חומר רקע
מבוא
מסמך זה נכתב לוועדת הפנים והגנת הסביבה לקראת דיון המשך בנושא תוכניות מתאר והריסת מבנים ביישובי הבדואים בנגב. במסמך מוצג רקע על ישובי הבדואים בנגב ועל הליך התכנון שלהם ונתונים על הריסת מבנים בלתי-חוקיים בתחומם.
1. תכנון ישובי הבדואים בנגב1
אזור הנגב משתרע על-פני 12,000 קמ"ר וחיים בו כ-165,000 אזרחים בדואים.2 בעשורים הראשונים לקום המדינה, ההסדרה התכנונית של הכפרים הבדואים בנגב היתה חלקית בלבד. חלקם היו קיימים במקומם שנים רבות וחלקם הועברו לשם על-ידי הממשל הצבאי דאז.
בין שנת 1969 ל-1989 התגבשו תוכניות לפתרון התיישבותי לאוכלוסייה הבדואית, קרי ריכוזם בעיר רהט וב-6 ישובים עירוניים נוספים שהוקמו על-ידי המדינה: תל שבע, שגב שלום, ערערה, כסיפה, לקייה וחורה. כ-60% מהאוכלוסייה הבדואית בנגב גרים ביישובים אלו. יתר האוכלוסייה הבדואית חיה בכ-45 כפרים לא-מוכרים. יצוין כי ישנו חוסר בהירות סביב המונח "כפרים לא-מוכרים" וסביב מספרם המדויק ולעתים הם מכונים "הפזורה הבדואית". עד היום קיימת מחלוקת בין המדינה ובין הבדואים סביב הבעלות על הקרקעות באזורים אלו.
היישובים הלא-מוכרים מתאפיינים בהיעדר שירותים בסיסיים כגון מים זורמים, חשמל, טלפון, כבישים ועוד. שמות היישובים אינם מצוינים על-גבי המפות הרשמיות ואין שילוט של דרכי הגישה אליהם.3
בשנת 2004 הוקמה מועצת אבו-בסמה כדי לאגד את הכפרים הללו ולהעניק להם שירותים עירוניים כחינוך וכרווחה.4
כיום, עבודות התכנון של הכפרים הבדואיים נעשות במנהל התכנון במשרד הפנים, בלשכת התכנון המחוזית - מחוז דרום של משרד הפנים ובמועצת אבו-בסמה.
בשנים האחרונות הכירה הממשלה בהחלטותיה במספר ישובים בדואיים לא-מוכרים. לגבי ישובים אלו התבצע הליך תכנוני רגיל, דהיינו לכולם (למעט למולדה) כבר ישנן תוכניות מתאר מקומיות ולחלקן יש גם תוכניות מפורטות. להלן שמות היישובים שהוכרו:
• ביר הדאג', קסר אל-סר, אבו קרינאת', אום בטין, אל סייד, טארבין א-סנע, דיראג'ת, כוחלה.
כל אחד מהיישובים הללו שהוכרו יועד לקהילה מוגדרת, בדרך-כלל במקום מושבו ההיסטורי-גיאוגרפי של שבט בדואי מסוים.
• מרעית ומולדה הוקמו כיישובים חדשים שלא נועדו לאוכלוסייה מוגדרת אלא למספר קהילות שבטיות.
10 היישובים הללו נמצאים בשטחה של המועצה האזורית אבו-בסמה.
1.1. תוכניות המתאר
בסוף שנת 1994 הופקדה תוכנית מתאר מחוזית, תמ"מ 14/4, אשר עקרונותיה בכל הנוגע למגזר הבדואי כללו המשך יישוב הבדואים בשבעת היישובים האמורים, תוך הרחבתם ופיתוחם.
התנגדויות שהוגשו על תמ"מ 14/4 בטענה שהתוכנית מתעלמת מצורכי הבדואים ומזכותם לשמר מסורת ותרבות ייחודית נדחו והתוכנית אושרה בינואר 2000.
עוד באותה השנה הוגשה עתירה לבג"ץ על-ידי האגודה לזכויות האזרח ותושבי הכפרים הלא-מוכרים נגד המועצה הארצית לתכנון ולבנייה בדרישה לתקן את תמ"מ 14/4 כך שתכלול תכנון ישובים כפריים לבדואים בנגב תוך התחשבות במיקומם ובאורח חיי תושביהם. בג"ץ הותיר את העתירה תלויה ועומדת והנחה את הצדדים להגיע להסכם ביניים.
החל משנת 2003 החלה עבודת ההכנה של תוכנית מתאר מחוזית חלקית למטרופולין באר-שבע 23/14/4 (להלן: תמ"מ 23/14/4). יש הסבורים כי הכנת התוכנית החדשה החלה בעקבות העתירה האמורה לבג"ץ.
תמ"מ 23/14/4 חלה על הנגב הצפוני, כולל רוב הכפרים הבדואיים הלא-מוכרים. במסגרת תוכנית זו נדרשו המתכננים לבחון, תוך שיתוף נציגי האוכלוסייה הבדואית, את צורת ההתיישבות הכפרית כאחד הפתרונות הרצויים ליישוב הבדואים בנגב.
מבין 35 הכפרים הלא-מוכרים הנותרים, (לאחר שהוכרו 10 יישובים כאמור לעיל) מכירה למעשה תמ"מ 23/14/4 בשני היישובים הבדואיים אבו-תלול ואל-פורעה. משמעות הכרה זו היא ציונם כשני אזורי בינוי פרברי על גבי תוכנית מתאר מחוזית חלקית נוספת. תוכנית זו - תמ"מ 59/14/4 - פורסמה להפקדה במועצה הארצית לתכנון ולבנייה באוגוסט 2006. לפי המשך ההליך התכנוני המקובל, אמורים שני ישובים אלו להיכלל בעתיד בתוכנית מתאר מקומית, ולהתחבר לתשתיות מים, חשמל, ביוב, שירותי בריאות, חינוך וכיוצא בזה.
לשאר הכפרים הלא-מוכרים, תמ"מ 23/14/4 הגדירה "מרחבי חיפוש" שמשמעותם סימון שטחים כדי שהוועדה המחוזית תקבע אם ניתן יהיה להקים במרחבם ישובים חדשים לאוכלוסייה הבדואית.
ב-7 בנובמבר 2006 החליטה המועצה הארצית לתכנון ולבנייה על הפקדה עקרונית של תמ"מ 23/14/4. בהמשך הליך התכנון נדרשים דיונים בוועדה לענייני תכנון עקרוניים (ולנת"ע) והפקדה בפועל של התוכנית. לכשתאושר התוכנית על-ידי המועצה הארצית לתכנון ולבנייה, ניתן יהיה לסמן מכוחה במדויק היכן יוקמו יישובים חדשים.
לפי מִנהל התכנון במשרד הפנים, הגם שהתוכנית טרם אושרה, נעשית במקביל עבודת תכנון של היישובים עצמם.
1.2. טענות כנגד תמ"מ 23/14/4
קיימות טענות כנגד תמ"מ 23/14/4 על כך שהיא אינה נותנת פתרון לשאלת הבעלות על הקרקעות, שאינה מתאימה לצרכים הקהילתיים והחקלאיים של הבדואים, שהמשך הטיפול ב"מרחבי החיפוש" אינו ברור בה דיו ועל-כך ששיתוף האוכלוסייה הבדואית בתכנון לא היה מספק.
להלן עיקרי הטענות כפי שהובאו על-ידי עמותת "במקום" ועל-ידי המרכז לפלורליזם יהודי:5
• בתוכנית לא ניתן מענה תכנוני כולל לסוגיית הכפרים הלא-מוכרים. התוכנית קובעת "מרחבי חיפוש" ולרוב לא נותנת פתרונות קונקרטיים. בתוך-כך, מרבית הכפרים הלא-מוכרים נותרים מחוץ ל"מרחבי חיפוש".
• שטחים רבים במרחב החיפוש נתונים למגבלות סביבתיות וספק אם ניתן יהיה לפתחם לצורכי התיישבות. בנוסף, לא ברור מי האחראי על ייזום וקידום התכנון העתידי (בשלב שמעבר ל"מרחבי החיפוש").
• לא ברור מה יהיו הקריטריונים להכרה ביישובים ומה יעלה בגורלם של הכפרים הנמצאים מחוץ ל"מרחבי החיפוש". כמו-כן, לא ברור אם היבטים כגון קיום קשר קהילתי-תרבותי-גיאוגרפי ואפשרויות לעיסוק בחקלאות יילקחו בחשבון בעת הליך ההכרה והתכנון.
2. נתונים על הריסת מבנים בלתי-חוקיים
הריסת מבנים של האוכלוסייה הבדואית בנגב יכולה להתבצע באחד משני מקרים: כאשר מוקמים מבנים ביישובים הלא-מוכרים - ליישובים אלו אין תוכניות מתאר ולכן כל בנייה נוספת בהם הינה בלתי-חוקית וכן ביישובים שיש לגביהם תוכניות מתאר אך לא הוצאו היתרי בנייה כנדרש בחוק.6
מנתונים שנתקבלו מהיחידה הארצית לפיקוח על הבנייה במשרד הפנים עולה כי:7
• בכל מחוז הדרום קיימים כ-42,000 מבנים בלתי-חוקיים;
• כ-1,500 מבנים בלתי-חוקיים נבנים בכל שנה בכפרים הלא-מוכרים;
• בשנים 2006-2004 הוצאו כ-1,000 צווי הריסה מנהליים ושיפוטיים כנגד מבנים בלתי-חוקיים בכפרים הלא-מוכרים;
• כיום, קיימים ביחידה הארצית לפיקוח על הבנייה כ-700 צווים שיפוטיים שניתן לבצע מיידית.