חומר רקע
1. מבוא
מסמך זה נכתב לוועדת המדע והטכנולוגיה, לקראת דיון בנושא תוכניות הסיוע למו"פ תעשייתי ופעילות ועדת המחקר. במסמך מוצגים תקציבי המדען הראשי במשרד התעשייה, המסחר והתעסוקה, פעילות ועדת המחקר של המדען הראשי ותוכניות הסיוע השונות למו"פ תעשייתי.
2. רקע
פעילות של מחקר ופיתוח (להלן: מו"פ), מעצם טיבה, טומנת בחובה סיכון, אולם גם סיכוי לרווח. פעילות מו"פ שצלחה מספקת תשואה ליזם ולמשק בכללותו. הפער בין התשואה לחברה הבודדת ובין התשואה למשק נקרא תשואה עודפת ובא לידי ביטוי בכמה מישורים: זליגת ידע – מעבר של ידע ועובדים בין חברות, הגדלת רווחת הצרכן – מו"פ מיטיב עם המשק בכללותו בכך שהוא מאפשר לייצר יותר, מגדיל את התוצר ומשמש תמריץ למתחרים להתחדש. בשל אלה יש למדינה אינטרס בקידום תהליכי מו"פ תעשייתי ובסיוע להם. נוסף על כך, עלותם של תהליכי מו"פ היא במקרים רבים גבוהה מכדי שיזם בודד או חברה פרטית יוכלו לממנם באופן עצמאי.1
לשכת המדען הראשי במשרד התעשייה, המסחר והתעסוקה (להלן: משרד התמ"ת) פועלת לעידוד המו"פ התעשייתי בישראל במגוון תוכניות ייחודיות שתכליתן השתתפות המדינה בסיכון שיזמים וחברות תעשייתיות לוקחים על עצמם בשלבי המחקר והפיתוח.2
פעילות לשכת המדען הראשי במשרד התמ"ת (להלן: המדען הראשי) מוסדרת בחוק לעידוד מחקר ופיתוח בתעשייה, התשמ"ד 1984 (להלן: חוק המו"פ).3 ואלה מטרות חוק המו"פ: יצירת מקומות עבודה בתעשייה וקליטת כוח-אדם מדעי וטכנולוגי; יצירת תשואה עודפת4 למשק הישראלי; פיתוח תעשייה עתירת מדע מתוך ניצול והרחבה של התשתית הטכנולוגית והמדעית ושל משאבי האנוש הקיימים במדינה; שיפור מאזן התשלומים של המדינה באמצעות ייצור וייצוא של מוצרים עתירי מדע שיפותחו בה. החוק קובע תנאים למתן מענקים, הלוואות, פטורים, הנחות והקלות, על יסוד תוכנית מאושרת, לשם הגשמת המטרות שצוינו לעיל.
במהלך השנים הוכנסו בחוק המו"פ תיקונים – האחרון שבהם (תיקון מס' 3) הוכנס בחודש אפריל 2005. עיקרו של תיקון זה אישור והסדרה של העברת ידע, ייצור או זכויות ייצור בהקשר של מוצר שפותח בסיוע המדען הראשי או הנובע מסיועו מחוץ לישראל. 5עד לתיקון זה נאסר ייצוא ידע או ייצור בהקשר
של מוצרים שנבעו מתמיכת המדען הראשי. איסור זה הרתיע משקיעים זרים מלהשקיע בחברות ישראליות והרתיע חברות זרות משיתוף פעולה עם חברות ישראליות, בשל החשש כי לא יוכלו לייצא את תוצרי הידע מחוץ לישראל.6
3. תקציב המדען הראשי
המדען הראשי אחראי למתן מענקי מו"פ הנפרסים על פני שנים אחדות. הסעיף התקציבי הרלוונטי לעניין זה הוא סעיף ההרשאה להתחייב – הסכום שהמדען הראשי רשאי להתחייב לו בכל שנה, ולא סעיף ההוצאה, המציין תקציב מזומן שבו למעשה משלמים את ההרשאה להתחייב של השנים הקודמות.
בגרף שלהלן מוצג תקציב ההרשאה להתחייב של המדען הראשי בשנים 2001–2006.
יצוין כי הנתונים מובאים בערכים נומינליים, בלא התחשבות בהשפעת האינפלציה.
תקציב הרשאה להתחייב – מאושר – של המדען הראשי, באלפי ש"ח7
התפלגות תקציב המדען הראשי, לפי תוכניות ראשיות, במיליוני שקלים:8
התפלגות תקציב המדען הראשי לפי תוכניות ראשיות, במיליוני ש"ח9
2001
2002
2003
2004
2005
2006
שם הסעיף
1,346.3
1,337.3
1,282.6
920.5
800.5
859.7
מענקי מו"פ על-פי חוק המו"פ
435.5
428.1
407.6
352.3
312.7
351.4
תוכניות מו"פ שלא על-פי חוק המו"פ
8.6
9.0
6.3
6.5
6.7
6.9
מענקים לפרויקטים של מו"פ לתעשייה שנעשים במכוני מחקר
1.1
מו"פ עם האיחוד האירופי
1,790.4
1,774.5
1,696.5
1,280.4
1,119.9
1,217.9
סך הכול: מו"פ תעשייתי
0.9%-
4.4%-
24.5%-
12.5%-
8.8%
שיעור השינוי לעומת השנה הקודמת (באחוזים)
98.7%
94.0%
98.8%
97.9%
שיעור ניצול התקציב (באחוזים)10
מהנתונים שלעיל עולה כי בשנים 2001–2005, חלה ירידה בתקציב ההרשאה להתחייב המאושר של לשכת המדען הראשי.
כפי שנראה בהמשך, בדיון הכללי על אישור תוכניות ובדיון על קרן המו"פ בשנת 2005, הקושי התקציבי מביא להפחתת התמיכה של המדען הראשי בפרויקטים של מו"פ. הפחתת התמיכה באה לידי ביטוי בעיקר במתן שיעורי סיוע נמוכים מבעבר לפרויקטים המאושרים (פירוט בהמשך).
3.1. קרן תמורה
על-פי חוק המו"פ, חברה שקיבלה תמיכה מלשכת המדען הראשי מחויבת בתשלום תמלוגים בגין מכירות המוצרים המבוססים על הידע שנתמך. קרן תמורה אחראית לגביית התמלוגים. הכספים שנגבים בקרן תמורה עוברים לתקציב קרן המחקר וכך מגדילים את תקציב המענקים הניתנים למו"פ. החזר התמלוגים מבוסס על תפיסת העולם שלפיה תמורת השתתפות המדינה בסיכון היא זכאית להחזר המענק במקרה של הצלחה.11
שיעור התמלוגים ממכירות החברה בשלוש השנים הראשונות למכירת מוצרים המבוססים על תוכנית מסוימת הוא 3%, ומהשנה הרביעית ואילך –3.5%, על-פי תקנות ששר התמ"ת ושר האוצר חתומים עליהן.
גם בגביית התמלוגים ניכרת ירידה מאז שנת 2002, כפי שעולה מהגרף שלהלן.12
בשנת 2004 ערכה קרן תמורה מספר רב של ביקורות תמלוגים בחברות, כדי לוודא שאלה משלמות תמלוגים בהתאם לתקנות. מתפקידה של קרן תמורה לערוך אחת לארבע שנים ביקורת תמלוגים בחברה שקיבלה היקף גבוה של מענקי מדען במצטבר. כמו כן מתוכננות בכל שנה לפחות 100 ביקורות בחברות שקיבלו היקפי מענקים נמוכים יותר, בהתאם למודל סיכונים שפותח בקרן.13
4. ועדת המחקר
ועדת המחקר, המתמנה מכוח חוק המו"פ, היא הזרוע הביצועית של לשכת המדען הראשי. תפקידה של ועדה זו לאשר, במסגרת תקציב המדינה, מענקי סיוע לתוכניות מו"פ המוגשות לה. הקצאת תקציבים לפיתוח נעשית לאחר פניית חברות בבקשת סיוע מטעם המדען הראשי. יו"ר ועדת המחקר הוא המדען הראשי. שאר חברי הועדה הם: סגן מסגני ראש המינהל למו"פ תעשייתי שמינה ראש המינהל; שני נציגי משרד התמ"ת שמינה שר התמ"ת; שני נציגי משרד האוצר שמינה שר האוצר; שלושה נציגי ציבור שממנים שרים אלה, ובלבד ששניים מהם יהיו מקרב התעשיינים.
לצד חברי הוועדה משתתפים בדיוני הוועדה גם הבודק המקצועי שחוות דעתו נמצאת על סדר-היום, מזכיר הוועדה ועובדי משרד התמ"ת ולשכת המדען הראשי האלה: יועץ משפטי, חשב הלשכה, מנהל קרן המחקר ומנהל קרן תמורה וכן יועצים מומחים המוזמנים על-פי החלטת יו"ר הוועדה.14 ועדת המחקר מתכנסת בתדירות שקובע היו"ר. בשנת 2005 (עד חודש נובמבר) התכנסה ועדת המחקר 27 פעמים. 15
4.1. תהליך אישור בקשה לתמיכה במו"פ
שלבי הטיפול בבקשת תמיכה16
1. קליטת הבקשה המוגשת במועד שנקבע לפי סך התקציב המבוקש;
2. בדיקת הבקשה – דירוג הבקשות בהתאם לקריטריונים שקבעה ועדת המחקר, בידי בודק מקצועי;
3. דירוג הבקשות בוועדת המחקר בהתאם לקריטריונים ואמות מידה שיפורטו להלן;
4. תקצוב ההחלטות – הכרה בהוצאות מו"פ וקביעת שיעור המענק;
5. הוצאת האישור – רישום התחייבויות המדינה לתוכנית העבודה שאושרה;
6. תשלומים – 1. תשלום בשווי 25% מהמענק המאושר בלא דיווח; 2. חובת דיווח רבעוני והעברת תשלום + מקדמה שוטפת בשווי 15% ועד לתקרה של 90% מהמענק המאושר או ההוצאה בפועל (הנמוך מהשניים);
7. סגירת התיק – בדיקת עמידה בתנאי האישור;
8. דיווח לקרן תמורה אחת לחציון על מכירות תוצרי המו"פ.
מיום הגשת הבקשה ועד לדיון ועדת המחקר עוברים בממוצע כ-45 ימים. מיום אישור ועדת המחקר ועד הוצאת האישור עוברים בדרך כלל כ-21 ימים, בתנאי שהחברה מילאה את התנאים והקריטריונים שקבעה ועדת המחקר. לוחות זמנים אלו תלויים גם בגורמים חיצוניים כמו אישור תקציב המדינה, תוספות של משרד האוצר ושינויי תקציב אחרים התלויים במשרד האוצר או בכנסת.17
הקריטריונים ואמות המידה למתן מענקי סיוע18
ועדת המחקר דנה בבקשות תמיכה בהסתמך על קריטריונים המפורטים בנוהל כללי הפעילות מהגשת הבקשה ועד סיום תקופת המו"פ, בהיבטים האלה: ההיבט הטכנולוגי, ההיבט העסקי, יכולת החברה, בהירות הבקשה ושלמות הנתונים. אמות המידה המשמשות בקביעת שיעורי המענק הן אלה:
• מידת החדשנות והמקוריות;
• רמת הסיכון הטכנולוגי הטמון בפיתוח;
• רמת הסיכון העסקי הטמון בפיתוח;
• היקף הייצור ושיעור הערך המוסף בישראל על-פי הצהרת מבקש האישור לתוכנית;
• משך התמיכה שניתנה עד כה לתוכנית בהתחשב בתחום הנדון;
• היות התחום מועדף לפי קביעת ועדת המחקר;
• שיעור התשואה העודפת הצפויה למשק;
• שיעור המכירה הצפוי לשוק העולמי של המוצר;
• תרומת הפיתוח לתעשייה;
• היקף עבודת קבלני משנה מחוץ לישראל במסגרת התוכנית;
• היות הנושא פרויקט לאומי על-פי החלטת הממשלה.
4.2. היקף אישור הבקשות
בשנת 2004 ירד שיעור הבקשות שלשכת המדען מאשרת כדי 64.5% מכלל הבקשות שהוגשו, לעומת 71.5% בשנת 2003 (כלומר ירידה בשיעור 7%. בנתונים אלה לא נכללת קרן תנופה (פירוט בהמשך). שיעור האישורים ירד למרות הירידה במספר הבקשות לתמיכה בשנת 2004 לעומת שנת 2003 – בשיעור 10% (מ-1,359 בקשות ל-1,245). בשנת 2002 היה שיעור הבקשות המאושרות 60.3%, כלומר נמוך מהשיעור בשנת 2004, אולם יש לזכור כי בשנת 2002 היה מספר הבקשות גדול ב-23% ממספר הבקשות בשנת 2004.19
בגרף שלהלן פירוט מספר בקשות התמיכה שהוגשו לוועדת המחקר בשנים 2001–2004, מספר האישורים שניתנו ושיעור האישורים מכלל הבקשות (בכל המסלולים).20
2001
2002
2003
2004
1,352
1,533
1,359
1,245
בקשות
902
925
970
804
אישורים
66.7%
60.3%
71.4%
64.6%
שיעור האישורים מכלל הבקשות
תחומי המו"פ המאושרים השתנו גם הם, הן בשל כוחות השוק הן בשל החלטת ועדת המחקר של המדען הראשי להכיר בתחומי הביו-טכנולוגיה והננו-טכנולוגיה כתחומים מועדפים מתוך כוונה להגביר את הפעילות במגזרים אלו. עיקר השינויים עד שנת 2004 היו הגדלת התמיכה בתחומי האלקטרו-אופטיקה ומדעי החיים והקטנתה בענפי האלקטרוניקה והתקשורת.21
4.3. בקרת ניצול כספי המענק22
תשלומי המדען הראשי לתוכניות מו"פ נעשים על בסיס הוצאות בפועל, ובלשכת המדען הראשי בודקים את הניצול התקציבי של החברות כדי לנצל את מלוא התקציב בצורה יעילה. במקרה שחברה לא עשתה שימוש בכל כספי הסיוע ההפרש הכספי מוחזר ללשכת המדען הראשי, כדי שיוכל לסייע באמצעותו לתוכניות אחרות. החברה רשאית גם לפנות אל לשכת המדען הראשי בבקשה מנומקת להאריך את תקופת ניצול התקציב המאושר לתוכניות מסוימות. בקשות החברה נבדקות בידי בודקים מקצועיים ומובאות לאישור ועדת המחקר.
5. תוכניות התמיכה של המדען הראשי23
לשכת המדען הראשי מפעילה תוכניות רבות של סיוע למו"פ תעשייתי במגוון תחומים. חלק מפעולות הלשכה נעשות מתוקף חוק המו"פ והשאר מתוקף הוראות מנכ"ל משרד התמ"ת, והמסלולים לשיתוף פעולה ין-לאומי מעוגנים בהסכמים עם המדינות ועם הארגונים הנוגעים בדבר. להלן פירוט תוכניות הסיוע שהמדען הראשי מפעיל. 24
5.1. קרן המו"פ
קרן המו"פ היא קרן התומכת במו"פ תחרותי ומופעלת במסגרת חוק המו"פ, ועיקר תקציב המדען הראשי מופנה אליה.25 שיעור המענק הניתן מכספי הקרן הוא 20%–50% מעלויות המו"פ. בקרן המו"פ נכללים מסלולי סיוע למו"פ באזורים מיוחדים – מו"פ באזורי פיתוח (תוספת 10% על שיעור המענק שאישרה ועדת המחקר) ומו"פ באזור קו עימות (תוספת 25%). בשנת 2004 הוגשו לקרן המו"פ 849 בקשות סיוע, ל-542 (63.8%) אושר סיוע כלשהו. בשנת 2002 היה שיעור הפרויקטים שאושרו דומה – 63.7%, אולם שיעור המימון של כל פרויקט בשנת 2004 קטן במידה ניכרת משיעור המימון בשנת 2002, כפי שעולה מהגרף שלהלן:26
בשנת 2005, עד חודש נובמבר, הוגשו לוועדת המחקר 734 פרויקטים לאישור במסגרת קרן המו"פ, מטעם 396 חברות שונות (חברה יכולה להגיש לוועדת המחקר יותר מפרויקט אחד לאישור). התקציב שהחברות ביקשו הסתכם ב-4.48 מיליארדי ש"ח. מתוך בקשות אלה אישרה ועדת המחקר 518 פרויקטים, של 327 חברות. היקף התקציב שאושר היה 1.9 מיליארד ש"ח, והיקף המענק שאושר היה 777.5 מיליון ש"ח. שיעור המעבר – כלומר המענק המאושר בהשוואה לתקציב המבוקש – היה 17.4%, לעומת 34% בעבר.27
התחומים העיקריים שבהם אושרו בשנת 2005 מענקי ועדת המחקר הם תקשורת ומדעי החיים, כפי שאפשר לראות בגרף שלהלן:28
5.2. סיוע ליזם טכנולוגי בראשית דרכו
• קרן תנופה – תוכנית שמטרתה עידוד יזמות טכנולוגית דרך תמיכה בפעילות של יזמים בראשית דרכם. בתוכנית ניתנים מענקים וסיוע בפיתוח עסק ליזמים מתחילים.
• חממות טכנולוגיות – תוכנית הפועלת במסגרת הוראות מנכ"ל משרד התמ"ת. החממות הן מסגרות תומכות המאפשרות ליזמים מתחילים בעלי רעיונות טכנולוגיים חדשים לפתח רעיון של מוצר מסחרי ולהקים עסק חדש לצורך מסחורו. במסגרת החממות הטכנולוגיות המדינה מספקת ליזמים מקום, משאבים כספיים, כלים, הנחיה מקצועית וסיוע אדמיניסטרטיבי הדרושים לו בשלב הקריטי של פיתוח המוצר. החממה פועלת כגוף עצמאי ומתאימה להפעלת שמונה עד עשרה פרויקטים של מו"פ. הפרויקטים המשתתפים בחממות הם כאלה שמבוססים על רעיון טכנולוגי שיש בו חדשנות שתכליתו פיתוח מוצר עם פוטנציאל שיווקי המיועד בעיקר לייצוא. תקופת שהות הפרויקט בחממה היא כשנתיים. כיום פועלות 24 חממות טכנולוגיות, במקומות האלה: בערבה, בחיפה, באופקים, בבאר-שבע, בקצרין, במשגב, בירושלים, בתל-אביב, בקריית-גת, בנצרת-עילית, בקריית-שמונה, באשקלון, באריאל, בקריית-ארבע, בגרנות (שבעמק-חפר), ברמת-גן, בשדה-בוקר, בצמח, במגדל-העמק, בנתניה ובנצרת.29 בדוח עמותת "סיכוי" לשנת 2003 נמתחה ביקורת על כך שרק חממה טכנולוגית אחת פועלת במגזר הערבי – החממה הטכנולוגית בנצרת. בדוח שלה קראה העמותה להקים חממות טכנולוגיות נוספות ביישובים ערביים.30 עם זאת יצוין כי החממה הטכנולוגית בנצרת מוכרת כ"חממה פריפריאלית", ומשום כך ניתן לה תקציב מועדף.31
בשנת 2002 החלה לשכת המדען הראשי במהלך של הפרטת החממות הטכנולוגיות ובהכנסת חברות הון סיכון ומשקיעים לשותפות בתוכניות החממות.32 לשיתוף משקיעים פרטיים בחממות יש יתרונות הן בעבור המשקיעים עצמם הן בעבור החברות המעורבות בפרויקטים בחממות: בעבור המשקיע – ההשקעה בחממה נחשבת גורם משיכה בגיוס קרנות הון סיכון; בעבור הפרויקטים הנתמכים – צירוף היכולת הפיננסית והמקצועית של בעלי החממה ושל מנהליה יוצרת ערך מוסף גבוה לפרויקטים בחממה, ושיעור ההצלחה של החממות המופרטות גדולים משיעורי ההצלחה שלהן בתקופה שלפני ההפרטה.33 בין שנת 1998 לשנת 2004 גדלה ההשקעה הפרטית בחממות הטכנולוגיות פי-חמישה.
• הקרן לתמיכה בחברות הזנק – קרן זו נועדה לעודד משקיעים להשקיע בחברות הזנק start up). הקרן פועלת לפי עקרון ה-matching – בעבור כל שקל שהמדינה משקיעה המשקיע מניח שקל משלו. המדינה מקבלת תמורת השקעתה מניות בחברה ואופציה לרכישת חלקה בחברה למשך שבע שנים במחיר ההשקעה הראשונית בתוספת ריבית והצמדה.
5.3. תוכנית מגנ"ט
מגנ"ט – מו"פ גנרי טכנולוגי – תוכנית המעודדת התאגדות של חברות וגופים אקדמיים לצורך פיתוח משותף של טכנולוגיות גנריות טרום-תחרותיות, הפצה והטמעה של טכנולוגיות גנריות הנדרשות למגוון רחב של תאגידים, קידום העברת טכנולוגיה מהאקדמיה לתעשייה וגישור בין המחקר הבסיסי למחקר היישומי בתחומים מוגדרים. תוכנית מגנ"ט מופעלת במסגרת הוראות מנכ"ל. במסגרתה פועלים מסלול "מגנטון" – שיתוף פעולה בין האקדמיה ובין התעשייה שנועד להפחית את האי-ודאות של טכנולוגיות הנמצאות באקדמיה בדרך להעברתן ממנה אל התעשייה, ומסלול "נופר" – תוכנית לתמיכה במחקר יישומי באקדמיה.
5.4. תמיכה בתעשייה מסורתית
תוכנית חדשה, המופעלת משנת 2005, תומכת במו"פ תחרותי של התעשייה המסורתית. בתוכנית זו מוענק סיוע לחברות שבעבר לא היו פונות אל משרד המדען הראשי.
5.5. מרכזי מו"פ באוניברסיטאות
המדען הראשי, בשיתוף עם משרד האוצר ועם ועדת התכנון והתקצוב (ות"ת), תומך בהקמת מרכזי מו"פ באוניברסיטאות. כיום פועל מרכז למו"פ ננו-טכנולוגיה בטכניון, ושני מרכזים נוספים, האחד גם הוא בתחום הננו-טכנולוגיה והאחר בתחום הביו-טכנולוגיה, נמצאים בהליכי בדיקה לקראת הקמה.
5.6. שיתוף פעולה בין-לאומי במו"פ תעשייתי34
להלן פירוט מסלולי שיתוף הפעולה הבין-לאומי במו"פ תעשייתי שלשכת המדען הראשי מפעילה:
• תוכנית המסגרת השישית למו"פ של האיחוד האירופי – בתוכנית זו מוענק מימון לפעילות מו"פ הנעשית מתוך שיתוף פעולה בין התעשייה, האקדמיה וגופים אחרים, ובפריסה אירופית. מטרת התוכנית היא יצירת מרחב מחקר אירופי עם מסת מו"פ רצינית כדי להגדיל את התחרותיות של אירופה. המינהלת הישראלית לתוכנית המסגרת נקראת ISERD , והיא פועלת לקידום השתתפות גופים ישראליים בתוכנית.
• קרנות דו-לאומיות – קרנות המוקמות מתוקף הסכם בין ישראל ובין מדינה זרה, שבו שתי המדינות מקצות סכום לטובת פעילות הקרן לתקופה ידועה מראש. כיום פועלות קרנות דו-לאומיות עם ארה"ב, עם סינגפור, עם קנדה, עם בריטניה ועם דרום-קוריאה. נוסף על הסכמים אלה נעשות פעולות דו-לאומיות עם מדינות נוספות, בהן הודו, צרפת, גרמניה וספרד.
• מתימו"פ – מרכז התעשייה הישראלית למו"פ – עמותה שייסדו התאחדות התעשיינים, איגוד התעשייה הקיבוצית וחברת העובדים לשם קידום התעשייה עתירת הטכנולוגיה במדינת ישראל ובמסגרתה מופעלות מינהלות של מסלולי תמיכה של המדען הראשי. מתימו"פ מיישמת את ההסכמים הבין-לאומיים לשיתוף פעולה טכנולוגי ותעשייתי שבאחריות לשכת המדען הראשי. היישום נעשה במציאת שותפים לפעילות מו"פ משותפת לחברות ישראליות וזרות, בארגון כנסים ומפגשים וכן באיתור מידע ובהפצתו.35