חומר רקע
משרד המדע והטכנולוגיה
מצבם של מכוני המחקר הממשלתיים במשרד התשתיות הלאומית
דו"ח שנתי של ועדת הבדיקה והמעקב למכוני המחקר הממשלתיים
מוגש לוועדת השרים למדע וטכנולוגיה
ב' באייר התשס"ו
30 באפריל 2006
1. כללי
הוועדה לבדיקה ולמעקב על מצבם של מכוני המחקר הממשלתיים הוקמה ע"י ועדת השרים לענייני מדע וטכנולוגיה בהחלטה מט/12, וקיבלה תוקף בהחלטת ממשלה 1795 (מט/12) ביום 13/4/05.
מטרת ההחלטה הייתה "לפעול לחיזוק מעמדם של מכוני המחקר הממשלתיים, קיומם ופיתוחם, על מנת לשמור על תשתית מחקר ופיתוח החיונית לשימור ופיתוח תשתיות לאומיות, וקיום מחקרים בעלי תועלת משמעותית לציבור...".
ועדת הבדיקה והמעקב נועדה לעמוד על מצבם של מכוני המחקר הממשלתיים, ויכולתם לעמוד במטלות החיוניות עליהם הם מופקדים. על הוועדה הוטל להגיש דוח מסכם אחת לשנה.
בראש הוועדה עמדה, עם הקמתה, הגב' טלי רוזנבאום, מנכ"לית משרד המדע, ולאחר מכן פרופ' מינה טייכר – המדענית הראשית של המשרד, וחברים בה פרופ' עודד אברמסקי (ביה"ח הדסה עין כרם), פרופ' מיכאל אוטולנגי (האוניברסיטה העברית), מר אייל אפשטיין (אגף התקציבים), ד"ר ישעיהו בראור (המשרד לאיכות הסביבה), ד"ר יוסף ברטוב (משרד התשתיות הלאומיות), מר גיא הולצמן (חברת IVC), פרופ' דן לבנון (משרד החקלאות), פרופ' מיכאל שגיב (המכללה לחינוך גופני מכון וינגייט) וגב' פנינה תל-דן מרכזת הוועדה (משרד המדע והטכנולוגיה). בעקבות מכרז פומבי, נשכרו שרותיו של מר דב מישור כיועץ לוועדה.
כבר בראשית פעילותה עמדה הוועדה על המשבר הפוקד שניים ממכוני המחקר של משרד התשתיות הלאומיות - המכון הגיאופיסי (מג'י) וחקר ימים ואגמים לישראל (חיא'ל), הפועלים יחד עם המכון הגיאולוגי (יחידת סמך) במסגרת מינהל המחקר למדעי האדמה. אשר על-כן, הוועדה החליטה לתת קדימות לטיפול דחוף בענייניהם של מכונים אלה. מוקד הבעיה היה בכך שתקצובם של המכונים, שהיה על בסיס הסכם מימון רב שנתי, לא חודש בשנת 2005, והסכומים שעמדו לרשותם קוצצו בצורה ניכרת. בנוסף הם עמדו בפני קשיים מנהלתיים באשר לצורת העברת הכספים מהממשלה ואופי ההתקשרויות עמם.
מצב זה הביא לפגיעה משמעותית במיוחד בתחומי האוקיאנוגרפיה בחיא'ל, ולקשיי תפעול יום-יומיים בשתי החברות, אשר עמדו מספר פעמים בפני אי יכולת לשלם את שכר עובדיהם, או לכבד התחייבויותיהם הכספיות השוטפות.
לאור מצב זה החליטה הוועדה לגבש עד סוף 2005 המלצות באשר לפעילות המכונים, לשיטה ולממדי התקציב העתידיים שלהם, ולהתייחס גם לשינויים מבניים אפשריים. זאת, לאחר שתבוצע בחינה מעמיקה לטווח ארוך של צרכי המדינה בתחום מדעי האדמה. יעד זה הוצג על-ידי הוועדה גם לועדת השרים למדע וטכנולוגיה.
הוועדה קיימה 9 ישיבות מליאה, בהשתתפות היועץ, אשר קיים גם מערכת של פגישות עבודה נוספות עם חבריה ועם ומספר רב של אנשים רלבנטיים נוספים. במהלך דיוניה אישרה הועדה את המתווה שהוצג על-ידי מר מישור. בסוף חודש פברואר 2006 הוגש הדוח המסכם של עבודתו, בהתאם למטלות שנקבעו לו על ידי הוועדה. הוועדה בחנה את הדוח והמליצה לאמץ את העקרונות המוצעים בו לארגון מחדש של מערכת מכוני המחקר של משרד התשתיות הלאומיות. במקביל, הגיש מר מישור את הדוח המסכם למר אלי רונן, מנכ"ל משרד התשתיות הלאומיות, אשר אישר את המתווה המוצע.
הוועדה מודה למר מישור על ההכנה היסודית והמהירה של הדוח המסכם.
הוועדה רשמה לפניה כי במהלך הרבעון של שנת 2006 עשו משרד התשתיות הלאומיות ומשרד האוצר מאמץ ניכר על מנת למנוע את קריסתם של המכונים, בדרך של החלטת ממשלה על הגדלת ההון העצמי של החברה (השקעת בעלים בחברה), וייצבו את מצבם לשנה זו. על פי החלטת הממשלה מיום 12//3/2006, מהלך זה הינו חד פעמי, שאינו יכול להוות מתכונת לדרך ההפעלה העתידית, והוא צעד בדרך לארגון מחדש של שלושת מכוני המחקר של משרד התשתיות הלאומיות.
2.0 המכונים נשואי הבדיקה
2.1. המכון הגיאולוגי (מג"ל)
המכון הגיאולוגי (מג"ל) פועל כיחידת סמך של משרד התשתיות – במעמד דומה זה של מכוני מחקר ממשלתיים אחרים, כגון מינהל המחקר החקלאי במשרד החקלאות. מג"ל הוא מוסד מחקר המייעץ לממשלה בתחום מדעי האדמה לשם ניצול יעיל של משאבי הטבע של ישראל, סיוע באיתור מקורות אנרגיה ומים, והערכות סיכונים גיאולוגיים כגון, רעידות אדמה וזיהום מי תהום. בתפקידו אמון המכון על מתן חוות דעת בנושא תוכניות מתאר בכל הקשור לפרויקטים מהותיים, חוות דעת לגבי היתכנות של פרויקטים לאומיים בעלי היקף גדול במיוחד, כמו תעלת הימים ואיים מלאכותיים.
המכון מפעיל מעבדות מחקר בתחום מדעי האדמה, במסגרת המאושרת על ידי אגף התקציבים באוצר ונציבות שרות המדינה. למכון עצמאות בניהול כוח אדם, ניהול התקציב, רכש וכדומה. עובדי המכון הם עובדי מדינה לכל דבר. תקציב המכון לשנת 2005 היה 33 מיליון ₪, מהם 24 מיליון ₪ (73%) במימון ישיר של משרד האוצר באמצעות משרד התשתיות ("תקציב נטו"), והשאר ממומן על-ידי ביצוע מחקרים ועבודות למשרדי ממשלה, גורמי חוץ, והשתתפות בקולות קוראים מקומיים ובין לאומיים. למכון שיתוף פעולה הדוק עם שתי החברות הממשלתיות (להלן).
במכון מועסקים כיום 89 עובדים, ובהם 45 חוקרים, והשאר מהנדסים, טכנאים ואנשי שירותים, וכן סטודנטים ומתנדבים על בסיס ארעי.
2.2 חקר ימים ואגמים לישראל (חיא"ל)
חיא"ל היא הזרוע הממשלתית למחקר בתחומים הבאים: אוקיאנוגרפיה בים התיכון ובמפרץ אילת ולימנולוגיה (בכנרת ובים המלח), חקלאות ימית וביוטכנולוגיה. המבנה הפורמאלי הוא של חברה ממשלתית, הפועלת בהתאם לחוק החברות הממשלתיות והנחיות רשות החברות הממשלתיות. לחברה דירקטוריון המתמנה על-ידי השרים (אוצר, תמ"ת ותש"ל) והיא מוגדרת כמלכ"ר. בהיבטים המקצועיים נמצאת החברה באחריות משרד התשתיות הלאומיות.
חיא'ל פועלת בשלושה אתרים: המכון הלאומי לאוקיאנוגרפיה בחיפה, המעבדה לחקר הכנרת בטבחה, והמרכז הלאומי לחקלאות ימית באילת.
מטרתו של המחקר האוקיאנוגרפי היא, הענקת תמיכה מדעית בקבלת החלטות לאומיות ואזוריות בנושא ניצול הסביבה הימית ומשאביה, חיזוי התנהגות הים, ניטור איכות מי החופים ויעוץ למשרדי הממשלה וחיל הים.
חיא"ל מקיימת שיתוף פעולה מחקרי רב עם גופים רלבנטיים בחו"ל – בעיקר בעניין הים התיכון, וייצוג המדינה בפורומים בינלאומיים שונים. הפעילות בכנרת נועדה לניטור האגם והבנת התהליכים הפועלים בו ומשפיעים עליו, ולסיוע בקבלת החלטות לאומיות הנוגעות למשק המים.
המו"פ בחקלאות ימית וביוטכנולוגיה נועד לפתח תשתית מדעית וטכנולוגית לענף החקלאות הימית בישראל ולתעשיות ביוטכנולוגיות, והוא עוסק בפיתוח שיטות גידול של דגים במי ים, ובביות מינים חדשים של דגים ויצורים ימיים אחרים לצורך מימוש פוטנציאל כלכלי.
מצבת העובדים בחברה עומדת על 158 משרות מלאות, בהם 33 חוקרים, והשאר טכנאים ועוזרי מחקר, אנשי מנהל, משק ותחזוקה. ההקצבה הממשלתית לחיא"ל הייתה 31.2 מיליון ש"ח בשנת 2000 ומאז ירדה בעקביות, והסתכמה בשנת 2005 ב- 22.4 מיליון ש"ח מתוך תקציב כולל של 48,7 מליון ש"ח . מקורות הכנסה אחרים לחברה היו מענקי מחקר וסקרים 24,4 מיליון ש"ח, כולל 2.8 מיליון ש"ח להקמת מתקן חלוץ לגידול דגי ים בבריכות ותרומות בסך 1.9 מיליון ש"ח.
2.3 המכון הגיאופיסי (מג"י)
המכון הגיאופיסי ממונה מטעם הממשלה על מחקר תת-הקרקע של ישראל ועל ניטור פעילות סיסמולוגית. מג"י מאורגן כחברה ממשלתית (נוסדה בשנת 1957) ולכן כפוף להוראות חוק החברות הממשלתיות ולהוראות רשות החברות הממשלתיות האחראית על החברה. האחריות המקצועית היא של משרד התשתיות הלאומיות. לחברה, הממוקמת באזור התעשייה של לוד, דירקטוריון הממונה על-ידי השרים (של משרדי התשתיות הלאומיות והאוצר).
מג"י מפעיל את המרכז הסייסמולוגי של ישראל כחלק מהפעילות למזעור סיכוני רעידות אדמה. הפעילות כוללת, בין היתר, מעקב אחר רעידות אדמה באמצעות הפעלה ותחזוקה של שלוש רשתות סיסמיות ומחקר סייסמולוגי, נותנת מידע לציבור ולמקבלי ההחלטות על התרחשות רעידות אדמה – עוצמתן, ומיקומן.
החברה מבצעת מיפוי ומחקרים של תת-הקרקע בשיטות גיאופיסיות (בעיקר בשיטת הרפלקציה הסיסמית), כבסיס לתכנון פרויקטים לאומיים כגון מיפוי אקוויפרים עמוקים בנגב או מיפוי העתקים פעילים. ומקיימת מרכז מידע לאומי בנושאי גיאופיסיקה וסיסמולוגיה.
מג"י מסייע, בתחומי התמחותו, לגורמי הממשלה, כגון משרד התשתיות הלאומיות (נציבות המים והממונה על חיפושי הנפט) למשרד הביטחון ולוועדת ההיגוי למזעור סיכוני רעידות אדמה, ומקיים תשתית טכנולוגית לסיוע בחיפושי נפט ומים וגיאולוגיה הנדסית.
במג"י מועסקים (נכון לסוף 2005) 67 עובדים, מהם 35 חוקרים, והשאר מהנדסים, טכנאים ואנשי מינהלה, ובנוסף 10 מדענים עולים בנושאי סיסמולוגיה. ההקצבה הממשלתית הישירה במג"י הייתה 19.6 מיליון ש"ח בשנת 2002 ומאז היא פחתה בהדרגה לסך של 12.3 מיליון ש"ח בשנת 2005 , מתוך תקציב כולל של 60 מיליון ש"ח. מקורות ההכנסה האחרים היו 46.4 מיליון ש"ח (מסקרים, כולל חו"ל, ומענקי מחקר).
2.4 סיכום הבעיות הדחופות
לאור ממצאים אלה רואה הוועדה את הנושאים המרכזיים הבאים כדורשים התמודדות דחופה:
בשתי החברות הממשלתיות (מג"י וחיא"ל):
• ירידה חדה בהקצבות המדינה.
• אי סדירות בהעברות תקציביות במהלך השנה.
• סדר עדיפויות לקוי בתפוקות (עדיפות בטיפול בנושאים המניבים הכנסה כספית גרידא).
בכל מכוני המחקר:
• העדר בקרה ציבורית נאותה: הליך המעקב המקצועי הקיים ברמת הפרויקט המחקרי אינו אחיד בין המכונים.
• ירידה משמעותית במספר החוקרים.
• תהליכי פרישה ואי גיוס כוח אדם חדש מביאים להזדקנות אוכלוסיית החוקרים, ובהמשך לירידה ברמה המדעית.
3.0 המלצות לפיתרון
3.1 כללי
הפיתרון המוצע מושתת על העקרונות הבאים:
שימור לאורך זמן של רמה מקצועית גבוהה בטיפול הממשלתי במדעי האדמה והים.
חובת המדינה לקיים תשתית מקצועית מוצקה בכל הקשור למדעי האדמה. תשתית כזו היא הבסיס לקבלת החלטות ברמה הלאומית בפרויקטים בעלי חשיבות כלכלית, לתכנון לטווח ארוך לצורך פיתוח בר-קיימא בנושאים אלה (כגון שימור, שיקום וניצול משאבים בימים ובאגמים), ולהיערכות לטפול בסיכונים גיאולוגיים, כגון רעידות אדמה.
הטיפול המוצע יכלול את שלושת המכונים וזאת על אף שהבעיות התקציביות בולטות רק בשנים מהם.
שלושת המכונים עוסקים בתחומי תוכן קרובים. קיימת סינרגיה רבה, ולעתים גם חפיפה, בעיסוקיהם. פיתרון מערכתי יאפשר עבודה יעילה יותר ויצירת מסה קריטית של כוח אדם מחקרי ההכרחית לתפקוד ברמה גבוהה.
המכונים יתמקדו בתפוקות שהן מוצרים ציבוריים מובהקים ומימון הפעילות להשגת תפוקות אלו יהיה מלא. לא ימומנו על ידי הממשלה מוצרים שניתן לייצר ולשמר בדרך יעילה יותר במסגרות אחרות, או שניתן לוותר עליהם לחלוטין במסגרת ממשלתית.
כל ההמלצות המובאות בהמשך יאומצו כמקשה אחת.
פיתרון חלקי יפגום במבנה המוצע, לא ייתן מענה מתאים לבעיות שאופיינו, וסופו שיהיה פחות יעיל ויותר יקר.
במצבם הנוכחי הגיעו חיא"ל ומג"י לסוף דרכם מבחינה ארגונית כישויות משפטיות ומנהליות נפרדות. מאידך גיסא, סגירת המכונים תביא לנזק חמור למדינה במונחי אובדן תפוקות חשובות.
הוועדה טרם גיבשה עמדה לגבי עתידה ומעמדה המוסדי של החקלאות הימית, וזאת מאחר והנושא נמצא בבדיקה באמצעות ועדת מומחים.
על בסיס ניתוח החלופות הארגוניות שנבחנו, ועל סמך אפיון תפוקות המכונים הקיימים, ממליצה הועדה לאחד את המכונים לגוף חדש במתכונת יחידת סמך ממשלתית שיקרא: המינהל למדעי האדמה והים. הגוף החדש ירכז במימון ממשלתי ישיר פעילויות אשר על פי האפיון הן בתחום המוצרים הציבוריים של מדעי האדמה והים.
הקמת המינהל למדעי האדמה והים תאפשר יצירת מסה קריטית של חוקרים בתחום מדעי האדמה אשר יוכלו לעבוד בצוותים רב-תחומיים, תייעל את העבודה המדעית ותאפשר הפסקת פעילויות שאינן בלב יעדי המכונים הקיימים. על ידי כך יחסך זמן מחקרי וניהולי יקר. הארגון ביחידת סמך יעניק גם יציבות ניהולית החיונית לתפעול המערכת, ויאפשר חיסכון בתקורות. תקציב מחקרים פנימי, בשיעור של כ-10% מתקציבו הכללי של המינהל, יאפשר גמישות ניהולית וביצוע מחקרי הייתכנות לנושאים העשויים לעמוד על הפרק בטווח זמנים קצר.
מטרת העל של הגוף החדש תהיה יצירת תשתית מדעית וטכנולוגית בכל הנוגע לפני האדמה, תת-הקרקע והים באמצעות מחקר וניטור, אשר תשמש לניצול ושימור משאבי הטבע לטובת המשק והחברה בישראל.
3.2 הפונקציות המרכזיות של הגוף החדש
1. אחריות כוללת על הקמת מסד נתונים אוקיאנוגרפי, גיאולוגי וגיאופיסי של מדינת ישראל ותחזוקתו.
2. מחקר המושתת על מסד הנתונים, כבסיס לידע שיאפשר ניצול מושכל של משאבי הטבע כבסיס לפיתוח בר-קיימא, שיועמד גם לרשות גורמים אחרים במשק (פירמות ואקדמיה).
3. מעקב רציף ומחקר של התפתחויות אוקיאנוגרפיות, גיאולוגיות וגיאופיסיות ללימוד סיכונים סביבתיים כגון זיהום מי תהום ומקווי מים או רעידות אדמה כדי למזער את נזקיהן.
4. מעקב רציף ומחקר של המערכות האוקיאנוגרפיות והלימנולוגיות כבסיס ידע להחלטות לאומיות ועסקיות בכל הקשור לפיתוח בר-קיימא של מימי וחופי ישראל.
5. מעקב וניטור הנדרשים על פי אמנות בינלאומיות שישראל חתומה עליהן.
6. לימוד ומחקר שיטות מדידה מתקדמות בכל התחומים שהוזכרו לעיל.
7. ייעוץ בכל התחומים הללו לגורמי ממשל בישראל: משרדי ממשלה, מערכת הביטחון, רשויות מקומיות.
3.3 מבנה ארגוני
המינהל יהיה כפוף לשר התשתיות הלאומיות ובראשו יעמוד מנהל המינהל. המינהל יורכב מארבע יחידות מרכזיות כדלהלן:
מכון למדעי האדמה שבראשו יעמוד מנהל מכון.
מכון למדעי הים והאגמים שבראשו יעמוד מנהל מכון.
אגף למערכות מידע, שבראשו יעמוד מנהל אגף
אגף למינהל ותקציב, שבראשו יעמוד סגן למנהל המינהל.
המדען הראשי של משרד התשתיות הלאומיות יעמוד בראש המועצה המדעית של מינהל המחקר.
בידי המדען הראשי תהיה קרן למחקרים, אשר תעמוד לרשות המשרד לצורך קידום יעדיו בתחום מדעי האדמה והים. הזכייה במענקי מחקר מקרן זו תהיה על בסיס תחרותי, שבמסגרתו יוכל להתחרות גם מינהל המחקר למדעי האדמה והים.
להלן פירוט תחומי הפעילות בשני המכונים:
המכון למדעי האדמה
1. אחריות כוללת על המידע הלאומי בתחום מדעי האדמה.
2. הפעלה (כולל עיבוד הנתונים) ותחזוקה של הרשת הסייסמית של ישראל, מערך מדדי התאוצה, המערך לניטור אירועים סיסמיים בהקשר לאמנה למניעת ניסויים גרעיניים (CTBT), מערך כוננות והתרעה של רעידת אדמה חזקה, מערך מדידות גיאודינמיות ומחקר וניטור המבוססים על מערכים אלה.
3. מחקר תת-הקרקע של ישראל וסביבתה בשיטות גיאולוגיות וגיאופיסיות.
4. איתור מקורות מים תת-קרקעיים עמוקים ומקורות אנרגיה.
5. ניטור ומחקר של סיכונים סביבתיים, כגון זיהום מי תהום.
6. יעוץ לגורמים שלטוניים בתחומים הנזכרים לעיל, וכן ייצוג המדינה בפורומים בינלאומיים הנוגעים לתחומי פעילות המכון.
7. ייעוץ לגורמים שלטוניים בפרויקטים לאומיים ייחודיים (כדוגמת תעלת הימים או איים מלאכותיים).
המכון למדעי הים והאגמים
1. אחריות כוללת על ניטור, הפעלה ותחזוקה של מסדי נתונים (כולל עיבוד הנתונים) בכל הקשור לסביבה הימית של ישראל: הים התיכון, ים סוף (בטווחים רלבנטיים) ומערך החופים.
2. מחקר, ניטור והפעלה ותחזוקה של מסדי נתונים (כולל עיבוד הנתונים) בתחום הלימנולוגיה, בכל הקשור לכנרת ולים המלח.
3. איתור וניטור סיכונים סביבתיים בימים ובאגמים.
4. הכנה ועדכון של מאגר המידע הלאומי בנושאים הנזכרים לעיל, בשיתוף האגף למערכות מידע.
5. ייעוץ לגורמים שלטוניים בתחומים הנזכרים לעיל וכן ייצוג המדינה בפורומים בינלאומיים הנוגעים לתחומי פעילות המכון.
6. ייעוץ לגורמים שלטוניים בפרויקטים לאומיים ייחודיים כמו תעלת הימים או איים מלאכותיים.
במהלך ביצוע ההתארגנות המחודשת יהיה צורך להגדיר את כל הפונקציות והמשרות הנגזרות מן המבנה המוצע. תהליך זה יתבצע באחריות משרד התשתיות הלאומיות באמצעות הוועדה המשרדית שמונתה לשם כך. כמו כן יוקמו במסגרת ההתארגנות גופי בקרה, אשר המרכזי שבהם הינה המועצה המדעית- גוף מפקח אשר בראשו יעמוד המדען הראשי של משרד התשתיות הלאומיות, וחברים בו נציגי הצרכנים המרכזיים של המינהל בממשלה (משרד לאיכות הסביבה, הוועדה לאנרגיה אטומית) וחוקרים מאוניברסיטאות.
4.0. סיכום
הוועדה מודעת למורכבות הפיתרון המוצע, ולקשיים המנהליים והארגוניים הקשורים בהפעלתו של מינהל מחקר חדש שהוא יחידת סמך, אך מאחר שאין היא רואה חלופה ישימה אחרת, היא ממליצה לממשלה לפעול למימושו בדחיפות.
הוועדה התרשמה כי בשלושת מכוני המחקר של משרד התשתיות הלאומיות חסרות תפוקות נדרשות, מהן כאלו החיוניות לתחומים שלטוניים מובהקים (כגון; בנושאי איכות הסביבה ורגולציה בתחומי התכנון והבניה), והיא מבקשת להתמקד בהכוונת עבודת המינהל לנושאים מסוג זה, ולהתאים את פעילות המינהל לשינויים החלים במשק, בחברה ובדיסציפלינות המדעיות עצמן. נושאים נוספים שהוועדה מבקשת לכלול במסמכי ההקמה של מינהל המחקר הם:
1. הגדרת דרכי מסחור הידע והבטחת הקניין הרוחני.
2. הבטחת יכולת הצטיידות ראויה, באמצעות קביעת תקציב ייעודי להצטיידות, במסגרת תוכנית רב-שנתית.
3. רגולציה של הפעילות החוץ ממשלתית: פעילות מול יועצים פרטיים וחברות בהיבטי רישוי ואתיקה, ותיחומה ביחס לפעילות הממשלתית.
4. קשרים עם האקדמיה
הוועדה לא טיפלה, כאמור, בשאלת המשך פעילות מלח"י במסגרת המינהל החדש, ורשמה לפניה כי משרד התשתיות הלאומיות עומד, יחד עם משרד החקלאות, לבחון באמצעות ועדת מומחים, את פעילות המו"פ בתחום החקלאות והביוטכנולוגיה הימית, היקפה ושיוכה המוסדי.