית ועסקים קטנים (פרקים 1-6 בתעריפוני העמלות של הבנקים, פרקים 7-10 מתייחסים בעיקרם לעסקים גדולים וליצואנים). טבלה 2 – הגידול בכמות העמלות 1993 עד 200718 פרק 1993 2007 גידול פרק 1: חשבונות עו"ש - פעולות ושירותים נוספים 30 89 197% פרק 2: שירותים ממוחשבים, מידע ואישורים 17 42 147% פרק 3: אשראים, ערבויות ובטחונות 16 47 194% פרק 4: ניירות ערך 21 40 90% פרק 5: מטבע-חוץ ופעילות מול חו"ל 32 39 22% פרק 6: כרטיסים מגנטיים 9 26 189% סך עמלות 125 283 126% פרק 6: נספח שירותים מיוחדים בכרטיסי אשראי - 92 - פרק 7: סחר חוץ - 55 - פרק 8: עסקות ספוט, עתידיות, אופציות מטבע ועוד - 27 - פרק 9: שירותים מיוחדים לתושבי חוץ - 3 - פרק 10: יהלומים - 19 - סה"כ עמלות - 479 - בעשור האחרון חל גידול משמעותי בכמות העמלות. בנק ישראל מינה כבר בשנת 1993 ועדה לבחינת לוח העמלות של הבנקים, לנוכח רמת התחרותיות הנמוכה של שוק הבנקאות. הוועדה צמצמה במידה ניכרת את מספרן הכולל של העמלות למשקי הבית ולעסקים קטנים ל-125 עמלות ב-6 פרקים וגיבשה מסגרת עמלות אחידה (הוראת ניהול בנקאי 414 – "לוח העמלות של הבנקים"). אולם מאז תפחה שוב כמות העמלות בכ-126%, כפי שניתן לראות בטבלה 2 לעיל. ראוי לציין שמנכ"ל איגוד הבנקים, משה פרל, הציג בפני ועדת החקירה טענה לפיה צמצום מספר העמלות עשוי ליצור מצב של סבסוד צולב שיווצר בשל הצורך לקבוע מחיר אחיד עבור פעולות שונות. כך, אנשים שמשלמים כיום תעריף נמוך עבור פעולה, עשויים לשלם תעריף גבוה יותר באם עמלה זו תאוחד עם עמלות אחרות בעלות תעריף גבוה יותר. "אני מבקש גם פה את הזכות להציע לכם להתעמק בשתי אסכולות: האחת שהיא מאוד אופנתית היום אצל הצרכן הישראלי – "הכול כולל" – מחיר אחד ואפשר לצרוך את כל השירותים שאתה צריך; הקוטב השני - שלם רק על מה שצורכים. בכל מה שקשור למשקי הבית המערכת הבנקאית נמצאת היום קרוב מאוד לקוטב האחר. צריך להבין שאם עושים שינוי אולי משיגים קצת יותר יעילות, אבל משלמים מחיר על צדק. מה שאני רוצה לומר בלי לנקוט עמדה זה שזה יכול לחייב מצבים של סבסוד צולב." פרל גם טען בפני ועדת החקירה שלמרות ריבוי העמלות, בפועל רוב רובם של משקי הבית משלמים עד 10 סוגי עמלות, וציין כי לבנקים אין בעיה עקרונית לצמצום מסוים של מספר העמלות. "אנחנו, באיגוד הבנקים, בדקנו כמה עמלות בפועל משלמים משקי הבית. 90% אחוז ממשקי הבית משלמים עד 10 סוגי עמלות. אני רוצה להיות כנה ולומר לך שאלה לא אותן 10 עמלות. זאת אומרת, לא כולם משלמים את אותן 10 עמלות. מדובר על 25 עמלות שכ-10 מהן משלמים משקי הבית. כלומר, כשמדברים על 300 העמלות, שהן אכן רבות - אני לוקח על עצמי את האחריות לומר לך שהבנקים לא יתנגדו להיכנס למהלך של עשיית סדר. צריך להבין שלמשקי הבית אין בעיה כזאת. יותר מזה, יושבים פה אנשים בכירים מבנק ישראל. מצב התקנות, מצב ההוראות ומצב הרגולציה הוא כזה שהוא מכריח את הבנקים לתת ללקוחות דיווח גם על שינוי במחירים של העמלות, הוספה של עמלות חדשות." גב' אילנה תמיר, ראש אגף בכיר לניהול פיננסי בבנק לאומי, הביעה הסכמה של בנק לאומי להציג בפני משקי הבית תעריפון נפרד, באם יקבלו אישור לכך מבנק ישראל: "אנחנו אמרנו כבר תקופה ארוכה, למרות שכל 300 העמלות מקוטלגות בספרי בנק ישראל בתקנה 414 וחלק קטן מהם נוגע לעמלות למשקי בית, אנחנו מוכנים להציג תעריפון נפרד למשקי בית. כבר ה-300 ירדו לשליש. בתוך עמלות משקי הבית, כאקט של שקיפות יתר, נרד למשהו סביר. אנחנו מוכנים להיכנס למהלך שיצמצם בצורה מהותית את מספר העמלות למשקי בית ויגביר את השקיפות. השקיפות לכל אותן 300 עמלות קיימת. אנחנו נלך לכיוון הזה של צמצום מספר העמלות. אני לא יודעת אם נוכל לרדת ל-20 או 30, כי דיברת כבר על הסבסוד הצולב." 1.3 מחירי העמלות מחירי העמלות עולים בקצב מהיר בעשור האחרון לעומת מדד המחירים לצרכן, זאת למרות ההתפתחות הטכנולוגית המביאה בדרך-כלל להפחתת העלויות ולמרות הגידול בפריון העבודה ובפריון הכולל. להלן מספר בדיקות שנעשו לגבי הגידול המהיר במחיר העמלות על-פני השנים: • לפי בדיקה של חברת "שגיא" עבור המועצה הישראלית לצרכנות, מיוני 1999 ועד ינואר 2005 חלה עלייה מממוצעת של 12.2% במחירי העמלות, לעומת עלייה של 7.9% במדד המחירים לצרכן, קרי העמלות התייקרו בכ-4% מעל המדד הכללי.19 • מדד העמלות של בנק ישראל עלה בשנת 2002 ריאלית ב-1.9% בהמשך למגמה רב שנתית.20 בבדיקה שערכו כלכלני מרכז המחקר והמידע של הכנסת עבור ועדת החקירה לגבי מספר עמלות, עלו הממצאים המפורטים בטבלה 3 להלן: טבלה 3 – עליית מחיר עמלות בשנים 2001 עד 2007 (בש"ח שוטפים)21 העמלה 2001 2007 גידול דמי ניהול עו"ש (לחודש) 5.5 10 82% דמי ניהול חח"ד עסקי (לרבעון) 140 170 21% הפקדת צ'ק דחוי 9.5 12 26% החזרת צ'ק למושך בשל העדר כיסוי 39 55 41% החזרת צ'ק למפקיד 12.5 13.8 10% העברה לחשבון בבנק אחר 38.8 43 11% קניית/מכירה ני"ע (מדרג ראשון – עד 10,000 ש"ח) 0.75% 0.75% 0% דמי ניהול פיקדון ני"ע (לשנה, אחוז מערך הני"ע) 0.5% 0.55% 10% מחיר צ'ק (עמלה בפיקוח) 0.33 0.36 9% הוראת ביטול הוראה חיוב חשבון / הוראת קבע (עמלה בפיקוח) 5.1 5 2%- מדד המחירים לצרכן - - 9.7% נדגיש כי העמלות המופיעות בטבלה 3 נבחרו באופן אקראי ואינן מהוות מדגם מייצג של העמלות אותן משלמים משקי הבית. הנתונים מעלים שמחירי חלק מהעמלות עלו מעל לעלייה במדד המחירים לצרכן. למשל, עמלת דמי ניהול עלתה ב-82% ועמלה בגין החזרת צ'ק בשל העדר כיסוי עלתה בכ-40%. לעומת זאת, בשירותי בנקאות שקיים בהם איום תחרותי (כגון קנייה ומכירה של ניירות-ערך, שירות בו הבנקים מתחרים מול ברוקרים פרטיים), העמלה כלל לא עלתה. העמלות בפיקוח שנבדקו עלו בפחות מקצב עליית המדד (פירוט על יעילות הפיקוח ראה בפרק ד'). יש לציין כי בשנים האחרונות, מאז הגברת המודעות הציבורית לנושא העמלות הבנקאיות ואיתותים רגולטוריים (בעיקר של המפקח על הבנקים בנק ישראל וועדת הכלכלה של הכנסת), חלה התמתנות בעליית מחירי העמלות. במספר מדינות מפותחות (ארה"ב ובריטניה) חשבון עו"ש שמופקד בו סכום מינימלי מתנהל ללא עמלות, ובמקרה של חריגה העמלות הינן גבוהות יחסית. אולם בישראל, עמלות מוטלות על כל פעולה (כגון הפקדת צ'ק) ובנוסף, עמלות החריגה גבוהות גם כן (כגון החזרת צ'ק למושך בשל העדר כיסוי). הגרף להלן מפרט את ההוצאה על עמלות עו"ש של משקי הבית בישראל בהשוואה למדינות המפותחות, תוך התאמה להכנסה לנפש. ההוצאה אינה מתייחסת לכל העמלות, אלא לחלקן (בעיקר ניהול חשבון עו"ש). נתוני הגרף מלמדים כי משקי הבית בישראל מוציאים יותר כסף על עמלות מאשר משקי הבית ביתר המדינות המפותחות, וב-70% מעל הממוצע במדינות אלה. גרף 4: הוצאה שנתית של משקי בית לעמלות בסיסיות (אירו, מתואם להכנסה לנפש) מקור: "בחינת מחירי השירותים הבנקאיים – המלצות צוותי העבודה", בנק ישראל, 22 בינואר 2007, עיבוד פרופ' שמואל האוזר, יועץ לוועדת החקירה הפרלמנטרית לעניין עמלות הבנקים. כאמור, ממוצע העמלות בגרף הנ"ל מתייחס להוצאות משקי הבית, בעיקר לעמלות בסיסיות. אולם משק בית ממוצע בישראל מבצע פעולות נוספות רבות הכרוכות בעמלות, כגון לקיחת הלוואה, קבלת מט"ח מחו"ל ומסחר בני"ע. בדיקת ההוצאה של משק בית לכל העמלות ניתנת על-ידי חלוקה של הכנסות הבנקים מעמלות משקי בית בסך משקי הבית בישראל. בשנת 2006 הכנסות הבנקים מעמלות הסתכמו בכ-10.7 מיליארד ש"ח, בהערכה כי שני-שליש מהעמלות הן ממשקי בית הרי מדובר בכ-3,200 ש"ח בשנה למשק בית בשנה או כ-270 ש"ח בחודש. ברבעון הראשון של שנת 2007 הכנסות הבנקים מעמלות הסתכמו בכ-2.8 מיליארד שקלים, כלומר הוצאה חודשית של כ-310 שקלים למשק בית. מנכ"ל איגוד הבנקים, מר משה פרל, הציג בפני ועדת החקירה נתונים אחרים, שלדבריו בוססו על מאגרי הנתונים של הבנקים. לפי הנתונים הללו, 68% ממשקי הבית משלמים עד 40 ש"ח בחודש על כל העמלות (ראה טבלה 4). להלן סיכום ממצאי המחקר של איגוד הבנקים, כפי שהוצגו בפני ועדת החקירה: "לקחנו את נתוני בסיסי הנתונים של הבנקים. שאלנו אותם ועשינו נתון מצרפי, כללי מערכתי, כמה אחוז ממשקי הבית שלכם משלמים בכל קטגוריה? אני מדבר על עמלות בסיסיות. הגדרנו את זה לפי עסקת החבילה. אתם יכולים לראות ש-91% משלמים עד 20 שקלים. כמעט כל משקי הבית משלמים עד 40 שקלים. כשמדובר על עמלות בסיסיות, אני מבין את הרגישות. כדי להחמיר עם עצמי שאלנו כמה משלמים על כלל העמלות? לא רק על מצרכי היסוד, לא רק על הלחם והמרגרינה. המספרים פה כמובן אחרים. 51% אחוזים משלמים עד 20 שקלים. 74% ממשקי הבית בישראל משלמים על כלל העמלות, כולל ניירות ערך, כולל הכספת, כולל הכל, עד 40 שקלים. אמרנו שנהיה עוד יותר שמרניים וניכינו את חשבונות התמורה. ניכינו כאן את חשבונות התמורה, שהם די רבים במערכת. אכן הנתונים יורדים, אבל עדיין, 68% ממשקי הבית בישראל, על כלל העמלות, משלמים עד 40 שקלים." טבלה 4: העמלות הבנקאיות של מגזר משקי הבית - נתוני איגוד הבנקים על כלל העמלות (בניכוי חשבונות לא פעילים) העמלות לחודש אחוז הלקוחות אחוז לקוחות מצטבר 0 - 10 ש"ח 23 23 10 - 20 ש"ח 17 40 20 - 30 ש"ח 15 55 30 - 40 ש"ח 13 68 1.4 כפל עמלות כפל עמלות הוא תופעה שגורה בשוק הבנקאות בישראל, קרי גביית כמה עמלות בגין אותה פעולה. כפל עמלות נפוץ הוא בעת קבלת אשראי, כאשר הלקוח נדרש בנוסף לריבית לשלם עמלה גם עבור הסכמי עריכת מסמך וכן לשלם עמלת דמי ניהול חודשית, תשלומים המגדילים את שער הריבית האפקטיבי. דוגמאות נוספות של כפל עמלות כוללות: דמי גבייה בגין פירעון חודשי של הלוואה; עמלת תשלום נדחה בכרטיס אשראי; דמי ניהול או דמי חבר בכרטיס אשראי (אחת מהשתיים). 1.5 פערי מידע מערכת העמלות הבנקאיות מאופיינת בפערי מידע בין הבנק ללקוח. הבנקים מציעים שירותים רבים ומגוונים ועלות מתן השירותים אינה ברורה. מערכת התמחור המורכבת של העמלות אינה מאפשרת ללקוח מן השורה לאמוד את המחיר הריאלי של השירות ובכך נפגמת יכולתו להתמקח עם הבנק על גובה העמלות. דפי החשבון בהם מפורטות העמלות שמשלמים הלקוחות אינם בהירים, ולקוחות רבים מתקשים להבין עבור אילו פעולות נגבות העמלות השונות. התוצאה של כל אלה הינה חוסר שקיפות הפוגמת ביכולת ההשוואה בין הבנקים וברמת התחרותיות בענף הבנקאות. 1.6 מתאם תאריכים בהעלאת מחירים בדיקה ארוכת שנים של הרשות להגבלים עסקיים העלתה כי קיים מתאם תאריכים בין המועד בו העלו חמשת הבנקים את מחירי העמלות הנפוצות. גרף 5 להלן מציג את התזמון של עמלת דמי ניהול חשבון של חמשת הבנקים הגדולים. גרף 5: תזמון שינויים בעמלות בנקאיות (תעריף עמלת דמי ניהול חשבון)22 1.7 רמת השירות הצרכני כאמור, מחיר השירותים הבנקאיים בישראל גבוה ביחס לממוצע למדינות מפותחות בעולם. ניתן היה להעריך שגם רמת השירות תהא גבוהה יותר. אולם בדיקת פרמטרים של רמת שירות, כגון כמות התושבים לסניף ולבנקט, מעלה תוצאה הפוכה. טבלה 3 מפרטת את כמות התושבים לסניף בנק ולבנקט בישראל ובמדינות מערביות. כפי שניתן לראות כמות התושבים בישראל לסניף ולבנקט הינה הגבוהה ביותר בקרב המדינות הנסקרות, וניתן לייחס גם תופעה זו לרמת התחרותיות הנמוכה יחסית בישראל. יש לציין כי לאחרונה אפשר בנק ישראל לחברות פרטיות להקים בנקטים באתרים שונים בתשלום גבוה יותר, וחל גידול בכמות הבנקטים בישראל. טבלה 5 – מבנה מערכת הבנקאות בישראל ביחס למדינות במערב23 מדינה מספר תושבים לסניף מספר תושבים לבנקט ישראל 6,722 4,878 שבדיה 4,863 3,344 בריטניה 4,158 1,277 הולנד 4,061 2,151 ארה"ב 3,726 784 שוויץ 2,767 1,385 צרפת 2,391 1,464 קנדה 2,198 717 בלגיה 2,079 1,468 איטליה 1,912 1,490 גרמניה 1,767 1,613 7. ניתוח הדוחות הכספיים של הבנקים רמת הרווחיות הממוצעת של הבנקים בישראל, במונחי תשואה על ההון העצמי, דומה או נמוכה יותר מהרמה הממוצעת במדינות מפותחות. מכיוון שמחירי העמלות בישראל גבוהים באופן מובהק לעומת הממוצע במדינות מפותחות (כפי שראינו בפרק הקודם), הרי נשאלת השאלה כיצד רמת הרווחיות אינה גבוהה משמעותית לעומת הממוצע במדינות המפותחות? טבלה 6 להלן מפרטת נתונים שונים של הדוחות הכספיים של חמשת הבנקים הגדולים. הנתונים מתייחסים להכנסות הבנקים מפעילות מימון (ריבית) ועמלות בלבד, ללא הכנסות מפעילויות אחרות. טבלה 6 - הכנסות ורווחי חמשת הבנקים הגדולים בישראל24 סעיף 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 הכנסה ממימון לפני הפרשה 14,170 15,156 17,219 17,262 18,461 19,987 21,511 22,416 הפרשה לחובות מסופקים 2,066 2,311 4,636 7,284 5,999 4,958 3,953 3,111 הכנסה ממימון לאחר הפרשה 2,104 12,845 12,583 9,978 12,462 15,029 17,558 19,305 הכנסות מעמלות 7,000 7,734 8,145 8,405 8,608 9,280 9,993 10,733 סך הכנסות ממימון ועמלות 19,104 20,579 20,728 18,383 21,070 24,309 27,551 30,038 הוצאות שכר כוללות 9,121 10,153 10,998 11,008 10,827 11,410 12,646 14,911 יחס עמלות להכנסות 37% 38% 39% 46% 41% 38% 36% 36% יחס הפרשה להכנסות מימון 17% 18% 37% 73% 48% 33% 23% 16% יחס שכר להכנסות 48% 49% 53% 60% 51% 47% 46% 50% תשואה על ההון העצמי 11.3% 11.7% 5.8% 2.8% 8.4% 13.2% 15.5% 16.6% הערה: הנתונים במחירי שנים שונות, אולם הניתוח מבוסס על היחסים. השוואה של ביצועי הבנקים הישראלים לבנקים במדינות המפותחות וניתוח היחסים העולים מהטבלה לעיל, מלמדים כי התשובות לשאלה הנ"ל הינן בעיקר: • ההפרשה לחובות מסופקים בישראל, בעיקר של המגזר העסקי, גבוהה משמעותית לעומת הממוצע במדינות המפותחות. בשנת 2002 הגיעה ההפרשה לחומ"ס לשיא של 73% מסך הכנסות ממימון לאחר ההפרשה. נתון זה מקבל תימוכין מרמת הריכוזיות הגבוהה של תיק האשראי הבנקאי,25 חלק ניכר מהאשראי ניתן לעסקים הגדולים ואין פיזור רחב של סיכוני האשראי. • הוצאות השכר של הבנקים גבוהות לעומת הרמה הממוצעת במדינות המפותחות.26 ההוצאה הגבוהה לשכר מעידה על רמת יעילות נמוכה יחסית, שאותה אפשר לשייך לחוסר התחרותיות בשוק ולחוסר הכדאיות להתייעל. נתון זה מקבל חיזוק מנתוני השכר של הלמ"ס המעידים על גידול מתמשך וחד בהוצאות השכר, וכן מנתוני בנק ישראל למדידת שינוי השכר ופריון העבודה של עובדי הבנקים.27 לפיכך, ניתוח דוחות הבנקים מעלה כי העמלות הגבוהות מממנות את ההוצאות הגבוהות יחסית של הבנקים על שכר, וכן את ההפרשות הגבוהות לחובות מסופקים, בעיקר של עסקים גדולים. בהקשר זה יצוין כי לא נבדק פיזור השכר בין הדרגים השונים בבנקים. פרופסור דוד לבהרי, אחד המומחים האקדמאיים שהעידו בפני ועדת החקירה, אושש ניתוח זה וציין כי העמלות הגבוהות נועדו לממן את הוצאות השכר הגבוהות של הבנקים. לדבריו: "במערכת הבנקאות עובדים 40 אלף עובדים וההוצאה עליהם היא 12 מיליארד ש"ח, כלומר 300 אלף ש"ח לעובד, או 25 אלף ש"ח עלות חודשית - פי שניים וחצי מהעלות הממוצעת במשק".28 מנכ"ל איגוד הבנקים, מר משה פרל, הציג בפני ועדת החקירה נתונים המעידים כי בהשוואה בינ"ל משקל ההכנסות התפעוליות של הבנקים, כלומר הכנסותיהם מעמלות, נמוך מהממוצע בעולם. בכך, ביקש פרל לבסס את טענתו כי מחירי העמלות בישראל אינם גבוהים בהשוואה בינ"ל: "השיטה הישראלית מתאפיינת בכך שהיא לוקחת מעט כסף מהרבה עמלות. ארצות הברית עומדת מן הקוטב השני, שיטה שלוקחת הרבה כסף ממעט עמלות. אבל העוגה היא אותה עוגה, הבלון הוא אותו בלון. כל אחד לוחץ אותו אחרת, מנפח חלק אחד, לוחץ חלק שני. פה המקור להרבה פניות שהיו לוועדה. בארצות הברית אתה לא משלם על סדרה מסוימת של עמלות, אבל אם אתה חורג ממסגרת אתה משלם 80 דולר. הבלון הוא אותו בלון." 8. התפתחות בהסדרת עמלות הבנקים 3.1 פעילות בנק ישראל בתחילת שנות ה-90 הבעייתיות הנובעת מרמת התחרותיות הנמוכה בשוק הבנקאות קיימת כבר עשרות שנים, ומופיעה שוב ושוב בסקירות השנתיות של המפקח על הבנקים. כבר בשנות ה-80 המליצה ועדת בייסקי על שינויים מבניים בשוק הבנקאות לאחר פרשת ויסות המניות הבנקאיות על-ידי הבנקים – הפרדה בין בנקים לבין ניהול קופות גמל וקרנות נאמנות (המלצה זו מומשה רק בשנים האחרונות במסגרת "רפורמת בכר"). בשנת 1993 מינה בנק ישראל ועדה לבחינת מערכת העמלות, לנוכח חוסר התחרותיות בשוק הבנקאות. הוועדה צמצמה את כמות העמלות למשקי בית ועסקים קטנים ל-125 עמלות ב-6 פרקים וכמו כן גיבשה מסגרת עמלות אחידה. אולם, כפי שראינו בפרק הקודם, מאז כמות העמלות תפחה, מחירן עלה באופן משמעותי מעל מדד המחירים לצרכן למרות הגידול בפריון העבודה והפריון הכולל, נותרו בעינן תופעות, כגון כפל עמלות ופערי מידע. 3.2 פעילות ועדת הכלכלה בכנסת ה-16 הטיפול של בנק ישראל במהלך שנות ה-90 לא נגע בשורש הבעיה, מבנה שוק הבנקאות הקמעונאית, אלא רק בתוצאות. המשך העלייה במחירי העמלות הביא על-כן לביקורת ציבורית ואקדמית הולכת וגואה. עליית מחירי העמלות אף זכתה לבולטות בשנים 2001-2003, בהן שרר במשק מיתון כלכלי עמוק אשר לווה בירידה ריאלית חדה בשכר הריאלי במשק, אך למרות זאת מחירי העמלות המשיכו לעלות. בתקופת הכנסת ה-16 דנה ועדת הכלכלה של הכנסת (להלן הוועדה) רבות בנושא ויזמה הסדרה של העמלות הבנקאיות למשקי בית. הוועדה קיבלה מידע והתייחסות לנושא מכמה גורמים, ובהם: • המפקח על הבנקים בבנק ישראל (דוח פיין): באוגוסט 2003 מינה המפקח על הבנקים צוות לעיצוב מדיניות בכל הנוגע לפיקוח על מחירי השירותים הבנקאיים. בשנת 2004 הגיש הצוות דין–וחשבון, אשר קבע כי מחירי העמלות בארץ יקרים בהשוואה למדינות אחרות והמליץ על הצורך בפיקוח על מחירי העמלות; בקביעת קריטריונים להתערבות במחירי השירותים הבנקאיים; בגילוי נאות ללקוחות ובביטול עמלות מסוימות. • איגוד הבנקים הודיע, כי הוא מתנגד להחמרת הפיקוח על מחירי העמלות, ויזם בתגובה דוח הכולל השוואה בין עמלות תפעוליות ומרווחים פיננסיים בישראל ובמדינות אחרות, והמציג מצב שלפיו עמלות הבנקים בישראל דומות לממוצע במדינות שנבדקו (דוח קסלמן). • צוות בדיקה בריכוז מרכז המחקר והמידע בכנסת:29 במהלך דיוני ועדת הכלכלה, מינה יו"ר הועדה צוות בדיקה לבחינת סוגיות במערכת הבנקאית, בריכוז ד"ר שירלי אברמי, מנהלת מחלקת המחקר במרכז המחקר והמידע. בצוות השתתפו מנהלת ועדת הכלכלה, נציגי איגוד הבנקים, המועצה הישראלית לצרכנות, הממונה על ההגבלים העסקיים, משרד האוצר ויחידת הפיקוח על הבנקים. בדוח הסיכום שהוגש ביולי 2004 המליץ הצוות על: • הגברת השקיפות וזמינות המידע (לרבות דיווח עמלות חודשי ללקוח); • החמרת הפיקוח על העמלות והאחדתן; • הנמכת חסמי מעבר בין הבנקים; • מיקוד הרגולציה על-ידי הפרדה בין הפיקוח על יציבות הבנקים לפיקוח על מחירי העמלות; • דיווח חצי שנתי לוועדת הכלכלה על-ידי יחידת הפיקוח על הבנקים בבנק ישראל. הביקורת הציבורית ופעילות ועדת הכלכלה הביאו לתהליך הדרגתי של הגברת הרגולציה על מחירי השירותים הבנקאיים והסדרתה בשני שלבים כדלקמן. שלב א': הסדרת גילוי נאות בשנת 1998, בעקבות יוזמת חברי הכנסת, תוקן חוק הבנקאות (שירות ללקוח), באופן שחייב מסירת מידע על שירותי בנקאות עיקריים בדרך שנקבעה בחוק וכללים. בתחילת 2004 נכנסו לתוקף כללים חדשים ומפורטים בדבר שקיפות וגילוי נאות של הבנקים בכל הנוגע לגביית עמלות ולגובהן, לרבות הודעה מראש על גביית כל עמלה, גם בפעולות במסופים, ופרסום בולט של כל עמלות הבנקים בסניפים ובאתרי האינטרנט של הבנקים. הכללים הוכנו ונאכפו על-ידי יחידת הפיקוח על הבנקים בבנק ישראל, וכללו גם שינויי חקיקה נדרשים. שלב ב': "עסקת חבילה" מייד לאחר כניסת כללי הגילוי הנאות לתוקף, החליט בנק הפועלים על ייקור עמלת שורה מ-1.21 ש"ח לכל פעולה ל-1.28 ש"ח. עמלת שורה היא גבייה על פעולות שהלקוח כבר שילם בעדן, ואין לה שום מקבילה בבנקים במדינות המפותחות. מהלך זה של בנק הפועלים הביא שוב לביקורת ציבורית, ובתגובה יזמה ועדת הכלכלה את הסדרת הנושא. 3.3 עסקת החבילה במהלך דיוני הוועדה גובשה בינואר 2005 "עסקת חבילה" עם הבנקים בדבר העמלות הבנקאיות ואופן גבייתן, וזו כללה את המרכיבים העיקריים הבאים: • ביטול כפל עמלות במקרים מסוימים, כמו דמי ניהול קבועים ו"עמלת שורה". • יצירת חבילת שירותים בסיסיים תמורת חיוב חודשי של 18 ש"ח, אשר כוללת: העברת שכר וקצבה ללא הגבלה; עד ארבע פעולות משיכה מבנקט אחת לשבוע; עד חמש פעולות הרשאה לחיוב (הוראת קבע); עד שמונה פעולות של הפקדה ומשיכה של צ'קים; עד שש פעולות מידע בעדכן; על כל פעולה מעבר לסל זה ישלם הלקוח 1.21 ש"ח לכל פעולה. • הורדת החסמים במעבר בין בנקים, לרבות קיצור משך הזמן הנדרש לסגירה חשבון; הורדת העלויות הכרוכות בכך. הדיונים בין המפקח על הבנקים לבין נציגי הבנקים נמשכו כמה חודשים ונסובו על השינויים שהמפקח על הבנקים ביקש להכניס בעסקה. במחצית 2005 הגיעו המפקח על הבנקים ונציגי הבנקים להבנות בדבר "עסקת החבילה", והיא נכנסה לבסוף לתוקף ב-1 בדצמבר 2005.30 עם קבלת עסקת החבילה הסכימו חברי הכנסת להקפיא את יוזמותיהם לביצוע תיקוני חקיקה. עסקת החבילה הסופית כללה, נוסף על ביטול דמי ניהול קבועים ו"עמלת שורה", את האפשרויות הבאות ללקוחות: 1. תשלום עמלה על כל פעולה בסיסית בסך 1.21 ש"ח, כאשר העמלה החודשית המזערית בחשבון תהיה 10 ש"ח בחודש (ולכן מי שביצע עד כשמונה פעולות בחודש עדיין ישלם 10 ש"ח בלבד). 2. סך הפעולות הבסיסיות כפי שסוכם עם ועדת הכלכלה יהיה בתשלום חודשי של 18 ש"ח. על פעולות נוספות מעבר למכסות שנקבעו בסל ישלם הלקוח 1.21 ש"ח לפעולה. 3. סלים אחרים שיבחרו הבנקים להציע ללקוחות. 3.4 פעילות ועדת הכלכלה בכנסת ה-17 לקראת סוף 2006 החליטו שלושת הבנקים הגדולים לייקר בזה אחר זה את העמלות שהם גובים ממשקי הבית. ההחלטה עוררה גל של ביקורת ציבורית אשר הובילה להגשת מספר הצעות חוק פרטיות ולהקמת ועדת חקירה פרלמנטרית לעמלות הבנקים. החלטה זו של הבנקים עוררה גם את בנק ישראל להוביל מצידו מהלך של חקיקה. במסגרת זו, מינה בנק ישראל בסוף שנת 2006 צוות נוסף לבחינת נושא העמלות (שנתיים לאחר מינוי צוות פיין). הצוות שוב הגיע למסקנה כי "רמת התחרותיות במערכת הבנקאות בישראל נמוכה מהרמה הממוצעת בעולם",31 והמליץ על שורה של צעדים רגולטוריים כמפורט להלן: • מתן סמכות בחקיקה ליחידת הפיקוח על הבנקים בבנק ישראל לפקח על מחירי השירותים הבנקאיים, בעיקר במגזרים בהם רמת התחרות נמוכה; • יצירת אחידות במבנה תעריפון העמלות; • צמצום מספר העמלות; • יצירת מחיר אחיד לניהול חשבון עובר ושב ויצירת תעריפונים שונים למגזרים שונים; • יצירת מתכונת דיווח שוטף לפיקוח על הבנקים בקשר לעמלות ופרסום השוואתי תקופתי; • צמצום עלויות והקלת המעבר מבנק לבנק. 9. פניות הציבור לוועדת החקירה הפרלמנטרית לאחר ההודעה על הקמת ועדת החקירה, נשלחו לוועדה עשרות פניות של לקוחות הבנקים אשר ביקשו להביא לידיעת הוועדה סוגיות שיש לדון בהן במסגרת דיוני הוועדה. הפניות כללו דוגמאות פרטניות של עמלות לא מוצדקות, לדידם, שנגבות על-ידי הבנקים. תלונות אלה עסקו במספר עמלות עיקריות ובהן עמלת דמי משמורת על ניירות ערך, דמי ניהול ועמלת אי-כיבוד הוראת קבע. ועדת החקירה העבירה לכל אחד מחמשת הבנקים הגדולים מכתב עם פניות הציבור הרלוונטיות להם, בכדי לקבל את תגובתם (ראה את המכתבים בנספח א'). בדיון שיוחד לשם כך הפנה יו"ר ועדת החקירה הפרלמנטרית, חה"כ משה כחלון, שאלות לנציגי הבנקים מתוך אותם מכתבים. אולם, ברוב מכריע של המקרים נציגי הבנקים לא סיפקו תשובות לשאלות שהגיעו מהציבור (על אף שהועברו אליהם בעוד מועד) וטענו כי דיון פרטני בעמלה זו או אחרת לא יוליך להסקת מסקנות מערכתיות. כך למשל מר שמעון גל, סמנכ"ל בנק מזרחי טפחות, טען כי: "להיתפס לכל עמלה ולנסות לנתח אותה בפינה שלה, אין ספק שהתשובות יהיו אבסורדיות. אבל זאת הרי לא המטרה של הוועדה. אתה רוצה לעשות ניתוח אמיתי של מבנה העמלות ולא לנתח כל עמלה, האם זה 42 שקלים וכאן 21". עקב הימנעותם של הבנקים מלתת תשובות לשאלות שהופנו אליהם, החליט יו"ר ועדת החקירה, חה"כ משה כחלון, לנעול את הדיון מוקדם מהצפוי. חה"כ כחלון סיכם כך את הדיון: "אני מאוד מאוכזב. אני לא מתכוון להמשיך בדיון. הבנתי מנציגי הבנקים שהם לא רוצים לשתף פעולה, אתם רוצים לקבוע מה יהיו השאלות ומה יהיו התשובות, ואיך יהיו השאלות. תודה רבה, הדיון נעול." פרק ד' – פיקוח על עמלות הבנקים בישראל ובמדינות מפותחות 1. רגולציה על עמלות בנקאיות במדינות המפותחות בנייר עבודה שהכין בנק ישראל בנושא מחירי השירותים הבנקאיים,32 בוצעה השוואה בין-לאומית באשר לאופן בו מתבצע בעולם פיקוח על מחירי העמלות. מנייר זה עולה כי את הכללים המגבילים את מחירי העמלות יש לחלק לשתי קבוצות עיקריות: כללים המאפשרים הגבלה ישירה של מחירי העמלות; כללים המאפשרים הגבלה של סל השירותים הבנקאיים. בנוסף, יש לשים לב כי חלק מהכללים שיוצגו להלן, אומצו באופן וולונטרי על-ידי הבנקים, לאחר איתות רגולטורי, אך ללא צורך בחקיקה. כללים המאפשרים הגבלה ישירה של מחיר העמלה: אירלנד: סעיף 149 ל- Consumer Credit Act, 1995, מחייב מוסדות פיננסיים לקבל את אישורו של הרגולטור על שינוי או הוספה של עמלה וכן על העלאת עמלה קיימת. לשם קבלת האישור על המוסד להגיש לרגולטור בקשה מנומקת, הכוללת תמחיר של עלות השירות, ופרטים אודות הכנסותיו הצפויות של המוסד הפיננסי עקב השינוי. הרגולטור רשאי לא לאשר שינוי בעמלה קיימת, או לא לאשר הטלת עמלה חדשה, במידה ומצא כי יש בה חוסר הוגנות, בהתחשב בקריטריונים הבאים: השפעת השינוי על העלויות של הלקוחות; מספר הלקוחות הנפגעים; ההכנסה הנוספת של המוסד הפיננסי עקב השינוי; התמחיר של עלות השירות; קידום התחרות בין המוסדות הפיננסיים; כל קריטריון נוסף שרלוונטי בעיני הרגולטור. הרגולטור חייב למסור את החלטתו בבקשה תוך ארבעה חודשים מקבלתה.33 פולין: ה- Consumer Credit Act מגביל את העמלות שניתן לגבות במסגרת מתן הלוואה ללקוח צרכני. כללים המגבילים את מחירו של סל שירותים ארצות הברית: יש להפריד בין רגולציה ברמה הפדראלית לבין רגולציה ברמה המדינתית: ברמה הפדראלית קיימת רגולציה המעודדת פתיחת חשבונות בעלות נמוכה ובמחיר מפוקח ללקוחות המקבלים כספים באופן שוטף מהמדינה (משכורת, גמלה, דמי ביטוח לאומי ודומה). החשבון, אשר מכונה ETA – Electronic Transfer Account, מיועד בעיקר עבור לקוחות אשר מקבלים תשלומים מהמדינה אך אינם מחזיקים בחשבון בנק רגיל. לפי הנחיות משרד האוצר האמריקאי, חשבון ETA מאפשר: ארבע משיכות בכל דרך, ארבע פעולות אחזור מידע והפקדות ללא הגבלה. העמלה המקסימלית שתגבה עבור פעולות אלה הינה 3$ לחודש. עבור פעולות נוספות ייגבו עמלות בהתאם לתעריפון הבנק. בכדי לתמרץ בנקים לפתוח חשבונו ETA, המדינה משלמת לכל בנק שפותח חשבון שכזה תשלום חד-פעמי של 12.6$. ברמה המדינתית, מאז אמצע שנות ה- 80 מספר מדינות החלו לחוקק חוקים אשר נועדו לאפשר פתיחת חשבונות בסיסיים, המכונים Basic Accounts או Life Line Accounts. עד כה שבע מדינות בארצות הברית - ניו יורק, ניו ג'רסי, מסצ'וסטס, אילינוי, רוד איילנד וורמונט ומינסוטה – חוקקו חוקים הקובעים באלו תנאים יכול אדם לפתוח חשבונות מעין אלו. החוקים נעים בין מתן סמכויות למפקח המדינתי על הבנקים לפקח על העמלות של הבנקים המדינתיים, לבין חיוב הבנקים המדינתיים לאפשר ללקוחות פתיחת חשבונות עובר ושב במחירים נמוכים. החוק בניו-יורק למשל מחייב בנקים להציע חשבונות עובר ושב ללא יתרת זכות מינימלית ובעמלה חודשית מקסימלית של 3$ תמורת 8 פעולות בנקאיות והפקדות ללא הגבלה.34 במדינות אחרות אף חייבו את הבנקים להציע ללקוחות קשישים חשבונות בסיסיים ללא עמלות כלל. בריטניה: בשנת 1992 הבנקים בבריטניה אימצו באופן וולונטרי את ה- Banking Code. החל משנת 2001 קוד זה, אשר כל הבנקים המובילים חתומים עליו, קובע כי יש לאפשר פתיחת חשבונות במתכונת דומה לאלה בארצות הברית. כלל, החשבונות הללו אינם מאפשרים יתרה שלילית, לא ניתנים כרטיס אשראי אלא רק כרטיסים למשיכת מזומנים ולא ניתנים פנקסי שיקים. יש להדגיש כי בבריטניה בלאו הכי בחשבונות עובר ושב לא נגבות עמלות בגין פעולות שוטפות אלא רק בגין פעולות ייחודיות או חריגות. קנדה: בעקבות עבודה של וועדה ייעודית חוקקו בקנדה חוקים המחייבים בנקים להציע לכל הלקוחות חשבונות עו"ש בלא צורך ביתרת זכות מינימלית ובלא קשר להיסטוריית האשראי שלהם. החוקים אפשרו למדינה להתקין תקנות המחייבות את הבנקים להציע ללקוחותיהם חשבונות עובר ושב במחירים נמוכים, אולם בטרם הותקנו התקנות לבנקים ניתנה האפשרות להגיע להסדר וולונטרי שייתר התערבות רגולטורית. בעקבות זאת, שמונה מ-16 הבנקים הגדולים בקנדה חתמו על מזכר הבנות עם הממשלה לפיו הם יציעו ללקוחות חשבונות עובר ושב במחירים נמוכים, על מנת לאפשר לכל תושבי המדינה נגישות לשירותים בנקאיים בסיסיים. חשבונות אלה כוללים לרוב עד כ-15 פעולות בחודש בעלות של 3-4 דולר קנדי (10-14 ש"ח). העובדה כי המזכר אינו כולל מפרט מדויק של החשבונות הללו מותירה את השוק פתוח לתחרות וכך נוצר מגוון רחב של סלי שירותים. צרפת: בשנת 1998 חוקק חוק המקנה לכל אזרח זכות לשירותים בנקאיים בסיסיים. החוק אף מקנה לרגולטור סמכות להגדיר שירותי בנק בסיסיים שעל כל בנק להעניק ללקוחות בעמלות מפוקחות. בשנת 2001 תוקנו תקנות ברוח זו, המחייבות את הבנקים להעניק חשבון בנק בסיסי ללקוחותיהם ללא כל עלות. החשבון כולל משיכות, הרשאות לחיוב חשבון והעברות בנקאיות ללא הגבלה, וכן שני שיקים בחודש וכרטיס חיוב. בלגיה: מאז אוקטובר 2003 קיימות בבלגיה תקנות לפיהן הבנקים מחויבים לפתוח לכל לקוח חשבון בסיסי בעלות שנתית מרבית של 12 יורו. המחיר כולל לפחות 36 פעולות דלפק או פעולות בסיסיות אחרות. אוסטרליה: בשנת 2002, לאור איום בחקיקה מצד הרשויות האוסטרליות, חתם איגוד הבנקים על הסכם עם הרשות הממונה על הגבלים עסקיים, לפיו הבנקים מתחייבים לפתוח לכל לקוח חשבון בסיסי. החשבון כולל הפקדה ללא הגבלה וכן 6 פעולות נוספות, בלא עלות. 10. השימוש בפיקוח על מחירים 2.1 פיקוח על מחירים פיקוח על מחירים מתבצע, ברוב המקרים, על מוצרים המיוצרים בתנאי מונופול או קרטל, בשל החשש לרווח עודף של יצרנים על חשבון רווחת הצרכנים בהשוואה לשוק תחרותי. בנוסף, לעיתים ישנו פיקוח על מחירי מוצרים אשר מיוצרים בשווקים בהם קיימת תחרות מועטה בלבד, גם אם אלה לא הוכרזו כשווקים מונופוליסטיים. בישראל יש עשרות מוצרים שמחיריהם תחת פיקוח, בעיקר מוצרי מזון. הפיקוח עליהם נעשה על-ידי רשויות שונות כולל המפקח על המחירים במשרד התמ"ת, רשות החשמל ורשות המים. עדכון מחירי המוצרים המפוקחים בשווקים מונופוליסטיים נעשה בדרך כלל באמצעות נוסחת עדכון, המבוססת על מספר פרמטרים ובהם שינויים ב"סל התשומות" של החברה המפוקחת; שינוי במחירים הבין-לאומיים של המוצר המפוקח; רווחיות החברה המפוקחת, כפי שעולה מן הדוחות הכספיים של החברה, ובהתאם לאמות מידה לעדכון הבסיסי אשר פורטו בדו"ח לבדיקת רווחיות חברות הנמצאות בפיקוח מחירים (דו"ח סוארי). כך לדוגמא, הרשות לשירותים ציבוריים - חשמל היא הרגולטור של שוק החשמל, היא מפקחת על גובה המחיר לצרכן ועל דרך עדכונו. שיעור העדכון מבוסס על מחירי הדלק, על סל המטבעות ועל מדד המחירים לצרכן, ומוחל עליו מקדם התייעלות בשיעור 2.5% בשנה. העדכון נעשה אחת לשישה חודשים או קודם לכן – כאשר יש עלייה מצטברת של 3.5% במדד המחירים לצרכן. אולם למרות הפיקוח, חלה בשנים 2001–2005 עלייה ריאלית של 32% במחיר החשמל, בעיקר בשל העלייה במחירי האנרגיה אך גם בשל העדר תחרותיות בשוק החשמל. מטרת הפיקוח על המחירים, אם כן, היא להבטיח מחיר הוגן למוצר שאינו בתחרות, או בתחרות מועטה או שהוא מוצר בסיסי. אולם, אל מול מטרה זו, הפיקוח על המחירים טומן בחובו מספר חסרונות, ובהם: • המפוקח הוא גוף כלכלי הבקיא בענף ומחזיק בידיו את כל המידע בדבר עסקיו. בדרך-כלל המפקח פחות בקיא ולרוב יימצא בנחיתות מידע מול המפוקח. חיסרון זה בולט יותר כאשר מדובר בגופי רגולציה חלשים הנתונים ללחצים שונים, ובהם לחצים פוליטיים. • לא תמיד יש למפקח כלי אכיפה נוקשים, עובדה הידועה גם למפוקחים. • פיקוח על מחירים מביא להגדלת הרגולציה בענף ולכן מגדיל מחסומי כניסה ועשוי דווקא להרחיק מתחרים חדשים מלהיכנס לאותו ענף. • פיקוח על מחירים בשוק בו קיימים מעט מתחרים יכול להביא ליצירת מעין קרטליזציה והתוצאה היא שכל המתחרים מתיישרים לפי המחיר המירבי. • המפוקחים יכולים לנקוט בצעדים כדי לעקוף את הרגולציה, כגון ייצור מוצרים דומים עליהם לא חל פיקוח. כתוצאה מחסרונות אלו, פיקוח על מחירים עלול להוליך לאחד משני המצבים הלא הרצויים הבאים: • קביעת מחיר נמוך מדי המביא להקטנת ההיצע ופגיעה בשירות הניתן ללקוחות. • קביעת מחיר גבוה יותר לאורך זמן. כך לדוגמא, נמצא כי מדד המחירים המפוקחים בישראל עולה בשיעור גבוה לעומת מדד המחירים לצרכן - בתקופה שמינואר 2000 עד אוקטובר 2006 עלה מדד המחירים המפוקחים ב-32.9%, ואילו מדד המחירים לצרכן עלה ב-10.4%.35 2.2 פיקוח על עמלות בנקאיות למפקח על הבנקים אין סמכויות סטטוטוריות לפקח על מחירי העמלות הבנקאיות. הסמכות להטיל פיקוח על המחירים, לרבות עמלות הבנקים, מוקנית למפקח על המחירים במשרד התמ"ת מכוח חוק פיקוח על מחירי מצרכים ושירותים, התשנ"ו-1996. למפקח על המחירים יש סמכות להגביל את מחירי העמלות, כמו מחירי מוצרים אחרים במשק. כאשר המפקח על הבנקים סבור כי יש להטיל פיקוח על עמלות בגין שירותים בנקאיים מסויימים, הוא ממליץ על כך בפני המפקח על המחירים במשרד התמ"ת. כיום ישנן 14 עמלות בנקאיות שנמצאות בפיקוח משרד התמ"ת. בין היתר, נמצאות בפיקוח העמלות הבאות: מחיר פנקס צ'קים רגיל (36' אג'); הפקדת צ'ק לחשבון באמצעות פקיד דלפק (1.21 ש"ח); עמלה בגין משיכת מזומנים ממכשיר אוטומטי (1.21 ש"ח).36 העובדה כי הגורם המפקח על מחירי העמלות כיום הינו המפקח על המחירים במשרד התמ"ת הינה המחשה של החיסרון הראשון שהוזכר, לפיו המפוקחים לעיתים קרובות מתמצאים בתחומם יותר מאשר המפקחים. על מנת למנוע את אי הבהירות לגבי הסמכות והאחריות בפיקוח על עמלות הבנקים יזמו חברי הכנסת ובנק ישראל הצעות חוק שיקנו לבנק ישראל באופן חוקי את הסמכות לפקח על עמלות הבנקים. באופן כללי, נדמה כי בהצעה לפקח על מחירי עמלות הבנקים, החיסרון בדבר יכולתם של המפוקחים לעקוף את הרגולציה, רלוונטי ביותר. כל בנק מציע מגוון רחב של שירותים, כאשר על חלקם הוא גובה עמלות ומחלקם הוא מרוויח באמצעות תיווך פיננסי. במצב הנוכחי של ריבוי עמלות, ייתכן כי פיקוח על עמלה אחת יגרור עליית מחירים בעמלות אחרת. כך למשל, ייתכן שפיקוח על מחיר הפקדת צ'ק לחשבון (1.21 ש"ח) הביאה למחיר גבוה משמעותית עבור שירות בנקאי דומה העברה בנקאית לבנק אחר (43 ש"ח). זאת גם הסיבה לכך שהצעות החוק כוללות מתן סמכות להגביל את מספר העמלות, ולא לאפשר הנהגת עמלה חדשה ללא אישור. במקרה תיאורטי של פיקוח על כל העמלות, סביר להניח כי הבנקים יבקשו להגדיל את רווחיהם באמצעות הרחבת פערי הריביות. המסקנה היא כי פיתרון אמיתי לאורך זמן הינו הגברת התחרותיות בשוק, וכי פיקוח ממוקד יכול להוות פתרון זמני עד להבשלת אמצעי מדיניות מבנית. אולם, מתן סמכות חוקית לבנק ישראל לפקח על מחירי העמלות, מהווה איתות לבנקים לריסון עצמי של כוחם האוליגופוליסטי, גם בטרם תתפתח בענף התחרות הרצויה. מכאן שיש מקום למתן סמכות שכזו ואף לשימוש מידתי בה אם הבנקים אינם מפעילים ריסון עצמי כאמור. מקרה בוחן - תגובת הבנקים לפיקוח על מסגרת האשראי (אוברדרפט) דוגמא ליכולתם של הבנקים לנצל החלטה רגולטורית להגדלת רווחיהם ניתנה בשנה האחרונה, עם יישום הוראת המפקח על הבנקים בנושא ניהול מסגרות האשראי בחשבונות עובר ושב (הוראה 325). כזכור, מטרת ההוראה החדשה היתה לצמצם את התופעה הרווחת בישראל של ניהול חשבונות עו"ש תוך חריגה ממסגרת אשראי מאושרת. לפי ההוראה החדשה, הבנקים חויבו להחתים כל לקוח על מסגרת אשראי בחשבון העו"ש, שממנה לא יוכל לחרוג. ההוראה ביקשה לשפר את מצבם של הלקוחות, שכן הריבית אשר לקוחות שילמו עבור חריגה ממסגרת אשראי היתה גבוהה למדי. בפועל, הבנקים הציעו ללקוחות מדרגות אשראי כאשר במדרגות הגבוהות הריביות היו גבוהות יותר מאשר הריביות שהיו נהוגות בעבר על חריגה ממסגרת אשראי. בנוסף, גם לקוחות שלא השתמשו מעולם במסגרת אשראי נאלצו לחתום על הסכם מסגרת אשראי עם הבנקים ולשלם בעקבות כך מגוון עמלות, בהן עמלת עריכת מסמכים ועמלת הקצאת אשראי. 11. פערי פיקוח על הבנקאות הקמעונאית 3.1 התאמת הפיקוח על הבנקים והאשראי לסביבה המשתנה הפיקוח על שוקי הכספים וההון בישראל נעשה כיום על-ידי ארבע רשויות פיקוח שונות: המפקח על הבנקים בבנק ישראל, הממונה על שוק ההון והביטוח במשרד האוצר, רשות ניירות-ערך והממונה על ההגבלים העסקיים במשרד התמ"ת. בנוסף, יחידת הפיקוח על המחירים במשרד התמ"ת מפקחת על מספר עמלות בנקאיות (ראו בהרחבה בסעיף 2.2). במדינות המפותחות חל בדור האחרון גידול חד באשראי החוץ-בנקאי, כתוצאה מרפורמות מבניות להגברת התחרות בשוק התיווך הפיננסי. בעקבות השינוי בסביבה העסקית חלו גם שינויים בפיקוח על השחקנים הפועלים בשוק התיווך הפיננסי בנוסף לבנקים, לרבות חברות ביטוח, קרנות פנסיה, בתי השקעות וקופות גמל. רוב המדינות המפותחות יישמו תהליך של מיזוג של חלק או של כל רשויות הפיקוח,37 כאשר המניע העיקרי לרפורמה בפיקוח הינו שינוי הסביבה העסקית, ובעיקר היווצרות קונגלומרטים פיננסיים העוסקים במגוון רחב של פעילויות פיננסיות. בחלק מהמדינות, כמו בריטניה ופינלנד, הוקמה רשות פיקוח פיננסית אחת אשר מפקחת על כל השחקנים בשוק על-פי אמות אחידות, תוך הוצאת הפיקוח על הבנקים מידי הבנק המרכזי. בחלק אחר חוזקו סמכויות הפיקוח של הרגולטורים המפקחים על שחקנים חוץ-בנקאיים. מחקרים מעלים כי קיימים פערי פיקוח וכי מבנה הפיקוח הנוכחי בישראל אינו עונה על צרכי הפיקוח המשתנים בשנים האחרונות, בעיקר צמיחת שוק הון חוץ-בנקאי, אשר הואצה בעקבות יישום רפורמת בכר. אפשרויות לרפורמה בפיקוח כוללות "איחוד מלא, איחוד חלקי, פדרציה של מפקחים בראשות מפקח על או השארת המבנה המבוזר על כנו בתוספת תיאום מחייב בין המפקחים."38 כמו-כן כניסה עתידית של הבנקים לתחומי ביטוח וייעוץ פנסיוני יגבירו את האנומליה הפיקוחית הקיימת כיום בין בנק ישראל לבין הממונה של שוק ההון, הביטוח והחיסכון. 3.2 חיזוק הרגולציה העוסקת בעידוד התחרותיות במדינות האיחוד האירופאי הרגולטורים העיקריים אשר מתערבים בנושא העמלות בבנקאות הקמעונאית הם רשויות התחרותיות (בישראל - הממונה על ההגבלים העסקיים). רשויות אלו יוזמות מחקרים שוטפים על הערכת התחרותיות, ומנסות ליישם הסדרה של התחום באמצעים שונים, כולל ישירות בנושא העמלות, בנושא יחסי הבנקים וחברות כרטיסי האשראי ועוד. בישראל, הממונה על ההגבלים העסקיים עוסק מכוח חוק ההגבלים העסקיים, התשמ"ח-1988 בעיקר באכיפה של החקיקה האנטי-קרטלית, אך לא בהסדרה של שווקים לא תחרותיים, אם כי הוא מהווה גורם מייעץ כאשר רשויות אחרות עוסקות בהסדרת שווקים. מקורות חקיקה • חוק בנק ישראל, התשי"ד-1954. • חוק הבנקאות (שירות ללקוח), התשמ"א-1981. • כללי הבנקאות (שירות ללקוח), התשנ"ב-1992. • כללי הבנקאות (שירות ללקוח) (גילוי נאות ומסירת מסמכים), התשנ"ב-1992. • חוק ההגבלים העסקיים, התשמ"ח-1988. • חוק להגברת התחרות ולצמצום הריכוזיות וניגודי העניינים בשוק ההון בישראל (תיקוני חקיקה), התשס"ה-2005 (רפורמת בכר). • חוק פיקוח על מחירי מצרכים ושירותים, התשנ"ו-1996. הוראות בנק ישראל • הוראה מס' 414 בדבר לוח העמלות של הבנק. • הוראה מס' 415 בדבר נהלים בנושא עמלות. • הוראה מס' 432 בדבר העברת פעילות וסגירת חשבון של לקוח. מסמכי הכנסת • ועדת הכלכלה, תוכנית עסקת החבילה בסוגיית העמלות והחסמים במעבר בין הבנקים ללקוחות פרטיים ולמשקי הבית, 28 ביולי 2004. • ועדת החקירה הפרלמנטרית לענין עמלות הבנקים, פרוטוקולים מס' 1-6. • מרכז המחקר והמידע, דוח הצוות לבחינת סוגיות במערכת הבנקאית – המלצות בעניין התחרות הבנקאית במקטע משקי הבית, כתבו שירלי אברמי, דן להב, גיל לאופר ויהודית גלילי, יולי 2004. • מרכז המחקר והמידע, מחירי שירותים בנקאיים, מאי 2006 – תמונת מצב, כתב עמי צדיק, מאי 2006. מסמכים ודוחות • בנק ישראל, המפקח על הבנקים, מערכת הבנקאות בישראל, סקירה שנתית 2005. • דוד רוטנברג, התחרותיות בענף הבנקאות: היבטים תיאורטיים וראיות אמפיריות מישראל ומחו"ל", מאי 2005, מחלקת המחקר ביחידת הפיקוח על הבנקים, בבנק ישראל. • "בחינת מחירי השירותים הבנקאיים – המלצות צוותי העבודה", בנק ישראל, 22 בינואר 2007. • אתי לוי ואופירה וייס, "העמלות הבנקאיות – מהות, מבנה וגילוי נאות", מבט כלכלי, הפיקוח על הבנקים, בנק ישראל, יוני 2002. • "רגולציה ופיקוח בעידן שאחרי הרפורמה בשוק ההון", רוני חזקיהו, המפקח על הבנקים, מאי 2007. • "ההסדרה והפיקוח על השווקים הפיננסיים בישראל", מנהל ועורך – פרופ' אבי בן בסט, המכון הישראלי לדמוקרטיה, מאי 2006. • משרד האוצר, "דוח הוועדה הבין-משרדית לבחינת כשלי השוק בענף כרטיסי האשראי", פברואר 2007. • דוח לבדיקת רווחיות חברות הנמצאות בפיקוח מחירים לצורך תיקון מחיר בסיסי (דו"ח סוארי), פברואר 1996. • דוחו"ת כספיים שנתיים של חמשת הקבוצות הבנקאיות בישראל. • “Interim Report - Current accounts and related services”, European Commission, July 2006. • “Competition in the Nordic Retail Banking”, Report from the Nordic Competition Authorities, 2006. • “Sector Inquiry under Article 17 of Regulation 1/2003 on Retail banking”, European Commission, July 2006. • “Sector Inquiry under Art 17 of Regulation 1/2003 on Retail banking, Commission of the European Communities, January 2007. • “Economic Policy Reform - Going for Growth 2006”, Chapter 5 - Regulation of financial systems and economic growth, OECD, 2006. • “Enhancing the role of competition in the regulation of banks”, Committee on Competition Law and Policy”, OECD, September 1998. • “Regulation of financial systems and economical growth”, De Serres, Kobayakawa, Slon, Vartia, Economic Department, Working Paper No. 506, OECD, February 2007. • “Bank Supervision Independence and the Health of Banking Systems – Evidence from OECD Countries”, Steve Donze, London School of Economics, May 2006. • “Background paper on the Dutch Interbank Switch Support Service”, NVB, May 2006. אתרי אינטרנט • בנק ישראל, www.bankisrael.gov.il. • ארגון המדינות המתפתחות, www.oecd.org. • האיחוד האירופאי, epp.eurostat.cec.eu.int. • הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה, www1.cbs.gov.il. • המועצה הישראלית לצרכנות, www.consumers.org.il. • חמשת הקבוצות הבנקאיות בישראל.