חומר רקע
הצעת-חוק בתי-המשפט (תיקון-מינוי נשיא וסגן נשיא),
התשס"ז-2007
עמדת נשיאת בית-המשפט העליון
החוק המוצע דן בהגבלת תקופת כהונתם של נשיאים וסגני נשיאים לבתי המשפט השונים. מהטעמים שאפרט להלן מתקשה אני להבין את תכלית החוק המוצע ואת תרומתו לשיפור ניהול בתי המשפט.
לכאורה, נועדה הצעת החוק להגביל את תקופת כהונתם של נשיאים וסגני נשיאים בכל הערכאות. כהערה כללית אומר כי מתקבל הרושם שהצעת החוק אינה מבוססת על ניתוח תפקידם של נשיאים וסגני-נשיאים בערכאות השונות, דבר שעשוי להשפיע על עיצוב ההסדרים המוצעים. כשלעצמי, סבורה אני כי יש לדון בנפרד בכל אחד מהתפקידים הנדונים וכן להפריד את סוגית כהונתם של הנשיא והמשנה-לנשיא של בית המשפט העליון מיתר ערכאות השיפוט שכן מדובר בנושא בעל אופי שונה.
בקצרה יצוין כי לגישתי, הצעת-החוק מיותרת ואינה פותרת אף אחת מן הבעיות האקטואליות הממתינות למענה במערכת בתי-המשפט. כפי שיפורט להלן, בהתאם לפרשנות המקובלת עליי, החוק הקיים מגביל את מועד כהונתם של נשיאים וסגני נשיאים בבתי משפט השלום והמחוזי לתקופה כוללת של שמונה שנים. ממילא, ההצעה להפחתת תקופת הכהונה הכוללת לשבע שנים הופכת לחסרת חשיבות ממשית. אשר להצעה לקבוע כהונה לקדנציה אחת בלבד בלא לאפשר חלוקה של תקופת הכהונה הכוללת לשתי תקופות - הרי מטעמים שיפורטו להלן עמדתי הינה כי להצעה זו אין כל הצדקה מהותית ואין לקבלה. הוראת המעבר הקבועה בסעיף 10(ב) להצעת-החוק עומדת בניגוד גמור לרוח החוק הקיים וכן לתכלית המוצהרת של הצעת החוק ואף לה אני מתנגדת. אשר לנשיא ולמשנה-לנשיא של בית-המשפט העליון - נושא כהונתם הוא בעל משמעויות קונסטיטוציוניות המחייבות דיון מעמיק יותר ואין לכרוך סוגיות אלה ביתר תפקידי הניהול של הנשיאים וסגני הנשיאים בבתי משפט השלום והמחוזי. ככלל, עמדתי הינה כי הסוגיות הנדונות בהצעת החוק צריכות להיות חלק מדיון מקיף וכולל בהצעות שונות הנוגעות לעבודתם של בתי המשפט, וכי אין לחוקק את ההצעה הנדונה כתיקון נפרד העומד לעצמו. להלן פירוט טעמיי לכך.
נשיאים בבתי משפט השלום והמחוזי
1. נוסחו הקיים של סעיף 9 לחוק בתי המשפט [נוסח משולב], התשמ"ד-1984 (להלן: חוק בתי המשפט או החוק) קובע בזו הלשון:
9. נשיאים וסגני נשיאים של בתי משפט אחרים
(א) נשיאים וסגני-נשיאים של בתי משפט מחוזיים ושל בתי משפט שלום יתמנו בידי שר המשפטים בהסכמת נשיא בית המשפט העליון, איש איש מקרב השופטים של בתי המשפט שבדרגה הנידונה.
(ב) מינוי כאמור בסעיף קטן (א) יהיה לתקופה של ארבע שנים, ורשאי שר המשפטים, בהסכמת נשיא בית המשפט העליון, להאריכו לארבע שנים נוספות.
על-פי הפרשנות הראויה של החוק בהתאם לתכליתו ולהיסטוריה החקיקתית שלו, הנני בדעה כי בחוק נקבעה ממילא הגבלת-זמן לתקופת כהונתם של נושאי התפקידים הנדונים לתקופה כוללת של שמונה שנים. אבאר את דבריי.
בטרם תוקן חוק בתי המשפט בשנת תשמ"ט-1989, כהונתם של נשיאים וסגני-נשיאים לא הוגבלה בזמן כלל. תיקון תשמ"ט נועד להגביל את תקופות הכהונה של נושאי משרות אלה. סעיף-קטן (ב) המצוטט לעיל, מתייחס לפי לשונו הפשוטה לשתי תקופות כהונה של ארבע שנים כל אחת. עולה לכאורה כי תקופת הכהונה הראשונה ניתנת להארכה "לארבע שנים נוספות", ולתקופה זו בלבד. יצוין כי בהצעת החוק המתקן כפי שנוסחה במקור, הופיע סעיף-קטן (ג) בו נאמר כדלקמן:
(ג) מי שכיהן שתי תקופות רצופות כנשיא או כסגן נשיא של בית משפט, לא יתמנה לתקופת כהונה נוספת לאותו תפקיד.
ח"כ א' לין, יו"ר ועדת חוקה חוק ומשפט באותה עת, הציג את הצעת החוק בפני מליאת הכנסת וציין כי ראוי לקבוע הגבלה לתקופת הכהונה של נשיאים וסגני-נשיאים מן הטעם כי אין זה ראוי ששופטים יהפכו "למנהלי קבע" וכן מן הטעם כי "אם שופט אינו מצליח בתפקידו כנשיא, הרי שתקופת כהונתו באה לקצה מאליה, ואין אתה צריך להעמיד אותו במצב שעלול לפגוע בכבודו, בשל אי הארכת תקופת כהונתו. לכן עדיף לקבוע שתי קדנציות".
בעניין זה התקבלה הסתייגותם של חברי הכנסת ד' ליבאי וי' לוי, אשר ביקשו להשמיט את סעיף-קטן (ג) מתיקון החוק המוצע. ח"כ ד' ליבאי נימק את הסתייגותו בכך שלדעתו יש להשאיר את המצב הקיים לפיו מינוי של נשיא בית משפט יהא לכל תקופת כהונתו כשופט. לעומתו, ח"כ י' לוי הצדיק את ההיגיון שביסוד קציבתן של תקופות כהונה של נשיאים וסגני-נשיאים, אולם התנגד להגבלת מספרן של תקופות הכהונה. נוסח החוק התקבל בסופם של דברים ללא סעיף-קטן (ג). דומה כי אלמלא הושמט סעיף-קטן (ג) שהופיע בהצעת החוק המקורית וסעיפי החוק היו עומדים לעצמם, קשה היה לחלוק על כך שהחוק התכוון להגביל את תקופת הכהונה לתקופה שלא תעלה על שמונה שנים.
נוכח השמטתו של סעיף-קטן (ג) מנוסח החוק שהתקבל, התעוררה שאלה פרשנית שעיקרה האם ניתן להאריך את תקופת כהונתו של נשיא יותר מפעם אחת. השאלה התעוררה ככל הנראה כאשר נשיא בית המשפט העליון ושר המשפטים שקלו בשעתו אפשרות להארכה נוספת מעבר לתקופה של שמונה שנים של כהונת נשיא בית-משפט מחוזי, אשר סברו כי כישוריו המנהליים מצוינים ומצדיקים את הארכת כהונתו מעבר לשמונה שנים. על רקע זה, ניתנה ביוני 1996 חוות-דעתו של היועץ המשפטי לממשלה דאז מיכאל בן-יאיר לפיה "לשונו של סעיף 9(ב) אינה מגבילה את מינויו של נשיא לשתי תקופות כהונה בלבד, וניתן לפרש את הסעיף על-פי התכלית החקיקתית וכוונת המחוקק המפורשת, כפי שהיא עולה מדיוני הכנסת" (פיסקה 13 לחוות הדעת).
כשלעצמי, סבורה אני כי ניתן וראוי לפרש את הוראת סעיף 9(ב) לחוק כך שהארכת הכהונה של נשיאים בבתי משפט השלום והמחוזי מוגבלת לפעם נוספת אחת בלבד. מכל מקום, נוכח השמטת סעיף-קטן (ג) שהופיע בהצעת-החוק, ניתן לסבור כי פרשנותו של סעיף-קטן (ב) לחוק איננה חד-משמעית. אף אם כך הוא הדבר וקיימת סמכות להאריך את תקופת הכהונה מעבר לשמונה שנים, הרי רוח החוק מחייבת להימנע ככל האפשר מלעשות כן. אם אמנם עמדתי הפרשנית בסוגיה הנדונה מתקבלת, כי אז אינני רואה טעם בחקיקת חוק אשר תכליתו לצמצם את תקופת הכהונה הכוללת משמונה לשבע שנים.
2. סוגיה נוספת המחייבת התייחסות היא הפיכת תקופת כהונתם של נשיאים בבתי משפט השלום והמחוזי לכהונה אחת רצופה של שבע שנים, תחת שתי תקופות כהונה פוטנציאליות כשתקופת הכהונה הראשונה בת ארבע שנים ניתנת להארכה פעם אחת לארבע שנים נוספות. בהקשר זה, אינני רואה כי ניתן להשוות בין כהונה במשרות המתאפיינות בצורך להבטיח אי תלות בגורמים פוליטיים - כגון מבקר המדינה ונשיא המדינה המוזכרים בדברי ההסבר לתזכיר החוק - לבין נשיאי בתי-משפט. תפקידם של נשיאי בתי משפט השלום והמחוזי הוא תפקיד ניהולי מובהק. הנשיא אחראי, בין היתר, לחלוקת עומס התיקים בבית המשפט, לשיבוץ התיקים ולעבודתו השוטפת של בית המשפט, לרבות המזכירויות ותפקידים אדמיניסטרטיביים נוספים. לכהונת נשיא נבחר שופט מקרב שופטיו של בית המשפט הרלוונטי. מטבע הדברים, לעיתים עלול להיווצר מצב בו רק במהלך מילוי התפקיד מתבררים כישוריו "הניהוליים" של נושא המשרה, להבדיל מכישוריו השיפוטיים. בעוד אשר בתפקידים השיפוטיים של שופט מתחייבת אי תלות ועצמאות מוחלטת, אין הדבר כך כאשר נבחנים כישוריו הניהוליים של נשיא.
ניתן לטעון כי עד כה לא הופסקה כהונת נשיא בתום ארבע שנים ולפיכך אין טעם בחלוקה לתקופות. על כך אעיר כי ככלל, אמנם רצוי שנשיא יכהן תקופה ארוכה די הצורך כדי לקבוע לאורך זמן דפוסי ונוהלי עבודה באופן שיאפשר יציבות בניהול בית המשפט. עם זאת, תמיד יש להביא בחשבון חריגים מצומצמים אפשריים שבהם יגיעו הנשיא עצמו או הממונים על המשך כהונתו לידי מסקנה כי מן הראוי לקצר את תקופת הכהונה לקדנציה אחת בלבד. ההצעה שבפנינו איננה מאפשרת זאת. בהעדר רלוונטיות לנימוקים של "אי תלות" בכל הנוגע לתפקיד הניהולי של נשיא – אינני סבורה כי הדבר מוצדק.
אשר להוראת המעבר (סעיף 10(ב) להצעת החוק) – ההצעה הנדונה נועדה לקצר תקופות כהונה לקדנציה אחת מוגבלת של שבע שנים. התוצאה של הוראת המעבר הקבועה בסעיף 10(ב)(2) להצעת-החוק הינה כי נשיא המסיים תקופת כהונה שנייה ואולי אף מכהן יותר משמונה שנים - תוארך תקופת כהונתו האחרונה עד לשבע שנים. במצב דברים זה, יהיו נשיאים שתקופת כהונתם הכוללת תהא ארוכה במידה ניכרת משמונה שנים. תוצאה זו עומדת בניגוד גמור הן לרוח החוק הקיים והן לתכליתה המוצהרת של הצעת החוק. יצוין כי על דרך הכלל, תכליתה של הוראת מעבר היא לשמר זכויות או אינטרסים קיימים. ואולם, הוראת המעבר המוצעת מקנה לנשיאים המכהנים המסיימים תקופות שירות של שמונה שנים ומעלה, מעל ומעבר לציפיות שהיו להם על-פי המצב החוקי הקיים.
בסיום הדברים, רואה אני להעיר כי ראוי לתקן את החוק בשאלת הכשירות להיבחר כנשיא בית משפט שלום. כיום קובע סעיף 9(א) לחוק בתי המשפט כי נשיא בית משפט שלום ייבחר מקרב שופטיהם של בתי משפט השלום. בסעיף 9א לחוק נקבע כי נשיא בית משפט שלום שנתמנה לשופט בית משפט מחוזי, רשאי להמשיך ולכהן כנשיא בית משפט שלום בתנאים הקבועים בסעיף. הלכה למעשה, קיבלו כל נשיאי בתי משפט השלום דרגה של שופט מחוזי. בנסיבות אלה, מן הראוי לקבוע בחוק אפשרות למנות שופט מחוזי כנשיא בית משפט שלום. תיקון כאמור יצור אחידות וסימטריה בהתחשב בהוראות-החוק האמורות.
סגני-נשיאים בבתי משפט השלום והמחוזי
3. אשר לסגני הנשיאים - אני סבורה כי מאפייני תפקידם שונים ביחס לתפקידי הנשיאים ולפיכך ראוי שלא לכרוך את מינוי סגני-הנשיאים במגבלות החלות על מינוי נשיאים. יש לזכור כי במבנה הנוכחי של בתי משפט השלום והמחוזי, מכהנים שופטים במשך שנים רבות ללא אפשרות קידום. בכל מערכת אחרת של שירות ציבורי או אקדמי ואף במגזר הפרטי, יש לנושאי תפקידים פתח לקידום ומטרה לשאוף אליה. כאמור, אפשרויות הקידום במערכת בתי המשפט הן מצומצמות ביותר. על רקע זה, ראוי לציין כי לתפקיד סגן-הנשיא שני פנים: בבתי משפט גדולים בהם מתחייבת חלוקה של תפקידי ניהול, יש וסגני נשיא מקבלים תחום אחריות ניהולי בבית-המשפט בו הם מכהנים, כגון: אחריות למחלקה אזרחית, פלילית, משפחה, משפט מינהלי או ערעורים. במחוז בו ישנם מספר בתי משפט שלום, עשוי סגן-הנשיא לקבל אחריות ניהולית על בית משפט השלום בו הוא מכהן. עם זאת, סגן נשיא אינו בהכרח תפקיד ניהולי ולעיתים יכול הוא ליתן ביטוי לקידום בדרגה לאחר שנות כהונה רבות בבתי משפט בהם אין כל אפשרות למסלול קידום.
כשלעצמי, סבורה אני כי ראוי לשקול פיתוח אפשרויות לדירוג ולקידום שופטים באותה ערכאה בה הם מכהנים, ברוח הצעת ועדת אור לרפורמה בבתי המשפט. אם ימומש תיקון כאמור לחוק, יתכן שאפשר יהיה להבחין בין סגני-נשיא לצרכי ניהול - שאז יהיה מקום להגבלת תקופת כהונתם הכוללת בדומה לנשיאים; לבין סגני-נשיא או דרגות אחרות שתכליתן קידום שופטים ותיקים באותה ערכאה בה הם מכהנים - שאז אין מקום להגבלת תקופת הכהונה. נושא זה טעון בחינה נפרדת.
בתי הדין לעבודה
4. אשר לבתי הדין לעבודה - בעניין זה קיימת הצעה לתיקון החוק בעקבות ועדת זמיר. בין יתר הנושאים המופיעים בהצעת החוק שהוכנה, קיימת התייחסות גם לסוגית התפקידים במערכת בתי הדין. חוק בתי הדין לעבודה על כל היבטיו הינו נושא שלם אחד, ואני מציעה כי התיקונים ביחס אליו ייבחנו במסגרת אותה הצעת חוק.
הנשיא והמשנה לנשיא של בית המשפט העליון
5. הגבלת תקופת הכהונה של נשיא ומשנה-לנשיא של בית משפט העליון הוא נושא המחייב בדיקה נפרדת מזו המתייחסת לכהונתם של נשיאים וסגני-נשיאים בבתי משפט השלום והמחוזי. זאת, נוכח השוני המהותי בין התפקידים האמורים ובהתחשב בכך שנשיא בית המשפט העליון אינו בהכרח תפקיד מינהלי מובהק בשונה מתפקידי הנשיאים בערכאות האחרות.
על-פי המסורת הקונסטיטוציונית הנוהגת בישראל מאז קום המדינה, הנשיא והמשנה לנשיא של בית המשפט העליון מתמנים על-פי כלל הוותק. מסורת זו אופיינית לבית המשפט העליון בלבד. גם אם יש החולקים על ההצדקה לקיום כלל הוותק, סוגיה זו ראויה לבחינה מעמיקה ונפרדת, נוכח היותו של הכלל מעוגן באופיו של בית המשפט העליון, בדרך עבודתו, במערכת היחסים הפנימית בין שופטיו ובעצמאות המובהקת המאפיינת תפקיד שאין בו תחרות על קידום.
ניתן להבין גישה לפיה על נשיא בית המשפט העליון לכהן תקופה מינימאלית מסוימת, אולם אין לקבוע בהקשר זה תקופה של שלוש שנים דווקא. בעניין זה, ראוי לציין כי בתולדות בית המשפט העליון ניתן להצביע על נשיאים אשר כיהנו תקופות קצרות משלוש שנים ובהם: הנשיא לנדוי והנשיא כהן.
לגבי הגבלת תקופת הכהונה הכוללת של נשיא בית המשפט העליון - אם תימשך שיטת עדיפות הוותק, ספק אם בטווח הנראה לעין יהיו נשיאים שיכהנו תקופה ארוכה באופן משמעותי משבע שנים. עניין זה נובע, בין היתר, מכך ששופטים אינם מתמנים כיום לבית המשפט העליון בגילאים הצעירים שאפיינו את שנותיה הראשונות של המדינה. יוער כי לנשיאים ולסגני נשיאים של בתי משפט השלום והמחוזי שכהונתם פקעה, ישנו מסלול קידום אפשרי לערכאה הגבוהה יותר. מטבע הדברים, אפשרות זו אינה קיימת לגבי הנשיא והמשנה-לנשיא של בית משפט עליון. על רקע זה, לא ברור מהי עמדתה של הצעת-החוק בעניין המשך כהונתם של הנשיא והמשנה-לנשיא של בית-המשפט העליון לאחר פקיעת כהונתם כמוצע בתזכיר החוק.
מכל מקום, עניין כהונת נשיא בית המשפט העליון הוא בעל משמעויות קונסטיטוציוניות המחייבות דיון מעמיק יותר ואין לכרוך אותו ביתר תפקידי הניהול של נשיאים וסגני נשיאים במערכת בתי המשפט. לא במקרה הבחין חוק בתי המשפט בין נשיאים וסגני-נשיאים של בתי משפט השלום והמחוזי שתקופת כהונתם הוגבלה (עם אפשרות הארכה) לבין תפקידיהם של הנשיא והמשנה-לנשיא של בית המשפט העליון שתקופת כהונתם אינה כפופה כיום למגבלת זמן.
ההשפעה התקציבית של הצעת החוק
6. בשולי הדברים אעיר כי בסיום דברי ההסבר לתזכיר החוק צוין באופן קטגורי כי אין להצעת החוק כל השפעה תקציבית. רואה אני לציין כי עניין זה אינו כה פשוט. כך למשל, לנשיאים המכהנים בערכאות השונות ישנם תנאי שכר ושירות מוטבים. אם בסיום תקופת נשיאותם יש כוונה להחזירם למעמד של שופטים מן השורה ולמנות נשיאים חדשים תחתיהם - מתעוררת השאלה מהי השפעת תקופת נשיאותם שפקעה על תנאי השירות והשכר שלהם.
****************
סיכומם של דברים; הצעת החוק מעוררת שאלות עקרוניות ומעשיות לא פשוטות. ברמה העקרונית, אינני מתנגדת לרפורמות ראויות במבנה הניהולי של מערכת בתי המשפט. ואולם, רפורמה מחייבת בדיקה מעמיקה שתיצור הרמוניה עם יתר חלקי החקיקה. בימים אלה נבחנות הצעות שונות הנוגעות לתפקידו הקונסטיטוציוני של בית המשפט העליון. טרם נדונו הצעות הרפורמה של ועדת אור. בנוסף, מבקשים אנו לדון בשורת הצעות שהוכנו לצורך ייעול העבודה בבתי המשפט. אני בדעה כי אין לחוקק את התיקון הנדון בנפרד מדיון מקיף בכל אלה.