חומר רקע
אל: חברי ועדת החוקה חוק ומשפט
מאת: הייעוץ המשפטי
הסבר כללי לקראת דיון בנושא חוק נכסים של נספי השואה, (השבה ליורשים והקדשה למטרות סיוע והנצחה), התשס"ו-2005
חוק נכסים של נספי השואה (השבה ליורשים והקדשה למטרות סיוע והנצחה), התשס"ו-2005, פורסם ונכנס לתוקף ביום 3 בינואר 2006.
החוק נחקק במטרה להביא להגברת הפעולות להשבת נכסים של נספי השואה הנמצאים בישראל לידי יורשיהם. זאת, באמצעות הקמת חברה שלידיה יועברו כלל הנכסים של נספי השואה הנמצאים בישראל, ואשר עליה יוטל ליזום ולבצע פעולות לאיתור נכסים, לאיתור יורשיהם, ולהשבת הנכסים ליורשים. בנוסף מאפשר החוק להשתמש בנכסים שלא יימצאו להם יורשים לשם סיוע לניצולי שואה החיים בישראל הנזקקים לסיוע, ובעדיפות שניה לשם הנצחת והנחלת זכר השואה והנספים בה.
בהקשר זה יצויין כי התקיים בוועדה ויכוח נוקב בשאלה אם לאפשר שימוש בנכסים למטרות הנצחה והנחלת זכר השואה. עמדת משרד המשפטים היתה כי אין לאפשר שימוש בכספים למטרות הנצחה שכן קיימים תקציבים ממשלתיים ואחרים המיועדים למטרות אלה. בסופו של דבר סוכם לאפשר שימוש כאמור, לצד קביעה ברורה של סדרי עדיפויות. ואכן, החוק מדגיש כי על החברה לתת עדיפות לשימוש בנכסים לשם סיוע לניצולי שואה הנזקקים לכך: הדבר בא לביטוי הן בסעיף המגדיר את מטרות החוק, הן בסעיף המגדיר את מטרות החברה ותפקידיה והן בסעיף מיוחד הקובע מגבלות על שימוש בנכסים למטרות הנצחה, ולפיו ניתן לעשות שימוש בנכסים למטרה זו רק בתום שנתיים מיום הקמת החברה וכי הסכום המיועד למטרת הנצחה לא יעלה על 10% משווי הנכסים שהועברו לחברה בכל שנה.
החברה נקבעה כחברה בבעלות ממשלתית הנתונה לפיקוח ציבורי של רשות החברות הממשלתיות; לצד זאת, נקבעו בחוק הסדרים רבים שמטרתם למנוע השפעה פוליטית על תפקוד החברה ועל נושאי המשרה בה ולהבטיח את עצמאות החברה.
ועדת החוקה עשתה מאמץ גדול להביא לחקיקת החוק בסוף כהונת הכנסת ה-16, מתוך הבנה שיש חשיבות רבה לכך שתהליך איתור הנכסים והשבתם ליורשים יחל מהר ככל הניתן, הן משום שהמדינה התעכבה ממילא שנים רבות בחקיקת חוק מעין זה וגרמה בכך נזק לניצולי שואה וליורשיהם, הן משום שככל שהזמן חולף גדל הקושי הקיים ממילא להוכיח את הזכויות בנכסים (היעלמות מידע, עדים שהולכים לעולמם) והן משום שאחד הרציונלים לחוק היה לאפשר שימוש בנכסים שלא יוחזרו ליורשים לצורך סיוע לניצולי שואה – וגם מטרה זו יהיה קושי גדל והולך לממש ככל שהזמן יעבור.
כדי להבטיח הקמה מהירה של החברה קובע החוק (בסעיף 84) לוחות זמנים מדויקים כדלקמן:
• שר המשפטים ימנה את יו"ר הוועדה הממנה את חברי הדירקטוריון, בתוך 30 יום מיום התחילה (כלומר עד יום 03/02/2006).
• יו"ר הוועדה הממנה ימנה את חברי הוועדה הממנה בתוך 14 ימים מאותו מועד (כלומר עד יום 17/02/2006).
• הוועדה הממנה תמנה דירקטור ראשון לחברה בתוך 30 ימים ממועד מינוי חברי הוועדה הממנה (כלומר עד יום 17/03/2006).
• החברה תירשם בתוך 7 ימים ממועד מינוי הדירקטור הראשון (עד ליום 24/03/2006).
בנוסף, על שר המשפטים למנות ועדה לענין הפרשי הצמדה וריבית (לפי סעיף 16 לחוק) שתפקידה לקבוע את שיעורי ההצמדה והריבית שיוספו על נכסים של נספי שואה שהם כספים או נירות ערך. הרכב הוועדה נקבע כמעט במלואו עוד בשלבי הכנת הצעת החוק. ועדה זו אמורה על פי הוראות החוק לסיים את עבודתה תוך 3 חודשים מיום הקמת החברה.
בפועל, עד היום – תחילת חודש יוני 2006 - לא מונתה הוועדה הממנה, ומטבע הדברים לא מונה דירקטוריון ולא הוקמה החברה. בנוסף, לא מונתה הוועדה לעניני הפרשי הצמדה וריבית על אף שהיתה הסכמה על זהות מרבית חבריה, ודובר על הקמתה בהקדם האפשרי על מנת שתוכל להתחיל בעבודתה (המורכבת) עוד לפני הקמת החברה.
עוד יצויין כי את דיוני הוועדה ליוו באינטנסיביות נציגי פורום הארגונים, אשר חברים בו 47 ארגונים, שהם כלל הארגונים הקיימים בארץ שיש להם זיקה לנושא הסיוע לניצולי שואה ולמשפחותיהם, איתור נכסים של נספי השואה, הנצחת השואה והנחלת זכרה וזכר הנספים בה.
נציגי הארגונים תרמו לדיוני הוועדה תרומה רבה בהשתתפותם ובהערותיהם.
שני ענינים מרכזיים עליהם עמדו נציגי הארגונים ביחס לחברה הם:
1. שמירה על עצמאות החברה מול השפעה פוליטית של גורמי ממשל - הוועדה קיבלה עמדה זו בחלקה, ובהתאם לכך החוק קובע מנגנונים ייחודיים שמטרתם לשמור ככל הניתן על עצמאות החברה והאורגנים שלה בפעילותם, ולא לאפשר שליטה של הממשלה בפעילות החברה; לצד זאת נקבעו הוראות המבטיחות דיווח ושקיפות, וכן פיקוח של גורמי ממשלה על פעילות החברה (בעיקר רשות החברות הממשלתיות).
2. הבטחת מעורבות משמעותית של הארגונים בכל הנוגע להתנהלות החברה ומוסדותיה ויצירת מנגנונים לשמיעת עמדת הארגונים בסוגיות שונות הקשורות לפעילות החברה. גם בהיבט זה השיגו נציגי הארגונים הישגים משמעותיים הבאים לביטוי בחוק. כך, למשל, נקבע בחוק כי אחד מחברי הוועדה הקובעת את שיעורי הריבית והצמדה, יהיה איש אקדמיה בעל מומחיות בכלכלה או בהיסטוריה כלכלית, שימונה לפי המלצת פורום הארגונים; עוד נקבע כי 3 מבין 5 חברי הוועדה הממנה ימונו בידי יו"ר הוועדה הממנה, לאחר התייעצות עם שר המשפטים ועם פורום הארגונים; כן נקבע כי 2/3 מחברי דירקטוריון החברה ימונו מתוך רשימת מומלצים שיגיש לוועדה הממנה פורום הארגונים.
בדיונים בוועדה צוין כי אין מקום לאפשר לנציגי הארגונים ולחברי הנהלות הארגונים לכהן כבעלי תפקידים בחברה. הדבר אף נכתב במפורש בחוק ביחס לחברי הדירקטוריון. זאת, בשל ניגוד הענינים הכרוך בכך, הנובע, בין היתר, מכך שעל בעלי תפקידים בחברה להכריע בשאלות של זכאות יורשים ובעלי זכויות לקבל נכסים (כאשר יש סבירות גבוהה שחלק מהיורשים חברים בארגונים, פעילים בהם או מיוצגים על ידם), ומכך שעל החברה להחליט על השימוש בנכסים לשם סיוע לניצולים ולשם הנצחת זכר השואה – והדבר יכול להיעשות בין היתר ע"י העברת כספים לארגונים. בנוסף הוסבר בדיונים שבוועדה הממנה, אשר תפקידה המרכזי הוא מינוי הדירקטוריון ופיקוח על פעילותו, לא יכולים להיות חברים אותם גורמים שהמליצו על חלק משמעותי מחברי הדירקטוריון. המבקר אינו יכול להיות מחויב למבוקר.
המעקב של ועדת החוקה נדרש, לא רק כדי להבטיח הקמת החברה והאורגנים השונים, אלא גם כדי לוודא שהרכב הגופים תואם את האיזונים עליהם עמדה הוועדה בעת שדנה, לא מכבר, בחוק. כך, למשל, יש חשיבות מיוחדת להרכב הוועדה הממנה, אשר היא אורגן של החברה, ויש לה תפקידים משמעותיים וסמכויות פיקוח על דירקטוריון החברה; כפי שצוין לעיל, הוועדה הממנה היא הגורם הממנה את חברי דירקטוריון החברה והיא גם אחראית למלא תפקידים אחרים אשר בחברה רגילה ממלאת האסיפה הכללית.
לאור כל האמור לעיל אנו סבורים כי יש צורך וחשיבות בפיקוח של ועדת החוקה חוק ומשפט על ביצוע החוק.