חומר רקע

\ כללי מסמך זה נכתב לבקשת ועדת הפנים של הכנסת לקראת דיון, שיתקיים ב-16 בנובמבר 2005, בנושא המעברים מעזה ומהגדה המערבית. נושא המעברים בין ישראל לרשות הפלסטינית בכלל הינו נושא חשוב, סבוך ומורכב. במסמך זה תוצג התמונה הכללית של המעברים, מיקומם וגורמי האחריות עליהם. כמו-כן יוצגו בעיות מרכזיות כפי שעלו מטענות הגורמים האחראיים על תפעול המעברים ומדוח מבקר המדינה לשנת 2005. מסמך זה לא יציג את נושא המעבר בין עזה לגדה המערבית. רקע בין ישראל לרשות הפלשתינית קיימים נכון לנובמבר 2005, 11 מעברים יבשתיים: • 3 מעברים ברצועת עזה (קרני, ארז ומעבר סופה). • 7 מעברים בין מרחב התפר לישראל (הבקעה, גלבוע, ריחן, תאנים, שער אפרים, אייל, שילה. כל המעברים באיו"ש) ומעבר אחד בעוטף ירושלים, באחריות משטרת ישראל. • עוד 27 מעברים נמצאים בהקמה: 8 באיו"ש, 14 בעוטף ירושלים, ו- 5 בגוש עציון. • עד לסוף שנת 2006 יוקמו לפי התכנון 18 מעברים חלקם מותנים בתקציב.1 מידיעה שפורסמה בידיעות אחרונות ב- 15 בנובמבר 2005 עולה כי: במעבר כרם שלום יוקם מרכז תיאום ישראלי-פלסטיני-ארופאי אליו יועברו נתונים ותמונות מהמעברים. המעבר ישמש לכלי רכב וסחורות. מעבר רפיח ישמש למעבר סחורות ובני אדם. הסכם זה בין ישראל לרש"פ, בתיווך אמריקני הדוק, יאפשר למעשה את פתיחתה של רצועת עזה ומעבר שיירות בין הרצועה לאיו"ש. כמו כן תתאפשר כניסה ויציאה של פלסטינים ממצרים אל הרצועה. גורמים אחראיים • מעבר אחד - מסוף קרני – נמצא באחריות רשות שדות התעופה. • 22 מעברים, 20 מעברים באיו"ש ובגוש עציון ו-2 ברצועת עזה, באחריות משרד הביטחון – מנהלת המעברים (בראשות מר בצלאל טרייבר). • 15 מעברים בעוטף ירושלים נמצאים באחריות משטרת ישראל. בנוסף אחראים משטרת ישראל והשב"כ על הביטחון בכלל המעברים, על פי החלטת הממשלה 190/ב', משרד הפנים אחראי על ביקורת הגבולות והמשנה לראש הממשלה ממונה-על בנושא המעברים. הגדרות בהוראה של מפקדת קצין החי"ר והצנחנים הראשי אודות המעברים במרחב התפר נאמר כי: המעברים נועדו להוות מנגנון בידוק בטחוני ואכיפת משטר פעילות ותנועה של סחורות, אנשים וכלי רכב כמרכיב חשוב במניעה או בצמצום פיגועי טרור והסתננות לעורף מדינת ישראל. בהוראה פורטו סוגי המעברים השונים: מסוף – נקודה המשלבת מעבר סחורות, הולכי רגל וכלי רכב פלסטינים משטחי מדינת ישראל לשטחי איו"ש ולהיפך. משטח גב אל גב – משטח הממוקם בסמוך למכשול, ומאפשר העברת סחורות מרכב לרכב, תוך בידוק, שליטה ובקרה, מצדו האחד לצדו השני של המכשול. נקודת ביקורת לפלסטינים – נקודת בקרה בעלת יכולת בידוק מלאה, הממוקמת במכשול על גבי צירי תנועה בין שטחי איו"ש לבין שטחי מדינת ישראל, ומאפשרת מעבר ובידוק של הולכי רגל וכלי רכב פלסטינים. נקודת ביקורת לישראלים - נקודת בקרה בעלת יכולת בידוק מלאה, הממוקמת בגב המכשול על גבי צירי תנועה בין שטחי איו"ש לבין שטחי מדינת ישראל, המאפשרת מעבר ובידוק של הולכי רגל וכלי רכב ישראלים. שער חקלאי/מבצעי – נקודת מעבר במכשול, המאפשרת תנועה צבאית או תנועה אזרחית חקלאית מבוקרת של הולכי רגל, כלי רכב ורכב קרב משוריין. השער יהיה מרכיב במכשול וייפתח על פי הצורך.2 אזרוח המעברים אזרוח המעברים יתבצע עד לסוף שנת 2006, ומטרתו לצמצם את החיכוך הקיים כיום במעברים ולשפר את רמת השירות מבלי שרמת הבידוק תיפגע. המעברים יוגדרו כגבולות לכל דבר. דומים בחזותם לטרמינלים מקובלים בעולם. את המעברים תפעיל מנהלת המעברים את החיילים יחליפו אזרחים ושוטרים. במעברים ייושמו אמצעים טכנולוגיים מתקדמים שיאפשרו בדיקה ביטחונית אמינה במקביל למעבר מהיר של אנשים. במכרז שכבר פרסם משרד הביטחון לתפעול 4 מעברים: גלבוע (ג'למה), שער אפרים, ביטוניא וארז זכו שתי חברות שיתחילו לפעול במעבר ארז ובמעבר שער אפרים.3 יחד עם זאת, לפי דוח מבקר המדינה מאוגוסט 2005, בתהליך הקמתם של חלק מהמעברים במרחב התפר ובתהליך אזרוחם של המעברים חל עיכוב מתמשך, שנבע בעיקר מחילוקי דעות בין משרד הביטחון לבין משרד התחבורה על תחומי האחריות בבניית המעברים. ומחלוקת בין משרדים אלו לבין משרד האוצר על מקור המימון הדרוש להקמתם, לתפעולם ולאחזקתם. בדו"ח המבקר מיולי 2003 צוין, בין השאר, כי צה"ל התקשה בהפעלת המעברים שבאחריותו ברמה המקצועית הנדרשת בתחום מורכב שכזה. לפיכך, חיוני להעביר את האחריות להפעלת המעברים הללו לגופים אזרחיים, שזהו תחום התמחותם ועיסוקם המרכזי.4 תקציב במסגרת שלושה הסכמים בין משרד האוצר למשרד הביטחון, הקצה משרד האוצר - לביצוע הקמת המכשול והמעברים במרחב התפר עד מרץ 2004 - תקציב ייעודי שהסתכם בכ- 4.7 מיליארד ₪. בנוסף לאמור הקצה משרד האוצר במסגרת הסכמים בינו לבין משרד הביטחון גם תקציב לתפעול ולתחזוקת המכשול, כתוספת קבועה בבסיס תקציב הביטחון. תוספת התקציב מסתכמת בכ- 33 מיליון ₪ לשנת 2004 ובכ- 86 מיליון ₪ החל משנת 2005.5 אישורים ובדיקות6 1. התושבים הישראליים אמורים לעבור במעברי התפר מעבר ישיר ללא רישום ובידוק (למעט חריגים וחשודים). השיטה כוללת אמצעים טכנולוגים מתקדמים שיאפשרו בדיקה ללא צורך לעצירה של הרכב, כדי לקבוע את הסטטוס של הרכב. מעבר סחורות ישראליות יתבצע גם הוא ללא עצירה ובידוק, למעט חריגים. 2. התושבים הפלשתינים אמורים לעבור במעברי התפר באמצעות רשיונות והתרים שיונפקו על-ידי המנהל האזרחי, אדם יגיע למעבר, יזוהה על-פי הכרטיס/האישור שבידו, יעבור בידוק בעזרת טכנולוגיה מתקדמת, אשר תקטין את זמן שהייתו במעבר ותמנע חיכוך מיותר עם עובדי המעבר. חשודים ומנועים יוחזרו לאיו"ש, מותרים יעברו אצל דלפק ביקורת הגבולות ולאחר רישום ינועו לשטח הישראלי. סחורות פלשתיניות יגיעו עם תעודות מתאימות ועל-פי רישום אל מעברי הסחורות, הסחורה תפורק על גבי משטחי הגב אל גב, תעבור בדיקה בטחונית ומשם תועמס הסחורה על משאיות ישראליות. גורמי אחריות 1. המשנה לראש הממשלה משרד המשנה לראש הממשלה שהינו ממונה-על עוסק בעניינים הכלכלים- אזרחים הנוגעים לרצועת עזה בלבד (ולא לאיו"ש). 2. משרד הביטחון – מנהלת המעברים מצ"ב טבלת המעברים גורמי אחריותם, לוח-זמנים הקמה ולוח-זמנים אזרוח. • מסוף ארז - ממוקם בצפון רצועת עזה, מופעל ונמצא כיום באחריות צה"ל, משמש למעבר פלשתינאים וזרים בין ישראל לרצועה ובין הרצועה לישראל. במאי 2006 צפוי המעבר לעבור לאחריות מנהלת המעברים, משרד הביטחון ובקרת הגבולות במשטרת ישראל. מעבר הולכי רגל חדש יושלם באפריל 2006. מעבר סחורות זמני חדש, לטובת אזור התעשייה ארז, יושלם בדצמבר 2005 ויאוזרח בינואר 2006. 3. רשות שדות התעופה7 רשות שדות התעופה אחראית על הניהול הכולל של כלל המסופים בהיבטים התפעוליים, מנהליים והביטחוניים. ניהול המעברים נעשה תוך שיתוף פעולה עם הגורמים האחראים בתחומם בכל מסוף: מכס, משטרת ישראל-ביקורת גבולות, משרד הבריאות, משרד החקלאות וצה"ל. בנושא הביטחון מונחית רשות שדות התעופה על-ידי משטרת ישראל והשב"כ. בחוק רשות שדות התעופה (הוראת שעה) תש"מ - 1980 (להלן: "הוראת שעה") נקבע, כי רשות שדות התעופה תחזיק, תפתח ותנהל גם מסופי מעבר יבשתיים. מאז 1980 נמסרו לניהולה של הרשות 7 מסופי המעבר הבאים:8 מסופים על גבול ישראל-מצרים • מסוף רפיח – על פי החלטת הדרג המדיני, רשות שדות התעופה השלימה ב-11 בספטמבר 2005 את פינוי מסוף רפיח הנמצא על ציר פילדלפי לצורך העברתו לידי הרשות הפלשתינית. במקביל שידרגה הרשות את מסוף ניצנה תוך שהיא נערכת לכל החלטה מדינית להפעלת מסוף חלופי (לרבות כרם שלום) למסוף רפיח. • מסוף ניצנה – מעבר גבול (המשמש להעברת מטענים בלבד) המפריד בין מדינת ישראל לחצי האי סיני. נמצא בקרבת הישוב ניצנה, כ- 200 ק"מ צפונית מערבית לאילת. • מסוף טאבה – כ-10 ק"מ דרומית לאילת, משמש למעבר נוסעים בלבד. רשאים לעבור אזרחי ישראל ותיירים זרים (לא כולל פלסטינים), ויזה מונפקת ליוצאים במעבר המצרי, ויזה לנכנסים בשגרירות ישראל. ניתן לעבור עם רכב פרטי. • מסוף כרם שלום - ממוקם בדרום רצועת עזה, טרם הופעל נכון להיום, מתוכנן למעבר אנשים וסחורות בין מצרים לעזה.9 הושלם הקמתו של מעבר הולכי רגל. על-פי הסיכומים עם הפלשתינים, מצרים והקהילייה הבינ"ל לא יעברו נוסעים בכרם שלום אלא ברפיח. המעבר יהיה שמיש החל מסוף חודש דצמבר. תיבחן פתיחת מעבר לתוצרת חקלאית.10 מסופים על גבול ישראל-ירדן • מסוף אלנבי – כ-4 ק"מ מזרחית ליריחו, מסוף למעבר נוסעים ומטען. רשאים לעבור תיירים זרים שייעדם שטחי הרשות הפלסטינית ופלסטינים (אלה אינם זקוקים לויזה), לתיירים מונפקת ויזה במעבר הירדני. ישראלים וירדנים אינם רשאים לעבור. • מסוף נהר הירדן – כ- 5 ק"מ מזרחית לבית שאן, מסוף מעבר נוסעים ומטען. רשאים לעבור אזרחים ישראלים ותיירים זרים (לא כולל פלסטינים), ויזה לנוסע הישראלי או זר היוצא לירדן מונפקת במעבר הירדני, ויזה לנוסע הירדני המבקש להיכנס לישראל מונפקת בשגרירות ישראל, ניתן לעבור במעבר עם כלי רכב פרטיים. • מסוף יצחק רבין – כ-3 ק"מ צפונית לאילת, משמש למעבר נוסעים ומעבר מטען בין ישראל וירדן. רשאים לעבור אזרחי ישראל ותיירים זרים (לא כולל פלסטינים), ויזה ליוצאים מונפקת במעבר הירדני, לנכנסים בשגרירות ישראל. ניתן לעבור עם כלי רכב פרטיים. מסופים על גבול שטחי הרשות הפלסטינית • מסוף קרני – בין ישראל לרצועת עזה, ממוקם כ- 1.5 ק"מ מערבית לקיבוץ נחל עוז, המסוף משמש למעבר מטען בלבד, מעבר מטען מבוצע בתיאום בין הצד הפלסטיני לצד הישראלי. הליך מרכזי למעבר מטען: ביציאה - הגעה למעבר הפלסטיני, תיאום הכנסת הסחורה מול הצד הישראלי, בידוק הסחורה, העמסת הסחורה על משאית ישראלית, כניסה לישראל. בכניסה – פריקת הסחורה בחדרי המעבר, יציאה מהמסוף.   4. משטרת ישראל אחריות משטרת ישראל במעברים מפורטת בהחלטת ועדת שרים לביטחון לאומי ב/190 מה- 20 ביוני 1999 וכן בחוק להסדרת הביטחון בגופים ציבוריים, התשנ"ח-1998. המשטרה אחראית בעיקר על: • הנחייה מקצועית בתחום האבטחה הפיזית והחמושה בשטח המעברים. • הנחיה מקצועית בתחום מניעת הברחת אמל"ח לישראל ברכב ומטען מסחרי. • אחראית על ביקורת גבולות לנכנסים וליוצאים על-פי הנחיות משרד הפנים. כל אדם או סחורה שעוברים במעבר חייבים בבדיקת בקרת הגבולות ובבדיקה ביטחונית. משטרת ישראל היא האחראית על בדיקת הדרכונים ורישום כל אדם שעובר. הבדיקה מבוצעת באמצעות הזנת תעודת הזהות או הדרכון למחשב משרד הפנים המעניק את האינפורמציה למתן אישור כניסה או יציאה.11 דו"ח מבקר המדינה 56 א' – אוגוסט ‏2005 מדוח מבקר המדינה בנושא שילוב אמצעים טכנולוגיים במעברים ובמכשול שבמרחב התפר עולים הבעיות הבאות: 1. חסרה ראייה לאומית ממלכתית בתחום המעברים לקביעת סדר עדיפויות וזיהוי פערים קריטיים, לא קיים גוף מרכזי העוסק בבניין הכוח של המעברים ומאזן בין איומים, משאבים ויכולות טכנולוגיות, קיים חוסר איזון במעברים בין רמת השירות לבין מענה בטחוני. 2. למרות השאיפה לאזרח את כל המעברים, צה"ל ממשיך להיות אחראי להקמתן ולהפעלתן של נקודות הביקורת לאורך המכשול שבמרחב התפר. מאחר שנושא זה אינו תחום עיסוקו המקצועי, הוא חסר בידע ובמיומנות מקצועית הדרושים כדי להפעיל מעברים אזרחיים. משרד מבקר המדינה סבור, כי בשל כך ונוכח ההשקעות שממשיך צה"ל להשקיע בבניין הכוח למעברים זה שנתיים וחצי, אשר כוללות הקמת תשתיות, רכש וקליטת אמצעים טכנולוגיים והמשך בנייתה של יחידת מעברים ייעודית להפעלתם. ראוי לסכם בהקדם לוח זמנים מדויק לתקופת הביניים, שבסיומה תועבר האחריות להפעלת המעברים לגוף אזרחי. 3. דרוש טיפול מקיף במישור האמצעים הטכנולוגיים (אמצעים טכנולוגיים לבידוק, לזיהוי, לרישום ולאבטחה במעברים השונים שלאורך המכשול) וכוח האדם הייעודי, שנועד להפעיל ולתחזק לאורך זמן את מגוון האמצעים הטכנולוגיים במרחב התפר. 4. בשל חשיבותה המבצעית של מערכת "רשב"ג 2000" מן הראוי שמשרד הביטחון והמשרד לביטחון פנים יפעלו במשותף באופן דחוף לקידום שילובה של מערכת מרכזית זו במעברי מרחב התפר. שינויים ובעיות 1. נושא המעברים הנו נושא קריטי לכל פיתוח אפשרי של כלכלת עזה ועומד בראש סדר היום של השליח המיוחד ג'יימס וולפנזון ואף של מזכירת המדינה האמריקאית, קונדוליסה רייס.12 2. מעברי הגבול ברצועת עזה הוגדרו על-ידי שר הפנים כתחנות גבול:13 מסוף רפיח - במסגרת תוכנית ההתנתקות נסגר מסוף רפיח ובמקומו הוקם מסוף כרם שלום . מסוף קרני – מתמודד עם בעיות ביטחוניות רבות כתוצאה ממיקומו הגיאוגרפי (על קו ההפרדה בין שטחי מדינת ישראל ושטחי הרשות הפלסטינית) וכתוצאה מאיומים ביטחוניים והתרעות המונעים את פעילותו הרציפה. במהלך שש וחצי שנות פעילותו אותרו במסוף הברחות של כלי נשק ואמל"ח נוספים ואף עברו מחבלים שהיו מעורבים בפיגוע בנמל אשדוד. המסוף עצמו נפגע במספר התקפות טרור שהחלו בצד הפלסטיני ובוצעו בשטח המסוף עצמו. באירועים אלו נפגעו עובדי המסוף ולקוחותיו. בפיגוע האחרון שארע במסוף בחודש ינואר 2005 קיפחו את חייהם שישה מעובדי המסוף ולקוחותיו. אירועים אלה מקשים על פעילות שוטפת, החל מתחילת השנה נסגר המסוף בהוראת צה"ל ומשרד הביטחון לתקופות המסתכמות ב- 41 ימים, דבר שפוגע במעבר הסחורות וגורם לנזקים כלכליים קשים.14 ממשרד המשנה לראש הממשלה עולה בנוסף כי: • קיבולת המעבר אינה תואמת את הצרכים הכלכליים הנוכחים של רצועת עזה, יש להכיר ביעד של 150 משאיות ביום. • יש להפנים כי יחסי המסחר בין ישראל לפלשתינים נהיים ליחסים בין שתי מדינות ומהווים אינטרס אסטרטגי של ישראל ולכן מחייבים הדדיות, הגינות ושקיפות. • יש להתקין חומת מגן, אמצעי תאורה ומצלמות כדי לעבור לעבודה בשתי משמרות ואף שלוש. • יש לנצל את המשקף לשיקוף תוצרת חקלאית ואת שאר אמצעי הבידוק הקיימים. מסוף ארז – צפוי לעבור אזרוח עד למאי 2006, נמצא בשלבי סיום של הכנת מעבר הולכי רגל חדש. 3. נכון להיות מספר גורמים אחראים על המעברים, רשות ממלכתית שתנהל את כל המעברים, תפיץ הנחיות זהות ותפקח תוכל לתת מענה טוב יותר לעוברים. 4. למרות הקמת המעברים ותהליך אזרוחם עדיין קיימים כ- 25 נקודות ביקורת וכ- 153 מחסומים של צה"ל באיו"ש15 5. יש לוודא כי בתהליך הקמת המעברים ואזרוחם תהיה התייעלות כך שבני אדם וסחורות יעברו מהר יותר ובצורה טובה יותר וכל זה מבלי לפגוע ברמת הבידוק הביטחוני.16 מקורות פרוטוקולים ודוח מבקר המדינה • מבקר המדינה דוח שנתי 56א', אוגוסט 2005. • פרוטוקול ועדת הפנים ואיכות הסביבה, מיום 21 בספטמבר ‏2005. עיתונות • עקיבא אלדר, "ישראל והרשות מסכימות עקרונית: שלושה נתיבים יאפשרו מעבר בין עזה לגדה", הארץ, 9 בנובמבר 2005. • אלוף בן, "36 מעברים יגדירו את הגבול החדש", הארץ, 9 בספטמבר 2005. • "הושג הסכם בנושא המעברים ברפיח ובכרם שלום", ידיעות אחרונות, 15 בנובמבר 2005. אתרי אינטרנט • אתר מרחב התפר, http://www.securityfence.mod.gov.il/Pages/Heb/hadashot.htm#news37, חדשות מהשטח, 25 לאוגוסט 2005. • אתר רשות שדות התעופה, http://www.iaa.gov.il/Rashat/he-IL/Borders/Rafiah/. תאריך כניסה: 27 באוקטובר 2005. מכתבים • מר זהר אגמון, עוזר ראשי למנכ"ל, רשות שדות התעופה בישראל, מכתב, 31 באוקטובר 2005. • שייקה הורוביץ, תנ"צ נציג משטרת ישראל במל"ל, מכתב, 9 בנובמבר 2005. • מר מיכה פיטרו, מינהל ארגון ובקרה, מנהלת המעברים, משרד הביטחון, מכתב, 14 בנובמבר 2005. • מר אורי גולדברג, משרד המשנה לראש הממשלה, מכתב, 15 בנובמבר 2005. • גב' מיכל יוספון, ממונה בקורת גבולות ומעברים, מכתב, 15 בנובמבר 2005.