חומר רקע

כללי מסמך זה נכתב לקראת ישיבת ועדת המדע והטכנולוגיה ב-27 בספטמבר 2006, בנושא בדיקת מצבם של מכוני המחקר הממשלתיים. מערכת המחקר והפיתוח (מו"פ) האזרחית בישראל מחולקת לשלוש: מו"פ ממשלתי, מו"פ אקדמי ומו"פ תעשייתי.1 המו"פ הממשלתי מנוהל, מתוקצב ומכוון בידי הממשלה על-פי צרכיה, ונעשה במכוני המחקר הממשלתיים ודרך לשכות המדענים הראשיים במשרדי הממשלה. מסמך זה יתמקד במכוני המחקר הממשלתיים,2 ויוצגו בו נושאים אלה: • רקע בדבר מכוני המחקר במערכת המו"פ הממשלתי-אזרחי; • פעילות הוועדה לבדיקת וחיזוק מעמדם של מכוני המחקר הממשלתיים; • הממצאים וההמלצות העיקריים של היועץ הכלכלי לוועדת המדע והטכנולוגיה, מר גורי זילכה, בדוח שהפיק והציג בשנת 2004 בוועדה, בנושא התכנון והתקצוב של מערך המחקר הממשלתי-אזרחי. 1. רקע: מכוני המחקר במערכת המו"פ הממשלתי-אזרחי המו"פ האקדמי והמו"פ התעשייתי מקבלים סיוע תקציבי מטעם הממשלה, אך עצמאיים בפעילותם.3 לעומתם, מערכת המו"פ הממשלתי-אזרחי מנוהלת, מתוקצבת ומכוונת בידי הממשלה על-פי צרכיה. במערכת המו"פ הממשלתי נעשות פעילויות מו"פ יישומי שהוגדרו כמשימות לאומיות אשר לא ניתן לתפעל אותן אלא במסגרת ממלכתית ו\או ממשלתית.4 המו"פ הממשלתי נועד לתרום לקידום עתידה החברתי והכלכלי של מדינת ישראל ולהעלאת כלכלתה על פסי צמיחה. מאחר שנדרשת ראייה ארוכת טווח בניהולו, עליו להיות מוכוון בידי הממשלה בלי תלות בכוחות השוק. במבנה המו"פ הממשלתי-אזרחי הנוכחי קיימים שני אשכולות מו"פ עיקריים המנוהלים על-ידי מכוני מחקר: מקבץ מכוני מינהל המחקר החקלאי ומקבץ מכוני מינהל המחקר למדעי האדמה. יש לציין כי אין בישראל מכון מחקר לאומי בתחום הרפואה, כדוגמת ה-N.I.H.5 בארה"ב, ועיקר המחקר הרפואי מתבצע כיום באוניברסיטאות.6 מינהל המחקר החקלאי – "מכון וולקני"7 מינהל המחקר החקלאי הוא מכון המחקר של משרד החקלאות ופיתוח הכפר. מדיניות המו"פ במשרד מנותבת בעיקר לעידוד מו"פ לצורכי ייצור ושיווק חקלאיים. לרשותו של "מכון וולקני" שבעה מכוני מחקר, הפועלים כיחידות סמך. מכוני מחקר אלו חוקרים מגוון רחב של נושאים בכל ענפי החקלאות, בין השאר: בעלי חיים; גידולי שדה וגן; מטעים וצמחי נוי; הגנת הצומח; קרקע ומים; אחסון של תוצרת חקלאית. המכונים ממומנים מכספי המשרד, מהכנסות עצמיות וממענקי מחקר מקרנות תחרותיות וקרנות דו-לאומיות. מינהל המחקר למדעי האדמה8 מינהל המחקר למדעי האדמה פועל במשרד התשתיות הלאומיות, ועוסק בפעילות מו"פ ענפה בתחום מדעי האדמה – כולל נושאים בתחום האנרגיה ומשאבי הטבע. מטרת העל של המינהל על מכוניו היא יצירת בסיס מדעי וטכנולוגי לשימוש מושכל במשאבי הטבע של ישראל ופיתוח יכולת לטפל בהם. המינהל פועל באמצעות שלושה מכוני מחקר, אשר ממומנים מתקציבי משרד התשתיות הלאומיות, מהכנסות עצמיות, וממענקי מחקר תחרותיים:9 1. המכון הגיאולוגי לישראל: פועל כיחידת סמך במשרד התשתיות הלאומיות ומופקד על קביעת פוטנציאל נכסי הטבע הקשורים לתשתית המסלע של המדינה. הוא משמש סמכות מקצועית המייעצת לרשויות התכנון בתחומים הקשורים באיתור ובניצול של משאבי המים, האנרגיה והמחצבים, וביצירת תנאים סביבתיים ראויים ושימורם. 2. המכון הגיאופיסי לישראל (מג"י): פועל כחברה ממשלתית ומתמקד בעבודות מחקר וסקר גיאופיסיות, במיפוי תת-הקרקע, בניטור סיסמולוגי ובמחקרים שנועדו למזער את הסיכונים מרעידות אדמה. לשם כך המכון מקיים תשתית בתחומי הגיאופיסיקה. כמו כן, המכון מספק שירותים לחיפוש מים ונפט ולפרויקטים הנדסיים ומפעיל ארכיון נתונים. 3. חקר ימים ואגמים לישראל (חיא"ל): חברה ממשלתית שיעדה העיקרי הוא יצירת בסיס מדעי וטכנולוגי לניצול נבון של משאבי החופים, הים והמים של מדינת ישראל. היא עוסקת במחקר ובפיתוח בשלושה תחומים: אוקיינוגרפיה; לימנולוגיה;10 ביוטכנולוגיה וחקלאות ימית.11 חיא"ל גם מספקת למגזר הציבורי ולמגזר העסקי שירותים בתחומי התמחותה, מסייעת בהכשרת כוח אדם מקצועי, מדריכה סטודנטים ומסייעת להם בעבודות מחקר. 2. הוועדה לבדיקת וחיזוק מעמדם של מכוני המחקר הממשלתיים 2.1. הקמת הוועדה לבדיקת וחיזוק מעמדם של מכוני המחקר הממשלתיים הצורך במו"פ ממשלתי וחשיבותו הלאומית עמד על סדר יומה של ועדת המדע והטכנולוגיה של הכנסת בדיוניה השונים. בדיונים הודגשה הפגיעה המתמשכת בתקציבים המוקצים לפעילות המו"פ הממשלתי בישראל. כך למשל דנה ועדת המדע והטכנולוגיה ביום 17 בפברואר 2004 בצורך לגבש הצעת חוק שתסדיר את נושא המו"פ הממשלתי בישראל, ובין השאר את מעמדם של המדענים הראשיים במשרדי הממשלה ושל מכוני המחקר הממשלתיים.12 בהמשך לדיונים השונים בוועדת המדע והטכנולוגיה, הקימה ועדת השרים לענייני מדע וטכנולוגיה, בהחלטת ממשלה 1795 (מט/12) מיום 13 באפריל 2004, ועדה לבדיקת וחיזוק מעמדם של מכוני המחקר הממשלתיים (להלן: ועדת הבדיקה). על-פי החלטת הממשלה יש לחזק את מעמדם של מכוני המחקר הממשלתיים, ולקדם את קיומם ופיתוחם. המטרה היא להבטיח את קיומה של תשתית מחקר ופיתוח, אשר חיונית לשימור ולפיתוח תשתיות לאומיות ולקיום מחקרים לטובת הציבור. אי לכך, נקבע בהחלטה כי ועדת הבדיקה תעמוד על מצבם של מכוני המחקר הממשלתיים ותבדוק את יכולתם לעמוד במטלות עליהן הם מופקדים. בנוסף, הוטל על ועדת הבדיקה להגיש ליו"ר ועדת השרים למדע וטכנולוגיה דוח מסכם אחת לשנה. נקבע כי בראש ועדת הבדיקה יעמוד המדען הראשי של משרד המדע והטכנולוגיה או נציג אחר שייקבע על-ידי מנכ"ל המשרד. כן יישבו בוועדת הבדיקה נציג מטעם פורום המדענים הראשיים של משרדי הממשלה, שבמשרדו אין מכון מחקר; נציג מטעם אגף התקציבים במשרד האוצר; שני מדענים בעלי מוניטין; כלכלן מומחה לכלכלת מחקר ופיתוח (מו"פ); ושני נציגי ציבור. ועדת הבדיקה מונתה על-ידי יו"ר ועדת השרים למדע וטכנולוגיה, ואלה הם חבריה: 1. פרופ' מינה טייכר – יו"ר הוועדה; המדענית הראשית של משרד המדע, התרבות והספורט; 2. פרופ' עודד אברמסקי – מבית-החולים הדסה עין-כרם; 3. פרופ' מיכאל אוטולונגי – מהאוניברסיטה העברית; 4. מר אייל אפשטיין – מאגף התקציבים במשרד האוצר; 5. ד"ר ישעיהו בר-אור – מהמשרד לאיכות הסביבה; 6. ד"ר יוסף ברטוב – ממשרד התשתיות הלאומיות; 7. מר גיא הולצמן – מחברת IVC; 8. פרופ' דן לבנון – ממשרד החקלאות; 9. ד"ר מיכאל שגיב – מהמכללה לחינוך גופני מכון וינגייט; 10. גב' פנינה תל-דן – מרכזת הוועדה, ממשרד המדע, התרבות והספורט; 11. מר דב מישור – יועץ חיצוני לוועדה; שירותיו נשכרו בעקבות מכרז פומבי. 2.2. פעילות הוועדה לבדיקת וחיזוק מעמדם של מכוני המחקר הממשלתיים13 ועדת הבדיקה קיימה מאז הקמתה 9 ישיבות מליאה, חלקן בהשתתפות היועץ החיצוני – מר דב מישור. מר מישור קיים במסגרת תפקידו פגישות עבודה נוספות עם חברי ועדת הבדיקה ועם גורמים רלוונטיים אחרים. במהלך דיוניה אישרה ועדת הבדיקה את מתווה פעילותה, שהוגש גם למר אלי רונן, מנכ"ל משרד התשתיות הלאומיות. הפעילות במסגרת מינהל המחקר למדעי האדמה שבמשרד התשתיות הלאומיות בראשית פעילותה עמדה ועדת הבדיקה על המשבר הפוקד את המכון הגיאופיסי (מג"י) ואת חקר ימים ואגמים לישראל (חיא"ל). לפיכך החליטה הוועדה לתת קדימות לטיפול דחוף בענייניהם של שני מכונים אלה. הבעיה המרכזית היתה תקצוב המכונים, שנעשה על בסיס הסכם מימון רב-שנתי שלא חודש בשנת 2005. התקציבים אף קוצצו באופן ניכר. נוסף על כך, המכונים נתקלו בקשיים מנהלתיים באשר לדרך העברת הכספים מן הממשלה ובאופן ההתקשרות עמה. בשל בעיות התקציב נפגעה באופן משמעותי הפעילות של שני המכונים, ובחיא"ל בייחוד עבודת האוקיינוגרפיה. קשיי התפעול היום-יומיים התבטאו אף בחוסר יכולת לשלם את שכר העובדים או לכבד התחייבויות כספיות שוטפות. לאור המצב הזה החליטה ועדת הבדיקה לגבש עד סוף שנת 2005 המלצות לגבי פעילות המכונים, גובה התקציבים הנדרשים ושיטת התקצוב. הוועדה גם קבעה כי ייבדקו שינויים מבניים אפשריים, בכפוף לבחינה ארוכת טווח ומעמיקה של צורכי המדינה בתחום מדעי האדמה. יעדים אלו הוצגו גם לוועדת השרים למדע וטכנולוגיה. על בסיס ניתוח החלופות הארגוניות שנבחנו ועל סמך אפיון תפוקות המכונים הקיימים, המליצה ועדת הבדיקה לאחד את המכונים לגוף חדש במתכונת של יחידת סמך ממשלתית שתקרא המינהל למדעי האדמה והים. גוף זה יקבל מימון ממשלתי ישיר וירכז את הפעילויות המצויות – על-פי אפיון התפוקות – בתחום המוצרים הציבוריים של מדעי האדמה והים. ההמלצות הוגשו ליו"ר ועדת השרים למדע וטכנולוגיה ושר המדע, התרבות והספורט, מר אופיר פינס-פז, וכן לשר התשתיות הלאומיות, מר בנימין בן-אליעזר. המדען הראשי של משרד התשתיות הלאומיות דיווח לוועדה כי השר בנימין בן-אליעזר אימץ את המסקנות והורה לאנשי משרדו לפעול ליישומן. יש לציין כי ועדת המדע והטכנולוגיה קיימה ביום 23 במאי 2005 ישיבה בנושא קריסת מכוני המחקר שבאחריות משרד התשתיות הלאומיות. בישיבה הועלו הבעיות והקשיים השונים, ובעיקר השחיקה המתמשכת בתקציבי המכונים. בתום הדיון הזכירה הוועדה את חשיבותם הלאומית של מכוני המחקר וקראה לממשלה ולשר התשתיות הלאומיות לפעול לאלתר ולמנוע את קריסתם וסגירתם. הוועדה הדגישה כי יש צורך להגדיל את תקציבי המכונים ולהכניסם לבסיס התקציב. בנוסף קבעה הוועדה כי יש לחדש את הסכם המימון הרב-שנתי בין מג"י לחיא"ל.14 הפעילות בנושא מכוני מחקר ממשלתיים אחרים ועדת הבדיקה ערכה תוכנית עבודה ובה מתווה לבדיקת מכוני המחקר הממשלתיים האחרים, לחיזוקם ולמעקב אחריהם. לאחר סקירת מכלול מכוני המחקר הממשלתיים, קבעה הוועדה כי בשלב הבא של עבודתה היא תתמקד באשכול מכוני המחקר הממשלתיים בתחום הבריאות, ולאחר מכן באשכול מכוני המחקר הממשלתיים בתחום החקלאות. 3. תכנון ותקצוב מערך המחקר הממשלתי-אזרחי כאמור, ועדת המדע והטכנולוגיה של הכנסת דנה ב-17 בפברואר 2004 בצורך לגבש הצעת חוק שתסדיר את נושא המו"פ הממשלתי בישראל.15 בהתאם לכך החליטה הוועדה לפנות ליועץ חיצוני שיבדוק את נושא התכנון והתקצוב של מערך המחקר הממשלתי-אזרחי בישראל, ומינתה לעניין זה את היועץ הכלכלי לוועדה, מר גורי זילכה. מר זילכה דיווח על תחילת עבודתו בישיבת ועדת המדע והטכנולוגיה מיום 19 ביולי 2004, והגיש את הדוח המסכם בנושא בישיבת הוועדה מיום 7 בדצמבר 2004. בדוח מוצגים ממצאיו והמלצותיו לעיצוב מסגרת ראויה לפעילות הממשלתית בתחום המחקר האזרחי ותקצובה.16 3.1. ממצאים עיקריים • מערך המחקר הממשלתי-אזרחי בישראל התפתח עם השנים בצורה מבוזרת, ללא תכנון אסטרטגי אחיד. • במהלך 20 השנה האחרונות נעשו ניסיונות לתחם את המחקר הממשלתי במסגרת משרדי הממשלה השונים, אך זאת מבלי להתחשב בהגדרת מנגנוני הביצוע למחקרים אלו. כלומר, לצד הקביעה שיש לייעד לכל משרד הקצבה מחקרית, לא מופו צורכי המדינה במסגרת של מכוני מחקר ממלכתיים ולא נקבעה המסגרת הארגונית הרצויה לתפעולם. להלן מבנה המו"פ הממשלתי הנוכחי: לדברי מר זילכה, מבנה זה מקבע "מבנה מטריציוני היררכי ואינו מגדיר את משתני התפוקה של המחקר הממשלתי על-פי יעדים ומשימות." • לא בכל משרדי הממשלה פועלים מדענים ראשיים ובחלק מהמשרדים תקציבי המדען זניחים ולא מאפשרים לעצב מדיניות מו"פ משמעותית. • תקציבי המחקר הממשלתי-אזרחי לשנת 2004 היו (באלפי ש"ח): משרד תקציב מדע 97,340 תשתיות 70,200 חקלאות 261,000 בריאות 5,100 איכות הסביבה 2,700 ביטחון פנים 2,500 חינוך 9,800 עבודה ורווחה 25,000 קליטת עלייה 650 סה"כ 474,290 • למכוני המחקר במערך הממשלתי-אזרחי יש מסורת מחקרית מעולה, בעיקר הודות לגיוס כוח אדם מחקרי ברמה אוניברסיטאית. • במדינות המתועשות שולטת מגמה של הפרטת פונקציות ממלכתיות. אולם, אין אפשרות להפריט פונקציות מחקר שאין בהן תועלת כלכלית בטווח הנראה לעין, והמבוצעות על-ידי חוקרים ברמה אוניברסיטאית. 3.2. המלצות עיקריות הגדרת היעדים והמשימות של מערך המו"פ הממשלתי-אזרחי • יש לאמץ ראייה מערכתית-אסטרטגית למו"פ הממשלתי ולהגדיר את המטלות הלאומיות והשלטוניות בתחומי המחקר והפיתוח הרלוונטיים. בדוח מוצגת רשימה ראשונית של תחומי מו"פ בעלי חשיבות לאומית הראויים להיות משולבים במערכת המו"פ הממשלתי-אזרחי.17 מבנה • מומלץ שארגון מחדש של מערך המחקר הממשלתי ייעשה על בסיס יעדים ונושאים ולא על בסיס מבנה משרדי הממשלה הייעודיים. • יעדי המחקר הממשלתיים יושגו במסגרת של מכוני מחקר. • ראוי לאגד את מכוני המחקר בתוך ארבעה מקבצים, כדלקמן: ◦ מערך המחקר החקלאי, שיכלול את מגוון המשימות בתחום החקלאות, בעלי החיים, ההנדסה החקלאית והחקלאות הימית; ◦ מערך המחקר במדעי האדמה ואיכות הסביבה, שיכלול את תחומי המחקר הגיאולוגי, הגיאופיסי והסיסמולוגי, וכן את חקר הימים, האגמים ואיכות הסביבה; ◦ מערך המחקר הרפואי, שיכלול את המחקר הרפואי היישומי שיתבצע בעיקר בבתי-חולים; ◦ מערך המחקר בנושאי רווחה וקהילה, שיכלול את נושאי החינוך, הרווחה והקהילה, לרבות נושא ביטחון הפנים. • יש לבחון את הצורך במחקרים בנושא תקשורת ותחבורה. • נושאים הקשורים למדיניות המדע ותשתיות המדע יטופלו על-ידי משרד המדע. משרד המדע יתווך בין המחקר הבסיסי ליישומי במסגרת האסטרטגיה הלאומית הרב-שנתית שתגובש לפיתוח מערך המחקר הממשלתי. • פירוט המבנה הארגוני המוצע: • יש לבחון את האפשרות למזג מכוני מחקר קיימים ו\או להקים חדשים. כמו-כן, יש צורך בהקמת מכוני מחקר באוניברסיטאות, שעליהם יוטלו משימות לאומיות (תאגידים עצמאיים עם אחריות אקדמית אוניברסיטאית). • מוצע שמערך המחקר לעיל יפעל במסגרת רשויות מחקר סטטוטוריות (תאגידים על-פי חוק). גיוס סגל עובדים • על-מנת להבטיח את העסקתם של חוקרים טובים יש לעצב מדיניות ארוכת-טווח של גיוס ותחלופת סגל עובדים ולאמץ ראייה מערכתית רב-שנתית. תקצוב • יוקצו תקציבים רב-שנתיים לתקצוב המו"פ האזרחי-ממשלתי. לעניין זה ייחתמו הסכמים רב-שנתיים, ובכללם לתקצוב רב-שנתי של המו"פ במכוני המחקר הממשלתיים. • תקצוב המכונים ייעשה על בסיס תפוקותיהם, לפי נושאים, ולא בחתך של משרדי ממשלה. בתמחור המשימות ייכללו הדרישות לכוח-אדם מחקרי, טכני ומינהלי, וכן תקורות ישירות ועקיפות. ייקבעו גם מדדים לעדכון התקציב, בעיקר עבור מרכיבי השכר והקניות. • הערכה ראשונית לגבי הגידול המינימאלי הרצוי לביצוע המשימות הקיימות (באלפי ש"ח, מחירי 2004): 2009 2008 2007 2006 2005 2004 שנה סעיף 234,871 קצב הגידול ייקבע בהתאם לזמינות המשאבים 151,250 מחקרים 415,942 294,940 מכוני מחקר 45,255 28,100 שת"פ בינ"ל 696,068 474,290 סה"כ בקרה ודיווח • יש צורך בקביעת מנגנוני תכנון ובקרה ציבוריים על המחקר הממשלתי, במסגרת תפקידי ועדת המדע והטכנולוגיה של הכנסת. • ייקבעו פרמטרים לבחינת תפוקות המחקר מול יעדי המחקר הממשלתיים שהוגדרו. • אחת לשנה יפיק כל תאגיד מחקר דוח מקיף על פעילותו, שיוגש לממשלה ולוועדת המדע והטכנולוגיה של הכנסת. בהתאם לנושא ו\או לצורך, יופקו גם דוחות ביניים. דיווחים תקציביים וחשבונאיים ייעשו אחת לרבעון. חקיקה • מומלץ לעגן את ההמלצות האמורות לעיל בחקיקה למו"פ ממשלתי-אזרחי. מקורות • זילכה גורי, יועץ כלכלי לוועדת המדע והטכנולוגיה של הכנסת ויועץ אסטרטגי למועצה הלאומית למחקר ולפיתוח אזרחי (המולמו"פ), תכנון ותקצוב מערך המחקר הממשלתי האזרחי, דוח שהוגש לוועדת המדע והטכנולוגיה של הכנסת, 3 באוקטובר 2004. • טייכר מינה, המדענית הראשית במשרד המדע, התרבות והספורט, מכתב, 27 באוגוסט 2006. • מחלקת מידע ומחקר של הכנסת, מדענים ראשיים וגופי מחקר ופיתוח במשרדי ממשלה, כתיבה: רון תקוה, 22 במאי 2006. • מרכז המחקר והמידע של הכנסת, תוכניות סיוע למו"פ תעשייתי, כתיבה: אורלי לוטן, 14 בנובמבר 2005. • משרד החקלאות ופיתוח הכפר, המדען הראשי, נוהלי עבודה, מבנה ויעדים, באתר האינטרנט http://www.science.moag.gov.il/forms/nhalim2005.doc, תאריך כניסה: 9 במאי 2006. • משרד המדע והטכנולוגיה, באתר האינטרנט http://www.most.gov.il/index.php/he/ooeiaau_aeiuoea/node_106, תאריך כניסה: 7 במאי 2006. • משרד התשתיות הלאומיות – מינהל המחקר למדעי האדמה, באתר האינטרנט http://www.mni.gov.il/mni/ NaturalResources/RD, תאריך כניסה: 9 במאי 2006. • פורום המדענים הראשיים, דוח המוגש לוועדת השרים למדע וטכנולוגיה – השקעה ביישומי המו"פ הממשלתי-אזרחי כמנוע לצמיחה כלכלית, דצמבר 2003, עמ' 9-6, באתר האינטרנט של משרד המדע והטכנולוגיה, http://www.most.gov.il/index.php/he/ooeiaau_aeiuoea/node_106/node_385/2003, תאריך כניסה: 7 במאי 2006. • פרוטוקול מס' 58 מישיבת ועדת המדע והטכנולוגיה, 17 בפברואר 2004. • פרוטוקול מס' 93 מישיבת ועדת המדע והטכנולוגיה, 19 ביולי 2004. • פרוטוקול מס' 110 מישיבת ועדת המדע והטכנולוגיה, 7 בדצמבר 2004. • פרוטוקול מס' 128 מישיבת ועדת המדע והטכנולוגיה, 23 במאי 2005.