חומר רקע

משרד המשפטים הסניגוריה הציבורית הארצית ‏29 מאי, 2026 ‏29 מאי 2026 לכבוד חה"כ פרופ' מנחם בן-ששון יו"ר ועדת חוקה חוק ומשפט נכבדי, הנדון: הערות הסניגוריה הציבורית להצעת חוק שחרור על-תנאי (תיקון מס' 8), התשס"ו-2006 להלן התייחסות הסניגוריה הציבורית להצעת החוק שבנדון. אנו מבקשים לציין, כי חלק מן התיקונים הכלולים בהצעת החוק מקובלים על הסניגוריה הציבורית, והם מרפאים קשיים מהותיים העולים מן החוק בנוסחו הנוכחי (כוונתנו לתיקונים המופיעים בסעיפים 2(2)(ב), 6(2), 8(1), 14(2) להצעה). אלא שבכך אין די, ועדיין קיים צורך להפחית את כבילת שיקול דעתם של בתי המשפט וועדות השחרורים המשתמעת מסעיפים אחרים של התיקון המוצע. הכל, כפי שנפרט להלן. 1. סעיף 2(2)(א) להצעה, תיקון סעיף 7(ה) לחוק העיקרי – הגדרת "אסיר" לצורך שחרור על- תנאי מטעמים רפואיים לפי התיקון המוצע לא ניתן יהיה בשום מקרה לדון בשחרור על-תנאי מטעמים רפואיים מבלי שהאדם, שנדון לעונש מאסר, התחיל כבר לשאת את מאסרו. הסנגוריה הציבורית מתנגדת לתיקון זה, שכן בנסיבות מסוימות התיקון עלול להביא לפגיעה קשה ובלתי סבירה בבריאותם ובחירותם של אנשים הסובלים ממחלות קשות. לדעת הסנגוריה הציבורית ראוי כי המחוקק יותיר לועדת השחרורים אפשרות, בנסיבות המתאימות, לשחרר אסיר מטעמים רפואיים גם אם הוא עדיין אסיר "בכוח", דהיינו רק נידון לעונש המאסר, אך טרם התחיל בפועל לשאת את מאסרו. הגיונו האנושי של סעיף 7 לחוק העיקרי היה מלכתחילה, כי גם מי שביצע את העבירות החמורות ביותר שבגינן ראוי כי ישלם בחירותו, אך איתרע מזלו והוא סובל ממחלות קשות מאוד בשלהן הוא גוסס וימיו ספורים – ראוי לאפשר לו לסיים את ימי חייו האחרונים כשהוא אדם חופשי. אך התיקון יביא לידי כך שגם חולה אנוש כזה, אשר בית המשפט היה חייב לדון אותו לעונש מאסר נוכח עבירותיו, יצטרך להיכנס לבית הסוהר אך ורק כדי להקנות סמכות פורמלית לועדת השחרורים. זאת למרות, שקיימת הסתברות קרובה לודאי כי ועדת השחרורים אכן תחליט לשחררו בסופו של דבר שחרור על-תנאי מטעמים רפואיים. כניסה לבית הסוהר בנסיבות אלה עלולה להביא לפגיעה ברצף ובאיכות הטיפול הרפואי שאותו אדם מקבל, וכן עלולה היא להביא לפגיעה נוספת בכך שעד שהועדה תקבל את חוות הדעת המקצועיות הנדרשות לה לצורך קבלת החלטתה, ועד שתתכנס לדון בנושא, החולה יסיים את חייו בין כותלי הכלא. והרי, מצב קשה זה התכוון המחוקק למנוע בחוקקו את סעיף 7 מלכתחילה. זאת ועוד, יושם אל לב כי אחת החלופות לפי סעיף 7 לקיום הצדקה לשחרור מטעמים רפואיים היא כאשר המשך שהותו של האסיר במאסר תסכן את חייו באופן ממשי. איזה הגיון אנושי יכול לחייב כניסה של אדם למאסר רק מטעמים פורמליים, כדי להקנות לועדת השחרורים סמכות לדון בעניינו, כאשר ידוע בסבירות גבוהה כי כניסה זו, היא עצמה, תגרור אחריה החמרה נוספת, אולי עד כדי גרימת מותו של אותו אדם? 2. סעיף 4(2) להצעה, תיקון סעיף 13 לחוק העיקרי לעניין איסור יציאת אסיר משוחרר מן הארץ משמעותו של התיקון היא, כי יוסף, כדבר שבשגרה, תנאי איסור יציאתו מן הארץ של אסיר משוחרר, למעט באותם מקרים בהם קבעה הועדה אחרת. זאת, בעוד כיום המצב הוא הפוך וועדת השחרורים מטילה תנאי זה, מתוקף סמכותה לפי סעיף 13(ב) לחוק העיקרי, רק באותם מקרים בהם, לאחר ששקלה בדבר, מצאה כי הוא אכן נחוץ. הסניגוריה הציבורית מתנגדת לתיקון המוצע וסבורה, כי יש להותיר את ניסוח החוק העיקרי בנקודה זו על כנו. הסניגוריה סבורה, כי מדובר בתיקון בלתי חוקתי ובלתי מידתי בכך שהוא מוסיף, כדבר שבשגרה, הכבדה יתרה על חירותו של אסיר משוחרר מתוך הנחה גורפת ובלתי מוצדקת, כי כך אכן ראוי ברוב רובם של המקרים. זאת, מבלי שנבדקת שאלת הרלוונטיות של תנאי זה לנסיבות העניין, וביניהן סוג העבירה בגינה ריצה האסיר את מאסרו. יושם אל לב, בבואה להטיל תנאי שחרור דנה ועדת השחרורים לא באסיר, כי אם באסיר משוחרר. דהיינו, במי שהצליח לעמוד בהצלחה רבה בכל הנטלים הכבדים שדורש ממנו החוק העיקרי, כפי שהם משולבים זה בזה בסעיפים 2 עד 5 ו-9 לחוק העיקרי. אדם כזה הצליח לא סתם להראות, כי אם "לשכנע" את ועדת השחרורים לא רק כי אינו מסוכן לשלום הציבור, לא רק כי קיימים סיכויים טובים לשיקומו, לא רק כי התנהגותו בבית הסוהר היתה טובה, כי אם גם כי הוא "ראוי לשחרור". משעה שעמד האסיר בכל הנטלים הכבדים הללו, מעמדו משתנה. הוא אינו "אסיר" עוד כי אם "אסיר משוחרר". אכן, גם במעמדו זה הוא עדיין אינו אדם חופשי לחלוטין, אך הוא גם פסק מלהיות אסיר, דהיינו אדם שמרבית חירויותיו מוגבלות. לפיכך, ראוי וצריך להקפיד יותר בחירויותיו, ולצמצם את הפגיעה בהן רק להכרחי ולנחוץ בלבד לצורך פיקוח על תנאי שחרורו. כאמור, הסניגוריה הציבורית אינה רואה כיצד הטלת תנאי קבוע של איסור יציאה מן הארץ דרושה תמיד לצורך פיקוח על תנאי שחרורו של האסיר. זאת ועוד, הטלת תנאי קבוע זה תביא עימה בקשות רבות שיוגשו לועדות השחרורים לביטולו, דבר שיגדיל את כמות הדיונים ויצריך הקצאת משאבים משמעותית נוספת. זאת, מבלי שיש בדבר הצדקה לגוף העניין. לפיכך, יש לדחות את התיקון המוצע בעניין זה, ולהותיר לועדת השחרורים את שיקול הדעת, כפי שהוא קיים כיום, האם להטיל את תנאי איסור היציאה מן הארץ מקום בו הנסיבות לדעתה מצדיקות זאת. 3. סעיף 8(1) להצעה, תיקון סעיף 20 לעניין הרחבת שיקול דעת ועדת השחרורים בעת שקילת אפשרות ביטול השחרור המוקדם בשל עבירה נוספת בגינה הוטל עונש מאסר הסניגוריה הציבורית מברכת על ההצעה לתיקון סעיף 20(ב), לפיה כאשר הוטל בגין ביצוע עבירה נוספת בתקופת התנאי עונש מאסר על-תנאי או כזה שירוצה בעבודות שירות, תשאר בידי ועדת השחרורים האפשרות להורות על המשך שחרורו על-תנאי של האסיר, והיא לא תהיה חייבת "אוטומטית" לבטלו, כפי שעולה מניסוח החוק העיקרי כיום. יחד עם זאת, הסניגוריה הציבורית סבורה שבנוסחו של סעיף 20 כיום - גם לאחר התיקון המוצע לסעיף 20(ב) – קיימת עדיין הגבלה בלתי ראויה על שיקול דעתה של ועדת השחרורים, הגבלה שביטויה הוא בחיובה האוטומטי של ועדת השחרורים לבטל תמיד את שחרורו המוקדם של אסיר, שנדון לעונש מאסר בפועל (להבדיל ממאסר על-תנאי או כזה שמרוצה בעבודות שירות, כמוצע בתיקון) בגין עבירה נוספת בתקופת התנאי. מנוסח הסעיף כיום עולה, כי אסירים אשר נדונו לתקופות מאסר ממושכות, יוחזרו לריצוי תקופת התנאי אף בשל ביצוע עבירה נוספת קלה יחסית, בגינה נדונו לתקופת מאסר בפועל קצרה, ואף אם קבע בית המשפט כי ראוי להטיל על האסיר בגין העבירה הנוספת עבודות שירות, אך הוא נמצא בלתי כשיר פיזית לבצען, ומסיבה זו בלבד נשלח למאסר. כמו כן, אסירים אלה יוחזרו לריצוי תקופה ארוכה של מאסר, אף אם מכלל הנסיבות עולה כי אין בביטול השחרור כדי לשרת את האינטרס הציבורי. במקרים אלה יישלח האסיר לרצות לא פחות ממחצית מתקופת התנאי. כל זאת, אף על פי שיתכן שהאסיר כבר היה משוחרר זמן רב, לפעמים שנים רבות, עמד ביתר תנאי השחרור, התנהג כיאות במשך תקופה ארוכה מתוך תקופת השחרור שלו, ואף עלה חזרה על מסלול של שיקום מוצלח במועד הדיון בשאלת ביטול שחרורו על-תנאי. אמנם, החוק מותיר בידיה של ועדה השחרורים את האפשרות שלא להפקיע אלא מחצית מתקופת התנאי, אולם עדיין במקרים רבים מדובר בתקופת מאסר ארוכה ביותר שעשויות להיות לה השלכות קשות. נוכח העובדה שועדת השחרורים היא גוף מעין-שיפוטי, ראוי להותיר בידה מרחב מספק של שיקול דעת, כדי שתוכל לבחון כל מקרה לגופו ולנסיבותיו ולעשות צדק אינדיוידואלי. ניתן דוגמא להמחשת טיעוננו מחיי המעשה: אסיר נדון לתשע שנות מאסר בשל עבירות של סחר בסמים ושימוש בסמים. במהלך שהותו בבית הסוהר עבר האסיר תהליך גמילה מוצלח, ובשל כך החליטה ועדת השחרורים לשחררו על-תנאי ממאסר בתום ריצוי שני שליש ממאסרו. תקופת התנאי של האסיר הנ"ל היא שלוש שנים ולמרות שבמרביתה הצליח האסיר להתמיד בשיקומו, בשלב כלשהוא מעד כפי שמועדים רבים אחרים העוברים לאורך חייהם תהליך מורכב של גמילה מסמים, וביצע עבירה של החזקת סמים לשימוש עצמי. בעקבות העבירה הנוספת גזר בית המשפט על האסיר המשוחרר מאסר בפועל בן חודש ימים. ב"כ היועמ"ש מגיש באיחור מה בקשה לועדת השחרורים לבטל את השחרור על-תנאי בשל העבירה הנוספת. אלא שעד הדיון בועדה מצליח האיש לשוב ולעלות על דרך המלך, מתמיד שוב בתהליך הגמילה כשחוות הדעת של אנשי המקצוע לגביו הן מצויינות. הוא מגיע לדיון בועדת השחרורים כשהוא נקי מסמים במשך תקופה שאורכה משביע רצון, וייתכן כי הועדה מוצאת לנכון למחול לו על מעידתו ולהסתפק בעונש שגזר עליו בית המשפט בגין העבירה הנוספת, ובהארכת תקופת התנאי. אלא שהחוק כובל את ידי הועדה ומאלץ אותה להפקיע לפחות מחצית מתקופת התנאי, אשר במקרה שלנו היא תקופה ארוכה לכל הדעות. תקופה זו בבית הסוהר עלולה לגרום להידרדרות חוזרת של האסיר, והנה הפסדנו כולנו תהליך גמילה מוצלח של אדם. לאור האמור, מוצע לאפשר לועדה שיקול דעת להורות, במקרים המיוחדים המצדיקים זאת, על המשך השחרור על-תנאי, וזאת גם אם הוטל בשל העבירה הנוספת עונש מאסר בפועל. לחלופין, אם יוחלט כי במצב דברים זה של הטלת מאסר בפועל בגין העבירה הנוספת הועדה מחוייבת לבטל את השחרור, מוצע שלא להגביל את שיקול דעתה ביחס לאפשרות החלקית לבטל רק חלק מתקופת השחרור, ולבטל את המילים בסעיף 20(ג) "אולם לא פחות ממחציתה". מתן שיקול דעת נרחב יותר לועדה, כפי שמוצע על ידינו, ייתן לה את הגמישות הנחוצה על מנת לשקול את המקרים שבהם אכן ראוי לבטל שחרור על-תנאי של אסיר, ומה משכה של תקופת המאסר, שאותה ראוי שהאסיר ישוב וירצה. 4. סעיף 10 להצעה, הוספת סעיף 22א – סדר נשיאת מאסר לאחר ביטול שחרור על-תנאי התיקון המוצע בא להחמיר את מצבו של אסיר שבוטל שחרורו על-תנאי. לפי התיקון המוצע, תקופת המאסר בגין בטול השחרור על-תנאי תצטבר תמיד באופן אוטומטי לכל תקופת מאסר שמרצה אסיר, בין אם הוטלה בגין עבירה נוספת שבוצעה בתקופת התנאי ובין אם הוטלה בגין עבירות שבוצעו לפני או אחרי תקופת התנאי. זאת, ללא כל שיקול דעת, וכן ללא הבחנה אם ביטול השחרור נגרם בשל הפרת תנאי, בשל ביצוע עבירה קלה או בשל ביצוע עבירה חמורה. כמו כן, את התקופה שהוטלה בשל ביטול השחרור, לא ניתן לקצר, יהא אורכה אשר יהא, בשל האמור בסעיף 6 לחוק, לפיו לא ניתן לקצר תקופת מאסר שעל אסיר לרצות בשל ביטול שחרורו על-תנאי. היוצא מן התיקון המבוקש, שבכל אותן עבירות נוספות, בין בתקופת התנאי ובין שלא בתקופת התנאי, נשללת מביהמ"ש האפשרות לשקול האם ראוי לחפוף את העונש בגינן עם תקופת התנאי שהופקעה. הסניגוריה סבורה, כי אין מקום לתיקון המוצע, אלא יש להשאיר את שיקול הדעת בידי בתי המשפט, האם יש מקום לחפיפה כזו או אחרת או להצטברות המאסרים. לפי התיקון המוצע לא ניתנת לבית המשפט האפשרות להעניש אדם באופן אינדיווידואלי, כשהתיקון אינו מכיר בכך שקיימות נסיבות יוצאות דופן, ואינו מאפשר להתחשב בנסיבות, כגון, חלוף הזמן ושינוי מצבו האישי והשיקומי של האסיר שעניינו נדון. הגבלה כזו, במיוחד בתחום של ענישה היא מחמירה ביותר, אינה מאפשרת גמישות ושיקול דעת פרטני במקרים המתאימים, והיא מבטאת מעין הבעת אי אמון במערכת המשפט וביכולת שלה להרתיע ולגזור עונשים ראויים גם ללא כבילת שיקול דעתה על ידי המחוקק. בעניין חפיפה וצבירה של מאסרים אמר המחוקק את דברו בסעיף 45 לחוק העונשין, ואף במקרים החמורים ביותר, כגון, סעיף 51י לחוק העונשין, העוסק בהרשעה בעבירה נוספת בעת ביצוע עבודת שירות, בצד כלל הצבירה שקבע המחוקק, הותיר הוא לבית המשפט פתח לשיקול דעת בעניין זה1. זאת, מתוך תפיסה ראויה לפיה המחוקק לעולם אינו יכול לצפות את כל הנסיבות שעשויות להגיע לפתחו של בית המשפט, וכי רק הגוף השיפוטי, המצוי היטב בנסיבות העניין, יכול להכריע לעניין העונש. נוכח זאת, לא ברורה לנו ההצדקה לתיקון המוצע, וככל שהצדקה זאת טמונה ברצון להרתיע אסירים מפני הפרת תנאי שחרורם, ובכלל זאת, מפני ביצוע עבירות נוספות בתקופת התנאי, נראה לנו כי בצד הסדר הקובע כלל של צבירה יש להותיר בידי ביהמ"ש חריג, ולו צר ביותר, לחפיפה. חשוב לציין, כי ברוב המקרים בהם הכלל המשפטי הוא שעונשי המאסר מצטברים, למשל בסעיף 51י' או סעיף 58 לחוק העונשין, בתי המשפט פועלים על פי הכלל ואינם עושים שימוש תדיר באופציה שהותיר להם המחוקק לחפוף את העונשים. אף על פי כן, מכיוון שבדיני נפשות עסקינן תמיד יהיו אותם תיקים מיוחדים בהם הנסיבות הן יוצאות דופן, ובית המשפט אכן יזדקק לחריגה המסוימת הזו מן הכלל2. לחלופין, אם יתקבל התיקון, הרי שעל מנת לאזן החמרה זו, מתחזק, לדעתנו, הצורך בתיקון סעיף 6 באופן שיאפשר לשחרר אסיר שחרור על-תנאי גם בגין תקופה אותה הוא מרצה בגין ביטול שחרור על-תנאי. כמו כן, יש לקבוע הוראת מעבר כך שהוראה זו לא תפגע באסירים משוחררים שביצעו עבירה נוספת לפני כניסת התיקון לתוקף. מכל מקום, עמדת הסניגוריה היא כי אין להחיל את ההסדר המוצע בהצעת החוק, גם אם יתקבל, על סעיף 21 לחוק שעוסק בביטול שחרור בשל הפרת תנאי אחר. בכבוד רב, גליה ניצני, עו"ד סגנית בכירה א' לסניגורית הציבורית הארצית