חומר רקע

רקע מסמך זה נכתב לבקשת ועדת המדע והטכנולוגיה של הכנסת, לקראת דיון שיתקיים ב-14 בנובמבר 2006 בנושא "המחשוב ברשויות המקומיות". מסמך זה יעסוק בבעיות הקיימות במחשוב הרשויות המקומיות ובדרכים לשיפור המצב. מערכות המחשוב והמידע ברשויות המקומיות מסייעות בשיפור השירות לאזרח בנושאים הבאים: • קבלת שירות זמין ומיידי; • נגישות למידע זמין בנוגע לשירותים השונים; • ביצוע תשלומים מקוונים. מערכות המידע של הרשויות המקומיות תומכות ברוב תהליכי העבודה הקיימים ומקיפות נושאים מגוונים בתחומי הנדסה; תחזוקה; חינוך; רווחה; ניהול כספים; משאבי אנוש; שליטה ובקרה1 ועוד. מעבר לכך מערכות המחשוב והמידע מסייעות לעובדי הרשות ברמות השונות בשיפור איכות הניהול, בהתייעלות ובשיפור תהליכי קבלת ההחלטות. במהלך ישיבה שקיימה ועדת המדע והטכנולוגיה לציון היום הבין-לאומי לחברת המידע ב-21 ביוני 2006, עלו הנקודות הבאות: • לא קיים גורם מרכזי אחד אשר קובע מדיניות ומתקצב את מערכות המחשוב והמידע ברשויות המקומיות. • כל רשות מקומית פועלת בכוחות עצמה כדי למחשב את השירותים בתחומה. מכאן שרמת המחשוב תלויה ברמת התקציבים ברשות וברמת הביצוע של הגורמים הפועלים בתחום הרשות. • כיום יש פערים גדולים מאוד בין הרשויות המקומיות בכל הקשור לרמת המחשוב ולמגוון השירותים שאפשר לקבל באמצעות המחשב. חשיבות המחשוב ברשויות המקומיות כאמור, מערכות המחשוב והמידע משפרות תחומי שירות והפעלה מגוונים ברשות המקומית. מערכות אלה מהוות הן כלי והן תשתית עבור הרשות המקומית ולכן יש לפעול לפיתוחן באופן דומה לפיתוח תשתיות פיסיות כגון תשתיות כבישים, בנייה, מים, חשמל ועוד.2 נוסף על כך, פיתוח מערכות מידע מהווה השקעה לטווח ארוך, שתתרום לייעול הרשות ותשמש מנוף לשיפור מצבה הכלכלי. מערכות מידע ברשות מקומית מתחלקות לשלושה סוגים שונים: 1. מערכת מידע תפעולית – מערכת זו מאפשרת ניהול תחומי שכר, הנהלת חשבונות, ארנונה ועוד. מערכות כאלה פועלות ברוב הרשויות המקומיות, על-פי רוב באמצעות החברה לאוטומציה של מרכז השלטון המקומי. לעתים מערכות אלה מיושנות ומותאמות לצרכים שהיו קיימים בשנות ה-80. בנוסף קיימות רשויות מקומיות המקבלות את שירותי המחשוב והמידע על-ידי נותן שירות חיצוני. 2. מערכת מידע ניהולית – מערכת מידע המיועדת לדרג הניהולי לשם הפקת דוחות סטטיסטיים, התפלגויות וחתכים. מערכת כזאת פועלת בעיקר ברשויות שלהן מערכות מידע מתקדמות. יש לציין שמערכות אלה פועלות על בסיס נתונים שמועבר מתוך מערכת המידע התפעולית. 3. מערכת לתמיכה בקבלת החלטות – מערכת לניהול ידע המשמשת לתמיכה במתן קבלת החלטות מיידיות ותחזית בנוגע לשירותים שונים. לדוגמא, מתן תחזית למספר כיתות הלימוד שיש לבנות בחמש-עשרה שנה הקרובות על-מנת לעמוד בקצב גידול האוכלוסייה. מערכת זו מחייבת רמה גבוהה של מחשוב, ולכן היא כמעט לא קיימת ברשויות המקומיות. כאמור על-מנת להפעיל מערכת מחשוב ברמה הזו יש צורך במערכות מחשוב תפעוליות וניהוליות. המצב ברשויות המקומיות מאז תחילת שנות ה-80 הרשויות המקומיות מקבלות את רוב שירותי המחשוב מהחברה לאוטומציה, חברה-בת של מרכז השלטון המקומי ושל משרד הפנים.3 כיום רוב הרשויות המקומיות מקבלות שירותים מהחברה לאוטומציה, חלק מהרשויות מקבלות את מכלול השירותים המחשוביים (מערכות מידע, כוח אדם לתפעול המערכות, חומרה ועוד) וחלקן מערכות מחשוב בתחומים ספציפיים. רשויות בודדות עובדות מול ספקים אחרים לגמרי כדוגמת עיריית קריית ארבע.4 לדברי מר עדי קפליוק, יו"ר פורום מנהלי מערכות מידע, השירותים שמספקת החברה לאוטומציה לא תמיד מספקים את הדרישות ואת הצרכים של הרשויות המקומיות ולכן אגפי מערכות המידע של הרשויות השונות פיתחו פתרונות עצמיים ויצרו התקשרויות עסקיות עם חברות נוספות. בעקבות זאת חלק מהרשויות, בעיקר הגדולות שבהן, הקימו מערכות עצמיות כדוגמת מערכת המחשוב והמידע של המוקד עירוני, החניה, שירותי המים והרווחה. כיום רמת המחשוב ואיכותו אינן זהות בכל הרשויות המקומיות ותלויות במידה רבה ברשות עצמה. ככל שהרשות חזקה, מבוססת ויציבה יותר כך רמת המחשוב בה מתקדמת יותר. כמו כן, על ראש הרשות לקדם את הנושא, ולכן הרשויות המקומיות הממוחשבות הן אלה שבהן ראש הרשות מודע לחשיבות המחשוב ומקדם מדיניות מחשוב.5 תוכנית למחשוב רשות אינה צריכה להיות פרויקט של מנהל מערכות מידע כזה או אחר, אלא תוכנית שבסיסה הוא שינוי ארגוני ברשות, ועל מנהל הרשות להוביל את השינוי הארגוני הנדרש בעקבות תוכנית מעין זו.6 עיריית ירושלים תפקיד מנמ"ר בעיריית ירושלים קיים רק משנת 2003. עד שנת 2003 החברה לאוטומציה - שהיתה ספק מערכות המידע - היא שניהלה את מערכות המחשוב והמידע בעירייה. עם מינויו של המנמ"ר שונו תהליכי העבודה והרשות היא זו שהחלה לנהל את מערכות המידע והמחשוב באמצעות הספק. עיריית ירושלים פיתחה מערכות מידע חדשות בתחום הרווחה, מכבי האש וניהול חוגים עירוניים. לפני זמן מה יצאה עיריית ירושלים למכרז חדש לניהול מערכות המידע והמחשוב על מנת לשפר את השירות הניתן בתחום מערכות המידע ולהוזיל עלויות, במכרז זכתה חברת מל"מ. לדברי מר קורנפלד המכרז היה מתוקשר מאוד וביצועו נתקל בקשיים. יחד עם זאת המכרז החדש אפשר מעבר לעבודה על-פי תפוקות ולא על-פי תשומות ותוצרים. כיום בעיריית ירושלים אין מערכת שאינה עונה על הצרכים אולם מערכות המחשוב הקיימות הינן ישנות והתחזוקה שלהן יקרה. יתרה מזו תהליכים חדשים ועתידיים בעירייה דורשים מערכות חדשות ומפותחות יותר. כיום תקציב הפיתוח של מטה המחשוב בעירייה גמיש ותלוי בתקציב המוקדש לתחזוקה, לשינויים ושיפורים. תקציב לשינויים, שיפורים ותחזוקה של המערכות הקיימות בא כמובן על חשבון תקציב הפיתוח של מערכות חדשות.7 בעיות כלליות במערכות המידע ברשויות: • קיימת טכנולוגיה מיושנת. • העדר אינטגרציה בין המערכות; הממשקים הקיימים חלשים ביותר. • מערכות שאינן תומכות באופן מספק בתהליכי העבודה. • אין מערכות לתמיכה בקבלת החלטות. • המערכות אינן ידידותיות למשתמש. • המערכות אינן עומדות במבחן עלות-תועלת. • לא נעשה ניתוח מערכת לפי צורכי הלקוח. • חוסר גמישות לדרישות המשתנות של הלקוחות.8 סקר מיפוי תוכנות ברשויות המקומיות לא נמצא סקר עדכני המציג את מצב המחשוב ברשויות המקומיות או נתונים סטטיסטיים לעניין מערכות המידע הקיימות ברשויות. כמו כן לא נמצא מידע לגבי מספר רשויות מקומיות שיש להן אתר אינטרנט משלהן וסוג המידע המופיע באתר. איגוד הגזברים ברשויות המקומיות ערך סקר מיפוי תוכנות ברשויות המקומיות ותוצאותיו נכונות ל-30 בנובמבר 2004. הסקר בדק את קיומן של תוכנות ב-19 תחומים – גבייה, הנהלת חשבונות, שכר, כוח-אדם ועוד – ואת שביעות הרצון מהתוכנות האלה. על הסקר ענו כ-30% מהרשויות המקומיות. מן הסקר עולה כי בתחומים הבאים: אחזקה; הנדסה; תמרורים; צי רכב; פניות ציבור; תקשוב ומעקב קהילתי (אינטרנט (לפחות מ-50% מהרשויות יש מערכות מחשוב ומידע תומכות. עוד עולה מן הסקר כי קיימת אי-שביעות רצון ברשויות מן התחומים הממוחשבים הבאים: ניהול צי רכב, ניהול חינוך, מידע למנהלים, רישוי עסקים וניהול אחזקה.9 הוועדה הלאומית לטכנולוגיית חברת המידע הוועדה הלאומית לטכנולוגיית חברת המידע מונתה בידי ראש הממשלה אריאל שרון בשנת 2003 כדי לשמש גוף מוביל, מתאם ומנחה לרתימת הטכנולוגיה כאמצעי להשגת יעדים חברתיים וכלכליים של מדינת ישראל. הוועדה מגבשת המלצות למדיניות לאומית כוללת בתחום ההיערכות ליצירת מדינת ישראל כחברת מידע מודרנית. לדברי מר איציק כהן, יושב-ראש הוועדה, קיימת חשיבות רבה לשיתוף הפעולה בין הוועדה לרשויות המקומיות. הוועדה צברה ניסיון רב בהקמת מערכת מחשוב למשרדי הממשלה, והיא מעמידה את ניסיונה לטובת פרויקט הרשויות המקומיות. הוועדה אף כתבה מסמך בסיס לתוכנית אסטרטגית לממשל זמין ברשויות המקומיות. עיקרי המסמך הם: • משרד החשב הכללי באוצר יספק לרשויות המקומיות תשתית טכנולוגית מרכזית וליווי בהקמת התשתיות המקומיות. לרשות הגופים המוניציפליים תועמד לא רק תשתית טכנולוגית אלא גם תשתית אנושית, בזכות הניסיון והידע המקצועי שהצטבר בניהול פרויקטים ובניהול מערכות של ממשל זמין. • ברמת הארגון הרשויות המקומיות דומות אחת לשנייה ולכן יש בסיס לשיתוף פעולה נרחב בכל הקשור ליצירת מערכות מחשוב ומידע. שיתוף פעולה עשוי להביא לגישור על הפערים הקיימים בין הרשויות המקומיות בהפעלת מערכות מחשוב ומידע. הפעילות ברשות המקומית תבוצע במספר מישורים: • הרשות תפעיל מערכות תפעוליות, ניהוליות וקבלת החלטות ברשות; • תפעיל מערכות לשיפור השירות לאזרח; • תנהל תהליכים בינה לבין הממשל המרכזי; • תהפוך את תהליכי העבודה לאוטומטים ומקוונים; • תקים מנהלה מרכזת לשיתוף ידע בין הרשויות עצמן ובין הרשות המקומית לרשות המרכזית; • תנהל פרויקטים שיתופיים וייחודיים על-פי הצורך בכל רשות מקומית. ארבעה צירים לתוכנית: 1. מינהלת מחשוב מרכזית: אימוץ מודל ההפעלה של תהיל"ה (תשתית הממשלה לעידן האינטרנט (וממשל זמין במשרד האוצר. מינהלת זו תדאג לפעילות מרוכזת בעבור הרשויות, כפי שתהיל"ה ומרכזי בית התוכנה עושים בעבור משרדי הממשלה. המינהלת תוכל לסייע באחסון ובתשתיות גלישה, דואר אלקטרוני וכו', וכן בפיתוח ובהטמעה של יישומים מרחביים ברשויות המקומיות. על המינהלת להיות משותפת לממשלה ולרשויות המקומיות. 2. ניהול תהליכי עבודה: ניתוח תהליכים, מיפוי ופיתוח של כל הממשקים בין הרשויות למשרדי הממשלה, לשם ייעול ההליכים הבירוקרטים המתנהלים בין השלטון המקומי לשלטון המרכזי וכדי להביא את "עידן הפקסים" אל סופו. זה השלב הבא של פרויקט "עיר חכמה".10 משמעות הדבר שכל תהליכי העבודה בין הרשויות המקומיות לשלטון המרכזי יהיה דרך המחשב. 3. המשך פרויקט "עיר חכמה": בפרויקט זה מוטמעות תשתיות ממשל זמין ברשויות המקומיות. הציר הזה הוא פועל יוצא של שני הצירים הראשונים. 4. מענקי עידוד: על משרד הפנים לסייע לרשויות שיזדקקו לתקציב נוסף למימוש שלושת הצירים הקודמים. תידרש עזרה פרטנית לרשויות נחשלות כדי לאפשר להן להגיע לרמה הנדרשת לצורך הטמעת תשתיות ממשל זמין. כך למשל, יש רשויות שעדיין אין בהן מחשבים או רשת תקשורת מרכזית, או שמערכת ההפעלה המותקנת במחשביהן היא עדיין "חלונות 95". יש לאפשר שדרוג תשתיות. פורום מנהלי מערכות מידע ברשויות המקומיות לפני כשנה וחצי הוקם פורום מנהלי מערכות מידע ברשויות המקומיות בראשותו של ד"ר עדי קפליוק, מנהל האגף למינהל כללי בעיריית גבעתיים. המטרה העיקרית של חברי הפורום היא לתרום תרומה רבה ומשמעותית לעיצוב, להגדרה ולניהול של מערכות המידע ברשויות המקומיות ככלי אסטרטגי להשגת מטרות הרשות. בפורום חברים כ-60 נציגי רשויות מקומיות (כ-20 מהם חברים בהנהלה), בעיקר מעיריות מאזור המרכז. מהמרכז לשלטון מקומי נמסר כי הפורום מייצג את דעת המרכז לשלטון מקומי בכל נושא המחשוב ברשויות המקומיות. בפורום שתי ועדות מובילות. האחת היא ועדת פיתוח, ומטרתה העיקרית היא להציג ולהגדיר לפורום מערכות מידע מתקדמות ומתאימות בכל תחומי הפעילות של הרשויות המקומיות. השנייה היא ועדת איכות שירות, שמטרתה העיקרית היא להגדיר אמנת שירות לתחום מערכות המידע ללקוחות הפנימיים והחיצוניים של הרשות. לאחרונה אף הוקמה ועדה לבדיקת התפקוד של מערכת המחשוב המוניציפלית במלחמה. לדברי ד"ר קפליוק, המשותף למערכות המידע הניהוליות של הרשויות המקומיות הוא שהן הגיעו לסוף דרכן הטכנולוגית, עלויות התחזוקה השוטפת שלהן גבוהות, הן מתאפיינות בחוסר גמישות לשינויים ובכולן יש קשיים תפעוליים. לא קיים ממשק (תקשורת) בין המערכות וחסרים פתרונות לניתוח המידע ולתמיכה בקבלת החלטות. בגלל הסיבות שהוצגו לעיל לא ניתן להשתמש בהיקף הנתונים העצום שקיים במערכת. החזון הוא להיות מסוגלים לקבל, על-פי מספר זהות של האזרח, תמונה מלאה של כל הפעילות שלו מול העירייה. כדי להגשים את החזון חייבים ליצור אינטגרציה בין המערכות השונות ולהקים מאגר נתונים ומערכות חכמות לקבלת החלטות. יעד זה נראה רחוק וקשה להשגה, ולכן יש כבר כמה רשויות שהתחילו לבחון פתרונות בצורה עצמאית. עקב השביתה במשרד הפנים, עד למועד סגירת המסמך לא התקבלה תגובתו. לסיכום • כאמור, אחת הבעיות בקידום המחשוב ברשויות המקומיות היא עלות הכספית. רק רשויות שיש להן יכולת ורצון מקצות לכך כספים. יצוין כי לנוכח המצב הכספי של הרשויות המקומיות יתכן ולא ניתן לייעד מימון ספציפי לנושא. • משרד הפנים לא התווה מדיניות לקידום הנושא, ולכן הדבר תלוי במידה רבה ברצון ובמודעות של הרשות המקומית.11 • אין כוח אדם מקצועי אשר פועל לקידום הנושא. תפקיד מנהל מערכות מידע (מנמ"ר) הוא תפקיד רציני ומקצועי אשר אינו קיים ברוב הרשויות ואינו מוגדר כתפקיד רשמי במשרד הפנים. לאחרונה הוקמה במשרד הפנים ועדה שתפקידה לטפל בנושא כוח אדם מקצועי לניהול מערכות מידע ברשויות המקומיות.12 • יש לפתוח את שוק המוצרים והתוכנות לתחרות בפני הרשויות המקומיות. התחרות תביא לשיפור טכנולוגי, להורדת המחירים ולשיפור השירות.13 • יש ליצור קשרים הדוקים יותר ופתיחות גדולה יותר בין מערכות המידע הממשלתיות למערכות הרשות המקומית ולקדם את תוכנית הממשל הזמין ברשויות המקומיות.14 מקורות • קפליוק עדי, יו"ר פורום מנהלי מערכות מידע ברשויות המקומיות, שיחת טלפון, 8 בנובמבר 2006. • איתמר קורנפלד, מ"מ מטה המחשוב בעיריית ירושלים, שיחת טלפון, 13 בנובמבר 2006. • עמוס רובין, סמנכ"ל החברה לאוטומציה במינהל השלטון המקומי, שיחת טלפון, 13 בנובמבר 2006. • כהן איציק, סגן בכיר לחשב הכללי באוצר ויו"ר הוועדה העליונה לתקשוב וטכנולוגיה, מכתב, 9 בנובמבר 2006. • פרוטוקול מישיבת ועדת המדע והטכנולוגיה לציון היום הבין-לאומי לחברת המידע, 21 ביוני 2006. • החלטת ממשלה מס' 494 מיום 21 במאי 1967 בנושא ייסוד החברה לאוטומציה במינהל השלטון המקומי. • כהן איציק, ממשל זמין ברשויות המקומיות – בסיס לתוכנית אסטרטגית, נשלח ב-9 בנובמבר 2006. • פורום מנהלי מערכות מידע ברשויות המקומיות, http://www.atarnet.net, נובמבר 2006. • פרוטוקול מישיבת ועדת המדע והטכנולוגיה לציון היום הבין-לאומי לחברת המידע, 21 ביוני 2006. • איגוד הגזברים ברשויות המקומיות, www.gizbar.org.il, 30 בנובמבר 2004.