חומר רקע

כ"ג בטבת תשס"ה 4 בינואר 2005 כתיבה: דפנה בן-פורת, עובדת מחקר ומידע אישור: הודיה קין, ראש צוות עריכה לשונית: מערכת "דברי הכנסת" מבוא מסמך זה הוכן לבקשת עו"ד סיגל קוגוט, היועצת המשפטית של ועדת החוקה, חוק ומשפט, לקראת דיוני הוועדה בנושא כללי אתיקה לשופטים בישראל. במסמך נסקרת דרך הסדרת כללי האתיקה לשופטים באוסטריה, באוסטרליה, באיטליה, באירלנד, בארצות-הברית, בבלגיה, בבריטניה, בגרמניה, בדנמרק, בקנדה ובשבדיה. בכל מדינה נבדק אם הוסדרו כללי אתיקה לשופטים, ואם הוסדרו, באיזו מסגרת (בחקיקה או במסגרת אחרת). בנספח למסמך מוצגת טבלה המשווה את דרך הסדרת כללי האתיקה לשופטים ב-22 מדינות, שפורסמה במסמך של ארגון השופטים הבין-לאומי, International Association of Judges. 1 ככלל, האחריות להתנהגות ראויה ואתית מוטלת על השופטים עצמם, בהתאם לחובתם לפעול על-פי עקרונות היסוד בשיטת המשפט, ובעיקר עקרונות עצמאות השפיטה, אי משוא פנים והגינות. עם זאת, אפשר לטעון כי כללי אתיקה כתובים עשויים להנחות את השופטים ולסייע להם במילוי תפקידם ואף לחזק את אמון הציבור במערכת השפיטה. על אף החשיבות שבשמירה על כללים ועקרונות התנהגות מסוימים מצד השופטים, אפשר לטעון כי אין מקום לקביעת כללי אתיקה מחייבים (בעלי תוקף סטטוטורי) לשופטים, מאחר שאופיה של העבודה השיפוטית מחייב שוני גדול ביישום כללים אלה בכל מקרה ומקרה, וכן מאחר שלעתים קרובות יש צורך להתאים כללים כאלה למציאות המשתנה. מעבר לכך עולה השאלה איזה גורם ראוי שיקבע את כללי האתיקה לשופטים, אם גורמים במערכת המשפט בלבד או גורמים ברשות אחרת. עיקרי הממצאים: ברוב המדינות שנסקרו לא נמצא קוד אתי כתוב הקובע כללי אתיקה לשופטים. החקיקה ברוב מדינות אלה קובעת כמה עקרונות יסוד להתנהגות אתית של שופטים (כגון עצמאות השפיטה ואי משוא פנים). במדינות שבהן נקבע קוד אתי לשופטים, נמצא כי מדובר בקוד חסר תוקף סטטוטורי או במסמך הנחיות בלבד. במקרים אלה כללי האתיקה מנוסחים ומאומצים על-ידי גורמים במערכת השפיטה, איגודי שופטים או גוף מקצועי אחר, בלא כל מעורבות מצד הרשות המחוקקת. 1. אוסטריה2 באוסטריה לא הוסדרו כללי אתיקה לשופטים. חוק השופטים (Code of Judges) קובע כמה עקרונות יסוד בנושא זה, ובהם עקרון אי משוא פנים ועקרון עצמאות השפיטה. יצוין כי קבוצת עבודה בתוך איגוד השופטים האוסטרי דנה בימים אלה בשאלה אם יש מקום לניסוח כללי אתיקה לשופטים, ואם כן – מה יש לכלול במסגרתם. 2. אוסטרליה3 באוסטרליה אין כללי אתיקה בעלי תוקף סטטוטורי להתנהגות שופטים, והחקיקה אינה עוסקת בנושא זה. הנחיות אתיות פורסמו במסגרת "מדריך להתנהגות שיפוטית" (Guide to Judicial Conduct) שפרסם המכון האוסטרלי למינהל שיפוטי (The Australian Institute of Judicial Administration) לבקשת מועצת השופטים העליונים של אוסטרליה (The Council of Chief Justices of Australia). במדריך זה מפורטים קווים מנחים להתנהגותם של שופטים בכל רמות השפיטה, אך הוא חסר תוקף סטטוטורי. 4 המכון האוסטרלי למינהל שיפוטי הוא תאגיד השייך לאוניברסיטת מלבורן והעוסק בעיקר במחקר ובהעברת קורסים מקצועיים, סמינרים לשופטים ולבעלי תפקידים אחרים במערכת המשפט. חברים במכון בין השאר שופטים, עורכי-דין, פקידים במערכת המשפט ומשפטנים אקדמאים. מזכירות המכון ממומנת בחלקה הגדול מימון ממשלתי דרך ועדה קבועה של התובע הכללי. כאמור, המדריך נכתב לבקשת מועצת השופטים העליונים, ומועצה זו גם אישרה אותו. אין למועצה סמכות לקבוע כללי התנהגות לשופטים, ולכן המדריך אינו בבחינת קוד מחייב, אינו מתיימר לקבוע כללים ואף אין בו שימוש בביטוי "אתיקה שיפוטית" או בביטויים דומים לו. מדובר בהצהרת עקרונות שמטרתה להעניק לשופטים הנחיות שימושיות להתנהגות המצופה מהם. 3. איטליה באיטליה יש קוד אתי לשופטים (לא סטטוטורי), לצד עקרונות יסוד המעוגנים בחקיקה.5 הקוד האתי לשופטים, The ethical code of the judiciary, הוסדר בידי איגוד השופטים הלאומי. קוד זה קובע שורת עקרונות אתיים הנחשבים נורמות התנהגות הנובעות מערכי מוסר בסיסיים. מעמדו של קוד זה שונה ממעמדן של התקנות השיפוטיות בדבר הליכים משמעתיים נגד שופטים. 6 4. אירלנד7 באירלנד אין כללי אתיקה לשופטים. יצוין כי משרד המשפטים של אירלנד מתעתד להגיש הצעת חוק אשר קובעת כללי התנהגות שיפוטית וכללי אתיקה לשופטים (בכוונת השר להגיש את הצעת החוק לאישור הממשלה עוד השנה). במסגרת זו מוצע להקים מועצה שיפוטית אשר תהיה אחראית בין השאר לאתיקה השיפוטית. 5. ארצות-הברית השופטים הפדרליים בארצות-הברית כפופים הן לעקרונות האתיים המוסדרים בחקיקה הן לקוד התנהגות המוסדר מחוץ לחקיקה. הכללים החקיקתיים קובעים פעולות האסורות על-פי חוק, וקוד ההתנהגות קובע הנחיות כלליות שעל השופטים לציית להן. 8 קוד ההתנהגות, Code of conduct for United States judges, אומץ על-ידי ועדת קודי ההתנהגות של הוועידה השיפוטית של ארצות-הברית, Judicial Conference Committee on codes of Conduct. קוד זה קובע הנחיות כגון יושר ועצמאות שיפוטית, אי משוא פנים, שקדנות שיפוטית, פעילויות חוץ-שיפוטיות והימנעות מביטויים בלתי הולמים. 9 הוועידה השיפוטית שייכת למינהל בתי-המשפט האמריקניים ומשמשת לניהול מערכת בתי-המשפט הפדרליים ברמה הלאומית. חברים בה 27 שופטים פדרליים והיא עוסקת בין השאר בשאלות מדיניות המשפיעות על בתי-המשפט הפדרליים ובהמלצות לחקיקה בכל הקשור למערכת המשפט.10 ועדת קודי ההתנהגות של הוועידה השיפוטית מוסמכת להמציא חוות דעת מייעצות בכל הקשור לפירושו וליישומו של קוד ההתנהגות, והיא אומנם עושה זאת. הפרה של הקוד עשויה לשמש בסיס להגשת תלונה נגד שופט על-ידי הוועידה השיפוטית המוסמכת והקוד ישמש בעת בחינת התלונה. במקרה כזה אפשר לנקוט סנקציות משמעתיות מסוימות (בקשת פרישה מרצון, אי-הפניית תיקים במשך תקופה קצובה או הדחה). מכל מקום, אין בסמכויות אלה כדי לגרוע מהאפשרות לנקוט הליכי הדחה בהתאם להוראות החוקה.11 6. בלגיה12 רוב כללי האתיקה לשופטים בבלגיה הם כללים בלתי כתובים, והחקיקה מסדירה כמה עקרונות יסוד בלבד בתחום זה, בקוד השיפוטי, the Judicial Code. המחוקק בבלגיה נמנע מהסדרת כללי אתיקה בחקיקה, מתוך תפיסה שהסדרה בחקיקה תמנע מהכללים להתעדכן בהתאם להתפתחויות בחברה. הקוד השיפוטי קובע את העיקרון הכללי של התנהגות ראויה מצד שופטים ואת חובתו של שופט לעשות משפט צדק, ומכפיף את השופטים לאפשרות של הליכים משמעתיים. חוק זה גם קובע איסורים בכל הקשור לעיסוק נוסף בזמן הכהונה. מתוך העיקרון הכללי, שכאמור נקבע בחקיקה, התפתחו כללי אתיקה בלתי כתובים בכל הקשור לכישורי השופטים, לידע המשפטי שלהם, לאובייקטיביות שלהם, לנאמנותם, לשמירת סודיות ולהתנהגות בחיים הפרטיים. 7. בריטניה13 בבריטניה אין כללי אתיקה לשופטים. יצוין כי בימים אלה ניסחה קבוצת שופטים בבריטניה טיוטה של קוד התנהגות שיקבע כללים כאמור. 8. גרמניה14 בגרמניה אין כללי אתיקה מיוחדים לשופטים. השופטים מחויבים להוראות הרלוונטיות בחוקת גרמניה ובחוק הרשות השופטת (the Judiciary Act), אשר קובעות עקרונות יסוד בתחום זה. חוק הרשות השופטת מחייב כל שופט להישבע טרם כניסתו לתפקיד כי ישפוט בהתאם לחוקה ולחוק, לפי מיטב אמונתו וידיעתו, בלא הפליה ומתוך שירות אינטרס הצדק והאמת בלבד. בחוק זה נכללות הוראות רלוונטיות נוספות, ובהן הוראה הקובעת את עקרון עצמאות השפיטה, שעל-פיה מחויבים השופטים לשמור, בהתנהגותם הפרטית והמקצועית, על האמון שניתן להם בתוקף תפקידם. בחוקת גרמניה הוראות המבטיחות את עצמאות השפיטה, וזכויות האדם הבסיסיות הקבועות בה מייצגות את העקרונות האתיים העיקריים של השופטים. יצוין כי נוסף על האמור השופטים בגרמניה כפופים לחלק מהוראות החוק המחייבות את כלל עובדי המדינה. ההוראות שעניינן הליכים משמעתיים נגד שופטים אינן מחייבות קיומו של קוד אתי נפרד, ומחילים אותן בד בבד עם החובות הכלליות של כל עובדי הציבור. בין חובות אלה – החובה לפעול בלא משוא פנים, החובה לדאוג לרווחת הציבור, החובה לשמור על מידע רשמי בסודיות, החובה שלא לעסוק בעיסוק נוסף בלא אישור, איסור לקיחת שוחד או מתנות ועוד. החובה הכללית של כל עובדי הציבור היא לנהוג בכל זמן, במסגרת תפקידם ומחוץ לו, בדרך המצדיקה את האמון והכבוד שהציבור רוחש להם. שאר הכללים בכל הקשור לשופטים ולעובדי ציבור פותחו במהלך השנים בפסיקה ובהליכים משמעתיים. 9. 9. דנמרק15 בדנמרק אין כללי אתיקה מיוחדים לשופטים, פרט לעקרונות האתיים הבסיסיים הקבועים בחוקה ובחוק מערכת המשפט (Justice Administration Act). חוקת דנמרק קובעת עקרונות בסיסיים בלבד בכל הקשור למלאכת השפיטה, ובעיקר את עקרון עצמאות השפיטה. יצוין כי החוקה קובעת מפורשות שהשימוש בסמכות השיפוטית יהיה כפוף לחוק בלבד, והחוק הרלוונטי לכך הוא חוק מערכת המשפט. על-פי חוק מערכת המשפט חל איסור על שופטים לקבל הכנסה מעיסוק קבוע מחוץ לעבודתם כשופטים בלא אישור מועצת נשיאי בתי-המשפט. עוד לפי חוק זה, על כל שופט למלא דוח שנתי על הכנסותיו בשנה האחרונה למעט הכנסתו מתפקידו כשופט. 10. קנדה בקנדה אין בחקיקה עקרונות אתיים לשופטים. כללי אתיקה לשופטים מוסדרים במסמכים לא סטטוטוריים שפרסמה המועצה השיפוטית של קנדה, Canadian Judicial Council. המסמך המרכזי בעניין זה הוא "עקרונות אתיים לשופטים", Ethical Principles for Judges. המועצה השיפוטית של קנדה היא גוף סטטוטורי (מכוח חוק השופטים, Judges Act) שחברים בו כל השופטים העליונים ונשיאי בתי-המשפט הפדרליים הגבוהים של קנדה.16 מטרת מסמך העקרונות האתיים היא לסייע לשופטים להתמודד עם הסוגיות האתיות המורכבות העולות במהלך עבודתם, באמצעות הנחיות הקובעות את הסטנדרטים הגבוהים ביותר שכל שופט צריך לשאוף להם. למסמך זה תוקף מייעץ בלבד, והוא אינו קוד התנהגות או רשימת התנהגויות אסורות.17 עם זאת, כאשר שופט מפר את הכללים הקבועים במסמך העקרונות האתיים אפשר להגיש תלונה נגדו, והמועצה השיפוטית מוסמכת לנהל חקירה ושימוע בעניין ואף להמליץ על העברת השופט מתפקידו או להשתמש בסנקציה של נזיפה. לעניין זה יש להדגיש כי הכללים אינם קובעים את העילות לפתיחה בהליכים משמעתיים נגד שופט (אפשר לפתוח בהליכים כאמור גם בשל טענה בדבר התנהגות לא-אתית שאינה קבועה במסמך העקרונות).18 11. שבדיה19 בשבדיה אין כללי אתיקה רשמיים לשופטים. עם זאת, יש לציין כי חוק ההליך השיפוטי, Code of Judicial Procedure, מחייב כל שופט להישבע טרם כניסתו לתפקיד על-פי טקסט הקבוע בחוק, שנכללת בו בין השאר התחייבות לשפוט בלא משוא פנים, בהגינות, על-פי החוק והמצפון. נוסף על כך, בשבדיה נעשה שימוש רב באוסף בלתי רשמי של מסמכים משפטיים המציגים כללים אתיים ישנים (בערך משנת 1540), אשר על-פי הנוהג חלים על השופטים. נספח טבלה מסכמת: מקורות כללי האתיקה (Rules of conduct) לשופטים ב-22 מדינות20 המדינה האם עקרונות אתיים קבועים בחקיקה? האם יש כללי אתיקה מחוץ לחקיקה? הגוף שמהסדיר את כללי האתיקה שם הכללים האם יש תוכנית להסדרת כללים בעתיד? אוסטריה כן לא - - בדיון אוקראינה כן כן מועצת השופטים The code of professional ethics of the judge - איטליה כן כן איגוד השופטים Ethical Code of Judicial Conduct - אירלנד לא לא - - כן אסטוניה כן כן איגוד השופטים וחקיקה באסיפה הכללית של השופטים Code of Ethics of Estonian Judges - ארצות-הברית כן כן The Judicial Conference Committee of Conduct Code of Conduct for the United States Judges - גרמניה כן לא - - לא דנמרק כן לא - - לא הולנד כן כן איגוד השופטים יחד עם האספה הכללית של נשיאי בתי-המשפט, המועצה השיפוטית העליונה ובית-המשפט העליון Judicial Impartiality Guidelines - הונגריה כן לא - - כן יפן כן לא - - לא ניגר כן לא - - לא סלובניה כן כן איגוד השופטים Code of Judicial Ethics - ספרד כן כן, כחלק מהקוד של כל שופטי Ibero-America בית-המשפט העליון Statute for the Ibero-American Judges לא, אך יש דיונים על חוק בנושא פורטוגל כן לא - - לא פולין לא כן איגוד השופטים והמועצה השיפוטית הלאומית Code of Judicial Conduct - צ'כיה כן כן איגוד השופטים קטלוג של עקרונות, בלא הסברים יש כוונה ליצור קוד אתי מתוך החומר הקיים צרפת כן לא - - כן קנדה לא כן המועצה השיפוטית21 Ethical Principles for Judges - קרואטיה לא כן איגוד השופטים22 Code of Judicial Ethics - שבדיה כן כן The priest Olaus Petri in 1540 Rules for the judges - שווייץ כן לא23 - - לא