חומר רקע
אוקטובר 2006
7552/06
תזכיר חוק ההוצאה לפועל (תיקון והוראת שעה), התשס"ז - 2006
נייר עמדה - פגעי הרפורמה המוצעת בהוצאה לפועל
חולשת מערכת ההוצאה לפועל גורמת לחייבים לא להירתע מהליכי גביה הננקטים כנגדם. הרפורמה המוצעת אינה אלא "קיצור דרך" ואוסף רעיונות שרירותיים, שלא תביא לפיתרון כלשהו ואף עלולה להחריף הבעיה ולדרדר את מערכת הגביה. יישום הרפורמה יפגע בכלכלת המדינה, בזכות הקניין של הזוכים, יפלה לרעה את האזרחים לעומת המדינה ובמיוחד את השכבות החלשות ויגרום לפריחתם של גורמי גביה מפוקפקים.
להלן סקירת הגזירות המרכזיות שבתזכיר החוק:
1. שינוי מבנה שכ"ט ב"כ זוכה (התנתקות מהתעריף המינימלי)
כיום התעריף המינימלי המומלץ הוא היחיד והמחייב בהוצל"פ מכוח סעיף 10(א) לחוק. התזכיר מציע לנתק את הזיקה המחייבת בין תעריף זה לחוק ההוצל"פ, באופן ששר המשפטים יקבע התעריף בתקנות במקום הלשכה.
הבעייתיות:
* פגיעה בעצמאות המקצוע
פגיעה במעמדם העצמאי של עורכי הדין שהוקנה להם בחוק לשכת עורכי הדין. מעמד זה, נועד, בין היתר, על מנת למנוע היכולת להלך אימים על עורכי הדין.
* הלשכה - גורם מקצועי יותר בתימחור השירות
עורכי הדין העוסקים בתחום ההוצאה לפועל הם הגורם המקצועי בעל הניסיון המעשי בהפעלת המערכת, המכירים לאשורם את תהליכי עבודתה.
* העדר עילה להוציא את קביעת התעריף מידי הלשכה
לא הוצגה עילה, מדוע מתבקש השינוי. לא הוכחו כשל שוק או התנהגות לא ראויה של עורכי דין. גם לא הוכח שהשינוי המבוקש יגביר את הגביה או יביא לחיסכון בעלויות של מערכת ההוצל"פ.
* פגיעה בזוכים
שכר הטרחה שייך בראש ובראשונה לזוכה ולא לבא כוחו. הזוכה משלם לפרקליטו עפ"י המוסכם ביניהם. אבל שינוי מבנה שכר הטרחה יטיל עלויות על הזוכים שיצטרכו לממן מכיסם את עלויות הטיפול של עורכי הדין המסייעים להם בגביה.
זוכים קטנים, יתכן שיוותרו על שירותי המערכת בשל הגדלת העלויות. זוכים גדולים יגלגלו את עלויות שכר הטרחה על ציבור לקוחותיהם, והראשונות שייפגעו הן השכבות החלשות.
זוכים יבכרו להיעזר בשירותי גביה מפוקפקים על מנת לחסוך עלויות נוספות.
* פגיעה במקצועיות המערכת
מי שמפעילים את מנגנון הגביה הם בעיקר עורכי הדין, המסייעים לאזרחים לגבות את חובם. פגיעה בשכר טרחתם תדיר רגליהם מלעסוק בתחום, וכפועל יוצא מכך תפגע במקצועיות המערכת וביעילותה ותצריך הקצאת כוח אדם ומשאבים נוספים כדי להתמודד עם טיפול בזוכים חסרי ניסיון. בנוסף, קיים חשש להתגברות פעילות המאכערים.
* יצירת הסדר מפלה לעומת המדינה בשימוש באמצעי גביה
הרפורמה מוצעת רק בחוק ההוצאה לפועל, שהינו מנגנון הגביה לאזרחים, פשוטי העם. דין שונה יש למדינה, הנעזרת בהוראותיה הדרקוניות של פקודת המיסים (גביה).
2. הוספת מסלול גביה "מקוצר" עד 30,000 ₪ ללא שכ"ט עו"ד
יתווסף מסלול גביה מקוצר שיופעל על ידי מערכת ההוצאה לפועל במעורבות מינימלית של הזוכה ולבקשתו, שבו לא ייפסק שכ"ט לבא כוחו.
הבעייתיות:
* פגיעה בזוכים
ההצעה לפטור את החייב מתשלום הוצאות במסלול ה"מקוצר", משמעותה שעל הזוכה יהיה לשאת בעול זה, ובכך יש פגיעה לא מידתית בזכותו הקניינית, מאחר שייגרם לו הפסד.
* שלילת שכ"ט - פגיעה בזכות הייצוג
משמעותו של מסלול זה שלילתה בפועל של זכות הייצוג על ידי עו"ד, שהוכרה כזכות יסוד במשפטנו - "חירותו של אדם, פרי האוטונומיה של הרצון הפרטי, היא למנות לעצמו שליח כרצונו (בג"צ 1848/93 פנחסי נ. כנסת ישראל).
מניעת שכ"ט מעו"ד במסלול המקוצר תדיר רגליהם של עורכי דין רבים משימוש בו, כיוון שזוכים לא יסכימו לממן מכיסם שכ"ט עו"ד, שעד כה הושת על הצד האחר - החייב.
* מתן עדיפות בנגישות למאגרי מידע - אפליית עו"ד ופגיעה בזכות הייצוג
מלשונו העמומה של התזכיר, עולה כי תינתן עדיפות לזוכה שישתמש במסלול המקוצר במתן נגישות למאגרי מידע, זאת לעומת המסלול הרגיל, המצריך הגשת בקשה לרשם וכרוך בשיקול דעתו השיפוטי.
* אי פסיקת הוצאות טיפול - פגיעה בזוכה
גם אם מדובר במסלול נטול עורכי דין, לזוכה נגרמות הוצאות ככל הנוגע לטיפול בגביית חובו (לדוגמא: הגשת בקשה לביצוע, הגשת בקשה להטלת עיקול בטרם קבלת מידע מהרשם על מקורות כספיים, המצאת אזהרה במסירה אישית על ידי הזוכה בעקבות כשלון המצאתה על ידי המערכת וכיו"ב). בתזכיר אין החזר הוצאות לזוכה, דבר המהווה פגיעה קשה בו.
* המערכת אינה ערוכה מבחינה תקציבית וכוח אדם
לצורך ייזום הליכים באופן עצמאי על ידי פקידי לשכות ההוצאה לפועל נדרשת תוספת של תקני כוח אדם ותקציב, עניין חסר סיכוי בתקופה של קיצוצים.
* המסלול לא אפקטיבי מבחינת כלי האכיפה שמציע
במסלול זה הוגבלו ההליכים לעיקול רכב, כספים או זכויות לקבלת כספים הנמצאים בידי צד שלישי, זאת בתמורה למתן נגישות למקורות מידע על החייב. אולם כשמדובר בחייב מקצועי וחמקן המבריח נכסים (אינו מצהיר על מקורות הכנסתו, אינו רושם נכסים על שמו, אינו בעל כתובת מעודכנת וכיו"ב), לא יעזרו מקורות המידע של הרשויות.
* המסלול לא אפקטיבי מבחינה מקצועית
גם במסלול זה קיימים מקרים רבים המצריכים את התערבות הזוכה או ב"כ כמו הגשת בקשה להטלת עיקול בטרם קבלת מידע מהרשם על מקורות כספיים, המצאת אזהרה במסירה אישית על ידי הזוכה בעקבות כשלון המצאתה על ידי המערכת, התנגדות של חייב לביצוע ההליכים נגדו (התנגדות לביצוע שטר, טענת "פרעתי", התנגדות לביצוע עיקולים) וכיו"ב. נמצא שמטרת ההליך – לפעול ללא התערבות הזוכה או ב"כ – לא מתקיימת בחלק גדול של המקרים. בנוסף, קיים חשש להתגברות פעילות המאכערים.
* התעשרות המדינה שלא כדין באמצעות הטלת אגרות על הציבור
במסלול זה ייסגר התיק כעבור 10 חודשים, ולאחר מכן, אם הגביה לא הצליחה ייפתח מחדש במסלול הרגיל, ואז תיגבה מחדש גם אגרת פתיחת תיק בהוצאה לפועל, דבר שיעשיר את קופת המדינה.
* אחריות משפטית של לשכת ההוצל"פ
במסלול זה מציעה המערכת ליטול את מקומו של עורך הדין. המדינה לוקחת על עצמה אחריות שלא תוכל לעמוד בה. היא תיתבע על רשלנות מקצועית.
3. מניעת מימוש שטרות בהוצל"פ שסכומם פחות מ-500 ₪ ופגיעה בשכ"ט עו"ד
על פי המוצע, שטרות עד לסכום של 500 ₪ לא ניתן יהיה לגבותם בהוצאה לפועל.
במקביל, תופסק הזכאות לשכ"ט עו"ד (שנפסק בבימ"ש במסגרת הליכי הוצל"פ) אם הוגשה לבימ"ש תובענה על סמך שטר (תביעה בשל עילה שטרית).
הבעייתיות:
* הטעיית הציבור שיש ערך טוב לשטרות בסכומים נמוכים
המדינה למעשה מטעה את הציבור שיש ערך טוב לשטרות אלה וניתן לקבלם כאמצעי תשלום, אך רק בבוא הזוכה לממשם בהוצל"פ ייתקל במציאות המרה שאינם ניתנים למימוש שם.
* יזמה לא אפקטיבית - ניתן לחזור בדלת האחורית להוצל"פ על ידי הגשת תביעה לבית משפט בעילה שטרית
אמנם לא יהיה ניתן להגיש שטרות עד 500 ₪ ישירות בהוצל"פ, אך עדיין ניתן יהיה להגיש תביעה לבימ"ש בגין אותו שטר בשל עילה שטרית, ולאחר קבלת פסק דין, לחזור להוצל"פ.
* הרציונל היחיד מאחורי היזמה – פגיעה בעורכי הדין
התזכיר אינו מונע לחלוטין את האפשרות לגבות שטרות עד 500 ₪. גם אם לא ניתן לגבות שטרות אלה בהוצל"פ, הזוכה יוכל לגבותם באמצעות תביעה לבימ"ש. הדבר היחיד שייפגע הוא שכ"ט עו"ד.
* שלילת שכ"ט - פגיעה בזכות הייצוג
משמעותו של מסלול זה שלילתה בפועל של זכות הייצוג על ידי עו"ד, שהוכרה כזכות יסוד במשפטנו. מניעת שכ"ט מעו"ד לגביית שטרות עד 500 ₪ תדיר רגליהם של עורכי דין רבים מייצוג זוכים המחזיקים שטרות עד סכום זה, כיוון שזוכים לא יסכימו לממן מכיסם שכ"ט עו"ד, שעד כה הושת על הצד האחר - החייב.
* שתיקת המדינה לגבי אגרות
היזמה מתייחסת רק לשכר טרחת עורכי הדין. אם המדינה רוצה להקל על הזוכים עליה לפטרם מתשלום אגרות.
* אי השתת הוצאות על הצד המפסיד/החייב – שינוי סדרי בראשית במערכת המשפט
מקובלנו מבית המשפט, כי הוצאות המשפט מוטלות על הצד המפסיד. קל וחומר בהוצאה לפועל, לשם מגיע הזוכה עם פסק דין או עם שטר שכמוהו כפסק דין.
* עידוד רמאים מקצועיים ופגיעה בשכבות החלשות
רמאים מקצועיים יפזרו שקים עד לסכום של 500 ₪, מבלי שניתן יהיה לגבותם. כתוצאה מכך, בעלי עסקים יסרבו לקבל שקים, דבר שיפגע בשכבות החלשות, שם השק הוא אמצעי התשלום הרווח.
4. ביטול הסמכות של ראש ההוצאה לפועל לאסור חייב בשל חוב הנמוך מ- 500,000 ₪
(למעט מאסר בשל חוב מזונות).
במקום זאת תינתן לרשם סמכות להטיל על החייב הגבלות שונות – האפשרות לקבל דרכון, לצאת מהארץ, הגבלת חשבונות הבנק ושימוש בכרטיסי אשראי, קבלה או חידוש של רשיון נהיגה וכיו"ב.
הבעייתיות:
* ביטול המאסר יפחית את הגביה במקום לשפרה
פקודת מאסר היא האמצעי המרתיע היחיד שנותר במערכת לביצוע גביה.
יצירת איזון לכאורה על דרך מתן נגישות למידע על חייב, אין בה די, שכן כשמדובר בחייבים שהם רמאים מקצועיים, המבריחים נכסים, אין רלבנטיות למקורות המידע עליהם שבידי הרשויות, כיוון שמקורות אלה ממילא אינם מעודכנים לגביהם.
* פקודת מאסר לשימושם של "עשירים" בלבד – פגיעה בזוכים הקטנים
רק בעלי חוב "עשירים" שחייבים להם מעל 500,000 ₪ יוכלו להיעזר בפקודת מאסר לצורך הגביה.
* צמיחת מנגנוני גביה חלופיים על ידי גורמים עבריינים
צמצום השימוש בפקודת המאסר יגרום לציבור להיעזר בשירותי גביה מפוקפקים.
* יצירת הסדר מפלה לעומת המדינה בשימוש באמצעי גביה
המדינה מבקשת באמצעות הרפורמה שאזרחיה יפעלו כשידיהם קשורות, בעוד היא משתמשת במנגנון גביה דרקוני הכולל מאסר מכוח פקודת המיסים (גביה).
* אי הפקת לקחי העבר – קריסת המערכת עקב בג"צ פרח עד לתיקון 19
בג"צ פרח העביר הנטל על הזוכה להוכיח את יכולתו של החייב לשלם את חובו ולא ביטל המאסר, ובכל זאת השלכותיו היו הרות אסון. קל וחומר, שצמצום המאסר עצמו עלול לשתק את המערכת ולפגוע במוסר התשלומים (בעקבות בג"צ פרח נחקק תיקון 19 לחוק ההוצל"פ, שקבע שנטל ההוכחה על החייב להוכיח שאינו מסוגל לשלם אחרת ייאסר).
* ב-99% מהמקרים: פקודת מאסר אינה מובילה למאסר
מיעוט קטן מפקודות המאסר מבוצע, ולכן מעצם יישומו של המנגנון של פקודת מאסר הוא כבר מאוזן (איזון פנימי) כך שאין צורך במנגנוני איזון חיצוניים.
על פי נתוני מערכת ההוצאה לפועל ב-1% (!!!) בלבד מכל המקרים בהם הוצאה פקודת מאסר, נאסר החייב ושילם את החוב. נתון זה מלמד שעצם משלוח פקודת המאסר לחייב מהווה הרתעה אפקטיבית וגורם לו לשלם את חובו מבלי שייאסר לבסוף. מניעת האפשרות לשלוח פקודות מאסר כשהחוב עד 500,000 ₪ תפגע ביכולת ההרתעה נגד חייבים, וכפועל יוצא מכך תפגע בגביה.
5. הטלת חובה על הבנקים לדאוג לדיור חלופי
משרד המשפטים מציע להטיל על הבנקים חובה מוחלטת לדאוג לדיור חלופי לחייב שפונה מביתו עקב חוב, אף מבלי שיוכלו להתנות על כך בהסכמי המשכון ושטרי המשכנתא.
הבעייתיות:
* דרישה כוללנית ועמומה
התיקון אינו מציע הגדרה ל"סידור דיורי חלופי". לכן לא ברור, האם סידור דיור חלופי מחייב דאגה לדייר לכל החיים ללא תלות בזמן או בסכום החוב או ביכולת ההחזר.
* פגיעה בזוכים
ההצעה פוגעת במעמדם ובזכויותיהם הקנייניות של הנושים המובטחים, וזאת בלי שנעשתה כל בדיקה רצינית לגבי תוצאות הליכי הפינוי, וכמה מחוסרי דיור אמיתיים זקוקים לסעד האמור.
* ייקור המשכנתאות ופגיעה בשכבות החלשות – בעלות לעשירים בלבד
הטלת חובה זו על הבנקים תייקר את המשכנתאות, שכן הבנקים יגלגלו את הסיכונים על ציבור לקוחותיהם, מי שייפגעו ראשונים מהמהלך הם האוכלוסיות הפחות מבוססות - זוגות צעירים, משפחות חד הוריות וכיו"ב. אוכלוסיות אלה, לא יהיה ביכולתן לממן את ההון העצמי שיידרש לשם רכישת דיור, ולא יוכלו לשאת בעלויות ההחזר הגדולות. דיור בבעלות, יהפוך, אם כן, נחלת העשירים.
* התרחבות תופעת חסרי הבית
רכישת דירה באמצעות משכנתא מבטיחה קורת גג ללא צורך בתשלום לעת זקנה. אם לא יהיה בכוחם של זוגות צעירים להעמיד הון עצמי בצעירותם לרכישת דירה, אין כל סיכוי, כשמדובר במעוטי יכולת, שיוכלו לגייסו בהמשך חייהם במקביל להוצאות שכירות שוטפות ולגידול משפחה. התוצאה תהיה, שקשישים רבים, שלעת זקנה לא יוכלו עוד לשלם דמי שכירות, יושלכו מדירתם ויהפכו חסרי בית.
6. סגירת לשכות הוצאה לפועל בפריפריה
משרד המשפטים מציע שינוי ארגוני בלשכות ההוצאה לפועל. שינוי זה עלול לגרום ככל הנראה לסגירת כמה מהן, בעיקר בפריפריה.
הבעייתיות:
מעתה, ייאלצו הזוכים תושבי הפריפריה להטריח עצמם ללשכות המרוחקות ממקום מגוריהם לצורך קבלת שירותי גביה.