חומר רקע
4 ביולי
2006
אפ/פר
69225
לכבוד
ח"כ פרופ' מנחם בן ששון
יו"ר ועדת חוקה חוק ומשפט
הכנסת, ירושלים
שלום רב,
הנדון: כירסום זוחל בהגנת הפרטיות: תקנות איסור הלבנת הון
(כללים לשימוש במידע שהועבר למשטרת ישראל ולשירות הביטחון הכללי
לשם חקירת עבירות נוספות ולהעברתו לרשות אחרת), התשס"ו-2006
חוק איסור הלבנת הון, התש"ס-2000 (להלן: "החוק") מסדיר את אחד ממאגרי המידע הרגישים במדינה, אשר ניהולו והשימוש בו כרוכים בפגיעה קשה בזכות היסוד לפרטיות. מטעם זה הושתת החוק על העקרון, שלפיו יעשה שימוש במידע אך ורק למטרות מצומצמות ומוגדרות.
התקנות שבנדון (להלן: "התקנות") כוללות רשימה ארוכה של עילות, שבגינן ניתן יהיה לנצל את המידע הרגיש, שהגיע מהמאגר תוך חריגה מהמטרות שנקבעו בחוק. בכך מפרות התקנות את האיזון העדין שעליו נסמך החוק, פוגעות פגיעה לא מידתית בזכות לפרטיות, ועומדות בסתירה לחוק יסוד: כבוד האדם וחירותו.
התקנות מהוות חוליה נוספת בשרשרת מהלכים שיטתיים ועקביים המכרסמים ברציונאל שעליו נסמך החוק. כפי שהלינו בוועדה כבר במהלך הדיונים שקדמו לחקיקת החוק: "אנחנו בהדרגה משלימים עם סיטואציה קיימת, ואז לוקחים אותנו למדרגה הבאה".
על כן נבקשך להמליץ לחברי הוועדה, שלא לאשר את התקנות, או למצער להתנות את אישורן במספר תנאים, שעיקרם: צימצום ניכר בהיקף העבירות שבגינן ניתן יהיה לחרוג מהמטרות המקוריות של החוק; הגדרת קריטריון ברור וצר לאישור החריגות; הפקדת הסמכות לאשר שימוש חורג במידע בידי פקידת (או פקיד) רשות בכירה וחיובה בהגשת דיווח תקופתי.
בכבוד רב ובברכה,
אבנר פינצ'וק, עו"ד
לוט: חוות דעת מפורטת
העתקים:
חברי ועדת חוקה חוק ומשפט
השופט בדימוס שלמה שוהם, נציב הדורות הבאים
עו"ד סיגל גולן עתיר, משרד המשפטים, מחלקת ייעוץ וחקיקה (פלילי)
מר יהודה שפר, ראש הרשות לאיסור הלבנת הון ומימון טרור
חוות דעת: תקנות איסור הלבנת הון (כללים לשימוש במידע שהועבר למשטרת ישראל ולשירות הביטחון הכללי לשם חקירת עבירות נוספות ולהעברתו לרשות אחרת), התשס"ו-2006
פתח הדבר
1. עניינן של התקנות שבנדון1 הוא המידע, שמועבר אל השב"כ ואל המשטרה ממאגר המידע של הרשות לאיסור הלבנת הון ומימון טרור (להלן: "הרשות"). מאגר זה כולל, כידוע, מידע רגיש ביותר, שניזון, בין היתר, מדיווחים של בנקים ושל מוסדות פיננסיים שונים על פעילותם של לקוחותיהם. הקמתו של המאגר אושרה בזמנו על ידי הכנסת והתקבלה על ידי הציבור, על יסוד המחשבה שהפגיעה הקשה בפרטיות הכרוכה בהעברת מידע רגיש זה נעשית אך ורק לשם השגת התכלית המצומצמת שמוגדרת בחוק.
2. התקנות, שהועברו לאישור הוועדה, כוללות רשימה ארוכה של עילות ועבירות שבגינן יוכלו השב"כ והמשטרה להעביר את המידע הרגיש לגורמי חקירה נוספים2 או לנצלו למטרות שלא לשמן הוא הועבר להן מלכתחילה (להלן: "שימוש חורג").
שחיקה מתמשכת ועקבית בעקרון היסוד שעליו מושתת החוק
3. התקנות המוצעות מהוות חוליה נוספת בשרשרת מהלכים שיטתיים ועקביים, שמכרסמים בהגנות ובאיזונים, שעליהן התבסס ההסדר שבחוק. פעם אחר פעם פונים אנשי הרשויות אל הכנסת, תוך ניצול המומחיות והמידע העודפים שברשותם, ושוחקים את ההגנה, שסיפקה הרשות המחוקקת לאזרחים מפני תאוות הכוח הטבעית של הרשות המבצעת.
כך, למשל, במהלך הדיונים על הצעת החוק המקורית קבעה הכנסת, בניגוד לעמדת הממשלה, כי לא ניתן יהיה לעשות שימוש במידע הרגיש לצורך חקירת עבירות מס3. לא חלפו שנה ומחצה והממשלה ניצלה הצעה לתיקון החוק, שעסקה בנושא אחר4, כדי לסלק מגבלה זו: במהלך הליכי החקיקה, לאחר שהצעת החוק עברה בקריאה ראשונה, הוסיפו לנוסח תיקון נוסף והשמיטו את הסייג, החוסם שימוש במידע הרגיש לצורך חקירה של עבירות מס5.
4. שחיקה נוספת חלה לפני כשנתיים בעת תיקון לחוק שירות התעסוקה, התשי"ט-1959. אגב אורחא, תיקנו בעקיפין גם את החוק, והוסיפו עבירה לרשימת העבירות שבגינן ניתן לעשות שימוש במידע שבמאגר6. תיקון עקיף זה נדון ואושר בוועדת העבודה והרווחה של הכנסת ולא בוועדת חוקה חוק ומשפט7, שהיא הוועדה המופקדת על נושא הגנת הפרטיות, וממילא לא נשקלו השיקולים הקשורים בנושא זה.
התקנות על רקע החוק המסמיך - החריג הופך לכלל
5. התקנות המוצעות הותקנו מכוח הסיפא של סעיף 30(ז) ומכוח הסיפא של סעיף 30(ח) לחוק. בעת חקיקת החוק הוצהר, כאמור, כי לאור הפגיעה הקשה הכרוכה בהקמת מאגר המידע של הרשות, יעשה במאגר זה שימוש זהיר ומבוקר למטרות מצומצמות ומוגדרות. אלא שלכלל זה הוסיפו בסיפא חריג קטן, המדבר על העברת המידע לגורמים נוספים8, ועל שימוש במידע גם לצורך חקירה של עבירות נוספות, שאינן קשורות למטרות החוק9.
6. כדי להרגיע את חברי הוועדה ולשכנע אותה לאשר את החריגים המוצנעים, הבטיחה להם נציגת משרד המשפטים, שהמאגר יהיה "… 'קופסה שחורה' סגורה במשרד המשפטים. מתי ואיך יצא המידע? הוועדה הזאת תקבע."10
7. עתה, משהגיעה העת לקבוע "מתי ואיך יצא המידע", הגיש משרד המשפטים לוועדה תקנות, שקובעות פרוצדורה לא זהירה ולא רגישה, שבאמצעותה יוכלו בעלי תפקידים אנונימיים במשטרה או בשב"כ לפרוץ את ה"קופסה השחורה" במספר מבהיל של מקרים, שאין דבר בינם לבין מטרותיו המקוריות של החוק.
8. התקנות המונחות על שולחן הוועדה מתיימרות להפוך את החריג לכלל ולפרוץ לגמרי את המאגר הרגיש. כמו ההתפתחויות האחרות שתוארו לעיל, הן המחשה לפרקטיקה, שאותה כינה יו"ר הוועדה בעת חקיקת החוק – "החקיקה הישראלית האופיינית"11: בעת החקיקה פותחים פתח צר, תמים וחסר משמעות לכאורה, ולאחר מכן, אגב אורחא, מרחיבים אותו אט אט.
9. המעט שניתן לדרוש הוא, שהרשויות יבואו לוועדה ויתנו הסבר מפורט לגבי כל עבירה וכל עניין שראויים, לדעתם, להסתופף בצילו של החריג לכלל החיסיון, שהוא נשמת אפם של החוק ושל הרשות. המצגת שהציג ראש הרשות, בעת הדיון האחרון שקיימה הוועדה בנושא12, התייחסה למקרים קיצוניים ולשתיים שלוש עבירות בלבד, ואינה מקיימת דרישה זו.
10. "חריג" כשמו כן הוא. ניתן לכלול בו מספר מצומצם של עניינים, ואסור שהוא יאפיל במהותו ובהיקפו על הכלל. התקנות המוצעות מבקשות להעביר עולם ומלואו דרך קוף המחט של החריג, הופכות את הפגיעה בזכות היסוד לפרטיות לחמורה ובלתי מידתית. על פני הדברים עומדות התקנות בסתירה לחוק יסוד: כבוד האדם וחירותו, ועל כן הן נפסדות.
קריטריון למתן האישור
11. התקנות, כפי שהוגשו לוועדה מתירות ל"גורם המוסמך" לאשר שימוש חורג במידע מבלי שיתקיים קשר מינימאלי בין השימוש החורג לבין המטרה. אין לאפשר שימוש חורג במידע כל אימת שישנה אפשרות רחוקה, ששימוש זה יועיל במשהו לחקירה או למניעת עבירות.
12. על כן יש לאמץ את הנוסח המתקן של הוועדה, שמתנה את מתן האישור לשימוש חורג בכך ש"יש יסוד סביר להניח" שבשימוש החורג יהיה "כדי לקדם באופן ממשי" את אחת מהמטרות הנוספות.
ערובות פרוצדורליות לצימצום הפגיעה בזכות לפרטיות
13. יהא אשר יהא היקף העניינים שיכוסו על ידי התקנות - בסופו של דבר ההחלטה הקונקרטית על העברת מידע נתונה בידם של פקידת או פקיד הרשות. הם אלה שיביאו לידי ביטוי מעשי את האיזון הערטילאי בין הזכות לפרטיות לבין האינטרס של חקירת עבירות ומניעתן. בעניינים כדגון דא, כאשר קיים פוטנציאל לפגיעה קשה בזכויות אדם, אסור שהפעלת הסמכות תעשה במחשכים וללא פיקוח חיצוני. על כן מוצע להפקיד את הסמכות לאשר שימוש חורג במידע בידי מפקדת או מפקד בכירים, ולחייבם להגיש דיווח תקופתי לוועדה.
זהות "הגורם המוסמך" לאשר שימוש חורג במידע
14. התקנות כפי שהוגשו לוועדה קבעו באופן פשטני וסתמי, שמפכ"ל המשטרה וראש השב"כ ימנו, איש איש בארגונו, "גורם מוסמך" כלשהו, שיוכל לאשר לחרוג מן המטרות שלשמן התיר החוק את העברת המידע.
15. אלא שכגודל הסמכות - כך גודל האחריות. סמכות לפגוע בזכות יסוד ראוי שתנתן בידי פקיד בכיר או מפקדת בכירה, שישאו באחריות אישית לאופן הפעלתה.
הדעת נותנת, שאישור לעשות שימוש נוסף וחורג במידע, שהעבירה הרשות אל המשטרה או השב"כ יינתן על ידי הרשות. נחזור למושכלות ראשונים: הסיבה שבגינה הוקמה הרשות היא הצורך לחצוץ בין מאגר המידע הרגיש לבין גורמי החקירה. בעת חקיקת החוק, היתה הנחת המוצא, שבמסירותם הרבה לתפקידם ישאפו גורמי החקירה לקבל מידע מכל מקור שהוא, ועל כן יהיה זה הרה אסון לתת בידם את הסמכות להחליט מתי וכיצד מותר להם לעשות שימוש במידע הרגיש. הרשות היא היחידה, שמוסמכת להחליט האם הפגיעה בפרטיות, הכרוכה בשימוש במידע הרגיש, היא מוצדקת בשים לב למטרות ולקריטריונים שנקבעו בחוק. אותו היגיון ממש חל גם במקרה שהמשטרה (או השב"כ), שקיבלה מידע רגיש לצורך מסויים, מבקשת לעשות בו שימוש למטרה אחרת או להעבירו לגורם שלטוני אחר.
16. בהנחה שהרשות ממלאת את התפקיד, שייעד לה החוק, דהיינו, אינה מאמצת את ה"אלטר אגו" של רשויות החקירה, ומקפידה לאזן בין האינטרס של מניעת עבריינות לבין השמירה על זכויות האדם, יהיה זה נכון להפקיד בידה גם את הסמכות לאשר שימוש חורג במידע על פי התקנות שלפנינו. בהקשר זה נעיר, כי מצער הוא הדבר, שדווקא ראש הרשות הוא שעומד בראש הקמפיין לפריצת המאגר ולחריגה מן המטרות המקוריות שלשמן הוא הוקם.
לחלופין בלבד, יהיה זה נכון לאמץ את הנוסח המתקן של הוועדה, שלפיו "הגורם המוסמך" על פי התקנות יהיה ממלא תפקיד מסויים שיפורט בתקנות13.
תיעוד ההחלטה ונימוקיה
17. על פי התוספת לתקנות, החלטת הגורם המוסמך תתועד בטופס. טופס זה מאפשר, לכאורה, החלטה על שימוש חורג במידע לא רק לשם חקירת עבירה מסויימת (או עבירות מסויימות) אלא גם לשם מניעת "פגיעה בביטחון המדינה".
18. "ביטחון המדינה" הוא מושג מופשט, שנוהגים לטעון אותו במשמעויות רחבות ובלתי מוגבלות כמעט. אין זה ראוי לתת בידי פקיד אלמוני את הסמכות להחליט על פגיעה בזכות יסוד על יסוד קריטריון כה רחב ובלתי מוגדר. ספר החוקים מלא בעבירות מפורטות ומגוונות, שמטרתן שמירה על ביטחון המדינה, וקשה להעלות על הדעת מצב, שבו מאן דהוא מסכן את ביטחון המדינה מבלי לעבור עבירה.
19. מטעם זה אנו סומכים את ידינו על הנוסח המתקן של הוועדה, אשר לפיו יהיה הגורם המוסמך חייב לתעד ולפרט את העבירה או העבירות שלשם חקירתן או מניעתן הוא מאשר לעשות השימוש החורג במידע.
דיווח תקופתי לועדת חוקה חוק ומשפט
20. בלא פיקוח חיצוני עלול "הגורם המוסמך" לחרוג, ולו גם מבלי משים, מסמכותו ולאשר פגיעות מיותרות בזכות לפרטיות. דיווח תקופתי מפורט, שיימסר לועדת החוקה חוק ומשפט של הכנסת, יאפשר לוועדה לפקח על האופן שבו מומשה הסמכות החריגה, ולוודא, לפחות במידת מה, שהפתח הצר שהותיר המחוקק לא יהפוך לשער פתוח לרווחה, ושזכויות האדם וכוונת החקיקה לא יהיו למרמס.
21. מוצע, אפוא, "שהגורם המוסמך" יעביר לוועדה דיווח שנתי בדומה לדיווח השנתי שמעביר ראש הרשות לוועדה בהתאם לסעיף 31ב לחוק14.
יחד עם זאת, על מנת שהדיווח שימסר לוועדה יתן בידה מידע באיכות ובהיקף, הנחוצים לקיום פיקוח אפקטיבי, אסור להסתפק בדיווח ה"רזה" מהסוג שמעבירה הרשות15. המחשה לערכו האפסי של דיווח דל מצוייה, למשל, בדו"ח השנתי שמקבלת הוועדה על פי חוק האזנת סתר, התשל"ט-197916. ניסיון העבר מלמד, כי הנתונים הזעומים שמוסרת המשטרה לוועדה, אינם מאפשרים אלא הסקת מסקנות ספקולטיביות וחסרות תוקף, ועקב כך – גם דיון חסר תוחלת, שהופך את הפיקוח של הוועדה לעקר17.
22. על הדיווח לכלול את מירב הפרטים שיאפשרו לוועדה פיקוח של ממש על האופן שבו עושים המשטרה, השב"כ וגורמי החקירה אחרים שימוש חורג מידע שהתקבל מהרשות. בין יתר ראוי שהדיווח יכלול התפלגות מספרית (בערכים מוחלטים ובערכים יחסיים) של הבקשות לעשיית שימוש חורג במידע (קרי, העברת המידע לגורם אחר או שימוש בו למטרות נוספות החורגות מהמטרה המקורית שלשמה הועבר) שהוגשו לגורם המוסמך לפי הפרמטרים הבאים: החלטות הגורם המוסמך; פרק הזמן שחלף בין הגעת המידע (למשטרה או לשב"כ) ועד שהוגשה הבקשה לעשות את השימוש החורג; העבירה שבגינה הועבר המידע במקור (למשטרה או לשב"כ); העבירה שלשם חקירתה או מניעתה התבקש הגורם המוסמך לאשר את השימוש החורג; מידת התרומה שהיתה למידע נשוא הבקשה להשגת היעד שבגינו הועבר לראשונה על ידי הרשות (מלחמה בהלבנת הון ובמימון טרור); הגורם הפנימי (למשל, אגף או מחלקה בתוך המשטרה) או החיצוני (למשל, רשות המיסים) שהגיש את הבקשה; הגורם הפנימי או החיצוני שאליו הועבר המידע.
בהזדמנות זו, בשים לב לכך שהוועדה, ולא רק הממשלה, מוסמכת ליזום תיקונים לחוק, מומלץ לתקן ברוח זו גם את סעיף 31ב לחוק ולהרחיב גם את חובת הדיווח השנתי של הרשות.
23. הטוען כי דיווח מפורט עלול לשבש את תפקודם של גורמי החקירה, או "לפגוע בביטחון המדינה", להתייצב בפני הוועדה ולשכנע, לגבי כל פרט מידע מדוע יש סכנה בחשיפתו (בפני הציבור, ולחלופין בפני הוועדה). בכל מקרה אחר, אין לשלול מהציבור ומנבחריו מידע בנושא הרה גורל כמו פגיעה בזכויות היסוד שלו.
סוף דבר
24. מאגר המידע של הרשות פוגע בזכויות יסוד, ומכיל אלמנטים אשר אינם יאים לחברה דמוקרטית, כמו, למשל, הפיכת גופים פיננסיים ל"סוכני המדינה", המחוייבים לעקוב ולדווח על תנועות לקוחותיהם. מטעם זה הושתת החוק על עקרון לפיו ייעשה במאגר המידע שימוש מוגבל ולמטרות צרות ומוגדרות.
25. כבר במהלך הדיונים שקיימה הוועדה עובר לחקיקתו של החוק, הזהיר היועץ המשפטי דאז, השופט בדימוס שלמה שוהם: "מה שלי מפריע בחקיקת החוק הזה, הוא שאנחנו תמיד שוכחים מאיפה יצאנו… יש כאן דינמיקה שאנחנו בהדרגה משלימים עם סיטואציה קיימת, ואז לוקחים אותנו למדרגה הבאה."18
26. ואכן, כפי שהראנו לעיל, מרגע הולדתו של החוק החל תהליך איטי אך עקבי של ריבוי חריגים ויוצאים מהן הכלל, ושל שחיקה בהגנה על זכויות היסוד. שוב ושוב מגיעים פקידי הרשות המבצעת ומפעילים מכבש של לחצים כדי שחברי הכנסת ייאותו לאפשר שימוש נוסף במאגר המידע של הרשות. בניגוד לדיון העקרוני והמקיף שנערך עובר לחקיקת החוק, התיקונים וההרחבות שבאו בהמשך נעשו בדרך כלל במנותק מהשיקולים שעמדו ביסוד החקיקה.
עתה באות התקנות החדשות ומפרות את האיזון העדין שעליו נסמך החוק. הן קובעות רשימה ארוכה של נסיבות, שבהן ניתן יהיה לנצל את מאגר המידע הרגיש תוך חריגה ממטרות החקיקה. הן פוגעות פגיעה לא מידתית בזכות לפרטיות, ועומדות בסתירה לחוק יסוד: כבוד האדם וחירותו.
27. ודוקו, חברה אינה צריכה לקפוא על שמריה. במהלך הזמן מתעוררים צרכים חדשים, המצדיקים בחינה מחדש של הסדרים החוקיים הקיימים. ואולם שינוי של הסדרים כה רגישים, שיש בהם סכנה לדמותה הדמוקרטית של המדינה ולזכויות היסוד של אזרחיה, צריך להיעשות בחוק, תוך שמירה על עקרון המידתיות, ורק לאחר דיון מעמיק וממצה. כפי שהתריע יו"ר הוועדה בעבר: "לא עושים שינוי אגב אורחא בחוק [איסור] הלבנת הון."19.
28. נבקש אפוא שהוועדה תסרב לאשר את התקנות המוצעות. לחלופין נבקש שהוועדה תתנה את אישור התקנות בתיקונן ברוח הצעותנו דלעיל, ובין היתר: צימצום ניכר בהיקף העבירות שבגינן ניתן יהיה לחרוג מהמטרות המקוריות של החוק20; הגדרת קריטריון ברור וצר לאישור החריגות21; הפקדת הסמכות לאשר שימוש חורג במידע בידי מפקדת או מפקד בכירים22, וחיובם של האחרונים להגיש לוועדה דיווח תקופתי23.
29. כן נודה אם התהליכים והמגמות שתוארו לעיל בהקשר הצר של חוק איסור הלבנת הון, יובאו בחשבון בעתיד כל אימת שהוועדה תתבקש לאשר הסדר חקיקתי, שפוגע בזכויות יסוד.