חומר רקע
מסמך זה נכתב לקראת דיון בוועדת העבודה, הרווחה והבריאות בנושא הפלייתם של אזרחים ערבים בקבלה לעבודה ובמקומות עבודה במגזר הפרטי.
רקע
ב-7 ביוני 2006 פורסם בגלי צה"ל תחקיר לפיו סניפים של רשת "ארקפה" סירבו לקבל לעבודה אזרח ערבי. במסגרת התחקיר נשלח ואסים קנאזע צעיר ערבי בן עשרים, סטודנט לסיעוד באוניברסיטת תל אביב, לנסות להתקבל לעבודה בסניפי הרשת בתל אביב, הרצליה פיתוח ורמת אביב. במקביל ניסה כתב גל"צ, דור גליק, להתקבל בעצמו לשלושת הסניפים הללו. בעוד קנאזע נדחה בכל שלושת הסניפים בטענה כי אין הם מחפשים עובדים, דור גליק התקבל לעבודה מיידית בכל אותם סניפים. רשת "ארקפה" טענה בתגובה כי "כל אירוע- אם אמנם התרחש- נעשה בניגוד גמור למדיניות החברה ולהשקפת העולם של מנהליה". בנוסף, משה סתיו, אחד מבעלי הרשת, הנחה את מנהלי הסניפים להגיש לו דו"ח מפורט בכתב בכל מקרה שבו אזרח ערבי מגיש מועמדות לעבודה ואינו מתקבל.1
מסמך זה ידון בהפליית אזרחים ערבים בקבלה לעבודה ובמקומות עבודה במגזר הפרטי בישראל, והוא אינו מתמקד בפרשת "ארקפה". במסמך מוצגים המסגרת החוקית הקיימת להסדרת נושא זה, נתונים על היקף התופעה וכן הניסיונות להתמודד עמה.
1. חוק שוויון ההזדמנויות בעבודה, התשמ"ח-1988
חוק שוויון ההזדמנויות בעבודה, התשמ"ח-1988, המהווה את המסגרת החוקית להתמודדות עם תופעות הפליה בשוק העבודה, אוסר על הפליה כלשהי בין עובדים או דורשי עבודה. החוק כולל, בין היתר, את הסעיפים הבאים:
סעיף 2, "איסור הפליה", קובע כי לא יפלה מעביד בין עובדיו או בין דורשי עבודה מחמת מינם, נטייתם המינית, מעמדם האישי, היותם הורים, גילם, גזעם, דתם, לאומיותם, ארץ מוצאם, השקפתם, מפלגתם או שירותם במילואים, קריאתם לשירות מילואים או שירותם הצפוי בשירות מילואים, בכל אחד מאלה: קבלה לעבודה, תנאי עבודה, קידום בעבודה, הכשרה או השתלמות מקצועית, פיטורים או פיצויים פיטורים או הטבות ותשלומים הניתנים לעובד בקשר לפרישה מעבודה.
סעיף 2א לחוק קובע כי מעביד לא ידרוש מדורש עבודה או מעובד את הפרופיל הצבאי שלו.
סעיף 9 לחוק קובע כי בתובענה של דורש עבודה או של עובד בשל הפרת הוראות סעיף 2, תהא חובת ההוכחה על המעביד כי פעל שלא בניגוד להוראות החוק.
סעיף 10 קובע כי לבית הדין תהא סמכות ייחודית לדון בהליך אזרחי בשל הפרת הוראות חוק זה והוא רשאי לפסוק פיצויים או ליתן צו מניעה או צו עשה. העובר על הוראות סעיפים 2 ו-2א צפוי להגשת כתב אישום כנגדו שעונשו קנס בסך 134,000 ₪.
סעיף 18 קובע כי שר התעשייה, המסחר והתעסוקה ימנה מפקחים לפקח על ביצוע הוראות חוק זה.
סמכויות המפקחים לפי החוק הן:
• לדרוש מכל מעביד או מכל מי שזקוק לעובד ומכל אדם אחר הנוגע בדבר, להמציא לו מידע שבידיו הנוגע לחוק זה;
• לאחר מתן הודעה מוקדמת- להיכנס לכל מקום עבודה ולחקור את הבעלים וכל אדם אחר הנוגע בדבר שבאותו מקום, ולבדוק את המסמכים הנוגעים לעובדים באותו מקום עבודה;
• לרשום בפרוטוקול את תשובותיו והודעותיו של מי שהוא חקר לפי סעיף זה, ודין פרוטוקול זה כדין הודעה שנרשמה לסעיף 2 לפקודת הפרוצדורה הפלילית (עדות).
בשנת 2005 התקבל תיקון לחוק שקבע את הקמת נציבות שוויון הזדמנויות בעבודה במשרד התעשייה, המסחר והתעסוקה. הנציבות תהווה רשות נפרדת שתורכב מהנהלה ארצית ומשלוש לשכות מחוזיות. תפקיד הנציבות הוא לקדם את ההכרה בזכויות לפי חקיקת השוויון בעבודה ואת מימושן. תחומי פעילותה יכללו: טיפוח תודעה ציבורית באמצעות חינוך, הדרכה והסברה; עידוד תוכניות פעילויות; עריכת מחקרים ואיסוף מידע; התערבות בהליכים משפטיים וכן טיפול בתלונות על הפרת הוראות חוק שוויון הזדמנויות בעבודה. כל אדם רשאי להגיש לנציבות תלונה בגין הפרת הוראה לפי חקיקת השוויון בעבודה ולנציבות יש סמכות הגשת תביעות אזרחיות על פי סדר העדיפויות שתקבע לעצמה. בנוסף, לנציבות תמונה ועדה מייעצת שבה יינתן ביטוי הולם לייצוגם של נשים, האוכלוסייה הערבית, לרבות הדרוזית והצ'רקסית, ושל אנשים עם מוגבלות. מדי שנה נדרשת הנציבות להגיש דו"ח שנתי על פעילותה אשר יועבר באמצעות שר התמ"ת לוועדה לקידום מעמד האישה ולוועדת העבודה, הרווחה והבריאות של הכנסת, שרשאיות לבקש השלמות והבהרות.2
בחוק נקבע כי תיקון זה יכנס לתוקף ביום שיקבע שר התעשייה, המסחר והתעסוקה בצו, אך לא יאוחר מה-31 בדצמבר 2006. נכון להיום הנציבות הינה בהליכי הקמה מתקדמים ובמשרד התמ"ת מעריכים כי הנציבות תחל את פעילותה עד סוף שנת 2006.3
2. הפליית ערבים במגזר הפרטי-תמונת מצב
הפליה בקבלה לעבודה על רקע דתי הינה תופעה רחבה ומוכרת. יחד עם זאת, קיים קושי לאמוד את היקף התופעה כוון שאזרחים ערבים רבים אינם מתלוננים על הפליה שחוו וזאת מתוך בושה, קושי להוכיח את הסיבה לדחייה וכן חוסר אמון ביכולת ובנכונות של מוסדות המדינה להתמודד עם התופעה ולסייע למתלונן.
בחלק זה יוצגו נתונים כללים על חלקם של האזרחים הערבים בשוק העבודה בישראל, נתונים אודות מספר התלונות המתקבלות מאזרחים ערבים בגין הפליה בקבלה לעבודה ובמקומות עבודה ולבסוף התייחסות ועדת החקירה הממלכתית לבירור התנגשויות בין כוחות הביטחון לבין אזרחים ישראלים באוקטובר 2000, שבחרה לתת דעתה גם על נושא זה וכן דבריו של נשיא בית משפט העליון אהרון ברק על הנזק שגורמת הפליה לפרט ולחברה.
2.1. האזרחים הערבים4 בכוח העבודה בישראל 2004
• האוכלוסייה הערבית בישראל מונה 1,340,200 נפש ומהווה 19.5% מהאוכלוסייה.5
• האוכלוסייה הערבית מעל גיל 15 מונה 777,600 נפש.6
• 474,700 שהם 61% מכלל הערבים מעל גיל 15 אינם חלק מכוח העבודה האזרחי. רק 302,900 אלף, שהם 39% מכלל הערבים מעל גיל 15, הינם חלק מכוח העבודה האזרחי.7
• שיעור הבלתי מועסקים בקרב האוכלוסייה הערבית עומד על 10.8%.8
• 31,000 ערבים הינם בעלי תואר אקדמי מתוכם 16,500 מועסקים במשלח יד אקדמי. 9
• 70% מבעלי התואר האקדמי ומשלח היד האקדמי בקרב הערבים מועסקים בשירותים הציבוריים, קרי לבעלי תואר אקדמי ערבים המגזר הציבורי הינו מקור תעסוקה כמעט בלעדי.10
• שיעור ההשתתפות בכוח העבודה של בעלי תואר אקדמאי ערבים עומד על 76% בהשוואה ל-88% בקרב אקדמאים יהודים. מקורו של הפער בעיקר בשיעור נמוך יחסית של אקדמאיות ערביות המשתתפות בכוח העבודה, 65% בהשוואה ל-86% בקרב היהודיות. בקרב גברים אקדמאים לא נמצאו הבדלים משמעותיים בשיעורי ההשתתפות.11
• שיעור האבטלה של ערבים בעלי תואר אקדמי עומד על פחות מ-2% בהשוואה ל-6% בקרב היהודים.12
• משך האבטלה של ערבים בעלי תואר אקדמי עומד בממוצע על 45 שבועות בהשוואה ל-31 שבועות בקרב יהודים. קרי, קיומו של עומק האבטלה הניכר בקרב ערבים בעלי תואר אקדמי מלמד על חסמי קליטה בעבודה לאחר הפסקת עבודה ושהייה מחוץ לכוח העבודה עקב אבטלה.13
• שיעור המתייאשים14 מכוח העבודה מקרב בעלי תואר אקדמי במגזר הערבי עומד על כ-24% לעומת פחות מ-3% במגזר היהודי. 15
• שיעור הערבים המועסקים בענף ההי-טק עומד על 4% בלבד. מנתוני עמותת סיכוי16 עולה כי מדי שנה מסיימים יותר מ-650 אקדמאים ערבים את לימודיהם בתחום המדעים המדויקים כאשר רק כ-300 מהם נקלטים בשוק העבודה.17
• השכר הממוצע של ערבים בעלי תואר אקדמי עמד על 6,400 ₪ בהשוואה ל-9,500 ₪ בקרב יהודים אקדמאים.18
נתונים אלה מצביעים בירור על מצבם הקשה של האזרחים הערבים בשוק העבודה בישראל.
2.2. תלונות על הפליית עובדים ערבים
משנת 2004 ועד היום נחקרו על ידי האגף לאכיפת חוקי עבודה במשרד התעשייה, המסחר והתעסוקה 6 תלונות הנוגעות להפליית אזרחים ערבים במקום העבודה. 4 תלונות הופנו לאגף על ידי הנפגעים ו-2 תלונות נפתחו ביוזמת האגף בעקבות פרסום המקרה במדיה. נכון להיום תיק אחד הועבר למחלקה המשפטית עם המלצה להגשת כתב אישום, בתיק נוסף מוטל בימים אלה קנס, שתי תלונות עדיין בטיפול ובשתיים נוספות לא נמצאו ראיות מספקות.19 ספק אם מספר התלונות הנמוך שהגיע לידי אגף האכיפה משקף את המציאות בשטח.
מרכז מוסאווא מטפל בפניות רבות של ערבים שהופלו בקבלה לעבודה או במקום עבודתם. להלן מספר מקרים שהגיעו לידי המרכז20:
• מודעת דרושים למרצה באוניברסיטה שכללה את התנאי "סיווג ביטחוני שמור".
• פטורי עובדים כוון שלא נענו לדרישה להימנע מקיום שיחות בשפה הערבית במקום העבודה.
• עובדים שפוטרו בטענה של צורך בקיצוצים, אך בפועל הוחלפו בעובדים אחרים.
• עובדים שלא התקבלו למקום העבודה בשל היותם ערבים.
• אתר האינטרנט שמטרתו לעודד עסקים להעסיק עובדים יהודים בלבד ולסייע אך ורק ליהודים במציאת עבודה.
גורמים נוספים עמם שוחחנו ובהם האגודה לזכויות האזרח, עמותת ידיד, עמותת סיכוי וארגון עאדלה דווחו על פניות רבות שהם מקבלים בנושא זה. יחד עם זאת, אין בידינו נתונים מדויקים על מספר הפניות המעוברות לארגונים אלה, בין היתר בשל העובדה שחלק מהארגונים מחזיקים נתונים על כלל מקרי ההפליה של אזרחים במקומות עבודה ואינם עורכים הבחנה בין מקרי ההפליה.
הפליית אזרחים ערבים בקבלה לעבודה ובמקומות עבודה במגזר הפרטי זכתה להתייחסות בדו"ח ועדת החקירה הממלכתית לבירור התנגשויות בין כוחות הביטחון לבין אזרחים ישראלים באוקטובר 2000. בדו"ח נכתב כי "גם במגזר הפרטי קיימות תופעות של אי שוויון בתעסוקת ערבים. מעסיקים יהודים רבים מעדיפים לא פעם עובד יהודי על פני ערבי, אם בשל שיקולי בטחון ואם כביטוי לעמדות מושרשות. החקיקה האוסרת הפליה בתעסוקה לא שינתה באופן משמעותי את המצב בשטח, שכן החקיקה לא נאכפה במידה מספקת, ומימלא קיים ספק אם האכיפה היתה מסוגלת להתמודד בהצלחה מלאה בבעיה שהיא חברתית מיסודה..."21
נשיא בית משפט העליון אהרון ברק עמד על הנזק שגורמת ההפליה והפגיעה בשוויון לפרט ולחברה: "...הצורך לקיים שוויון הוא חיוני לחברה ולהסכמה החברתית שעליה היא בנויה. השוויון שומר על השלטון מפני השרירות. אכן, אין לך גורם הרסני יותר לחברה מאשר תחושת בניה ובנותיה, כי נוהגים בהם איפה ואיפה. תחושת חוסר השוויון היא מהקשה שבתחושות. היא פוגעת בכוחות המאחדים את החברה. היא פוגעת בזהותו העצמית של האדם".22
3. דרכי התמודדות עם הפליית עובדים ערבים
האגף לאכיפת חוקי עבודה במנהל הסדרה ואכיפה במשרד התעשייה, המסחר והתעסוקה אמון על אכיפת כלל חוקי העבודה ובהם חוק שוויון הזדמנויות בעבודה, התשמ"ח-1988. באגף האכיפה מועסקים 19 מפקחים רב תכליתיים וכן 4 מפקחים נוספים האמונים על אכיפת איסור העסקה ביום המנוחה השבועי.23 4 המפקחים לעניין איסור העסקה ביום המנוחה השבועי הינם אזרחים ערבים. מבין 19 המפקחים הרב תכליתיים, האמונים כאמור גם על אכיפת חוק שוויון הזדמנויות בעבודה, אין מפקחים ערבים.24
האגף מטפל בתלונות המופנות אליו, עורך בדיקה של מדורי דרושים בעיתונים לצורך איתור מודעות דרושים המנוסחות בניגוד לחוק, מבצע ביקורות בבתי עסק לצורך בדיקת תקינות שאלון אישי למועמד, אותו נדרש למלא כל דורש עבודה וכן מבצע פעולות הסברה להעלאת המודעות לחוק באמצעות פרסום עלונים ובאמצעות אתר האינטרנט של המשרד.25
בנוסף, האגף שם לו למטרה לאתר אוכלוסיות עובדים הזקוקות להגנה וכן להגביר את המודעות בקרב ציבור המעסיקים וציבור העובדים לחוקים שבאחריות האגף. כחלק ממטרה זו מנהל ההסדרה והאכיפה יזם פרוייקט ייחודי בעיר שפרעם, שבוצע בדצמבר 2004. במסגרת הפרוייקט קיים האגף ימי עיון והסברה בנושא זה בבתי הספר התיכוניים בעיר. בנוסף, נערך בעיר כנס מעסיקים במסגרתו הובאו לידיעת המעסיקים הוראות חוקי העבודה השונים. לאחר הכנס פקדו מפקחי האגף את בתי העסק בעיר בכדי לעמוד מקרוב על הנעשה בשטח ולהדריך את העובדים והמעסיקים.26
בתוכנית העבודה לשנת 2007, אשר הוגשה לשר התמ"ת, נכתב כי אוכלוסיית המיעוטים מוגדרת כאחת מאוכלוסיות היעד הזקוקות להגנה וכיעד מועדף לפעילות.27
משאלות שהופנו למנהל האכיפה עולה כי ניתן להגיש תלונות בשפה הערבית וכי ישנם פרסומים של מנהל האכיפה בשפה הערבית.
עמותות העוסקות בנושא הפליית ערבים מעלות טענות קשות כנגד אגף האכיפה. ממידע שהגיע אלינו עולה כי העמותות טוענות כי האגף אינו יוזם בדיקות ומסתפק בטיפול בתלונות המגיעות אליו; הטיפול בתלונות שמעבירות אליו העמותות אינו משביע רצון וכן לא ננקטים צעדים כלשהם כנגד המעסיקים.
4. דיון
• הפלית אזרחים ערבים בשוק העבודה היא בעיה חברתית המהווה נדבך נוסף במערכת היחסים המורכבת והטעונה בין הרוב היהודי לבין המיעוט הערבי בישראל.
• הפליית אזרחים ערבים אינה תופעה הרווחת אך ורק במגזר הפרטי, אלא היא גם נחלתו של המגזר הציבורי בישראל. המיעוט הערבי אינו מיוצג במוסדות השלטון בצורה נאותה והולמת. נכון לסוף דצמבר 2003 הועסקו בשירות המדינה 50,382 עובדים מתוכם רק 2,793 עובדים בני האוכלוסייה הערבית, לרבות הדרוזים והצ'רקסים. קרי, רק 5.5% מכלל העובדים בשירות המדינה הינם בני האוכלוסייה הערבית.28 כל זמן שמוסדות השלטון אינן מהוות דוגמא ומופת לשילובו של המיעוט הערבי, יהיה קשה יותר להלחם בתופעות ההפליה במגזר הפרטי.
• ההפליה ניתנת לטיפול באמצעות שני אמצעים מקבילים: מצד אחד אכיפה מוגברת וענישה חמורה ומצד שני פעולות חינוך והסברה שיובילו למיגור ההפליה על כל צורותיה. בנוסף, פרסום רשמי של בתי העסק ומקומות העבודה שפגעו בזכויות עובדים בכלל ופגעו בזכות השוויון בפרט יכולה להוות אמצעי הרתעה יעיל.
• האמצעים הקיימים היום בידי אגף האכיפה במשרד התעשייה, המסחר והתעסוקה הינם מוגבלים ביותר ואינם מאפשרים אכיפה הולמת של נושא זה. 19 מפקחים האמונים על אכיפת כלל חוקי העבודה בכל רחבי הארץ אינם יכולים לתת מענה הולם לנושא זה ויכולתו של צוות כל כך מצומצם לקיים מערך רציף של בדיקות יזומות בבתי עסק שונים ברחבי הארץ מוטלת בספק.
• אחת הדרכים להגברת האכיפה היא באמצעות שיתוף פעולה בין מוסדות המדינה לארגונים לא ממשלתיים. בידי הארגונים הלא ממשלתיים קיים מידע רב שאינו מצוי בידי מוסדות המדינה. כאמור, אזרחים רבים אינם מתלוננים בפני מוסדות המדינה בשל אי אמון בנכונותם לסייע למתלונן. שיתוף פעולה רציף והדוק בין גורמים אלה עשוי לסייע להתגבר על מכשולים אלה וכן על מכשול השפה שכיום אינו מקבל מענה מספק במסגרת שירותיו של משרד התעשייה, המסחר והתעסוקה.
• הפתרונות לבעיות חברתיות שכאלה אינן מצויות אך ורק בידי המדינה. במקרים כאלה דווקא אמצעים חברתיים כגון פרסום העובדה כי מקום עבודה מסוים מפלה, גינוי תקשורתי פומבי ואף איום בחרם צרכנים עשויים להיות יעילים יותר מאמצעים אחרים.
• הקמת נציבות שוויון הזדמנויות בעבודה הינה צעד חשוב שעשוי להביא לקידום משמעותי באכיפת שוויון ההזדמנויות בעבודה. נציבות חזקה ועצמאית שאמונה אך ורק על שוויון ההזדמנויות בעבודה עשויה להוות גורם משמעותי שיוכל להתמודד טוב יותר עם הקשיים הקיימים כיום באכיפת שוויון ההזדמנויות. אחד הנושאים שיש לתת עליו את הדעת הוא הצורך במערך מפקחים גדול ומיומן, שיועמד לרשות הנציבות ויוכל לתת מענה הולם לסוגיה זו.