חומר רקע
טיוטה (פרופ' רות גביזון)
31 במאי
רקע לדיון בישיבת הוועדה ביום 7 ליוני 2005
לא התקדמנו הרבה בישיבה הקודמת לגבי סוגיות היסוד. יחד עם זאת היה נראה על פי הדיון כי יש כמה הסכמות:
1. לפחות חלק מנציגי הציבור הערבי, ורבים אחרים, לא הביעו עניין בצורות של חלוקת כוח על בסיס קבוצתי קבוע מראש.
2. הענקת זכויות קולקטיביות (בחוקה ובכלל) צריכה להיעשות בזהירות בשל ההשפעה הבעייתית שעשויה להיות להן על זכויות הפרט של חבריהן, בנוסף על ההשלכות האזרחיות.
הוסכם גם נציגי קבוצות מעוניינות יגישו הצעות מפורטות יותר לגבי ההסדרים הנראים להם חיוניים להגנה מספקת על האינטרסים של הקבוצות. הצעות אלה תישקלנה בניסיון לנסח הצעות חוקתיות.
מכיוון שממילא, חלק גדול מן הסוגיות האלה מוסדרות ברמה של חוקים רגילים ואף של הסדרים קונבנציונליים, אני מציעה כי בישיבה השנייה נתרכז בכמה מן הסוגיות הקונקרטיות. לגבי כל אחת מהן נבחן מה הוא ההסדר הקיים, מה הוא ההסדר הרצוי, והאם הסדר זה או חלק ממנו צריכים להיות כלולים בחוקה. חומר הרקע הכללי והמשפט הבינלאומי כלולים בחומר שחולק לקראת הישיבה הקודמת.
1. שפה
המצב המשפטי הקיים אינו ברור: ניתן לפרש את דבר המלך כקובע שעברית וערבית הן שפות רשמיות ושוות מעמד. זה לא הפירוש שניתן על ידי בית המשפט אף בפסקי הדין המרחיבים שלו. זו וודאי איננה המציאות בישראל, שהעברית בה היא השפה השלטת והדומיננטית בפועל.
כבסיס לדיון אני מציעה את ההצעה הבאה:
(א) עברית היא שפת המדינה בישראל.
(ב) למיעוט דובר הערבית זכות להשתמש בשפתו, לטפחה וללמדה.
(ג) לשפה הערבית יוענק מעמד מיוחד בחוק.
(ד) בישראל יוכר חופש שפה מלא.
אפשרות שנייה: לא להזכיר בחוקה את עניין השפה.
סעיף זה עומד גם במשאלה שהובעה לפיה החוקה המוצעת לא תסיג לאחור הישגים של המיעוט הערבי שנקבעו בפסיקה. הסעיף אינו קובע לכאן או לכאן הסדרים לגבי שפות שילוט או הסדרים חוקיים או אחרים לגבי השפה הערבית. הוא קובע חירות חוקתית מוגנת לשימוש בשפה וללימודה עבור המיעוט דובר הערבית. ניסוח זה לא נועד לעקוף את שאלת המעמד של המיעוט הערבי אלא לכלול בהסדר השפתי את כל דוברי הערבית , בלי להיכנס לשאלות סבוכות של המידה בה הם מזדהים כערבים מבחינה לאומית. הסעיף כולל גם התחייבות כי לערבית יוענק מעמד מיוחד בחוק, שיכלול הסדרים מסוג אלה הקיימים כיום ואשר יוסכם עליהם.
אכן, הסעיף קובע מפורשות מדרג בין השפות וקובע במפורש כי אין שוויון מעמד בין עברית וערבית בישראל. אני סבורה כי העדפה זו היא אכן חלק מן ההשלכות של האופי היהודי של המדינה. והיא משקפת את המציאות. להערכתי, דווקא הכרזה ברורה כזו תאפשר גמישות גדולה יותר בהסדרים בפועל לגבי השפה הערבית, והרחבת הלימוד וההיכרות של השפה ושל התרבות. אני צופה כי הסדרה כזו בחוקה תאפשר גם גמישות רבה יותר בהסדרים החוקיים לגבי שימוש בשפות.
חלק מנציגי המיעוט הערבי טענו כי הניסוח המוצע כאן אינו הולם, שכן הוא בוחר בנוסח "שפת המדינה היא עברית" ולא "עברית היא שפה רשמית בישראל". הניסוחים בחוקות המזכירות את עניין השפה מגוונים, אולם חלק מהם מדבר דווקא בשפת המדינה. נראה כי ההתנגדות הלשונית חוזרת להתנגדות העקרונית שלא לקבוע ייחוד של השפה העברית כשפה של כל המדינה, כולל המיעוט שדובר בערבית החי בה.
קיימת כמובן גם האפשרות לא לכלול בחוקה התייחסות לשפה כלל ועיקר. נראה לי שזו תהיה טעות הן מבחינת העברית והן מבחינת ההגנה החוקתית שלא תינתן כך לשפה הערבית.
2. סמלים
כל הסמלים – דגל, סמל והמנון – הם יהודיים-ממלכתיים-מדינתיים טיפוסיים, והצורך להזדהות עימם מעורר רגשות של ניכור אצל חלק מבני המיעוט הערבי ואצל חלק מהציבור היהודי האנטי-ציוני. עקרונית, מדינה אינה צריכה לעורר רגשות ניכור מובנים כאלה אצל קבוצות של אזרחיה. אלא שהמתחים בשאלה זו קשורים שוב לעצם הזהות של מדינת ישראל. הבעיה קיימת במציאות הישראלית בלי קשר לחוקה. הסמל אינו מפריע ממשית לאיש, אלא ברמה הסמלית-עקרונית. החובה להניף דגלים במוסדות חינוך ציבוריים גרמה להתנגדות של המגזרים המתנגדים. הקשה מכל הוא ההמנון, שכן מילותיו מבטאות את הכמיהה היהודית לעצמאות מדינית בארץ ישראל וזהו חזון שאינו הולם שאיפות של חלק מאזרחי המדינה ומזכיר לחלק אחר ממנו את עומק העימות והאסון שחווה עם הקמת המדינה.
הבעיה היא שהסמלים נבחרו על מנת להדגיש את הייחוד היהודי של המדינה, וזה אך טבעי כי חידוד ייחודה והממלכתיות שלה אכן יעוררו התנגדות וניכור אצל אלה שהיו מעדיפים באופן עמוק הסדר אחר. בעיה חמורה יותר קיימת אצל אלה שאינם רק מתנגדים לסמלים אלה או מרגישים ניכור מהם אלא אף סבורים כי היהודיות של המדינה, בפני עצמה, היא פגיעה בלתי מוצדקת ואינה ניתנת להצדקה בזכויותיהם. אלה מוכנים להפוך אזרחים בישראל מבחירה רק אם הגורמים האלה, שלדעתם הם בלתי מוצדקים, יוסרו, והמדינה תאמץ סמלים נייטרליים שלא ינכרו אותם. (כאמור למעלה, לא לגמרי ברור אם יש תמיכה אצל הציבור הערבי במצב של דו לאומיות שבו הסמלים לא יהיו נייטרליים אלא שלמדינה תהיה מערכת סמלים שתשקף דו לאומיות. נראה מכל מקום כי בחירה כזו אינה מציאותית, שכן למרות שיש ניגוד לאומי בין שתי קבוצות גדולות, הפסיפס הישראלי מגוון מכדי לתת ביטוי לא מנכר לכל התרבויות. הבחירה המעשית היא לכן בין סמלים יהודיים, או סמלים נייטרליים, או סמלים יהודיים רשמיים ובצידם חירות להוסיף סמלים פרטיקולריים משניים, שלא יבטאו חתירה נגד הסמלים המרכזיים).
ברמת החוקה ניתן להתחמק מבעיה זו באמצעות החלטה לא לכלול אזכור של הסמלים בחוקה. אבל נראה לי כי אף אם בסופו של דבר זה יהיה הפתרון שיתקבל – חשוב לברר את הסוגיה כחלק מן המהלך האזרחי של אימוץ החוקה המשותפת. שכן ההחלטה לא לאמץ את ההסדר בחוקה יכולה להיות רק החלטה להשאיר את המציאות כפי שהיא בלי לתת לה עיגון חוקתי, או שהיא תהיה הצעה לשנות את ההסדר הקיים. כך או כך, דיון בסוגיות טעונות אלה יכול לספק לנו את הדיאלוג שהוא כל כך חסר בדיון החוקתי עד עתה. (מובן כי אלה שאינם רוצים בחוקה בדיוק על מנת להשאיר את העמימות בעינה יראו טעם זה כטעם נוסף נגד השתלבות בהליך החוקתי).
לטובת עיגון הסמלים הקיימים בחוקה (ההצעה הראשונה למטה) עומד הטיעון שזה הוא חלק חשוב של היות המדינה יהודית, ושיחסית הוא פוגעני הרבה פחות מאחרים. ראינו כי מבחינת האמנות והמשפט הבינלאומי, סעיף כזה הוא בהחלט מקובל ולו בשל החשש כי עידוד או היתר של סמלים של מיעוטים לאומיים עלול לעורר חוסר שקט בין הקהילות. כמובן, עיגון חוקתי של סמלים יהודיים אינו מונע מן המדינה להיכנס למשא ומתן לגבי ההסדרים הפרטניים בנוגע להם. אם רוצים בכך, ניתן להמליץ על הסדרים כאלה כחלק מן המהלך החוקתי. ניתן גם להגיע להסכמות לגבי צורות שונות של כיבוד הסמלים. כך ערבים יעמדו בצפירה או בזמן השמעת ההמנון אבל לא יהיו מצופים להצטרף לשירתו. בטקסים פנימיים של ערבים אין צורך לסיים בהשמעת ההמנון (שהשמעתו כבר אינה מחייבת גם בטקסים במגזר היהודי ואולי זאת צריך לשנות). תיתכן גם גמישות מסוימת באכיפת חוק הנפת הדגל.
א. דגל המדינה הוא לבן, פסי תכלת סמוך לשוליו ומגן דוד תכול באמצעיתו.
ב. סמל המדינה הוא מנורת שבעת הקנים, עלי זית בצידיה והמילה "ישראל" למרגלותיה.
ג. המנון המדינה הוא "התקווה".
אבל ייתכן לבחון גם אפשרויות לעגן בחוקה עצמה גמישות מסוימת לגבי הסמלים, המבטאת ערנות לכך שהחוקה מבקשת לצמצם את מידת הניכור שחשים אליה ואל סמליה חלקים בציבור אזרחיה. שני רעיונות לצמצום המתח כלולים באפשרות השנייה למטה. שניהם משמרים את המרכזיות של הסמלים היהודיים, אולם פותחים פתח לצמצום הניכור של אזרחים אחרים מסמלים אלה. שני ההמנונים יושמעו באירועים אזרחיים משותפים (כגון חלוקת תארים לתלמידים). אבל בטקסי יום הזיכרון, למשל, או של יום השואה, מספיק שיושמע ההמנון המרכזי – "התקווה".
אפשרות שנייה:
א. דגל המדינה הוא לבן, פסי תכלת סמוך לשוליו ומגן דוד תכול באמצעיתו.
ב. סמל המדינה הוא מנורת שבעת הקנים, עלי זית בצידיה והמילה "ישראל" בעברית ובערבית למרגלותיה.
ג. המנון המדינה הוא "התקווה". המדינה תאמץ גם המנון אזרחי. באירועים אזרחיים יושמעו שני ההמנונים.
אפשרות מרחיקת לכת יותר, שתהיה מבוססת על הסדר מוסכם ועל משא ומתן, היא לאפשר אוטונומיה גם ברמת הסמלים, כל עוד הסמלים האוטונומיים של קהילות מצויינים בצד אלה הממלכתיים, על מנת לא ליצור כאן עידוד חוקתי לבדלנות.
אפשרות שלישית:
לא להזכיר את נושא הסמלים או את פירוטם בחוקה.
3. שלטון מקומי
בישיבה האחרונה עמדנו על כך שהעצמאות המובנית של שלטון מקומי בתנאי הארץ, שיש בהם מידה רבה של הפרדה לאומית ותרבותית, יכולה להיות מרכיב חשוב באוטונומיה של קהילות תרבותיות ודתיות. היחסים בין השלטון המרכזי והשלטון המקומי הם עניין לפרק המישטרי ואני מבינה שלא עסקו בהם לעומקם. נראה לי כי בדיון החוזר בפרק המישטרי ראוי להעניק תשומת לב מיוחדת לאפשרויות אלה, והדברים יעלו גם בדיון שלנו בשבוע הבא בנושא הקרקעות.
4. חינוך
וועדת דברת עסקה בהרחבה בנושא ההשלכות החינוכיות של הריבוי התרבותי. ברור שזהו נושא רב היקף ורב השלכות ולא נוכל לקיים בו אף תחילת דיון ממצה תוך כדי עיסוק בפרק העקרונות. מצד שני, נושא החינוך בכלל, וההשלכות של חינוך על ריבוי תרבותי ולאומי בפרט, הם נושאים קריטיים בקביעת זהותה של חברה ומדינה. לכן ייתכן כי דווקא ברמת העיקרון נכון להכניס לחוקה, ואף לפרק העקרונות שלה, סעיף העוסק בחינוך. בדרך הטבע, הסעיף יהיה קצר ויהווה רק סעיף מסגרת.
אני מזמינה את חברי הכנסת להציע הצעות לסעיף מסוג זה, שישקף את העניינים הנראים להם מהותיים דיים על מנת להיכלל בפרק העקרונות.
5. ייצוג
חלק מהצעות החוק שהוגשו על ידי נציגי המיעוט הערבי ביקשו להתייחס במפורש לשאלת הייצוג. שאלות של ייצוג קיימות גם לגבי קבוצות כגון נשים. כאמור, יש בארץ לא מעט חוקים העוסקים בהקשרים מיוחדים כגון תעסוקה או חברות ממשלתיות או גופים מקבלי החלטות הנוגעות לקבוצות מסוימות, או גופים מייעצים העוסקים בנושאים בעלי השלכות כלליות. חשוב לקיים דיון בוועדה בשאלות אלה.
נראה היה כי יש הסכמה שאין לבחון צורות מיוחדות של ייצוג פוליטי בנוסף לזה המובטח על ידי הבחירות היחסיות הכלליות.
רציתי להשתמש בהזדמנות הזאת כדי להעלות רעיון לשלב את שיטת הייצוג בישראל ולהפוך אותה למבוססת על יחסיות ועל אזוריות כאחד (במסגרת הגדלת בית הנבחרים עצמו או אף יצירת שני בתים). רעיון זה מצטרף לרעיון הקודם של חיזוק אוטונומיה מגזרית באמצעות הרחבת סמכויותיו של השלטון המקומי. נראה כי שילוב כזה יוכל לתת איזון מעניין יותר בין לכידות אזרחית משותפת ובין ריבוי קהילתי ואוטונומיה קבוצתית אזורית. יכולים להיות בה גם יתרונות מבניים נוספים בדמות יצירת מוקדים שונים בתוך הרשות המחוקקת העשויים לספק בקרה פנימית על תוצאות פעולתה.
אלה כמובן מחשבות ראשוניות, אבל אם הן נראות מעניינות ניתן להמשיך לפתח אותן במסגרת שיח בין הקבוצות.