חומר רקע
סמלים
חלק לא פחות בולט של המאבק של המיעוט הערבי בישראל (ובמידה פחותה בהרבה של המיעוט החרדי, לפחות בחלקיו האנטי-ציוניים) נוגע לסוגיות סמליות והצהרתיות. כאן הרמה החוקתית עשויה להיות מרכזית. בנושא הסמלים יש קושי מיוחד כי הם אינם ניתנים לחלוקה בקלות, כפי שניתן לעשות לגבי משאבים כגון כסף, קרקע או מקום עבודה. אלה ניתנים עקרונית לחלוקה, לעתים גם שוויונית, ואין לנו בעקרון עניין של משחקי סכום אפס. קשה הרבה יותר לחלק "משאבים" סמליים כמו שם, אופי המדינה, דגל, שפה או סמל.
בעניין הסמלים חשוב במיוחד לזכור את האבחנה שבין זכות לאינטרס. ככלל, למיעוט לא תהיה זכות לשתף את הסמלים שלו במסגרות המרחב הציבורי, אם כי ללא ספק זהו אינטרס של חבריו. ההחלטה שלא לקדם אינטרסים של קבוצת המיעוט אין פירושה פגיעה בזכויותיה.
בשנותיה הראשונות של מדינת ישראל התקבל העיקרון שהמדינה לא תשאף לבולל את בני המיעוט הערבי בתוך חברת הרוב היהודית, אלא תאפשר לו לקיים מערכות נפרדות של תרבות, חינוך ודת. הבחירה הזאת, שאינה נהוגה במדינות לאום אינטגרטיביות, הייתה נוחה לשני הצדדים. עם השנים עלו טענות שונות מצד הציבור הערבי ומנהיגיו ביחס למעמד התרבות הערבית במדינה. כך לדוגמה, טענו כי על השטרות ומטבעות הכסף של המדינה ועל בוליה הופיעו רק דיוקנאות יהודיים ואף לא סמל אחת מן המורשת הערבית. החגים הממלכתיים שנקבעו היו קשורים כולם בתכנים יהודיים ציוניים ואף לא אחד ביטא תכנים ערביים (אם כי הוכרה לבני המיעוט הזכות לציין באופן פומבי חגים דתיים שלהם ולשבות בהם). כך גם חוקים רבים המנציחים את הדבר כמו חוק השימוש בתאריך העברי, התשנ"ח-1998.
ישראל העניקה בלעדיות סימבולית לקהילת הלאום היהודית במערך הסמלים של המדינה: המנונה הלאומי, דגלה, גיבוריה, ערכיה, ימי החג והזיכרון שלה כולם סמלי הרוב היהודי. בלעדיות זו שלמה כמעט למעט החריג בתחום ההכרה בייחודה של השפה הערבית (על כך ראו בהמשך).
אחת מהצעות ועדת אור בעניין סמלי המדינה הייתה:
"לתת ביטוי בחיים הציבוריים גם למכנה המשותף לכלל האוכלוסייה, על-ידי הוספת אירועים וסמלים ממלכתיים שכל האזרחים יוכלו להזדהות עימם. מן הראוי למצוא דרכים לחיזוק תחושת ההשתייכות של הערבים למדינה, בלי לפגוע בהשתייכותם לתרבותם ולקהילתם".1
במלים אחרות, ההצעה היא להכיר בהעדפה של סמלים יהודיים, אך לא בבלעדיות שלהם. עמדה דומה מוצאת ביטוי בפסק הדין של בית המשפט העליון בעניין פסילת המועמדות של חה"כ טיבי ובשארה להשתתף בבחירות 2003. בית המשפט עוסק בשאלה מה היא המדינה היהודית (והדמוקרטית) שאותה לא יכול מועמד לשלול ונותן הגדרה מצומצמת:
"מהם אפוא המאפיינים ה"גרעיניים" המעצבים את הגדרת המינימום של היות מדינת ישראל מדינה יהודית? מאפיינים אלה הם בעלי היבט ציוני ומורשתי גם יחד. במרכזם עומדת זכותו של כל יהודי לעלות למדינת ישראל, בה יהוו היהודים רוב; עברית היא שפתה הרשמית המרכזית של המדינה ועיקר חגיה וסמליה משקפים את תקומתו הלאומית של העם היהודי; מורשת ישראל היא מרכיב מרכזי במורשתה הדתית והתרבותית".2
הסכמים בינלאומיים:
אין כל הכרח באמנות הבינלאומיות להקצאת טובין "סימבוליים" לקבוצת המיעוט או להקצאת טובין "חומריים". למעשה, אמנת המסגרת האירופית מציינת בס' 13, כי גם זכותם של מיעוטים לאומיים להקים ולנהל מוסדות (שם מוסדות חינוך) אינה דורשת הקצאה של משאבים על-ידי המדינה; בטיוטת האמנה בעניין זכויות מיעוטים אתניים מצוינת במפורש זכותם של המיעוטים למימון מכספי המדינה, ולשותפות במשאבים.
מעמד השפה הערבית בישראל
המיעוט הערבי מובחן מן הרוב היהודי בכמה רמות. אחת מהן היא רמת השפה. באחת מהצעות החוק מוגדרים בני המיעוט הערבי כ"כל מי ששפת אמו היא ערבית".3 מבחינת המשפט הבינלאומי מדינת ישראל עומדת בצורה מלאה בהוראות המחייבות לגבי הגנת שפת המיעוט. למעשה, מידת ההכרה בשפה הערבית בישראל עולה על זו הנדרשת במסמכים אלה בהרבה מובנים. לכן אין זה מפתיע כי התביעה של נציגי המיעוט הערבי כאן אינה להרחבת ההגנה על השפה הערבית אלא שלא ייעשה ברמת החוקה או החוק שינוי במצב המשפטי הקיים, המתפרש על-ידיהם כמקנה מעמד שווה לשפות העברית והערבית, וכי שוויון משפטי נטען זה יתורגם יותר ויותר לשפת המציאות. אלא שיש מחלוקת לגבי משמעותו של המצב המשפטי הקיים, ויש מחלוקת גם לגבי המצב המשפטי והחוקתי הרצוי. בנוסף, סביר להניח כי כל כמות של מאמץ לא תעניק לשפות שוויון בפועל בשל העובדה שבישראל קשה מאוד להסתדר בלי עברית טובה אבל קל מאוד להסתדר בה, מחוץ ליישובים ערביים, בלי ערבית.
הטענה כי לעברית ולערבית מעמד שווה בישראל מתבססת על ההיסטוריה. סימן 82 לדבר המלך במועצה על ארץ ישראל 1922-19474 קבע:
שפות רשמיות
"82. כל הפקודות, המודעות הרשמיות והטפסים הרשמיים של הממשלה וכל המודעות הרשמיות של רשויות מקומיות ועיריות באזורים שייקבעו על-פי צו מאת הנציב העליון יפורסמו באנגלית, בערבית ובעברית. בהתחשב עם כל תקנות שיתקין הנציב העליון, אפשר להשתמש בשלוש השפות במשרדי הממשלה ובבתי המשפט. אם תהא כל סתירה בין הנוסח האנגלי של כל פקודה או מודעה רשמית או טופס רשמי ובין הנוסח הערבי או העברי שלהם, הולכים אחר הנוסח האנגלי".
הוראה זו שונתה בכל הנוגע לשפה האנגלית בסעיף 15(ב) לפקודת סדרי השלטון והמשפט, התש"ח-1948, לפיו "כל הוראה בחוק הדורשת את השימוש בשפה האנגלית, בטלה". כן שונתה הוראה זו בכל הנוגע לסתירה בין הנוסח האנגלי של דבר חקיקה לנוסח החדש שלו בעברית בסעיף 24 לחוק הפרשנות, התשמ"א-1981. פרט לשינויים אלה, עומדת הוראת סעיף 82 בתוקפה.
הסעיף קובע כי חובה היא לפרסם את כל הפקודות, המודעות הרשמיות והטפסים הרשמיים של הממשלה בערבית ובעברית. כן נקבע כי זכותו של אדם היא להשתמש באחת משתי השפות הללו במשרדי הממשלה ובבתי המשפט (בכפוף לתקנות).
אשר לשלטון המקומי, תלוי פרסומן של המודעות הרשמיות בצו שיפורסם על-ידי הנציב העליון. בית המשפט העליון מצא בפ"ד עדאלה,5 כי צו המחייב פרסומן של מודעות רשמיות בערבית ברשויות המקומיות לא פורסם מעולם, ועל-פי ממצאיו של ד"ר אילן סבן צו כזה פורסם על-ידי הנציב העליון.6 ,7
המעמד הנורמטיבי של השפה הערבית כפי שהוא מתבטא בסימן 82:
בסימן 82 לדבר המלך נקבע מעמדה הרשמי המלא של השפה הערבית, ושום דבר חקיקה מאוחר יותר לא ביטלו. לפיכך, טוענים נציגי המיעוט הערבי, הערבית היא עדיין שפה רשמית שנייה, בעלת מעמד שווה, בצד השפה העברית, הן מבחינת חובת המדינה להיזקק לה בפרסומים רשמיים והן מבחינת רשות האזרח להשתמש בה במשרדי ממשלה ובבית המשפט.
על-פירוש זה קמו חולקים. הבעיה התעוררה לראשונה בע"א 148/54 קהא נ' עיריית ירושלים.8 במקרה זה טען המערער כי אין תוקף להחלטה של עיריית ירושלים בדבר בניית מערכת ביוב כי לא התפרסמה בערבית. בית המשפט דחה את הטענה, שכן המערער לא נפגע על-ידי אי הפרסום בערבית. בהערת אגב קבע השופט זילברג כי "ספק הוא אם חובה כזאת בכלל קיימת היום, לאור הסיפא של ס' 11 לפקודת סדרי השלטון והמשפט". סיפא זו מובאת לפניכם:
"המשפט שהיה קיים בארץ ישראל ביום ה' באייר תש"ח (14 במאי 1948) יעמוד בתקפו, עד כמה שאין בו משום סתירה לפקודה זו או לחוקים האחרים שיינתנו על ידי מועצת המדינה הזמנית או על-פיה, ובשינויים הנובעים מתוך הקמת המדינה ורשויותיה"
השר פנחס ספיר9 הצהיר אמנם כי הערבית היא שפה רשמית שוות זכויות לעברית. הכרה זו באה לידי ביטוי בשטחים רבים- המטבעות, שטרות כסף, בולי דואר ותעודות זיהוי, המודפסים בעברית ובערבית, כך גם בספר החוקים, קובץ התקנות ומהדורה מקוצרת של ילקוט הפרסומים היוצאים בערבית. אולם בכל ההקשרים האלה לא עלתה במפורש השאלה של המעמד היחסי של עברית וערבית בישראל.
אין מחלוקת כי לשפה הערבית מעמד מיוחד בישראל פשוט מפני שהיא שפתו של המיעוט הערבי הילידי, ואין מגמה להצר את החירות של המיעוט הערבי לחנך את צעיריו בשפתו ולשמור על קשר תרבותי מלא עם העמים דוברי הערבית.10 אולם השאלה שלנו היא היחס בין הערבית והעברית והצורה בה אמור היחס הזה לבוא לידי ביטוי, אם בכלל, בחוקת המדינה. ברור כי ההסדר בחוקה יבטל את זה של סימן 82. השאלה היא מה הוא ההסדר הקיים והאם נכון לשנותו.
על-פי חלק מהגישות, הקמת המדינה שינתה את המצב המשפטי כך שכיום המחויבות של מדינת ישראל היא מחויבות לסייע למיעוט הערבי לשמר את שפתו בתוכו, שכן "שפתו היא תרבותו", אך אין מחויבות חוקית לקיים מציאות דו לשונית בישראל. סימן 82 נחקק בתקופת המנדט כשמטרתו לאפשר לקהילות השונות בישראל לפתח את עצמאותן. בהחלטת החלוקה - נוצרה מדינה אחת שיהיה בה רוב יהודי, בכדי שיהיו בה מאפיינים יהודיים ולערבים בה יהיו זכויות קולקטיביות של מיעוט הכוללות בעיקר אוטונומיה, לעומת המצב במדינה השנייה, הערבית, שבה תהיה השליטה על המרחב הציבורי בידי הערבים. גם סימן 82 בעצמו לא כוון ליצירת מצב לפיו "הכול ידברו עברית וערבית". הקמת מדינת ישראל, על-פי גישה זו, היא נתון ששינה את המציאות שפרנסה את סימן 82, ואת הצווים שפורסמו מכוחו ולכן יש הטוענים כי הסימן אינו רלוונטי ב"מדינה היהודית". כך, כלל לא ברור אם דבר המלך בכלל וצווים מכוחו – שנעשו במציאות של רוב ערבי, מיעוט יהודי ושלטון מנדטורי המאזן ביניהם – ישימים, משפטית ומציאותית, במדינת ישראל שהוקמה לאחר החלטת החלוקה כמדינה יהודית.
לתוצאה דומה ניתן להגיע גם אם מקבלים שסימן 82 הוא עדיין בתוקף לגבי עברית וערבית, שכן סימן 82 מקים חובות מפורשות מעטות יחסית סביב רשמיותה של שפה. הסימן מגבש רק 3 חובות שאחת מהן מוגבלת בהיקפה (זו הנוגעת לרשויות המקומיות). הסימן אינו מכיל הוראה כללית ולפיה השפה העברית והשפה הערבית הן השפות הרשמיות של ישראל. ל"כותרת השוליים", על-פי המשפט הישראלי, אין כוח נורמטיבי עצמאי - היא עשויה להועיל לפרשנות החובות המפורטות בסימן 82, אולם ייתכן שאין בכוחה להוסיף חובות שאינן מפורטות שם. ולבסוף, הסדרי השפה בסימן 82 הם ברמה של חקיקה רגילה, ולא ברמה על-חוקית.11
טורדת יותר מבחינת נציגי המיעוט הערבי היא המציאות שנוצרה בישראל לגבי השפות. כאמור, מציאות זו עדיין מבטאת הסדרים המכבדים את שפת המיעוט ועומדים בדרישות הבינלאומיות. טענת הנציגים של המיעוט הערבי היא כי הסדרים אלה אינם עומדים בדרישות סימן 82 וגם בדרישות הכבוד והשוויון של חוק יסוד: כבוד האדם וחירותו.
היישום בפועל
כפי שראינו, בית המשפט דחה את הטענה כי חוק או הודעה בטלים רק מפני שלא פורסמו בערבית. במלים אחרות, בתי המשפט לא קיבלו את הטענה שהמדינה אינה יוצאת ידי חובת הפרסום הנדרשת בחוק אם פרסמה חוקים או הודעות בעברית בלבד. יחד עם זאת נקבע כי אם נגרם לאדם נזק בשל אי הפרסום בערבית הוא יקבל סעד.12 בפועל, חקיקת המדינה מופיעה ברשומות גם בנוסחה הערבי, אך הדבר נעשה חודשים רבים לאחר פרסומה בספר החוקים בעברית. כמו כן לעברית יש עדיפות הנובעת מכוח העיקרון הפרשני הקבוע בסעיף 24 לחוק הפרשנות, שלפיו אין שוויון משקל לשני הנוסחים אלא יש לפרש את דבר החקיקה לפי שפת המקור שבה ניתן, עברית. המודעות הרשמיות של הממשלה מופיעות רובן בעברית בלבד. ישנה חובת פרסום גם בערבית על הודעות מכרז המתפרסמות על-ידי משרדי הממשלה (תקנה 15(ב) לתקנות חובת המכרזים, התשנ"ג-1993, שנכנסה לתוקף בשנת )95.
פניה לרשויות הממשלה המרכזית בערבית: באשר לרשות להשתמש בערבית במשרדי הממשלה ובתי המשפט הצהיר בשעתו השר ספיר13 כי קיימת חובה לקבל פניות מאזרחי הארץ גם בערבית וכי מותר לאזרח לפנות באחת משלוש השפות הרשמיות וכן מותר למשרדי הממשלה לענות לו באחת מהן. אך לרוב הפניה אינה אפשרית בפועל- טפסים רשמיים רבים אינם מופיעים בנוסחם הערבי. בעניין יכולתו של הפרט לפנות למוסדות הבירוקראטיים הרשמיים של מדינת ישראל בשפה הערבית במסגרת חוק חופש המידע, נמצא במחקר של הלל סומר משנת 2001 כי רוב הפניות שנעשות בערבית למשרדי ממשלה אינן מקבלות תגובה כלל. משרדי הממשלה שבחרו להגיב לפניות שנשלחו אליהם מכוח החוק ביקשו לקבל העתק נוסף של מכתבי הפניה בעברית ולא הגיבו לנוסח הערבי למרות החובה החוקית; ככלל, אין מגבלה על שימוש בערבית בציבור, לעורכי דין ולחברי כנסת יש אפשרות לעשות בערבית שימוש בבית המשפט ובכנסת, ולעיתים נדירות אכן נעשה בה שימוש.
הרשויות המקומיות: כאמור ברשויות המקומיות אין חובת דו לשוניות. לאחרונה מתחולל מאבק בנושא השילוט ופרסום מודעות.14 בעקבות עתירות לבית המשפט מצד ארגון עדאלה בעניין הופעת הערבית בתחום שילוט דרכים בכבישים הבין עירוניים, הושגה פשרה בה התחייבה מע"צ לפעול לשילוט דו-לשוני מלא בדרכים בין עירוניות עד פברואר 2004;15 על-פי דיווחים של מע"צ במהלך 5 השנים האחרונות הוחלפו 15,000 שלטי דרכים ישנים בשלטים חדשים הכוללים שילוט תלת לשוני, והם מוצבים כיום בכבישי הארץ לאורך הדרכים המהירות, הראשיות והמאספות. לצד זאת, במהלך שש השנים האחרונות נוקטת מע"צ במדיניות עקבית של שילוט דרכים תלת-לשוני בכל שלט חדש המוצב בצידי הדרכים. כך נראה כי בכ-95% מכלל שלטי הדרכים בארץ מופיע כיתוב תלת-לשוני; כן נמסר ממע"צ כי נכון להיום, נותרו עוד כ-250 מוקדים שטרם הוחלפו בהם השלטים, ואשר העיכוב בהחלפתם נובע בעיקר מהיותם מצויים בדרכים הטעונות שיפור והרחבה ובהם יושלם השילוט רק לאחר השלמת שיפורן והרחבתן. נתונים אלו התקבלו מהמשרד ביולי 2004.
במקרה עדאלה נ' עיריית ת"א-יפו ואח'16 נדרשו עיריות בערים מעורבות (שבהן אוכלוסיית המיעוט מגיעה ל-6% עד 20%) לצרף כיתוב בערבית בכל שלטי הרחובות, כולל באזורים שאין בהם כמעט כל נוכחות ערבית. הדבר בולט במיוחד לגבי אזורים שלמים בתל אביב-יפו, שיש בה כ-6% ערבים, ורובם מתגוררים ביפו.
בפסק דין זה התעוררה מחלוקת. השופט חשין, בדעת מיעוט, סבר כי מותר כמובן למדינה לשלט בכל צורה, אולם כי אין חובה משפטית על רשות מקומית מעורבת לשלט בערבית גם באזורים שבהם אין כלל אוכלוסייה ערבית. לטענתו, העתירה לגבי השילוט אינה עוסקת כלל בזכויות הפרט הערבי להבין את השילוט אלא רק בזכות הקיבוצית והסמלית של ייצוג במרחב הציבורי. לדעת חשין, הסדרת עניין זה הוא עניין למערכת הפוליטית ולא לבית המשפט;
על-פי גישת הנשיא ברק בבג"ץ עדאלה נ' עירית ת"א-יפו, מקור החובה לשילוט העירוני בשפה הערבית נגזר מהאיזון בין התכליות שביסוד הפעלת שיקול הדעת של הרשויות המקומיות בגדר סמכויותיהן. אלה הן הסמכות הכללית הנתונה להן לקיים שירותים לתועלת הציבור וסמכותן המיוחדת להציב שלטים בדבר שמות של רחובות. האיזון מתמקד במשקל הניכר שיש לתת לערכים בדבר זכותו של אדם לשפתו, לשוויונו ולסובלנות כלפיו.
על-פי גישת השופטת דורנר בבג"ץ עדאלה הנ"ל, חובת השילוט מעוגנת בסימן 82 לדבר המלך. רשמיותה של השפה הערבית, על-פי גישתה, אינה באה לידי ביטוי אך בפירוט המופיע בסימן 82, שכן הפירוט שבסימן אינו רשימה סגורה. עיקר ההוראה, לגישתה, הוא בקביעת מעמדה של השפה הערבית כלשון רשמית של מדינת ישראל, ומעמד זה של השפה הערבית אינו מתיישב עם צמצום השילוט לאזורים מסוימים בתחומי הרשויות המקומיות.
בפרשת עדאלה לא הייתה הכרזה על דו-לשוניות בישראל. שאלת היותה שפה רשמית נדונה, אך הוכרעה רק בפסק דינה של השופטת דורנר כמוסבר. ככלל, מגמת בית המשפט העליון מרחיבה קונקרטית את מערך החובות הממשיות החלות על הרשויות בהקשרה של השפה הערבית. עם זאת מגמה זו היא ביטוי להתרחקות ממעמד הערבית כאחת משתי השפות הרשמיות של ישראל, לטובת הסתפקות בפרספקטיבה של שפת מיעוט הראוי להגנה.17
לאחרונה ניתן בבית המשפט המחוזי בחיפה פסק דין ממנו יכולה לעלות המלצה להוסיף כיתובים בערבית בשלטים כל מקום בארץ. באותו עניין הפחית בית המשפט את גובה החיוב בהוצאות משפט בו חייב את התובע בתביעתו נגד מפעל תיירות במטולה שהחזיק משטח החלקה (וזאת למרות דחיית תביעתו בכללותה). התובע, צעיר ערבי ישראלי, החליק, נפל ונפצע וטען כי פציעתו נגרמה כי לא יכול היה לקרוא את שלטי האזהרה שנכתבו בעברית בלבד. לכאורה עולה מפסק הדין חובה לכלול כתוביות בערבית בכל יישוב ובכל מפעל בארץ, והעדר כתוביות כאלה עלול לסבך את המפעל בנזיקין.18
לסיכום, בפועל מדינת ישראל אינה מדינה דו-לשונית לא ברמת המעשה ולא על-פי רוב הדעות גם ברמה המשפטית. אמנם אין שום מגבלה על שימוש בערבית בציבור אך העברית היא, מעשית, השפה הבלעדית של הזירה הכלל-חברתית. המשמעות העיקרית של מעמד השפה הערבית מופיעה ברובד ההגנה על חייה הפנימיים של קהילת המיעוט - בעיקר ביכולת ילדיה להתחנך בשפתם - האוכלוסייה הערבית מקיימת מערכת חינוך יסודי ותיכון בשפתה ונשקלת הקמת מכללה בערבית.
הצעות חוק בעניין השפה
בפועל מעוניין המיעוט הערבי בשינוי משמעותי של המרחב הציבורי שיאפשר שילוט "מהותי" בערבית, גם באזורים המאוכלסים בעיקר על-ידי רוב יהודי, אפשרות פניה למשרדי הממשלה בערבית דה פקטו ואפשרות להחליף מסמכים ולייצג בבית המשפט בשפה הערבית. באופן כללי יותר מבקשים נציגיו של ציבור זה כפי שהדבר בא לידי ביטוי בהצעת חוק יסוד: המיעוט הערבי כמיעוט לאומי,19 את ההכרה בשפה הערבית כשפה רשמית שנייה בישראל. הרעיון הסמלי הוא כי הכרזה כזאת תקרב את אפיון המדינה למדינה דו-לשונית ואולי דו-לאומית במקום ההכרזה הקיימת על הקשר המיוחד שבין ישראל ובין העם היהודי, שפתו ותרבותו. בס' 8 להצעת חוק זו נאמר:
"השפה הערבית:
השפה הערבית, שפתו הלאומית של המיעוט הערבי, היא שפה רשמית שנייה במדינת ישראל; המדינה תנקוט באמצעים הדרושים על מנת לתת לבני המיעוט הלאומי הערבי הזדמנויות הולמות ללמוד את שפת האם שלהם; כל הפרסומים הממשלתיים יפורסמו בשפה הערבית".
בהצעת חוק חינוך ממלכתי (תיקון – חובת לימוד עברית וערבית), התשס"ד-2004,20 הוצע להכניס שינוי לחוק חינוך ממלכתי, התשי"ג-195321, בסעיף 4 – ולפיו תכנית לימודי השפות של כל מוסד חינוך רשמי תכלול את לימוד העברית והערבית כשפות לימוד חובה. יש לציין כי בהצעות החוק האלה לא מדובר על שילוט. רק בהצעה השנייה נוצר רושם של שוויון מעמד בין השפות, בעוד בהצעה הראשונה ישנה אבחנה בין שפת הרוב ושפת המיעוט. אולם, גם ההצעה השנייה אינה דורשת כי היקף הלימודים יהיה שווה בכל מוסד רשמי. כבר כיום יש אכן חובת לימוד של השפה הערבית לשנה אחת במוסדות החינוך הממלכתיים.
בועדת החוקה הוצע "למצוא הסדר מוסכם שיאפשר לשפר את מצבה הנורמטיבי והפרקטי של השפה הערבית באופן כזה שיענה לדרישותיו של המיעוט הערבי."22
הסכמים בינלאומיים:
כאמור, המסמכים הבינלאומיים אינם מחייבים השפעה על המרחב הציבורי או הכרה בשפתו של המיעוט כשפה רשמית, אלא רק הגנה ועזרה בשימורה של שפת המיעוט.23 המשפט הבינלאומי, גם זה המחייב וגם זה הנובע מטיוטות של הסכמים, והסכמים לא מחייבים בדבר שימור השפה. מסמכים אלו אינם מחייבים יצירת השפעה על המרחב הציבורי.
הכרזת האו"ם משנת 92' דורשת בס' 1 שלה הגנה על הזהות הלשונית של מיעוטים וכן מצהירה בס' 2(1) על זכות להשתמש בשפתו של המיעוט בפרטיות ובציבור בחופשיות וללא כל סוג של הפליה. בס' 4 נקבעת חובתה של המדינה לספק לפרטים השייכים למיעוטים הזדמנויות מספקות כדי ללמוד את שפת אמם או לקבל הוראות (to have instructions) בשפתם;24 טיוטת האמנה בעניין מיעוטים לאומיים ואתניים מציעה זכות לאוטונומיה לשונית. כמו כן היא דורשת את תמיכת המדינה בשימור מאפייני הקבוצה, ביניהם מאפייניה הלשוניים. כמו כן מוצע בטיוטה כי למיעוטים תהא גישה למימון ולתקציב ציבורי; הצ'רטר האירופי בדבר לשונות אזוריות המחייב את המדינות החתומות עליו קורא להגנה על זהותו הלשונית של המיעוט ולא מפרט חובות עשה ממשיות;
אמנת המסגרת האירופית קוראת ליצירת תנאים מתאימים המאפשרים למיעוטים לבטא, לשמר ולפתח את זהותם - בין השאר זו הלשונית. על-פי ס' 5 לפרטים השייכים לקבוצות מיעוט הזכות לשמר את האלמנטים החיוניים בזהותם (וביניהם לשונם). על-פי ס' 10(2) לאמנה באזורים המיושבים על-ידי פרטים המשתייכים למיעוטים לאומיים, אם הפרטים מבקשים זאת ובמקרים שבקשה כזו אכן נדרשת כתוצאה מצורך ממשי, הצדדים לאמנה יבטיחו, עד כמה שהדבר אפשרי את התנאים שיאפשרו למיעוט את השימוש בשפתו במערכת היחסים מולו ומול המוסדות הרשמיים. בנוסף מאפשרת האמנה, באזורים המרוכזים על-ידי מיעוטים ועל-פי המסגרת המשפטית, היכולת והתנאים הספציפיים, להציג שמות מקומיים מסורתיים ובכללם שמות רחובות ואינדיקציות טופוגרפיות נוספות גם בשפת המיעוט כשיש דרישה מספקת לצעדים אלו. כמו כן, מאפשרת האמנה בס' 14, באזורים המרוכזים על-ידי מיעוטים ועל-פי המסגרת המשפטית, היכולת והתנאים הספציפיים, כי למיעוטים יהיו הזדמנויות ללמוד את שפת המיעוט ולקבל הוראות בשפתם. האמנה מוסיפה כי הסעיף המאפשר את לימוד שפת המיעוט לא יפגע בלימוד השפה הרשמית במדינה או באפשרות ללמד בשפה זו.
איני רוצה להיכנס כאן לשאלה מה צריך להיות ההסדר החוקי לגבי שפות בישראל. ברמה החוקתית יש למעשה שלוש אפשרויות:
האפשרות הראשונה היא לא להתייחס כלל בחוקה לשאלת השפה. בחירה כזו משאירה בעינה את העמימות הקיימת כיום. אמנם סביר להניח כי ייאמר בחוקה שיש לישראל קשר מיוחד עם העם היהודי אבל בהעדר התייחסות מיוחדת בחוקה, לא ברור אם תהיה להכרזה זו השפעה של המצב בעניין השפה.
האפשרות השנייה היא לעגן בחוקה את המצב המשפטי הקיים על פי הפירוש לפיו עברית וערבית הן שוות מעמד. כפי שצוין לעיל, הסדר כזה אינו מעגן את המצב הקיים, מעשית או משפטית, אלא משנה אותו. משפטית, הדומיננטיות של השפה העברית הוא אחד המאפיינים הפחות בעייתיים של היהודיות של המדינה. נכון שהדבר מדגיש את הניכור המסוים של המיעוט הערבי מתרבות מדינתו, אולם זו תוצאה הכרחית מן העובדה שהוא חי כמיעוט במדינה דוברת עברית. יותר מזה, בפועל קשה לראות איך ניתן לשנות את המציאות בישראל מבחינת הדומיננטיות של העברית. הכרזה ריקה בחוקה רק תהווה מקור להתדיינות בלתי פוסקת בניסיון לשנות מציאות שאי אפשר לשנותה.
האפשרות השלישית היא להתייחס לסוגיה בחוקה, לקבוע כי עברית היא שפת המדינה, ולעגן בה
את המעמד המיוחד של השפה הערבית. זה היה הפיתרון שנבחר על-ידי המכון הישראלי לדמוקרטיה.
ראוי להזכיר כי כל ניסוח חוקתי יהיה חשוף לפרשנויות, וכי עיקר ההסדרים בפועל ייעשו ברמה של חוקים, תקנות, ואף אילוצי המציאות עצמם.
שאלות של שפה לגבי קבוצות אחרות בישראל
ישראל היא מדינת הגירה וחלק ניכר מתושביה באו ממדינות אחרות ושפת האם שלהם לא הייתה עברית. אצל חלק מן החרדים יש שימוש מובנה באידיש כשפת דיבור בעוד עברית היא שפת קודש בלבד. בתקופת הקמת המדינה לאור שליטתה של תפיסת כור ההיתוך, לא עודדו שימור שפות אחרות. כיום התהפכה מגמה זו. יש נטייה לראות את ריבוי השפות כערך שיש לשמרו. כך למשל יש בתי ספר בהם מתאפשר לקיים חלק מן הלימודים ברוסית.
יחד עם זאת בנושא השפה יש בישראל השפעה מטמיעה אפקטיבית מאוד. הרוב הגדול של תושבי ישראל, בעיקר אלה המגיעים אליה צעירים יחסית, לומדים עברית היטב. אין בישראל מניעה על שמירת שפות אחרות או שימוש בהן. ויש ניסיון לאפשר לאנשים שאינם שולטים בשפה לקבל שירותים בשפתם. במסגרות חרדיות אשכנזיות יש אכן לימוד פעיל של אידיש ובאידיש, אבל יש גם למידה של עברית ושימוש בה או לפחות יכולת שימוש בה.
מבחינת החוקה מתעוררת השאלה אם לכלול התייחסות מסוימת לשפות אחרות פרט לערבית, או להסתפק – לגבי הקבוצות כולן, או רק לגבי שפות אחרות פרט לערבית – בהוראה כללית המאפשרת לקבוצות לשמר את שפתן ותרבותן.