חומר רקע
הנדון: סיכום דיון בענין קביעת ארגון נכי צה"ל כרשות ציבורית לפי חוק חופש המידע, התשנ"ח – 1998 מיום 02.08.06
ביום ד', ה- 02.08.06, התקיימה בועדת חוקה ישיבה ראשונה בענין בקשת שר המשפטים כי ועדת החוקה תאשר את קביעת ארגון נכי צה"ל המוסדות כרשות ציבורית לפי חוק חופש המידע, התשנ"ח – 1998 (להלן – 'החוק' או 'חוק חופש המידע').
רקע כללי
הוראות חוק חופש המידע התשנ"ח-1998 (להלן – החוק), חלות על "רשות ציבורית". רשות ציבורית מוגדרת בסעיף 2 לחוק, אשר בסעיף קטן (10) אף מאפשר לשר המשפטים, באישור ועדת החוקה, להוסיף לרשימת הרשויות הציבוריות שעליהן חל החוק גם גופים אחרים הממלאים תפקידים ציבוריים, שהם גופים מבוקרים לפי סעיף 9 לחוק מבקר המדינה, התש"ח-19591. יצוין, כי על פי סעיף 2(10), קביעת גוף אחר כ"רשות ציבורית" יכולה להיות "לגבי כל פעילותו של גוף כאמור או לגבי פעילויות מסוימות".
התוצאות העיקריות של הגדרת גוף כ"רשות ציבורית" לענין חוק חופש המידע הן כדלקמן:
1) החובה לפרסם דין וחשבון שנתי (ס' 5(א) לחוק): "רשות ציבורית תפרסם דין וחשבון שנתי שיכלול מידע על אודות פעילותה ותחומי אחריותה והסבר על תפקידיה וסמכויותיה; הדין וחשבון יכלול גם דיווח של הממונה על הפעלת חוק זה ברשות הציבורית...)".
2) החובה להעמיד לעיון הציבור הנחיות מנהליות שיש להן נגיעה לציבור (ס' 6(א)):"רשות ציבורית תעמיד לעיון הציבור את ההנחיות המנהליות הכתובות שעל פיהן היא פועלת ושיש להן נגיעה או חשיבות לציבור".
3) החובה לתת תשובה למבקש מידע (ס' 7):
• סעיף 9(א) מפרט מידע שרשות ציבורית לא תמסור – כענין שאינו נתון לשיקול דעתה;
• סעיף 9(ב) מפרט מידע שלרשות הציבורית יש שיקול דעת האם למסור.
הדיון בועדת החוקה
נציגת משרד המשפטים בדיון הסבירה כי מטרת בקשתו של שר המשפטים הינה להחיל את חוק חופש המידע על ארגון נכי צה"ל. הטעם העיקרי לכך, הוא תפיסתו של הארגון כ"גוף דו מהותי" בעל מעמד ציבורי ומאפיינים מעין ציבוריים משמעותיים. את תפיסת הארגון כגוף דו מהותי, מבסס שר המשפטים על מספר טעמים, כדלקמן:
לארגון ניתנה הכרה בחקיקה. סעיף 14(ב) לחוק הנכים (תגמולים ושיקום), התשי"ט-1959 קובע כי קצין התגמולים רשאי לנכות מן התגמול של נכה דמי חברות לטובת ארגון נכי צה"ל, וכן תשלומים לקרן לעזרה הדדית של אותו ארגון וכן דמי השתתפות בביטוח חיים הדדי ובביטוח סיעודי שסידר הארגון. סעיף 14(ד) קובע כי אם הודיע הנכה לקצין התגמולים בכתב על התנגדותו לניכוי, יופסק הניכוי בתום חודש מיום קבלת ההודעה. גם בתקנות הנכים (תגמולים ושיקום) (לימודים לרכישת מקצוע), התשמ"ח-1987 יש התייחסות לארגון נכי צה"ל. באותן תקנות נקבע, שנציג הארגון יהיה חבר בוועדה שבסמכותה להחליט בבקשות למימון לימודים של נכה.
כעמותה פרטית רשומה, חלות על הארגון חובות מכוח חוק העמותות, התש"ם-1980. כגוף מבוקר, בהתאם לחוק מבקר המדינה, התשי"ח-1958, נתון הארגון גם לפיקוחו של מבקר המדינה. בנוסף, בספטמבר 1965, הוכרז הארגון על ידי שר הביטחון דאז כארגון יציג של נכים בהתאם לחוק הנכים. יחד עם היות הארגון עמותה פרטית, הוא בעל תפקיד ציבורי חשוב של טיפול, שמירה ושיפור זכויותיהם של נכי צה"ל, והוא הגוף היחיד המייצג את נכי צה"ל. בנוסף, הארגון הוכרז על ידי אגף מס הכנסה במשרד האוצר כמוסד ציבורי לענין סעיף 46 לפקודת מס הכנסה, התשמ"ד-1984 (בענין דין תרומה למוסד ציבורי).
כמו כן, ארגון נכי צה"ל אף הוכר כגוף ציבורי לענין פרק ד' לחוק הגנת הפרטיות, התשמ"א-1981. משמעות ההכרה לענין חוק הגנת הפרטיות הוא שארגון נכי צה"ל רשאי לקבל מידע מגופים ציבוריים אחרים, לרבות משרדי הממשלה, על נכי צה"ל הכולל שם ומספר תעודת זהות, דרגת נכות, מועד הזכאות ועוד. על פי חוק הגנת הפרטיות (ס' 23(1)), מסירת מידע בין גופים ציבוריים מותרת אם היא "דרושה למטרת ביצוע חיקוק או למטרה במסגרת הסמכויות או התפקידים של מוסר המידע או מקבלו". משמעות הדבר, כי ארגון נכי צה"ל הוכר כגוף ציבורי הזכאי לקבל מידע לצורך מילוי תפקידיו הציבוריים.
הארגון הוא בעל מאפיינים ציבוריים חזקים. על אף העובדה שארגון נכי צה"ל הוא עמותה פרטית, אשר לא הוקמה על ידי חוק ואין לה סמכויות מכוח חוק, מדובר בגוף שממלא תפקיד שהוא בעיקרו ציבורי: הארגון הוא הארגון היציג היחיד של נכי צה"ל; החברות בארגון איננה חופשית מפן מסוים של כפייה; הארגון מוזכר במספר חוקים ותקנות שאף העניק לו כלי ביצוע וסמכויות עזר (למשל: דמי החבר בארגון מנוכים על פי חוק ישירות מהתגמולים המשולמים לנכה מאגף השיקום במשרד הביטחון ובהסכמתו, וכן הארגון גובה מהנכים את תשלומי הפרמיות בגין ביטוח סעודי בהתאם לחוק הנכים); הגוף היחיד בארץ המספק שירותים שונים וייחודים וכן טיפולים רפואיים ואחרים לאוכלוסיית נכי צה"ל; פעילותו של הארגון משמשת כאמת מידה לדרכי הטיפול בכלל הנכים במדינה; תאגיד שהממשלה משתתפת בתקציבו, כאשר במהלך השנים קיבל ממשרד הביטחון תמיכות כספיות בסכומים של מיליוני ₪ (ב- 2003 הסתכמה התמיכה ב- 8.86 מיליון ₪).
נציגת משרד המשפטים בדיון סיכמה ואמרה כי שר המשפטים סבור כי ראוי לראות בארגון נכי צה"ל כ"גוף דו מהותי" בעל מעמד ציבורי לאור המאפיינים הציבוריים שלו, המונופול שלו בייצוג נכי צה"ל, העובדה שהחברות בו אינה חופשית לחלוטין, היקפי פעילותו וטיפולו באוכלוסייה מוגבלת. כן טענה, כי העדר כלים מספיקים לפיקוח ולבקרה על הארגון הינו שיקול כבד משקל להחלת חוק חופש המידע על הארגון, לאור מאפייניו, ובשל האינטרס הציבורי להגן על האוכלוסייה המיוחדת אותה משרת הארגון, אף אם מדובר בארגון הפונה לסקטור מסוים.
לבסוף, הבהירה נציגת משרד המשפטים כי אף שהיוזמה להחלת החוק על הארגון נבעה מפנייה של חבר בארגון אשר הארגון לא חשף בפניו מידע אותו ביקש בנוגע לפעילות הארגון, הרי שהחידוש שבהחלת חוק חופש המידע על הארגון, אינו בעצם ההכרה בזכותו של חבר הארגון לקבל מידע אלא הכרת זכותו של הפרט לקבל מידע בעל אופי ציבורי שאין לו בו ענין אישי מיוחד.
נציגי ארגון נכי צה"ל בדיון תיארו את עבודת הארגון אשר חברים בו כ- 49,000 נכים. בראשית דבריהם, טענו כי תפיסת הארגון כגוף מבוקר לפי סעיף 9 לחוק מבקר בטעות יסודה, מאחר והגוף מקבל תמיכה קטנה ביותר מן המדינה, ורק לגבי פעילות מאוד מסוימת שהוא עוסק בה ולא לגבי כלל פעילותיו. משכך, אין לדעתם להרחיב את המשמעויות הנובעות מן ההכרה דנן גם לצורך החלת חוק חופש המידע עליהם.
מטרותיו של הארגון, אשר מאוגד כעמותה פרטית, נקבעו בתקנון העמותה ועיקרן: לאגד את נכי צה"ל ולשמור על זכויותיהם, לשפרן ולייצג את ענייניהם לפני כל גוף ומוסד שהוא, ללוות את הנכים בשיקומם, ולדאוג ליחס נאות מצד הציבור והמוסדות לנכים ולבעיותיהם, לכוון את הנכים לחיי עבודה ויצירה, לעודד את הנכים להתגברות על מגבלותיהם הגופניות לשם הגברת ביטחונם העצמי והתערותם בחיי החברה, לקיים מגע וקשר בין חברי העמותה ולפתח בתוכם רווח של חברות ועזרה הדדית, לעודד ולפתח פעילות חברתית ותרבותית, ולעשות כל פעולה המועילה לענייני הנכים. על פי תקנון העמותה, מוסמכת העמותה לבצע, בין היתר, את הפעולות הבאות: לייצג את החברים בפני כל מוסד וגוף שהוא בישראל ומחוצה לה; לרכוש, לקבל, להחזיק ולהעביר נדל"ן ומיטלטלין, זכויות והתחייבויות; ללוות, להשיג ולהבטיח תשלום של כספים הדרושים לה למטרותיה, וכן לתת ערבויות וביטחונות, ובכלל זה למשכן או לשעבד את רכושה, כולו או מקצתו, על מנת להבטיח פירעון ההלוואות או הכספים שהעמותה תקבל, ועל מנת להבטיח מילוי כל התחייבות שהעמותה עשויה להתחייב בה; ליזום, להקים ולנהל בתי הבראה והחלמה ומרכזי ספורט, שיקום וחברה; להוציא לאור כתבי עת ולנהל הסברה בעל פה ובכתב; ליזום, לייסד ולנהל פעולות, קרנות, מוסדות, גופים משפטיים ומפעלים לטובת העמותה וחבריה; לגבות מסי חבר ולקבל תרומות ומתנות למטרותיה; ולעשות כל דבר המועיל להשגת מטרות העמותה.
נציגי הארגון הבהירו כי הארגון מתנגד להחלת חוק חופש המידע עליו. טענתו היא, שהארגון הוא עמותה פרטית, הפועל באופן עצמאי לקידום מטרותיו ולרווחת חבריו, וכי לא חלה עליו חובה לנהוג לפי כללי המשפט הציבורי. הארגון אף טוען שאם הוא היה גוף דו מהותי, עדיין אין להחיל עליו את חוק חופש המידע. בנוסף, טוען ארגון נכי צה"ל כי תמיכת המדינה בו היא מצומצמת ושהחברות בו היא וולנטרית. בשל כל אלה, אין, לשיטתו, לראות בו כגוף דו מהותי או למצער – כגוף דו מהותי שיש להחיל עליו את הנורמות הציבוריות הקבועות בחוק חופש המידע.
בנוסף, ארגון נכי צה"ל טוען כי ברשותו מידע פרטי, אישי ורגיש הנוגע לחברים בארגון עצמם. לענין זה, טוען שר המשפטים כי הסייג הקבוע בסעיף 9(א)(3) לחוק בדבר אי חשיפת מידע שגילויו מהווה פגיעה בפרטיות, אמור לענות על חששות אלה.
לבסוף, הארגון טוען כי חובות הגילוי המצויות בחוק העמותות מסדירות את גילוי המידע לחברי העמותה. גם לטיעון האמור מתנגד שר המשפטים, וטוען כי אין די בחובות הגילוי המצויות בחוק העמותות.
בהעדר הסכמה בין משרד המשפטים ובין ארגון נכי צה"ל בדבר החלת חוק חופש המידע על הארגון, הוחלט כי נציגי משרד המשפטים, הייעוץ המשפטי לוועדה והארגון, ינסו ללבן את תחומי המחלוקת ביניהם. נציגי הארגון הבהירו, כי הם אינם סבורים שיש להחיל עליהם את החוק, ואפילו יסכימו לפרסום מידע מסוים הנמצא בידיהם לציבור הרחב, הרי שאין לגישתם עשות זאת באספקלריה של חוק חופש המידע. בנסיבות אלו, הוחלט כי נציגי הארגון יעבירו לייעוץ המשפטי לוועדה רשימה של סוגי מידע אשר לגישתם אין מניעה מלאפשר לציבור נגישות אליו, או לחלופין סוגי מידע אשר אין מקום, לגישתם, לאפשר לציבור נגישות אליו. במקביל, משרד המשפטים יעביר לייעוץ המשפטי לוועדה רשימה של נושאים אשר לשיטתם נמצאים בגרעין המידע אשר יש מקום לאפשר לציבור נגישות אליו. הייעוץ המשפטי לוועדה יעדכן את יו"ר הוועדה בענין זה, והוא יכנס את הוועדה לישיבה נוספת בנושא שבנדון בתחילת מושב החורף.
הצו טרם אושר.
רשמה: אפרת רוזן.