חומר רקע

רפורמה פרלמנטרית לדמוקרטיה יציבה כ תיבה ד : נה בלאנדר , עופר קניג ע ריכת לשון : ענת ברנשטיין - 2 - מבוא יזמות למיניהן להשבחת שיטת הממשל בישראל עומדות על סדר היום . הן משקפות את התחושה של הציבור ושל נבחריו , שהתחזקה בעקבות מלחמת לבנון השנייה )2006 ( ,ש מצבה של הדמוקרטיה הישראלית חמור . שיפור שיטת הממשל הוא רק קצה הקרח ון של הרפורמה היסודית הדרושה לדמוקרטיה הישראלית , שתכליתה למצוא את נוסחת האיזון בין ה ייצוגיות לבין ה משילות , אך בעיקר ליצור דמוקרטיה יציבה . פתרונות קסם המבקשים לחזק את המשילות אגב פגיעה חמורה בייצוגיות לא יעצימו את כושר המשילות , כפי שלמדנו מניסיון הבחירה היש ירה ומההצעה הנוכחית לאמץ משטר נשיאותי . ולא זו בלבד אלא שהם עלולים לחתור תחת יסודות הדמוקרטיה הישראלית , הרעועים בלאו הכי . שיפורים בשיטת הממשל לא יביאו מזור לדמוקרטיה הישראלית , אם הם י לא יעשו במסגרת רפורמה כוללת , אשר תתמודד עם שורשי החולי ולא רק עם הסימפטומי ם הנראים על פני השטח . השפעתם תהיה מוגבלת , אם הם י יעשו במנותק מצעדים הכרחיים אחרים המתמודדים עם זיקות הגומלין בין החברה האזרחית , התרבות הפוליטית , כושר המשילות ומידת הייצוגיות של המערכת הפוליטית . לפיכך המכון הישראלי לדמוקרטיה ממליץ על ודי ק ם רפורמה מקיפה שתכ לול בראש ובראשונה את המאמץ ההיסטורי לכונן חוקה בהסכמה בצורת מִתְאר ה שיפורים שלהלן : מתאר השיפורים שיפור שיטת הבחירות שיפור מעמד הכנסת ותפקודה שיפור מבנה הממשלה ותפקודה בהסכמה חוקה כינון - 3 - מטרתו של מסמך זה לסקור את ההצעות לשיפור שיטת הממשל בישראל שהונחו על שולחנה של ועדת חוקה חוק ומשפט של הכנסת . המסמך מסביר את מהות השינויים המוצעים , מב היר את ההבדל ים ביניהם ובין המצב הקיים , בוחן את ה יתרונות ו את הבעיות שהם מציגים לפנינו ו בודק את מידת התאמתם למערכת הפוליטית בישראל . לבסוף , המסמך מזקק מתוך ההצעות הרבות את ההצעות שהן חיוניות לחיזוק השיטה הפרלמנטרית ובעלות הסיכויים הגבוהים ביותר לזכות בהסכמה פ רלמנטרית רחבה . להלן עיקרי ההצעות של המכון הישראלי לדמוקרטיה : 1 . תינתן ' זכות ראשונים ' לעומד בראש הסיעה הגדולה להרכיב את הממשלה . 2 .יוגבל גודלה של הממשלה . 3 . יאומץ חוק חבר כנסת מחליף )' החוק הנורווגי (. ' 4 .יוגבל מספר הצעות האי – אמון שסיעה יכולה להגיש , בהתאם לגודלה . 5 .תונהג העלאה מתונה של אחוז החסימה ל –3% בבחירות הבאות ול –4% בבחירות שלאחריהן . 6 .תיערכנה בחירות מקדימות ביום הבחירות . - 4 - חלקי המסמך . א ראש הממשלה וסמכויותיו 3 . ב הרכב הממשלה ומינוי השרים 10 . ג הכנסת : סמכויותיה ויחסיה עם הממשלה 14 . ד בחיר ות , מפלגות וסיעות 17 סיכום 22 נספח1 24 נספח2 25 - 5 - . א ראש הממשלה וסמכויותיו 1 . ראש הסיעה הגדולה ביותר לאחר הבחירות יכהן כראש ה ממשלה . המצב הקיים : לאחר הבחירות הנשיא מזמן אליו את נציגי הסיעות בכנסת , ועל פי המלצתן הוא מטיל את מלאכת הרכבת הממשלה על המו עמד בעל הסיכוי הגדול ביותר להרכיב ממשלה . בפועל מדובר לרוב במועמד העומד בראש הסיעה הגדולה ביותר , אם כי הדבר אינו מחויב מלשון החוק . השינוי המוצע ומטרתו : לפי השינוי המוצע , כשיתברר מיד לאחר הבחירות מי הסיעה שזכתה ברוב הקולות , יהיה העומד בראשה ראש הממשלה , והו א שירכיב את הממשלה . כלומר , לא יהיה צורך בהליך הקיים היום , שלפיו הסיעות ממליצות לנשיא על מי להטיל את המשימה . אפשר להגדיר את השינוי ' מתן זכות ראשונים ' לעומד בראש הסיעה הגדולה . על פי הצעתנו רק במקרה שראש הסיעה הגדולה אינו מצליח להרכיב ממשלה , יטיל הנשיא את המש ימה על מועמד אחר ) ראו דוגמה לנוסח ההצעה ב חוקה בהסכמה , בהנהגת השופט מאיר שמגר , ירושלים : המכון הישראלי לדמוקרטיה , 2005 , בסיכום המסמך (. מידע השוואתי : אמנם הטלת מלאכת הרכבת הממשלה על ראש הסיעה הגדולה מקובלת ומושרשת מא ו ד בתרבות הפוליטית של דמוקרטיות רבות , אול ם היא אינה קבועה בחוק ב כל ה דמוקרטיות האחרות . יתרונות השינוי המוצע : • ודאות באשר לזהות ראש הממשלה מיד לאחר הבחירות : ודאות זו עשויה לתרום ליציבות המערכת הפוליטית , למשא ומתן קואליציוני להרכבת הממשלה הנעשה ללא איום וסחטנות , ובעקבות זאת להגברת אמון הציבור ב ממשל . ה • הגדלת יכולת התמרון של ראש הממשלה ו ה : ודאות באשר לזהות ראש הממשלה תקטין את יכולת המיקוח של המפלגות הקטנות . המשא ו ה מתן הקואליציוני יתנהל ב ידיעה ברורה באשר לזהותו של ראש הממשלה . • חיזוק המפלגות הגדולות : הבוחרים י י טו להצביע למפלגות הגדולות כדי להבטיח שהעומד בראשן יהיה ראש הממשלה . שלא כמו ב בחירה הישירה , שהובילה לפיצול הקולות , ילכד שינוי זה את העדפות הבוחרים שיתמכו בעת ובעונה אחת במפלגה ובעומד בראשה . • הקטנת מספר המפלגות : ההצבעה האסטרטגית של הציבור למפלגות הגדולות - כדי להבטיח שהעומד בראשן יכהן כראש ה ממשלה - תקט ין את התמיכה במפלגות קטנות ותמנע פיצול יתר של הכנסת . הסתייגות : הקטנה זו עלול ה לפגוע במפלגות ה קטנות , שלעתים יש להן תרומה לשיח הדמוקרטי . - 6 - הבעיות ב שינוי המוצע : • פגיעה במעמדן של המפלגות הקטנות : בהליך הקיים היום יש להתחשב בתמיכת המפלגות הקטנות במועמד מסוים , משום שהסיעות הן שממליצות לנשיא על מי להטיל את הרכבת הממשלה . השינוי ינטרל את כוחן של המפלגות האלה בקביעת זהות ראש הממשלה . ובכל זאת ההצעה מותירה בידי ה מפלגות הקטנות כוח השפעה - הן יכולות להצהיר על תמיכתן במועמד מסוים במהלך מערכת הבחירות , והן עדיין בבחינת שות פות פוטנציאליות למשא וה מתן אחרי הבחירות . • אין ערובה לכך שמי שעומד בראש הסיעה הגדולה יצליח להרכיב ממשלה : בשל יחסי הכוחות הפוליטיים יכול להיווצר מצב שבו אף על פי שראש הממשלה עומד בראש הסיעה הגדולה ביותר , הוא מתקשה למצוא בני ברית קואליציוניים ונדרשות בחירות ח דשות . לכן עדיפה האפשרות של מתן זכות ראשונים , המאפשרת גם למועמד אחר לנסות את כוחו בהרכבת הממשלה במקרה שמי שעומד בראש הסיעה הגדולה לא צלח . 2 . ראש הממשלה יציג את הממשלה לפני הכנסת , אך לא י י דרש אמון הכנסת . המצב הקיים : לאחר שהמועמד לראשות הממשלה מרכיב את ה ממשלה הוא מתייצב לפני הכנסת , מודיע על הרכבה , על קווי היסוד שלה ו על חלוקת התפקידים בין השרים ומבקש את אמון הכנסת . השינוי המוצע ומטרתו : ראש הממשלה יציג את הממשלה לפני הכנסת , אך לא יבקש את אמונה י במ . לים אחרות , הקמת הממשלה לא תהיה מותנית בקיומו של רוב בכנסת התומך בה . אף שההצעה אינה מכוונת לכך , היא מגדילה את הסיכוי לכהונתה של ממשלת מיעוט בלא תמיכה פרלמנטרית וציבורית רחבה . מידע השוואתי : הממשלה מחויבת לקבל את אמון הפרלמנט בהצבעה רשמית בפרלמנט בדמוקרטיות האלה : איטליה , אירלנד , גרמניה , הונגריה , יוון , ספרד , פולין , פורטוגל כיה 'צ , . בדמוקרטיות מערביות אחרות הממשלות אינן זקוקות לאמון הפרלמנט כדי להתחיל בכהונתן : אוסטריה , אוסטרליה , בריטניה , דנמרק , הולנד יפן , , ניו זילנד , פינלנד , צרפת , קנדה , . יץ י שוו יתרונות השינוי המוצע : • ראש הממשלה לא ייאלץ להתחשב באילוצים קואליציוניים ב ו תמיכה מפלגתית בעת הקמת הממשלה . • הממשלה יכולה להתחיל לפעול מיד עם הקמתה בלא שתיזקק ללגיטימציה פרלמנטרית וציבורית . - 7 - הבעיות ב שינוי המוצע : • משמעות ההצעה היא ש יתאפשר ביתר קלות קיומן של ממשלות מיעוט . אמנם ממשלות מסוג זה נפוצות בדמוקרטיות מסוימות ) דנמרק , ספרד , שוודיה ( אך בישראל - מדינה שיש לה סדר יום עמוס ושיעור גבוה של חוסר אמון בפוליטיקה - ממשלות מיעוט עלולות להיות מסוכנות ולערער עוד יותר את אמון הציבור במערכת הפוליטית . • מתהווה פגיעה באחת מאשיות המשטר הפרלמנטרי , שלפיה הממשלה מכהנת מכוח אמון הכנסת . אמון הכנסת הוא הביטוי ללגיטימציה הציבורית של הממשלה , היות שהכנסת היא הגורם המתווך בין הממשלה לציבור . כאשר ראש הממשלה איננו מבקש את אמון הכנסת , משל הדבר כאילו הוא אינו מקבל את אישור הציבור לממשלתו . • למעשה מדובר בעצמה ריקה מתוכן . אם לממשלה לא יהיה רוב פרלמנטרי , ממילא ה יא לא תוכל לפעול כראוי . 3 . משך הרכבת הממשלה יקוצר . המצב הקיים : לרשות המועמד שהוטלה עליו מלאכת הרכבת הממשלה עומדים 28 יום להרכיב ממשלה . אם הדבר אינו עולה בידו , הנשיא יכול להאריך תקופה זו עוד ב –14 יום לכל היותר ) חוק יסוד : הממשלה , סעיף 8 .( אם לא הצליח להרכ יב ממשלה או שהממשלה שהרכיב לא זכתה לאמון הכנסת , מוטל התפקיד על חבר כנסת אחר שמודיע לנשיא שהוא מוכן לקבל עליו את התפקיד , והנשיא יכול להתייעץ בשנית עם נציגי הסיעות . גם למועמד זה ניתנים 28 יום לנסות להרכיב את הממשלה . אם הוא נכשל , יכול רוב חברי הכנסת ) לפחות 61 ( לבקש מהנשיא להטיל את הרכבת הממשלה על מועמד אחר . למועמד זה ניתנת תקופה של שבועיים להרכיב את הממשלה . אם כל הניסיונות הללו נכשלו , נערכות בחירות מוקדמות , שם ) סעיפים 11-9 .( השאיפה לקצר את תקופת המשא ו ה מתן הקואליציוני או להגביל את מספר ניסיונות ההרכבה אינה מח ויבת המציאות הפוליטית בישראל . כפי שעולה מתרשים 1 שלהלן , תהליך הקמת הממשלה בשני העשורים הראשונים למדינה היה ממושך יותר מ המקובל יום ה . לדוגמה ב , שנת 1955 , בבחירות לכנסת השלישית , חלפו לא פחות ממאה ימים מן הבחירות עד להשבעת הממשלה החדשה . לאחר הבחירות לכנסת ה חמיש ית )1961 ( חלפו79 ימים עד להשבעת הממשלה החדשה . לעומת זאת מ אז שנות התשעים הזמן הממוצע להרכבת ממשלה עומד על כ –30 יום , ונראה ש גם אותו אפשר לקצר . - 8 - תרשים1 : משך זמן הרכבת הממשלה ) בימים , (2003‐1951 70 100 44 79 71 48 69 34 36 52 51 20 20 50 29 30 0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100 1951 1955 1959 1961 1965-6 1969 1973-4 1977 1981 1984 1988 1992 1996 1999 2001 2003 השינוי המוצע : מטרת ההצעה לקצר א ת תקופת מלאכת ההרכבה של הממשלה בשתי דרכים : הראשונה , על ידי קיצור התקופה שניתנת למועמד להקים את הממשלה –מ)28 יום ל –14 יום ; ( השנייה , על ידי התניית קיומו של סבב שני של הטלת תפקיד הרכבת הממשלה על חבר כנסת , בעקבות בקשה של 61 חברי כנסת , כדי להבטיח תמיכה פוטנציאל ית במועמד . במקרה של כישלון תיערכנה בחירות חדשות . מידע השוואתי : חרף ה ביקורות התכופות על ההתמהמהות בשיחות הקואליציוניות בישראל יש לומר כי תהליך הקמת הממשלה אצלנו אינו ממושך באופן חריג בהשוואה לדמוקרטיות – רב מפלגתיות אחרות כמו אוסטריה , איטליה , בלגיה , הולנד ופ ינלנד . יתרונות השינוי המוצע : • תקוצר תקופת המשא ו ה מתן הקואליציוני , הנתפסת בציבור ובתקשורת כ ' מצעד סחטנות ' של המפלגות . • קיומם של שני סבבי הרכבה בלבד ידרבן את המפלגות להתפשר במשא ו ה מתן הקואליציוני כדי להימנע מבחירות חוזרות . משך זמן הרכבת הממשלה ) בימים ( שנה - 9 - הבעיות בשינו י המוצע : • המשא ו ה מתן הקואליציוני הוא הליבה של ההליך הדמוקרטי . דרוש זמן כדי לגבש הסכמים ופשרות בין המפלגות . קיצור הזמן והגבלת יכולתם של מועמדים אחרים לנסות את כוחם בהרכבת הממשלה עלולים להוביל ליצירת ממשלות אד הוק לא יציבות . • התניית קיומו של סבב שני בעקבות בקשה של 61 חברי כנסת ו צמצום מספר הניסיונות האפשריים להקמת ממשלה מגדילים את הסיכוי שלא תוקם ממשלה לאחר הבחירות , ולפיכך יהיה הכרח לערוך בחירות חוזרות . בחירות חוזרות ב זמן קצר תערערנה את אמון הציבור במערכת הפוליטית . לכן עדיפה הצעה ה מעניקה זכות ראשונים לעומד בראש הסיעה הגדולה בכנסת וגם מאפשרת לחברי כנסת אחרים לנסות להקים ממשלה חלופית ) ראו נוסח אפשרי להליך בתוך : חוקה בהסכמה ) לעיל , ( בסיכום המסמך (. 4 .ראש הממשלה יוכל לפזר את הכנסת . המצב הקיים : על פי חוק יסוד : הממשלה , סעיף 29 ,יש לראש הממשלה ה סמכות לפזר את הכנסת בצו באישור הנשיא א , ם כי הכנסת יכולה למנוע את פיזורה אם רוב של חברי ה מבקש מהנשיא להטיל על חבר כנסת אחר להרכיב ממשלה חדשה . השינוי המוצע ומטרתו : לראש הממשלה תינתן הסמכות לפזר את הכנסת באופן עצמאי , בלא שתהיה מעורבת בכך עוד רשות ובלי שהכנסת תוכל להגיב . מידע השוואתי : במקרים נד ירים ביותר נהנה ראש הממשלה מסמכות בלעדית לפזר את הפרלמנט . רק ביפן יכול ראש הממשלה לפזר את בית הנבחרים . בשאר הדמוקרטיות סמכות פיזור הפרלמנט מופקדת בידי ראש המדינה . ראש הממשלה המעוניין לפזר את הפרלמנט חייב לפנות באופן רשמי לנשיא ) איטליה , אירלנד , גרמניה , פינל ;( נד למונרך ) בלגיה , בריטניה , הולנד , ספרד (; למושל הכללי ) אוסטרליה , ניו זילנד , קנדה (, בצירוף בקשה מנומקת לפיזור הפרלמנט . ב מדינות אחדות ראש המדינה נענה באופן כמעט אוטומטי לבקשה מעין זו , אך יש גם מקרים ש הוא יכול לסרב לבקשה ולהפעיל שיקול דעת עצמאי . יתרו ן השינו י המוצע : • אפשר לפזר כנסת שאינה מתפקדת גם כאשר אין בה אופוזיציה מגובשת שיכולה להביע – אי אמון בממשלה . - 10 - הבעיות ב שינוי המוצע : • לכאורה , מתן כוח בידי ראש הממשלה על ידי כך שהוא מורשה להשתמש ב ' שוט ' לאיים בו על הכנסת . יש לציין שבעיני המציעים מדובר ביתרון . בעינינו ה דבר נראה כבעיה , משום שסמכות מסוג זה עלולה לסכן את המשטר הפרלמנטרי . • הענקת ה סמכות לראש הממשלה לפזר את הכנסת על דעת עצמו עלול ה לסכן את יציבות המשטר הפרלמנטרי . פירושו של דבר שראש הממשלה יכול להחליט על פיזור הכנסת , שהיא המוסד הנבחר המבטא את ריבונות הציבור . הדבר יגרור החלשה נוספת של הכנסת ויערער את אמון הציבור בה . • מתן שיקול דעת בלעדי לראש הממשלה בנוגע לפיזור כנסת שנבחרה על ידי הציבור עלול להיות מנוצל לרעה על ידי ראש הממשלה . לכן אישור הנשיא והאפשרות של הכנסת להתגונן מפני החלטה שרירותית של ראש הממשלה חשובים מאו . ד ית כך מנע נה בחירות תכופות שתנבענה מגחמות של ראש הממשלה , שלא יהיה מרוצה מהרכבה של הכנסת המכהנת . 5 . תינתן זכות וטו לראש הממשלה על חקיקה . המצב הקיים : יזמת החקיקה מקורה בכנסת או בממשלה . לאישור הצעת חוק נ דרש ים רוב בהצבעה בקריאה ראשונה , אישור של ה ו ועדה הרל וונטית ורוב בקריאה שנייה ושלישית . כלומר , הליך אישור החקיקה נתון בידי הרשות המחוקקת . השינוי המוצע : הכנסת תהפוך להיות רכיב ב משטר ה נשיאותי בו ו , ראש הממשלה יכול להטיל וטו על חקיקה של הכנסת . ה כנסת יכולה לבטל וטו זה ברוב של חבריה . מידע השוואתי : אין בנמצא דמו קרטיה פרלמנטרית שבה יש לראש הממשלה זכות וטו על חקיקה . הבעיות ב שינוי המוצע : • חיזוק כביכול של כוחו של ראש הממשלה מול הכנסת והגברת מעורבותו בחקיקה . יש לומר כי הצעה זו נראית בעיני המציעים כיתרון . בעינינו היא נראית כבעיה . • פגיעה באשיות המשטר הפרלמנטרי על ידי מ תן זכות לראש הרשות המבצעת ) שמכהן מכוח אמון הכנסת ( לבטל את החלטותיה של הכנסת שנבחרה על ידי הציבור : ניסיון הבחירה הישירה לימד שהכְ נָ סת רכיבים ה של משטר ה נשיאותי לתוך המשטר הפרלמנטרי היא מסוכנת , ובמקום לחזק את ראש הממשלה היא מציבה אותו בעמדת יריבות ביחס לכנסת , ובעצם מחלישה אותו . • מתן סמכות שרירותית לראש הממשלה ; וגם : במקום הפרדת רשויות - עירוב בין תפקידי הרשויות . - 11 - • עלול להיווצר מבוי סתום במקרים שבהם החקיקה משמשת זירה למאבק בין ראש הממשלה לבין הכנסת , אשר יכולים להטיל וטו הדדי . זכות הו ו טו עלולה לעורר עוינות במערכת הפוליטית : הכנסת עלולה שלא לאשר הצעות שמקורן בממשלה בתגובה על הטלת וטו על חקיקה שהיא אישרה - כל זה במקום המצב הקיים ש בו החקיקה היא תולדה של שיתוף פעולה בין הרשויות . - 12 - . ב הרכב הממשלה ומינוי השרים 1 .חלק מהשרים לא יהיו מועמדים ל כהן כ חברי כנסת )' ממשלת מומחים .(' המצב הקיים : לפי חוק יסוד : הממשלה אפשר שימונה אדם שאינו חבר כנסת לתפקיד שר ) סעיף 5](. [.ב החוק הקיים אינו קובע כמה שרים לא ימונו מקרב המועמדים לכנסת ו מה צריכה להיות הכשרתם . השינוי המוצע ומטרתו : בבסיס הקביעה שחלק מהשרים לא ימונה מקרב המועמדים לחברות בכ נסת מסתתרת השאיפה ליצור ' ממשלת מומחים ', כלומר למנות שרים המומחים בתחום העיסוק של משרדם . לפיכך מוצע ש ' ראש הממשלה ישקול גם את כישורי המועמד להיות שר . ' למעשה ה , הצעה אינה מחדשת בעניין זה , משום שגם כיום אפשר למנות שר שאינו חבר כנסת . ההבדל היחיד בין המצב הקיים לבין ההצעה הוא בקביעה שרבע או שליש מהשרים לא יהיו חברי כנסת . השינוי המוצע אף אינו מבטיח שימונו אנשי מקצוע מומחים , אלא רק שהשרים לא יהיו מקרב המועמדים לכנסת . מצב כזה עשוי להיות מסלול עוקף לאתנן פוליטי לעסקני מפלגות שמסיבות שונות לא השתלבו ברשימה לכנסת . בעיה נוספת היא ש ההצעה ש' ראש הממשלה ישקול גם את כישורי המועמד להיות שר ' אינה ברורה , משום שלא נהיר על פי אילו קריטריונים יישקלו כישוריו . האם י י קבעו תנאי סף כמו מספר שנות לימוד , תואר אקדמי , שירות צבאי וכדומה ? האם בית המשפט יבחן אם הפעיל ראש הממשלה שיקול דעת סביר בעניין המינוי , ולפי לו יא אמות מידה ? הנחת היסוד של רעיון ממשלת ה מומחים הוא ש ' מומחים ' הם מקבלי החלטות עדיפים , אך הנחה זו מוטלת בספק . ממשלת מומחים אינה בהכרח טובה לדמוקרטיה : בכל תחום מדיניות מתפתחות תאוריות רבות , וכמספר המומחים - מספר התאוריות . המושג ' מדיניו ת נכונה ' אינו קיים מבחינה מדעית או אובייקטיבית . מדיניות מבטאת סולם ערכּי וסדר עדיפויות , ולצורך זה יש להתחשב בעמדות הציבור ולהפעיל שיקול דעת מעבר לעובדות , מה גם שכל עובדה נתונה ל פרשנויות רבות מספוֹר . הכרעות כלכליות ב סוגי ות דוגמת הגדלת קצבאות או העלאת מסים א ינן סוגיות תאורטיות , אלא הן קשורות להכרעה ערכית שהחברה עושה . דעת המומחים חשובה כדי להציג תמונת מצב מלאה ומפורטת של האפשרויות , אך להכרעה דמוקרטית דרוש שיקול דעת פוליטי , המביא בחשבון את עמדות הציבור והעדפותיו . ולא זו אף זו : ההצעה מבקשת לשנות את תרבות הניהול ב משרדי הממשלה . אולם השינוי צריך להיעשות לא בתחום המשטרי , אלא בתחום הניהולי . רפורמה מנהלית מסודרת ומקיפה במשרדי הממשלה תביא תועלת גדולה יותר מ קביעות חוקתיות בדבר הכשרתם של השרים . לדוגמה , כדי להבטיח את ה יציבות במשרדי הממשלה רצוי למנות מנכ " לים שיש להם ניסיון מקצועי ואשר ישמשו בתפקידם תקופות ממושכות בלא שיהיו תלויים בתחלופת השרים . מידע השוואתי : בדמוקרטיות מערביות אחרות אין הוראות בחוק בעניין מינוי מומחים לתפקיד ביצועִ י בקבינט . - 13 - הבעיות ב שינוי המוצע : • חיזוק לכאורה של הפן המקצועי של עבודת משרדי הממשלה ונטרול שיק ולים פוליטיים : לאמתו של דבר , חיזוק הפן המקצועי צריך להיעשות בזירה המקצועית של מבצעי המדיניות המתמנים . על כן אין כל יתרון במינוי שרים ' מקצועיים '. • יצירת שני מעמדות של שרים : שרים ' פוליטיים ' ושרים ' מומחים . ' הדבר עלול ליצור מתח בממשלה ולעורר עוינות וניכור בציבו ר כלפי ה שרים ה' פוליטיים .' • כלל יסוד ב דמוקרטיה הוא ה הפרדה בין הדרג הפוליטי לבין הדרג המקצועי – בירוקרטי , והוא נובע מה הנחה שמדיניות אינה רק עניין מקצועי ; ש בתהליכי קבלת ההחלטות יש להפעיל גם שיקולים הנוגעים לאינטרס הציבורי וטובת החברה ה . קביעה שעל חברי הרשות המבצ עת להיות אנשי מקצוע מטשטשת את ההבחנה הזאת ומציבה אמות מידה כביכול מדעיות לקביעת מדיניות במקום להביא בחשבון שיקולים של טובת הציבור . • השינוי נותן הכשר למינויים אישיים של ראש הממשלה , לאו דווקא ' מקצועיים ', בלי שיהיה פיקוח מפלגתי או פרלמנטרי . • ניסיון העבר מלמד ששרים שאין להם תמיכה פוליטית ואינם מבינים את כללי המשחק הפוליטיים אינם שורדים זמן ממושך במערכת הפוליטית ואינם מחליטים החלטות טובות יותר מעמיתיהם ה ' פוליטיים '. 2 . ראש הממשלה יוכל למנות שרים בלא אישור הכנסת . המצב הקיים : החלטת הממשלה לצרף שר לממשלה מחייבת את אישור הכנסת . השינוי המוצע : מוצע לאפשר הוספת שרים לממשלה ללא אישור הכנסת . מידע השוואתי : לא נמצאו מדינות שבהן מינוי שרים מחייב את אישור הפרלמנט . עם זאת במרבית המדינות השרים ממונים ) לפי הצעת ראש הממשלה ב ( ידי ראש המדינה - נשיא או מלך . יתרון השינוי המוצע : • חופש פעולה לראש הממשלה ואי – תלות בכנסת לצורך שינויים בהרכב הממשלה . הבעי ב ות שינוי המוצע : • עלול להיווצר ערוץ עוקף כנסת לשינויים בהרכב הממשלה ו , הממשלה שתכהן בפועל לא תהיה זו שזכתה לאמון הכנסת . • נפתח פתח לכך שראש הממשלה ימנה ב מינוי אישי שרים שאין להם תמיכה ציבורית ומפלגתית . - 14 - 3 . הכנסת תקבל לידיה את ה סמכות לפטר שר . המצב הקיים : שר יכול להתפטר או להיות מפוטר ב ידי ראש הממשלה . הכנסת אינה יכולה לפטר שר . השינוי המוצע ומטרתו : ההצע ה מבקשת לאפשר לכנסת לפטר שר בהחלטה של רוב מיוחד של חבריה )70 או73 חברי כנסת ( בלי שי היה צורך לקבוע עילות מיוחדות . מטרת השינוי לחזק את יכולתה של הכנסת להטיל סנקציות על חברי הרשות המבצעת . יתרון השינוי המוצע : • כוחה של הכנסת מתחזק ו , ניתן עידוד ל מעורבותה ב קביעת ה הרכב של הרשות המבצעת . הבעי ב ות שינוי המוצע : • היכולת שיש בידי הכנסת לפטר שר עלולה לפתוח פתח לחיסול חשבונות פוליטיים . י בה • עדר פירוט של עילות ש בגינן אפשר לפטר שר עלולה להתקבל החלטה שרירותית בעניין פיטוריו . • כאשר שר שמונה בידי ראש הממשלה מפוטר ב ידי הכנסת , נראה הדבר כפגיעה במעמדו של ראש הממשלה . 4 . יוגבל מספר ה שרים וסגני ה שרים . המצב הקיי ם: במצב הקיים היום בישראל אין הגבלה על מספר השרים או סגני השרים . בחוק יסוד : הממשלה , 1992 נקבעה הגבלה כזאת , אך היא בוטלה מיד לאחר כינון ממשלת ברק ב –1999 .בתולדות ממשלות ישראל נע מספר השרים בין 12– ל30 . השינוי המוצע ומטרתו : מוצע להגביל את מספר שרי הממשלה –ל18 לכל היותר . כן מוצע להגביל את מספר סגני השרים ל–6. מטרת ההגבלה להבטיח שהממשלה תהיה מצומצמת ויעילה , ולא יתווספו משרדי ממשלה ומשרות שרים רק לצרכים קואליציוניים . ניסיון העבר מלמד שסעיף כזה צריך להיות משוריין ברוב מיוחד כדי למנוע מצב ש הוא ישונה לשם התאמתו לאילוצים קואליציוניים . מידע השוואתי : גודלה של ממשלת ישראל חריג בהשוואה לממשלות של מדינות דמוקרטיות שיש בהן משטר קואליציוני ) ראו לוח 1 להלן (. באירלנד יש הוראה חוקתית המגבילה את מספר השרים בממשלה ל –15 . - 15 - לוח 1 :מספר השרים ו ה תנודתיות של ממשלות במשטרים פרלמנ טריים , 2003 סוג ממשלה שכיח ה מדינה טווח גודל ה של ה ממשלה בפועל גודל ן של שתי הממשלות האחרונות קנדה 22 - 30 שרים 28 ; 29 אוסטרליה 13 - 20 שרים 16 ; 17 ניו זילנד ) עד 1996 ( 19 - 23 שרים בריטניה * 21 - 23 שרים 22 ; 23 ממשלה של מפלגה אחת שיש לה רוב פרלמנטרי מלטה 10 - 15 שרים 14 ; 14 הולנד 14 - 15 שרים 15 ; 14 גרמניה 13 - 19 שרים 15 ; 14 פינלנד 16 - 18 שרים 18 ; 18 שוודיה 18 - 22 שרים 20 ; 19 ישראל 18 - 30 שרים 30 ; 24 ממשלה קואליציונית ניו זילנד –מ )1996 ( 20 ; 20 * רשמית הממשלה גדולה בהרבה . כאן מובא גודל הקבינט , שהוא ליבת הממשלה הבריטית . יתרו ן השינוי המוצע : • הגבלת גודלה של הממשלה חשובה בעיקר בישראל , שבה יש נטייה להקים קואליציות רחבות . קואליציות אלה יוצר ות מצב שבו כשליש מחברי הרשות המחוקקת הם שרים וסגני שרים , והדבר פוגע בתפקודה של הרשות המחוק . קת הבעי ה ב שינוי המוצע : • במידה מסוימת ת מ נפג יכולת התמרון הקואליציונית של ראש הממשלה . - 16 - . ג הכנסת : סמכויותיה ויחסיה עם הממשלה 1 . יונהג חוק חבר כנסת מחליף )' החוק הנורווגי .(' המצב הקיים : חבר כנסת שמתמנה לשר ממשיך לכהן גם כחבר כנסת . לפיכך נוצרת חפיפה , קרי כפל תפקידים . השר , בהיותו גם חבר כנסת , אמור להמשיך לפקח על הרשות המבצעת , שהוא חבר בה , ולבקר אותה ב . ממשלה רחבה הבעייתיות הנובעת מהחפיפה מתחדד ת ביתר שאת , משום ש שליש מחברי הכנסת חברים ברשות המבצעת ואינם ממלאים תפקידים פרלמנטריים , כגון השתתפות ב ו ועדות ב הב . עת השרים נדרשים להתאים את לוח הזמנים שלהם כך שיוכלו להיות נוכחים בהצבעות חשובות כחברי כנסת . השינוי המוצע ומטרתו : עיגון ' חוק חבר כנסת מחליף ' – ' החוק הנורווגי – ' משמעו שחברי כנסת שיתמנו לשרים בממשלה יתפטרו מחברותם בכנסת ויפנו את מקומם לחברים אחרים במפלגתם . אם שר כלשהו יחדל מ לכהן בממשלה , הוא ישוב לכהן כחבר כנסת , ומחליפ ו בכנסת יתפטר . מידע השוואתי : בדמוקרטיות פרלמנטריות בעולם מקובלות שתי גישות לכפל תפקידים זה : בדמוקרטיות פרלמנטריות בהשראת דגם ה הבריטי השרים ממשיכים לכהן גם כחברי פרלמנט . ב דמוקרטיות פרלמנטריות אחר ות באירופה , דוגמת הולנד , נורווגיה וו ש ו דיה , מקובל ' החוק הנורווגי : ' כאשר חבר פרלמנט מצטרף לשורות הרשות המבצעת ו מתמנה לשר , הוא מפסיק לכהן כחבר פרלמנט ובמקומו נכנס חבר אחר ממפלגתו . יתרונות השינוי המוצע : • מספר חברי הכנסת הפעילים נותר 120 . עובדה זו מאפשר ת לחזק את תפקיד הפיקוח והבקרה של הכנסת על הממשלה . • שיפור עבודת הכנסת : ההצעה מבטיחה נוכחות רבה יותר במליאה וב ו ועדות הכנסת . היות ש במצב הקיים שרים וסגני שרים אינם חברים בוועדות , נוצר מצב ש בו רק חלק מחברי הכנסת נושאים בנטל הנוכחות והעבודה בוועדות . עיגון חוק חבר כנסת מחליף יבטיח שכל 120 חברי הבית יוכלו להיות חברים ב ו ועדות . • השרים - שגם כך אינם ממלאים את רוב תפקידיהם הפרלמנטריים - יוכלו להקדיש את כל זמנם ומרצם לעבודה ב משרד ש הם ממונים עליו . - 17 - הבעיות ב שינוי המוצע : • השינוי עלול לפגוע בעקרון היסוד הפרלמנטרי הקובע ש הממשלה נ ובעת מן הפרלמנט וחייבת לו דיווח . החלת חוק חבר כנסת מחליף עלולה להביא לנתק בין השרים לבין ה כנסת ולהמעיט את נוכחות השרים בכנסת . יש לומר כי נוכחות השרים בכנסת היום מלמדת שגם כך הם נוכחים אך בקושי בדיונים במליאה ובהצבעות . • חוק חבר כנסת מחליף עלול ליצור מצב של ' דלת מסתובבת ' בין הממשלה לכ נסת , ובכך לערער את יציבות הקואליציה ולהביא לתחלופה תדירה של חברי כנסת . • לעיגון חוק חבר כנסת מחליף עלולה להיות השפעה שלילית על דעת הקהל ל . נוכח מעמדם של הנבחרים ב קרב הציבור עלול להתפרש צעד כמו עיגון חוק חבר כנסת מחליף כאמצעי להרח א בי ת מאגר המשרות . ובכל זאת צפוי שבטווח הארוך יעלה חוק חבר כנסת מחליף את קרנן של הרשות המחוקקת והמבצעת , והן וכל ת נה לפעול ביתר יעילות . 2 .יועלה התקן הדרוש לאישור הצעות אי – אמון ) רוב מיוחד ( או יוגבל מספרן . המצב הקיים : בחוק יסוד : הממשלה הנוכחי מעוגן – אי ' אמון קונסטרוקטיבי ו ', לפיו כאשר מוגשת הצעת אי – אמון בממשלה היא נחשבת ל גם הבעת אמון במועמד אחר על ידי רוב של חברי הכנסת )61 .( כאשר מוגשת הצעת – אי אמון , על הסיעה המגישה להציג שם של חבר כנסת שמסכים לקבל על יו את הקמת הממשלה . אלא שבפועל השם המוצע הוא ' פיקטיבי ' במובן ז ה ש אמנם חבר כנסת מסוים מסכים ששמו יופיע בהצעת החוק , אך אין סיכוי ש הוא יזכה ל תמיכ ת רוב חברי הכנסת . י במ לים אחרות , בנוהל הקיים בכנסת המשמעות של – אי ה אמון הקונסטרוקטיבי מרוּקנת מתוכן . השינוי המוצע ומטרתו : הצעות אחדות מבקשות להגדיל את הרוב הדרוש לאישור הצעת – אי אמון . אולם לאמתו של דבר הצעות האי – אמון כשלעצמן אינן מאיימות על יציבות הממשלות בישראל . בכל ההיסטוריה הפוליטית של ישראל רק ממשלה אחת נפלה בהצבעת – אי אמון - ממשלת האחדות בראשות יצחק שמיר ב –1990 . הבעיה ב הצעות – אי ה אמון אינה שהן מערערות את יציבות המשטר . הבעיה היא ריבוי ההצעות המוגשות , משום שהן מכבידות על לוח הזמנים של הכנסת . העובדה שמשתמשים בהן ש לא לפי מטרתן מוכיחה שהן אינן כלי להפלת הממשלה , אלא לניגוח הממשלה ולהבעת אי – נחת מתפקודה . לכן הבעיה אינה טמונה ברוב הדרוש לאישור הצעת – אי ה אמון . נוסף על כך ההצעות המבקשות להגדיל את מספר חברי הכנסת הדרושים לאישור אי – אמון )66 או70 (חסרות טעם . הצעה המבקשת רוב מיוחד מגדילה את הסיכוי לכהונתה של ממשלת מיעוט . אם , למשל , דרוש רוב של 70 חברי כנסת להבעת אי – אמון , פירושו של דבר שממשלה שבה תומכים רק 50 חברי כנסת יכולה להמשיך ולכהן , אף ע ל פי שאין לה רוב . אם כך , הבעיה נובעת מהקלות הבלתי נסבלת של הגשת הצעות – אי אמון . בכנסת ה –15 , לדוגמה , הוגשו 119 הצעות אי – אמון , ובכנסת ה–16 , חרף עיגון – אי ה אמון הקונסטרוקטיבי , הוגשו 156 הצעות אי – אמון . - 18 - הצעה חלופית : כדי להפחית את מספר הצעות – אי ה אמון מוצע להגביל , בהתאם לגודלה של כל סיעה , את מספר ה הצעות מהסוג הזה ש סיעה רשאית להגיש , או לקבוע ש תקופה מסוימת לאחר הגשת הצעת אי – אמון שנכשלה אסור לסיעה להגיש הצעת אי – אמון נוספת . למשל , מותר לסיעה להגיש רק הצעת – אי אמון אחת במהלך מושב או שניים של הכנסת . בדרך ת זו ימנע נה סיעות מה גשת הצעות אי – אמון רק כדי לנגח את הממשלה ותגשנה רק הצעות שיש להן סיכוי להתקבל . נוסף על כך מוצע לאכוף את – אי ה אמון הקונסטרוקטיבי הקיים בחוק , למשל על ידי הוספת הדרישה שהסיעה המגישה אי – אמון תצרף מספר מסוים של חתימות של חברי כנסת שתומכים במועמד החלופי . יתרונות ההצעה החלופית : • הגבלת מספר הצעות – אי ה אמון המוגשות תאפשר למליאת הכנסת לעסוק בנושאים ה חשובים ש על סדר היום . • החזרת העצמה המקורית שיש ל הצבעת אי – אמון : במקום ההליך ה שכיח המתרחש כמעט מדי שבוע בכנסת תחזורנה הצעות – אי ה אמון להיות בעלות משמעות אמתית , ולא רק הצהרות ריק ות של ביקורת על הממשלה . הן תוגשנה רק כאשר יהיה סיכוי של ממש להפיל את הממשלה . הבעיה ב הצעה החלופית : • צמצום האפשרויות העומדות לרשות סיעות האופוזיציה להביע – אי נחת וביקורת על תפקודה של הממשלה . 3 . תצומצם סמכותה של הכנסת לפזר את עצמה . המצב הקיים : כיום הכנסת יכולה לפזר את עצמה ולהכריז על הקדמת הבחירות בהחלטת רוב של חבריה )61 ) (חוק יסוד : הכנסת , סעיף 34 .( השינוי המוצע ומטרתו : הגדלת הרוב הדרוש לפיזור הכנסת ) רוב של 66 , 70 , 73 .(ההצעה מניחה שהעלאת הרף הדר ו ש לפיזור הכנסת תייצב את המערכת הפוליטית משום שיהיה קשה ת יו ר לפזר את הכנסת . הבעיות ב שינוי המוצע : • דרישה לרוב מיוחד מחזקת את כוחו של המיעוט . עלול להיווצר מצב שבו מספר מצומצם של סיעות ימנע את פיזור הכנסת אף שאינה מתפקדת . • פגיעה בעצמאותה של הכנסת ובדינמיות של התהליך הדמוקרטי : לעתים נוצרות נסיבות שבהן יש עילה לקיצור ת קופת כהונתה של הכנסת ולהכרזת בחירות חדשות , למשל במקרה שנפטר ראש הממשלה או לנוכח מהלך מדיני מכריע שרוב חברי הכנסת סוברים שמן הראוי לאפשר לציבור להביע את עמדתו באמצעות קיום בחירות . קביעה של רוב גדול במיוחד עלולה להקשות את פיזור הכנסת במקרים מסוג אלה . • אמנם הס יכוי שהכנסת תפזר את עצמה לפני המועד קָטֵן , אך אין ערובה לכך שהיא תוכל להמשיך לתפקד כראוי . - 19 - . ד בחירות , מפלגות וסיעות 1 . יועלה אחוז החסימה . המצב הקיים : כיום עומד אחוז החסימה בישראל על 2% , כלומר לכנסת יכולות להיכנס רק מפלגות שזכו בשלושה מנדטים לפחות –כ )62,000 קולות בבחירות2006 .( אחוז החסימה הנמוך יחסית מקל על מפלגות קטנות להיכנס לכנסת , והדבר מגדיל את פיצול . ה השינוי המוצע ומטרתו : העלאה הדרגתית מתונה של אחוז החסימה ל –4%-3% במגמה להקטין את מספר המפלגות בכנסת . מידע השוואתי : אחוז החסימה בישראל הוא מהנמוכי ם בדמוקרטיות האירופיות גם כיום , לאחר שהועלה ל –2% . ברוב הדמוקרטיות המערביות אחוז החסימה עומד על 4% ומעלה ) ראו נתונים בנספח 1 שלהלן (. יתרונות השינוי המוצע : • אחוז חסימה גבוה יותר עשוי לתרום להקטנת מספר המפלגות המיוצגות בכנסת ול צמצום הפיצול . • ככל ש יקטן מספר המפלגות , כן תהיה קלה יותר מלאכת הרכבת הקואליציה , והממשלות תהיינה יציבות יותר . • העלאת אחוז החסימה ת קטין א ת התמריץ ש ל יש מפלגות קטנות להתמודד בבחירות ותעודד אותן להתאחד זו עם זו . • הבוחרים יהססו להעניק את קולם למפלגות קטנות מחשש פן ירד לטמיון , וכך תתחזקנה המפל גות הקיימות ותגדלנה את כוחן . • העלאה מתונה של אחוז החסימה לא תפגע בייצוגיות , ואולי אף תביא לחיזוקה , משום שמפלגות שיש להן עמדות דומות או ש הן מייצגות את אותו מיעוט תתאחדנה לגוש ותהיינה כוח חזק יותר בכנסת . • העלאת אחוז החסימה תפגע בסיכוייהן של מפלגות חדשות קיקי וניות לזכות בייצוג . כוחות פוליטיים חדשים עדיין יוכלו לרענן את המערכת הפוליטית על ידי הצטרפות למפלגות קיימות או בעזרת גיוס תמיכה ציבורית רחבה . הבעיות ב שינוי המוצע : • העלאת אחוז החסימה עלולה לכפות איחודים מלאכותיים על מפלגות רק בשביל הבחירות . עם זאת העלאה מת ונה של אחוז החסימה לא תחייב איחוד בין מפלגות שמחזיקות ב עמדות שונות זו מזו , אשר כל אחת מהן זוכה ל תמיכה בציבור . לדוגמה : העלאת אחוז החסימה ל –3% פירושה שלמפלגה יי דרשו 100,000 קולות בקירוב כדי לזכות בייצוג . אם , כך אף על פי ש מבחינה עקרונית העלאת אחוז החסימה עלול ה לפגוע בייצוג - 20 - ה מיעוטים , הרי ש אם היא מתונה היא עשויה ללכד את השורות ולהבטיח ייצוג הולם לאינטרסים של המיעוט . • העלאת אחוז החסימה תקטין את התמריץ שיש ל מפלגות חדשות להתמודד בבחירות מחשש שלא תעבורנה את אחוז החסימה . • העלאת אחוז החסימה עלולה לגרור שיעור גבוה ביות ר של קולות מבוזבזים . פירושו של דבר שחלק מציבור הבוחרים לא ישפיע על תוצאות הבחירות ולא יזכה לייצוג . אולם עם הזמן הציבור יאמץ אסטרטגיית הצבעה שתמנע בזבוז קולות ) הצבעה למפלגות בינוניות וגדולות (. • המפלגות ת מצא נה דרך לעק וף את אחוז החסימה הגבוה - מפלגות קטנות תע מדנה את עצמן ל בחיר ה ברשימה אלקטורלית משותפת , וזמן קצר לאחר מכן תי פרד נה זו מזו . 2 .תונהגנה בחירות מקדימות ביום ה בחירות . המצב הקיים : כיום ניכרות במפלגות שתי נטיות קיצוניות : מצד אחד , מפלגות שמקיימות בחירות מקדימות פתוחות שבהן אין למוסדות המפלגה תפקיד ; ומצד שני , מפלגות שבהן מוסדות המפלגה , או אפילו אישים יחידים , קובעים את הרכב הרשימה . בכל מקרה , ציבור הבוחרים הרחב אינו משפיע על הרכב הרשימה . השינוי המוצע ומטרתו : שינוי פתק ההצבעה כך שרשימת ה מועמדי ם של כל אחת מן המפלגות תופיע , בו והבוחר יוכל לבחור אם הוא מאשר את הרשימה כפי שנקבעה על ידי מוסדות המפלגה או אם הוא מסמן את המועמדים העדיפים בעיניו ) ראו דוגמה לפתק הצבעה בנספח 2 שלהלן (. על פתק ההצבעה יופיעו לפחות עשרים שמות , והבוחר יצטרך לסמן חמישית מהם . יש שמציעים שהמדורגים במקומות הראשון והשני לא יהיו נתונים לד רוג י ן וכ , שי ינתן משקל שווה להעדפות הבוחר ולרשימה המקורית כפי שנקבעה על ידי מוסדות המפלגה . מידע השוואתי : הדמוקרטיות המערביות ש נהוגה בהן שיטת בחירות יחסית נחלקות לאלה המאפשרות לבוחר לדרג או לסמן את המועמדים ) שיטה רשימתית גמישה ( ולאלה שאינן מאפשרות ) שיטה רשימתית סגו רה או קשיחה (. עם ה מדינות ש נהוגה בהן ה שיטה ה רשימתית ה גמישה נמנות אוסטריה , בלגיה , דנמרק ופינלנד . עם ה מדינות ש נהוגה בהן ה שיטה ה סגורה – קשיחה נמנות נורווגיה , ספרד , פורטוגל ושוודיה . יתרונות השינוי המוצע : • תתאפשר מעורבות ם של הבוחרים בקביעת מועמדי המפלגה בלי להיחש ף לתופעות השליליות שמתלוות לבחירות המקדימות . • תקטן השפעת הקשר בין הון ל שלטון . המתמודדים לא י י אלצו לפנות לבעלי הון שיממנו את בחירתם . • תימנע התופעה של מתפקדים שאינם מצביעים : רק מי שמצביע למפלגה משתתף בקביעת הרשימה . - 21 - • תונהג מעורבות מבוקרת ואחראית של מוסדות המפלגה בקביעת המועמדים בצד הרחבת מעגל ההשתתפות וההשפעה של הבוחרים . באופן כזה יתחזק מעמדם של מוסדות המפלגה , שיעשו את הסינון הראשוני ויקבעו את הד י רוג המומלץ . בה בעת תישאר בידי הבוחרים ה אפשרות לבטא את העדפותיהם באשר לדירוג . • הצגת שמות המועמדים יוצרת שקיפות מרבית של פני המפלגה . הדבר יעודד את המפלגות להציג רשימה אטרקטיבית ויבטיח את איכות המועמדים . • תצטמצם היכולת ליצור ' דילים ' ולהציג רשימות מומלצים , משום שמדובר בקהל גדול של בוחרים ולא רק במתפקדים חברי המפלגה . • המועמדים יתגייסו להצלחת המפלגה עד ליום הבחירות עצמו . תימנע התופעה של ירידת מוטיבציה בקרב פעילים אשר המועמדים שהם תמכו בהם כשלו בבחירות המקדימות . • מפלגות ש רובן הגדול נמצא ממילא בג י רעונות גדולים תחסוכנה כסף רב , שכן הצמדת הבחירות המקדימות לפתק ההצבעה בבחירות הכלליות לכנסת תשחרר את המפלגות מההוצאות הגדולות הכרוכות בא רגון יום בחירות נפרד . הבעיות ב שינוי המוצע : • פתק הצבעה עמוס בפרטים עלול לבלבל את הבוחר ולהקשות על הצבעתו . עם הזמן סביר שהש י נוי יוטמע . יש ל הביא בחשבון ש עשויה לעלות דרישה ל רשימת המועמדים בשפות אחדות . היענות לדרישה כזאת עלולה להוביל לפתק הצבעה בעל מראה מסורב ל ביותר . מומלץ לשקול שימוש בטכנולוגיות מודרניות מסוג ה הצבעה ה אלקטרונית . • מפלגות מסוימות תתנגדנה בתוקף להעניק לקהל המצביעים שלה ן את האפשרות לשנות את סדר המועמדים כפי שנקבע מראש , אם כי מנהיגי ה מפלגות ה אלה יכולים להמליץ לבוחריהן שלא לשנות את הדירוג המופיע בפת ק ההצבעה . • הניסיון במדינות אחרות מלמד ש רוב המצביעים מאשר את סדר המועמדים כפי שנקבע מראש על ידי המפלגה , כך שמשמעות השינוי היא בעיקר סמלית . אולם גם כאשר מיעוט הבוחרים בוחר לסמן , האפשרות יוצרת הרתעה מפני מרכזי מפלגות מושחתים , קבלנות קולות וכיו צא באלה . - 22 - סיכום י הע קרון המנחה את ה קבלה או ה דחייה של השינויים המוצעים צריך להיות חיזוק המשטר הפרלמנטרי על כל נדבכיו : המפלגות , הכנסת , הרשות המבצעת וראש הממשלה . לפיכך : • יש להימנע מהצעות ה מבקשות לחזק רשות אחת על חשבון פגיעה בעצמאות ה של רשות אחרת : למשל , ההצעה שראש הממשלה י וכל לפזר את הכנסת על דעת עצמו בלי שתינתן לכנסת האפשרות להביע אמון במועמד אחר . • יש להימנע מהצעות ה מבקשות להכניס רכיבים זרים למשטר הפרלמנטרי : למשל , ההצעה להעניק לראש הממשלה זכות וטו על חקיקה של הכנסת . • יש להימנע מהצעות מיותרות שאינן מוסיפות דבר ל מצב הקיים : למ , של ההצעה שחלק מהשרים לא יבוא מתוך המועמדים לכנסת , שכן גם לפי החוק הקיים אפשר למנות שר שאינו חבר כנסת . • יש להימנע מהצעות הדורשות רוב מיוחד ללא הצדקה מיוחדת . הצעות כאלה מחזקות את כוחו של המיעוט ומגדילות את הסיכוי להיווצרות מבוי סתום ש בו כנסת או ממשלה שאינן מתפקדות תמשכנה בכהונת ן אף שאין להן תמיכה . • יש להימנע משינוי לשם שינוי , שאינו מטפל בחוליים הקיימים : למשל , ההצעה להגדיל את הרוב הדרוש לאישור אי – אמון בממשלה , אף שבפועל הבעיה היא מספר ההצעות שמועלות , ולא הרוב הדרוש לא . רן ושי המכון הישראלי לדמוקרטיה ממליץ לקב ל בשלב ה ראשון את ההצעות המפורטות להלן , שבעניינן אפשר לגבש הסכמה רחבה : 1 .תינתן ' זכות ראשונים ' לעומד בראש הסיעה הגדולה להרכיב את הממשלה . נוסח אפשרי מתוך הצעת חוקה בהסכמה ) סעיף 87 (: .א לאחר ה בחירות לכנסת , בתוך יומיים מיום פרסום תוצאות הבחירות לכנסת , יטיל נש יא המדינה את התפקיד להרכיב ממשלה ולעמוד בראשה על חבר הכנסת שהוא הראשון ברשימת המועמדים של הסיעה שקיבלה בבחי רות את מספר הקולות הגדול ביותר . .ב לא הוקמה ממשלה לפי סעיף קטן ( א) או תמה כהונת הממשלה על פי העילות המנויות בסעיף 91 , יטיל נשיא המדינה את התפקיד להרכיב ממשלה ולעמוד בראשה על חבר הכנסת , לאחר שהתייעץ עם נציגי הסיעות בכנסת . .ג לא הוקמה ממשלה על פי סעיף קטן , (ב) יטיל נשיא המדינה את התפקיד להרכיב ממשלה ולעמוד בראשה על חבר אחר של הכנסת . ואולם רשאים רוב חברי הכנסת לבקש מן הנשיא להטיל על חבר הכנסת שהסכים לכך בכתב , את התפקיד להרכיב ממשלה ולעמוד בראשה . - 23 - .ד לחבר הכנסת שנשיא המדינה הטיל עליו את התפקיד להרכיב ממשלה , נתונה למילוי תפקידו זה תקופה של 14 ימים ; הנשיא רשאי להאריך תקופה זו בתקופות נוספות , ובלבד שלא יעלו יחד על שבעה ימים . .ה נתקבל חוק על התפזרות הכנסת , ייפסקו ההליכים להרכבת ממשלה . .ו משהורכבה הממשלה , יודיע חבר הכנסת לנשיא כי הצליח להרכיב ממשלה , יתייצב לפני הכנסת , יודיע על קווי היסוד של מדיניותה , על הרכבה ועל חלוקת התפקידים בין השרים ויבקש את הבעת האמון של הכנסת בממשלה ; הממשלה תיכון משהביעה בה הכנסת אמון . .ז לא הורכבה ממשל ה על פי סעיף זה בתוך 100 ימים , תתפזר הכנסת בתום התקופה האמורה . 2 . יוגבל גודלה של הממשלה . נוסח אפשרי לסעיף הרכב הממשלה מתוך הצעת חוקה בהסכמה ) סעיף 86 (: .א מספר חברי הממשלה לא יפחת משמונה שרים ולא יעלה על 18 שרים . .ב אחד מבין חברי הממשלה יכהן כממלא מקום ראש ה ממשלה . .ג ראש הממשלה וממלא מקומו יהיו מבין חברי הכנסת ; כל שר אחר יכול שיהיה שלא מבין חברי הכנסת . .ד שר יהיה ממונה על משרד , ואולם אפשר שיהיה בממשלה שר בלי תיק . 3 .יאומץ חוק חבר כנסת מחליף ' ) החוק הנורווגי .(' 4 . יוגבל מספר הצעות ‐ אי ה אמון שסיעה יכולה להגיש , בהת אם לגודלה . 5 . תונהג העלאה מתונה של אחוז החסימה ל ‐3% בבחירות הבאות ול ‐4% בבחירות שלאחריהן . 6 .תיערכנה בחירות מקדימות ביום ה בחירות . *** אנו סבורים כי ה הצעות המפורטות לעיל תחזקנה את המשטר הפרלמנטרי , ובה בעת תשמורנה על האיזון בין ייצוגיות לבין משילות . - 24 - נספח1 : אחוז ה חסימה בדמוקרטיות שנהוגה בהן שיטת בחירה יחסית מדינה אחוז החסימה מדינה אחוז החסימה הולנד 0.67% בלגיה 4.8% ישראל 2% גרמניה 5% דנמרק 2% ניו זילנד 5% ספרד 3% רוסיה 5% איטליה 4% פולין 5%,8% (**) נורווגיה 4% כיה 'צ 5%,7%,11% (**) שוודיה 4%,12% (*) טורקיה 10% * בשוודיה מקובל אחוז חסימה ארצי של 4% , אולם מפלגה מוּ רשה לזכות בייצוג גם אם קיבלה למעלה מ –12% במחוז בחירה מסוים . ** בפולין ובצ ' כיה מקובל דירוג של אחוז ה חסימה ב . פולין עומד אחוז החסימה על 5% עבור מפלגה ו –8% עבור מערך אלקטורלי כיה 'צב . ע ל כל מפלגה לקבל מעל 5% מהקולות כדי לזכות בייצוג . אם מדובר במערך אלקטורלי המורכב משתי מפלגות , אחוז החסימה עולה ל–7% , ם וא מדובר ביותר מארבע מפלגות שהתקשרו לרשימה אלקטורלית אחת , עליהן לעבור את סף ה של 11% . הדירוג נועד למנוע התאגדות של מפלגות קטנות לרשימה משותפ ת אחת רק בשביל לעבור את אחוז החסימה . - 25 - נספח2: דוגמה לשינוי ב פתק ההצבעה מפלגת הסגולים אני מאשר / ת את סדר רשימת המועמדים כפי שהיא מופיעה להלן : או סמנ / י את שבעת המועמדים העדיפים ביותר בעיניך : 28 .ברוך נריה 19 .ליהיא כפיר 10 .סרגיי לביוב 1 .יאי ר כהן 29 .אלי ורשבסקי 20 .יוסף לוי 11 .יעל בר דב – 2 .יצחק טל פז – 30 .טוביה רהב 21 .סאלח נג אח ' 12 .גאולה פרחי 3 .איילת מזור 31 .צליל כוכבי 22 .שקד בר דב – 13 .אהוד רצאבי 4 .מרדכי עמיר 32 .ירון כהן 23 . לאה גבריאלוב 14 . אייל חיימוביץ 5 .דב שלי יר 33 .סמי גלילי 24 .מאיר אריה 15 .סאלם רג אן ' 6 .יעקב כהן 34 .מיקי שדה 25 .יעקב גולדברג 16 .יוגב אביב 7 .חיים דורון 35 .קרן אורגד 26 .רפי תמוז 17 .עופר אסולין 8 .אילנה אברהם 36 .יעקב סלהוב 27 .אלנה טוטבינה 18 .ירדנה קטיף 9 .חן אלמוגי