חומר רקע
טענות נגד הצעת התיקון לפקודת הראיות באמצעות חוק ההסדרים פרק ט"ז סעיף 69
דף תמצית הטענות - לכל סעיף ראה הרחבה בדפי הנספח בהמשך
1. תהליך של תיקון לפקודת הראיות בנושא כל כך חדשני וקריטי של "דואר אלקטרוני רשום", שיש לו השלכות רבות וחשובות לאורך שנים (אך לא קשור להשגת יעדי התקציב של 2006), יש לעשותו בחקיקה מסודרת תוך שיתוף מומחים ונציגי התעשייה, ולא בהיחבא בסעיף שונות כחלק מתקציב המדינה.
2. חקיקה כזאת היא בניגוד לדעת הכנסת, בג"צ והיועץ המשפטי לממשלה.
3. ההצעה מיועדת להקנות מעמד עדיף אך ורק להתכתבות בין גופים ציבוריים לבין אזרחים, וחמור מכך, שהתכתבות זו צריכה להתבצע אך ורק באמצעות מערכות ממשלתיות. כלומר, מקימים מונופול ממשלתי על חשבון משלם המסים המנטרל את החברות העוסקות בתחום.
4. התיקון המוצע דואג רק לאינטרס של הממשלה לשלוח מייל לאזרח, ולא מאפשר משלוח כזה מהאזרח לממשלה. יש התעלמות מכוונת מההתכתבות המסיבית במייל הקיימת בארץ שאינה קשורה כלל לממשלה, ואשר מצריכה גם היא התאמת פקודת הראיות.
5. לא בוצעה עבודה רצינית להגדיר מה באמת נחוץ וחשוב במעבר מהעולם הפיסי של הנייר לעולם של הדואר האלקטרוני. לא מצאנו ביטוי למחיקת החסרונות הקיימים בשירותי משלוחי הנייר, ולשימוש ביתרונות שהטכנולוגיה הבשלה מאפשרת לנו כיום בתקשורת האלקטרונית, כגון אימות התוכן.
6. הדרישה המינימלית מהתקנות היא: שירות המתעד העברת מסרים אלקטרוניים, שנועד ליצור סביבה שבה לצדדים לא תהיה מחלוקת על תוכנו של מסר ועל תהליך העברתו ביניהם תוך הגנה על המסמכים והאישורים מפני אפשרות זיוף ושינוי.
7. התיקון "נתפר" לתכונות וליכולת של "כספת" והותאם לה, מבלי לבדוק מה רמת הצלחת השיטות שנבחרו והיישום המוצע בארץ ובעולם, מה מקובל בתעשייה מול מיליוני משתמשים, ואפילו מה מקובל ונקבע בתקנות של סקטורים מחמירים כמו המפקח על הבנקים.
8. מכשלה מהותית בהצעת התיקון מצויה בהגדרת "מנגנון הזדהות מאובטח... שילוב אמצעי חומרה ותוכנה... ומאפשרים את זיהויו באופן ייחודי". עד היום נכשלו כמעט כל המערכות המבוססות על זיהוי עם כרטיס חכם כמתוכנן בכספת - המשתמשים נרתעים מהשימוש וכל הפרויקט נכשל. המסחר האלקטרוני פורח, בנקים מאפשרים ללקוחות גישה לחשבונותיהם, חולים מקבלים גישה למסמכים רפואיים שסודיות רפואית חלה עליהם, והכל מבלי לסרבל למשתמש את הגישה לשירות ומבלי לסכן את "ביטחון המידע" שלו.
9. יש עוד טענות ספציפיות לגבי כמה קביעות בתקנות, אך בלו"ז הלחוץ שנקבע מי יגיע לטפל בהן אם לא יעבור הנושא לחקיקה רגילה ?!
נשמח לעמוד לרשותכם לכל דיון מעמיק נוסף כדי להביא לחקיקה מיטבית.
הצגת הטענות במסמך זה בוצעה ביום 31.5.06 לועדת החוקה חוק ומשפט ע"י
אריה רהב – מנכ"ל
טלפון לברורים: 3437806 - 052
נספח לפירוט הטענות מדף קודם לפי מספר הערה:
א. לגבי עצם התהליך של חקיקה באמצעות חוק ההסדרים
בפרק א להצעת החוק: "מטרת החוק להשיג את יעדי התקציב והמדיניות הכלכלית לשנת הכספים 2006"
1. אין דבר וחצי דבר בין השגת יעדי התקציב לשנת 2006 לבין פקודת הראיות. תיקונה של הפקודה צריך שייעשה בהצעת חוק עצמאית, שתידון בוועדות הכנסת המתמחות בדבר תוך שיתוף הציבור ומומחים כראוי. בפני ועדות אלה ניתן יהיה לפרוס את מכלול השיקולים הנוגעים לדבר. מגישי החוק בנו על השיטה של דיונים חפוזים בוועדת הכספים, הנעשים אגב מיקח וממכר על הקצאות תקציביות. זו אינה הדרך הראויה לליבון סוגיות אלה. גם הדיונים הלחוצים בוועדה זו על נושא כל כך מהותי ורחב, ראוי שלא יהיו במסגרת חוק ההסדרים אלא בהצעת חוק עצמאית.
הצעת התיקון לפקודת הראיות המובאת לפניכם מיועדת לקדם פרויקט ממשלתי לתקשורת אלקטרונית בין הממשלה לציבור, הידוע בשם "כספת". כבר לפני שנים הודיע האוצר על הכוונה להשיק פרויקט כזה והוא נכלל בתכניות העבודה הרב שנתיות של האוצר. מי שסבר שהשקתו מחייבת תיקון בדיני הראיות, יכול היה לפעול בנתיבים המקובלים זה מכבר, על ידי הגשת הצעת חוק מתאימה.
2. המטריד מכל הוא שאת ההשגות של כל הגורמים הרלוונטיים היכולים להביע דעתם בתהליך חקיקה רגיל, לא ניתן יהיה להביא בפני המחוקק בשל הנתיב המקוצר שבחרה הממשלה לקדם את תיקון החוק - כאמור, במסגרת הצעת חוק ההסדרים. זוהי דוגמה מובהקת לשימוש פסול בחוק ההסדרים, שימוש שזכה לביקורת נוקבת מבג"צ, היועצים המשפטיים לממשלה לדורותיהם - לרבות היועץ הנוכחי - ומבקר המדינה.
נצטט מתוך בג"צ 4885/03 ארגון מגדלי העופות בישראל אגודה חקלאית שיתופית בע"מ נ' ממשלת ישראל, שאמר ביחס לשימוש בחוק ההסדרים את הדברים הבאים: "ואמנם, מנגנון חקיקה זה המשמש את הממשלה כאמצעי 'להתגבר על מכשולים פרלמנטריים' (ובמילים אחרות, להימנע מביקורת פרלמנטרית אפקטיבית על יוזמות החקיקה של הממשלה), עלול לפגוע באיזון הראוי, על פי עקרון הפרדת הרשויות, בין הרשות המבצעת לרשות המחוקקת בהליך החקיקה. משטר דמוקרטי-פרלמנטרי אמיתי מחייב שחקיקה תיעשה הן להלכה והן למעשה בבית המחוקקים ועל ידי בית המחוקקים".
כדי להפריך את החשש שמא הבחירה בהצעת חוק ההסדרים כדרך לתיקון פקודת הראיות נועדה לסכל דיון רציני בתיקון - וכדי לפעול כמתחייב מן הביקורת השיפוטית על השימוש בחוק ההסדרים, ולממש הלכה למעשה את דעתו של היועץ המשפטי לממשלה המתנגדת לדרך פסולה זו - נבקשכם בזה להורות כי סעיף 69 להצעת חוק ההסדרים יופרד מן ההצעה, ויוגש לכנסת כהצעת חוק נפרדת לתיקון פקודת הראיות.
ב. טענות על הצעת החוק לתיקון פקודת הראיות – מי נותן השירות ולמי?
3. ההצעה מיועדת להקנות מעמד עדיף אך ורק להתכתבות בין גופים ציבוריים לבין אזרחים - וחמור מכך, שהתכתבות זו צריכה להתבצע אך ורק באמצעות מערכות ממשלתיות ובלשון ההצעה: "... ובלבד שכתובת הדואר האלקטרוני ניתנה לנמען בידי מי ששר האוצר הסמיכו לכך". במקום אחר דברי ההסבר אינם מצטעצעים יתר על המידה והם מאזכרים "מערכת מאובטחת המוקמת על ידי צוות ממשל זמין באגף החשב הכללי במשרד האוצר".
4. ההצעה לא מזכירה כלל התכתבות "בדוא"ל רשום" בין האזרחים למוסדות הציבוריים ובין האזרחים לבין עצמם ובתוך הקהילה העסקית. נראה שהממשלה מחזקת גם דרך הצעת חוק זו את שנאמר לפני שבועיים בעיתונות: "משרדי הממשלה מעדיפים פקס על אימייל הסיבה: לפי ההסכמים בין הממשלה להסתדרות שנחתמו בשנות ה – 80, זכאים עובדים שמפיצים מסמכי נייר רבים לתוספת שכר. עלות שכר עידוד הנובעת מכמות הנייר שבשימוש העובד היא כ- 200 מיליון ש"ח לשנה".
תיקונים לפקודת הראיות נוגעים לכל ההתכתבויות האלקטרוניות במדינה ולא רק לממשלה בלבד. אנו סבורים שהצעת התיקון, בנוסח הקיים, משקפת סטייה חריפה מהמדיניות הממשלתית המוצהרת להפריט שירותים בכלל ושירותי דואר ותקשורת בפרט. ההצעה מעדיפה יצירת מונופולין ממשלתי חדש לתקשורת אלקטרונית, על פני מדיניות נכונה זו. ההצעה משקפת אפוא כוונה של הממשלה לפעול בתחומים שיועדו עד כה למגזר הפרטי, וחורגת מהמנדט שניתן לפרויקט כספת על פי החלטות הממשלה. זאת דווקא בשנה שסוף סוף הפריטה הממשלה את שירותי הדואר הרגיל ופתחה אותם לשוק הפרטי.
למרות שאיננו מייצגים פה את כל הגורמים שמשקיעים כבר שנים סכומים של מיליונים רבים בהקמת תשתיות לתקשורת אלקטרונית בארץ, ברור שהאוצר באמצעות ועדה זו לא יכול להוריד לטמיון השקעות אלו כדי להעניק לממשלה באמצעות האוצר ("ממשל זמין"), מונופול בנושא כל כך מהותי ובהתעלם מצורכי שוק הדוא"ל העיקרי בארץ.
ג. טענות על הצעת החוק לתיקון פקודת הראיות - הקריטריונים והפרטים שבחוק
5. נראה שבוצע תרגום עילג לשירות מהעולם הפיסי של הנייר לעולם האלקטרוני של הדוא"ל, לא תוך מחשבה ובדיקה מול השוק, מה באמת נחוץ וחשוב ומה ההתאמות האפשריות והכדאיות של היתרונות שהטכנולוגיה הבשלה מאפשרת לנו כיום במעבר בין הנייר לתקשורת האלקטרונית כגון אימות התוכן. יש לצפות שבמעבר כזה תבוצע מחיקת החסרונות של משלוחי הנייר (למשל בדואר רשום של היום יש אישור גם על משלוח מעטפה אפילו אם היא ריקה או מכילה גזרי עיתון), והוספת היתרונות שמעמידה הטכנולוגיה.
6. הצבת קריטריונים מינימליים: שירות המתעד העברת מסרים אלקטרוניים נועד ליצור סביבה שבה לצדדים לא תהיה מחלוקת על תוכנו של מסר ועל תהליך העברתו ביניהם. שירות אמין לתיעוד העברת מסרים חייב לספק תיעוד ואישורים המאמתים לכל הפחות את המרכיבים הבאים:
• זהות השולח והנמען ("מי שלח?", "למי נשלח?");
• תוכן המסר על נספחיו ("מה נשלח?");
• הגעת המסר לתיבת הדואר של הנמען ("לאן נשלח והאם הגיע?");
• פירוט זמנים שונים הקשורים בתמסורת כגון מועד משלוח, מועד הפקדה בתיבה, מועד משיכה בידי הנמען וכד' ("מתי נשלח?","מתי הגיע? וכו');
על כל האישורים וכן המסר עצמו להיות חסינים מפני אפשרות זיוף ושינוי, כלומר מאובטחים. אם יחסר, ולו מרכיב בודד באישורים המופקים, עלולה להיווצר מחלוקת בין הצדדים: זה יאמר "לא שלחת" וחברו יאמר "מסרתי"; זה יאמר; "שלחתי מסמך פלוני"; וחברו ישיב "מסרת מסמך אחר" (לדוגמה, מסמך ריק) וכן הלאה. לעומת זאת לעולם לא תהיה כל מחלוקת ביחס לתמסורת מתועדת כהלכה המכילה את כל המרכיבים הנ"ל.
העובדה כי אישור תוכן חסר בעולם הנייר, לא הופכת לנכונה את הטענה כי אין צורך באישור התוכן בעולם הנייר - לא כל שכן בעולם הדיגיטלי! אסור לרשת את החיסרון בשיטה האחת במעבר קדימה לשיטות מתקדמות יותר, ובייחוד כאשר הטכנולוגיה מאפשרת זאת בקלות.
גם בנושא החתימה הדיגיטלית לא באו ואימצו את הנוהג בעולם הנייר והדביקו את חתימתו של הכותב על המסמך. במקום זאת אמרו בחוק חתימה דיגיטלית: בואו נקשור "בעבותות" את החתימה לתוכן המסמך. כך גם כאן אין להעתיק את הנוהג החסר של עולם הנייר (שאינו יכול לאמת תוכן), אלא להשתמש בכלים שמעמידה הטכנולוגיה כדי לספק את הראיה הטובה ביותר לצורך מניעת כל מחלוקת אפשרית.
7. מה כן הניע את כותבי הצעת התיקון? נראה כאילו בוצעה "תפירה" של התקנות למערכת ספציפית של הממשלה, היא מערכת "כספת".
מגישי ההצעה אינם מסתירים את רצונם להפעיל את פרויקט "כספת" שהוא חלק מ"ממשל זמין" כמונופול נותן השירות. הלכו כותבי התיקון המוצע וכתבו את התיקון לפי התכונות והיכולת של "כספת" מבלי לבדוק מה רמת הצלחת היישום בארץ ובעולם לשיטות אלו, מה מקובל בתעשייה ואפילו בסקטורים המחמירים כמו המפקח על הבנקים.
8. מכשלה מהותית בהצעת התיקון מצויה בהגדרת "מנגנון הזדהות מאובטח" - "שילוב אמצעי חומרה ותוכנה, הניתנים לשליטתו הבלעדית של בעל האמצעי, ומאפשרים את זיהויו באופן ייחודי".
מעלתם של אמצעים משולבי חומרה/תוכנה, שהם מאפשרים זיהוי ברמת ודאות גדולה יותר. אך אליה וקוץ בה: שוב ושוב נוכחים אנו כי מידת הסיבוך בהתקנה, בתחזוקה ובשימוש בהתקנים אלו היא גבוהה. ברוב המקרים היא גורמת לעיכוב בביצוע פרויקטים, לקשיים בהטמעה ולקצב הצטרפות משתמשים אטי.
מצד שני, נראה בעליל כי העולם מסתדר היטב גם בלי אמצעים חדשניים אלה ומוסיף להסתמך על זיהוי תלוי שם-משתמש (username) וסיסמה (password): המסחר האלקטרוני פורח, בנקים מאפשרים ללקוחות גישה לחשבונותיהם, חולים מקבלים גישה למסמכים רפואיים שסודיות רפואית חלה עליהם, בעלי משרה – ואף בכירים ביותר - מורשים בגישה מרחוק למחשבי הארגון שבו הם משרתים ועוד כהנה וכהנה. כל זאת מתבצע ללא דרישה לזיהוי באמצעות התקן משולב חומרה/תוכנה. אפילו בתי המשפט בארה"ב מתירים גישה לתיקים באמצעות שימוש בסיסמה בלבד !
פתרון אפשרי הוא להותיר את אמצעי הזיהוי בגישה לתיבה לבחירת המשתמש, לאמור: התקנות יקבעו כי מנגנון הזדהות מאובטח הנו כל מנגנון המשתמש בשיטות זיהוי מקובלות ונוהגות, ובלבד שאם היה הזיהוי תלוי-סיסמה בלבד, תעמוד הסיסמה בדרישות אבטחה ברמה הגבוהה. משתמש יוחזק כמי שנושא באחריות לכל פעולה בתיבת הדואר האלקטרוני שבוצעה באמצעי הזיהוי שבו בחר.
תנאים אלה דומים לתנאים הנוהגים גם בביצוע פעולות פיננסיות באמצעות אתרי הבנקים בישראל. שם מדובר במידע סודי פיננסי של המשתמש ויכולת לבצע פעולות בנקאיות של העברות כספיות מחשבונו. בנק ישראל הכשיר זיהוי תלוי- סיסמה. ניסיון החיים מראה שגם המשתמשים מוכנים להסתפק בה, ויותר מכך - זיהוי באמצעים משולבי חומרה/תוכנה אינו נוהג אלא במגזרי פעילות מצומצמים מאוד (לדוגמה: סקטור ביטחוני). דווקא הגמישות הזו אפשרה את פריחת השירותים הבנקאיים המקוונים בישראל. יש ללמוד ממנה לקח גם למערכות אחרות.