חומר רקע
מבוא
מסמך זה נכתב לבקשת ועדת הפנים והגנת הסביבה לקראת דיון המשך בנושא תוכניות מיתאר והריסת מבנים ביישובי הבדואים בנגב. במסמך מוצג רקע על יישובי הבדואים בנגב ועל הליך התכנון שלהם ונתונים על הריסת מבנים לא חוקיים בתחומם.
1. תכנון יישובי הבדואים בנגב1
הנגב משתרע על פני 12,000 קמ"ר וחיים בו כ-165,000 אזרחים בדואים.2 בעשורים הראשונים אחרי קום המדינה הסדרת התכנון של הכפרים הבדואים בנגב היתה חלקית בלבד. חלק מהבדואים שכנו במקומם שנים רבות וחלקם הועברו לשם בידי הממשל הצבאי דאז.
בשנים 1989-1969 גובשו תוכניות לפתרון התיישבותי לאוכלוסייה הבדואית, שעיקרו ריכוז הבדואים בעיר רהט ובשישה יישובים עירוניים אחרים שהקימה המדינה: תל-שבע, שגב-שלום, ערערה, כסייפה, לקיה וחורה. כ-60% מהבדואים בנגב גרים ביישובים אלו. שאר האוכלוסייה הבדואית חיה בכ-45 כפרים לא-מוכרים, המכונים לעתים "הפזורה הבדואית". יצוין כי יש חוסר בהירות סביב המונח "כפרים לא-מוכרים" ובדבר מספרם המדויק. עד היום נטושה מחלוקת בין המדינה לבין הבדואים בדבר הבעלות על הקרקעות באזורים אלו.
ביישובים הלא-מוכרים אין שירותים בסיסיים כגון מים זורמים, חשמל, טלפון וכבישים. שמות היישובים אינם מצוינים במפות הרשמיות ואין שילוט של דרכי הגישה אליהם.3
בשנת 2004 הוקמה מועצת אבו-בסמה כדי לאגד את הכפרים הללו ולתת להם שירותים עירוניים כגון חינוך ורווחה.4 כיום עבודות התכנון של הכפרים הבדואיים נעשות במינהל התכנון במשרד הפנים, בלשכת התכנון המחוזית – מחוז דרום של משרד הפנים ובמועצת אבו-בסמה.
בשנים האחרונות הכירה הממשלה בהחלטותיה בכמה כפרים בדואיים לא-מוכרים. ביישובים אלו נעשה הליך תכנון רגיל, דהיינו לכל הכפרים הללו כבר יש תוכניות מיתאר מקומיות ולחלקם יש גם תוכניות מפורטות. היישובים שהוכרו הם ביר-הדאג', קסר-אלסר, אבו-קרינאת', אום-בטין, אל-סייד, תארבין-אלסאנע, דריג'את וכוחלה. כל אחד מהיישובים שהוכרו יועד לקהילה מוגדרת, בדרך כלל במקום מושבו ההיסטורי של שבט בדואי מסוים.
מרעית ומולדה הם יישובים חדשים שהקימה המדינה שלא נועדו לאוכלוסייה מוגדרת אלא לכמה קהילות שבטיות.
עשרת היישובים הללו שוכנים בשטחה של המועצה האזורית אבו-בסמה.
1.1. תוכניות המיתאר
בסוף שנת 1994 הופקדה תוכנית מיתאר מחוזית תמ"מ 14/4. עקרונותיה בכל הנוגע למגזר הבדואי היו המשך יישוב הבדואים בשבעת היישובים האמורים, ובתוך כך הרחבתם ופיתוחם של היישובים. הוגשו התנגדויות על תמ"מ 14/4 בטענה שהתוכנית מתעלמת מצורכי הבדואים ומזכותם לשמר מסורת ותרבות ייחודיים, אך ההתנגדויות נדחו ובינואר 2000 אושרה התוכנית.
עוד באותה שנה הגישה האגודה לזכויות האזרח ותושבי הכפרים הלא-מוכרים עתירה לבג"ץ נגד המועצה הארצית לתכנון ובנייה בדרישה לתקן את תמ"מ 14/4, כדי שתכלול תכנון יישובים כפריים לבדואים בנגב מתוך התחשבות במקום שבו הם שוכנים ובאורח חייהם. בג"ץ הותיר את העתירה תלויה ועומדת והנחה את הצדדים להגיע להסכם ביניים.
בשנת 2003 החלה עבודת ההכנה של תוכנית מיתאר מחוזית חלקית למטרופולין באר-שבע 23/14/4 (להלן: תמ"מ 23/14/4). יש הסבורים כי הכנת התוכנית החדשה החלה בעקבות העתירה האמורה לבג"ץ. תמ"מ 23/14/4 חלה על הנגב הצפוני, שבו שוכנים רוב הכפרים הבדואיים הלא-מוכרים. בתוכנית זו נדרשו המתכננים לבחון, בשיתוף נציגי האוכלוסייה הבדואית, את צורת ההתיישבות הכפרית כאחד הפתרונות הרצויים ליישוב הבדואים בנגב.
מ-35 הכפרים הלא-מוכרים הנותרים (לאחר שהוכרו עשרה יישובים כאמור לעיל) תמ"מ 23/14/4 המדינה מכירה למעשה בשני היישובים הבדואיים אבו-תלול ואל-פורעה. משמעות הכרה זו היא ציונם כשני אזורי בינוי פרברי בתוכנית מיתאר מחוזית חלקית נוספת. תוכנית זו – תמ"מ 59/14/4 – פורסמה להפקדה במועצה הארצית לתכנון ולבנייה באוגוסט 2006. לפי המשך ההליך התכנוני המקובל, שני יישובים אלו אמורים להיכלל בעתיד בתוכנית מיתאר מקומית ולהתחבר לתשתיות מים, חשמל וביוב, לקבל שירותי בריאות, חינוך וכיוצא בזה.
לשאר הכפרים הלא-מוכרים תמ"מ 23/14/4 הגדירה "מרחבי חיפוש", שמשמעותם סימון שטחים כדי שהוועדה המחוזית תקבע אם יהיה אפשר להקים בהם יישובים חדשים לאוכלוסייה הבדואית.
ב-7 בנובמבר 2006 החליטה המועצה הארצית לתכנון ובנייה על הפקדה עקרונית של תמ"מ 23/14/4. בהמשך הליך התכנון נדרשים דיונים בוועדה לענייני תכנון עקרוניים (ולנת"ע) והפקדה בפועל של התוכנית. כשתאושר התוכנית במועצה הארצית לתכנון ולבנייה יהיה אפשר לסמן מכוחה בדיוק היכן יוקמו יישובים חדשים.
לפי מינהל התכנון במשרד הפנים, אף שהתוכנית טרם אושרה, נעשית במקביל עבודת תכנון של היישובים עצמם.
1.2. טענות כנגד תמ"מ 23/14/4
נטען כנגד תמ"מ 23/14/4 שהיא אינה פותרת את בעיית הבעלות על הקרקעות, שהיא אינה מתאימה לצרכים הקהילתיים והחקלאיים של הבדואים, שהמשך הטיפול ב"מרחבי החיפוש" אינו ברור בה דיו וששיתוף האוכלוסייה הבדואית בתכנון לא היה מספק.
להלן הטענות העיקריות שהוצגו על-ידי עמותת "במקום" ועל-ידי המרכז לפלורליזם יהודי:5
• בתוכנית לא ניתן מענה תכנוני כולל לסוגיית הכפרים הלא-מוכרים. התוכנית קובעת "מרחבי חיפוש" ועל-פי רוב לא נותנת פתרונות קונקרטיים. כמו כן, רוב הכפרים הלא-מוכרים נותרים מחוץ ל"מרחבי החיפוש".
• שטחים רבים ב"מרחבי החיפוש" סובלים ממגבלות סביבתיות, וספק אם יהיה אפשר לפתח אותם לצורכי התיישבות. נוסף על כך, לא ברור מי האחראי לייזום התכנון העתידי ולקידומו (בשלב שאחרי "מרחבי החיפוש").
• לא ברור מה יהיו הקריטריונים להכרה ביישובים ומה יעלה בגורלם של הכפרים השוכנים מחוץ ל"מרחבי החיפוש". כמו כן, לא ברור אם היבטים כגון שימור המסורת והתרבות ואפשרויות לעיסוק בחקלאות יובאו בחשבון בהליך ההכרה והתכנון.
2. נתונים על הריסת מבנים לא-חוקיים
הריסת מבנים של האוכלוסייה הבדואית בנגב יכולה להתבצע בשני מקרים: כאשר מוקמים מבנים ביישובים הלא-מוכרים, שכן ליישובים אלו אין תוכניות מיתאר ולכן כל בנייה בהם היא בלתי-חוקית; כאשר מוקמים מבנים ביישובים שיש להם תוכניות מיתאר אך לא הוצאו להם היתרי בנייה כנדרש בחוק.6
מנתונים שנתקבלו מהיחידה הארצית לפיקוח על הבנייה במשרד הפנים עולה כדלקמן:7
• בכל מחוז הדרום יש כ-42,000 מבנים לא-חוקיים.
• כ-1,500 מבנים לא-חוקיים נבנים בכל שנה בכפרים הלא-מוכרים.
• בשנים 2006-2004 הוצאו כ-1,000 צווי הריסה מינהליים ושיפוטיים כנגד מבנים לא-חוקיים בכפרים הלא-מוכרים.
• כיום ביחידה הארצית לפיקוח על הבנייה יש כ-700 צווים שיפוטיים שאפשר ליישם מייד.