חומר רקע
מבוא
מסמך זה נכתב לקראת דיון בוועדת הפנים והגנת הסביבה בנושא: טיפול הרשויות המקומיות בעסקים קטנים ובינוניים. הדיון מתקיים לרגל ציון יום העסקים הקטנים והבינוניים בכנסת.
המסמך מציג שני היבטים מרכזיים בטיפול הרשויות המקומיות בעסקים קטנים ובינוניים: רישוי עסקים וארנונה וכן דוגמאות לתוכניות מקומיות לעידוד עסקים אלו.
1. עסקים קטנים ובינוניים בישראל
בישראל עסק קטן ועסק בינוני עדיין אינם מוגדרים בחקיקה. ההגדרות המקובלות ברשות לעסקים קטנים ובינוניים הן כדלקמן:
• עסק קטן - עסק המעסיק עד 50 עובדים ומחזור המכירות שלו הוא עד 25 מיליון ש"ח.
• עסק בינוני - עסק המעסיק עד 100 עובדים ומחזור המכירות שלו הוא עד 100 מיליון ש"ח.
בהצעת החוק פ/1753/17 של חה"כ ר'אלב מגאדלה וחה"כ נאדיה חילו לעידוד הצמיחה לעסקים קטנים ובינוניים, תשס"ז–2006, אשר הונחה על שולחן הכנסת ב-27 בנובמבר 2006, הגדרת "עסק קטן ובינוני" היא: "מפעל, בית מלאכה, חנות, משרד או כל מקום אחר שאינו משמש כבית מגורים, המעסיק עד 100 עובדים, מחזור עסקאותיו השנתי אינו עולה על 20 מליון דולר ארצות הברית ולפחות 90% ממניותיו הן בבעלות פרטית, או עסק שקבע שר האוצר באישור ועדת הכספים של הכנסת בצו".
בשנת 2005 פעלו בישראל מעל 400,000 עסקים; בכל שנה נפתחים בממוצע 45,000 ונסגרים 39,000 עסקים חדשים, רובם עסקים קטנים.
רוב רובם של העסקים בישראל, כ-99%, הם עסקים קטנים ובינוניים וכמחצית מאלה הם עצמאים וחברות שאינם מעסיקים שכירים. אף-על-פי-כן, חלקם של העסקים הקטנים בתוצר העסקי הוא כ-50%.
עסקים קטנים ובינוניים מעסיקים למעלה מ-1.1 מיליון מועסקים שהם כ-55% מכלל המועסקים במגזר העסקי.
הפדיון השנתי הממוצע של עסק קטן ובינוני הוא 0.8 מיליון ש"ח, ושל עסק גדול – 35 מיליון ש"ח.
כ-76% מהעסקים הקטנים והבינוניים הם בענפי המסחר והשירותים. ענפים אלו הם בעלי שיעור צמיחה גבוה הן בתוצר והן במספר המועסקים.
היתרונות העיקריים של עסקים קטנים הם גמישות, דינמיות, חדשנות, יכולת תגובה מהירה וכושר הסתגלות גבוה יחסית לשינויים בסביבה.
עסקים קטנים ובינוניים יעילים ביצירת מקומות עבודה ובצמצום האבטלה והעוני. הדבר נכון אף יותר בקרב קבוצות המתקשות להשתלב בשוק העבודה, כגון תושבי הפריפריה. כלומר, לעסקים הקטנים תרומה חשובה לצמיחתו הכלכלית של האזור שבו הם נמצאים.1
יצוין כי אין במרכז השלטון המקומי, במשרד הפנים, ברשות לעסקים קטנים ובינוניים או באיגוד לשכות המסחר נתונים על עסקים קטנים ובינוניים לפי חלוקה גיאוגרפית.2
2. טיפול הרשויות המקומיות בעסקים קטנים ובינוניים
לעסקים קטנים ובינוניים מסייעים גורמים אחדים, וביניהם:
• הרשות לעסקים קטנים – מלכ"ר שהוקם בשנת 1993 ומתוקצב על-ידי משרד התמ"ת. הרשות פועלת כגוף מטה לגיבוש מדיניות לעידוד יזמות באמצעות כמה עשרות מרכזי טיפוח יזמות (מט"י) הפזורים בארץ ומלווים יזמים בשלבי הקמת העסק והפעלתו. הדגש בפעילותם מושם על קבוצות אוכלוסייה כגון חרדים, לא-יהודים, נשים, תושבי פריפריה ועולים חדשים. בשנת 2004 נעזרו במט"י כ-19,900 יזמים, והם הקימו 4,900 עסקים חדשים שבהם כ-17,000 מקומות עבודה.3
• ארגונים לא ממשלתיים כגון הסוכנות היהודית, ג'וינט ישראל וארגוני עסקים (קרנות מימון);
• משרדי ממשלה כגון המשרד לקליטת עלייה או משרד התיירות;
• רשויות מקומיות.
על כל עסק מוטלים המסים העירוניים הללו:
• ארנונה;
• אגרת רישוי עסקים (אגרה בת 272 ₪ בלבד אולם ישנן עלויות העמידה בתנאי רשיון העסק);
• אגרת שילוט (מס השילוט תלוי בגודל השלט, באם קיים);
• אגרת "מתקנים ברחוב"4;
• אגרות והיטלי פיתוח (לרבות היטל תיעול5 אם הוטל);
• אגרות ביטחון (ברשויות מסוימות).
רשות מקומית יכולה להעניק הנחה לעסק מסוים רק על-פי חוק או תקנה או אם קיבלה אישור מיוחד ממשרד הפנים לתקופה מוגבלת, לעסק מסוים ומסיבות מנומקות. אין כיום בחוק הנחות לעסקים (בשל היותם עסקים) ולכן הרשויות המקומיות אינן מעניקות הנחות לעסקים קטנים ובינוניים. ההנחות היחידות החלות על עסקים הן:
• הנחות לתעשייה חדשה ברשויות מוכות אבטלה לפי קריטריונים מסוימים;
• הנחות לעסקים זעירים של גמלאים לפי קריטריונים מסוימים.6
להלן נתמקד בסוגיות המרכזיות הרלוונטיות לרשויות מקומיות: רישוי עסקים וארנונה.
2.1. רישוי עסקים
לפי חוק רישוי עסקים, תשכ"ח-1968, הרשות המקומית מוסמכת לתת היתר זמני ורשיון עסק. מתן הרישיון כפוף לאישורם של משרדי הממשלה הרלוונטים שתנאי רשיון העסק נתונים בסמכותם.7
בעל עסק אינו עומד לבדו מול גורמים אלו, אלא הרשות המקומית, מתווכת בינו לביניהם. לפיכך, הליך הרישוי כולו נעשה באמצעות הרשות המקומית בכמה שלבים: 8
• לרשות המקומית מוגשת בקשה לרישיון. בעל עסק שמגיש בקשה לרישיון צריך לשלם אגרה ולצרף ומסמכים אחדים כגון תרשים סביבה,9 מפה מצבית,10 תוכנית עסק.1112
הרשות המקומית רשאית לדחות את הבקשה על הסף ולא להעביר אותה לנותני האישור, אך אם היא עושה כן היא חייבת לנמק את הסירוב בכתב. מכל מקום, הרשות חייבת להחליט להעביר את הבקשה או לדחותה בתוך 45 ימים מיום קבלתה.
• הרשות המקומית מעבירה את פרטי הבקשה לגורמים המאשרים על-פי סוג עסק. כמו כן, הרשות בודקת את התאמת הבקשה לחוקי התכנון והבנייה באמצעות הוועדה המקומית לתכנון ובנייה. הוועדה בודקת את תוכניות המבנה של העסק וכן בודקת אם הוא תואם את השימוש שמיועד למבנה בתוכנית בניין העיר.
• הרשות המקומית גם יכולה להתנות את מתן האישור בביצוע תיקונים בעסק, לפי דרישות הגורמים המאשרים. הרשות מרכזת את תשובותיהם של כלל הגורמים, ומחליטה אם לאשר את הבקשה אם לאו.13
בעמוד הבא מוצג תרשים זרימה של תהליך רישוי העסקים.14
כפי שניתן לראות בתרשים לעיל, תהליך רישוי העסקים הינו מורכב ומעורבות בו רשויות רבות. ריבוי הדרישות אמנם נועד לשמירה על שלום הציבור אולם הוא מעכב פתיחת עסקים, גורע זמן עבודה יקר ובעקיפין לאבדן מקומות עבודה.15
יצוין כי במדד הידידות לעסקים של הבנק העולמי, מדורגת ישראל במקום ה-26 במדד הכללי מתוך 175 מדינות, היא חזקה יחסית בפתיחת עסקים (מקום 15 בדירוג) ובהשגת אשראי (7), אולם חלשה יחסית בטיפול בקבלת רשיונות (101) וברישום נכסים (150).16
2.1.1. בעיות בהליך רישוי העסקים ברשויות המקומיות
האגף לביקורת ברשויות המקומיות פרסם בשנת 2004 דוח על רישוי עסקים ברשויות המקומיות. הדוח סוקר את המצב הקיים וממליץ על דרכים לשפרו. יצוין כי הנתונים בדוח נסמכים באופן בלעדי על דיווחיהם של הרשויות המקומיות. דיווח זה לא עבר בקרה או פיקוח חיצוניים אולם ניתן ללמוד מהנתונים על המגמה הכללית.17
לפי הדוח, בשנת 2004 היו 113,173 עסקים (כולל עסקים גדולים) חייבים ברשיון עסק. מתוכם, פעלו 34.6% ללא רישיון (39,144 עסקים).18 בטבלה להלן מוצגת חלוקתם לפי סוג הרשות המקומית:
סוג הרשות המקומית
מספר העסקים החייבים ברישוי
עסקים שפעלו ללא רישיון
שיעור העסקים שפעלו ללא רישיון בכלל העסקים החייבים רישוי
עיריות
91,385
27,774
30.4%
מועצות מקומיות
10,657
5,300
49.7%
מועצות אזוריות
11,131
6,070
54.5%
סה"כ
113,173
39,144
34.6%
יצוין בהקשר זה כי רוב העסקים הפועלים ללא רישיון הם בתחום המזון (כ-38%); אחריהם – בתעשייה (כ-19%) ובמסחר (כ-13%). בתחום השמירה והאבטחה שיעור העסקים הפועלים ללא רישיון הוא הנמוך ביותר – כ-0.4%.
בהתייחס לנתונים שבטבלה יצוין כי סביר שתהליך רישוי העסקים המורכב בישראל, כפי שהוצג בתרשים שבעמוד הקודם, הוא אחד הגורמים לשיעור הגבוה של העסקים הפועלים ללא רישיון.
הסיבות העיקריות לדחיית בקשה לרישיון הן אי-מתן אישור מהוועדה המקומית לתכנון ובנייה (11,264 עסקים, שהם כ-29% מהעסקים הפועלים ללא רישיון) ואי-מתן אישור כיבוי אש (7,631 עסקים, שהם כ-19.5% מהעסקים הפועלים ללא רישיון). סיבה שכיחה נוספת היא אי-מתן אישור ממשרד הבריאות (11% מהעסקים הפועלים ללא רישיון).
בעיות נוספות בתחום רישוי העסקים יכול שינבעו מסיבות אלו:
• אי-התאמה בין מדיניות התכנון של הרשות המקומית לבין דרישות הגורמים המאשרים;
לדוגמה, רשויות רבות מפנות עסקים כמו מועדוני ריקודים לאזורי תעשייה. הפיכתו של מבנה תעשייה למועדון ריקודים מחייבת תשלום "היטל השבחה" לרשויות התכנון והבנייה. לבעלי עסקים רבים יש קושי לשלם את ההיטל הגבוה, ובפועל, רבים מן הדיסקוטקים בארץ פועלים ללא רשיון עסק.19
• חוק רישוי עסקים יוצר מלכוד: עסק חייב ברישיון כדי להתחיל לפעול, אולם אי-אפשר לתת רישיון לעסק שאינו פועל.
כדי לפתור את הבעיה הרשות המקומית מאפשרת לעסק להתחיל לפעול לפני שנסתיימו הליכי הרישוי, מתוך הבנה שהם יושלמו בתוך חודשים אחדים.20
• לעתים קיים מחסור במידע אצל הרשות המקומית על עסקים הפועלים בתחומה והעדר שיתוף פעולה יעיל בין מחלקות הרשות.21
יצוין כי בימים אלו מסתיימת עבודת ועדה בראשותו של קובי הבר, הממונה על התקציבים במשרד האוצר, הבוחנת את נושא רישוי העסקים בישראל.
2.2. ארנונה
הארנונה היא מס שנתי המוטל על-ידי הרשות המקומית על בעל הנכס או השוכר בנכס ומטרתה לממן את הפעילויות השונות של הרשות. סוגי הנכסים עליהם מוטלת הארנונה הם בניין, אדמה חקלאית, וקרקע תפוסה, (כמשמעותם בסעיף 269 לפקודת העיריות) הנמצאים בתחום שיפוט הרשות המקומית.
תעריפי הארנונה נקבעים בצו הארנונה עליו מחליטה מועצת הרשות המקומית וממילא שונים מרשות לרשות. לכל הרשויות המקומיות נקבעו סכומי מינימום ומקסימום ואין הן רשאיות לחרוג מסכומים אלו.22 קביעת שיעורי הארנונה23 נקבעת לגבי כל נכס בהתחשב בארבעה קריטריונים עיקריים:24
• סוג הנכס;
• שטחו (במ"ר);
• שימושו;
• האזור בו נמצא הנכס.
לפי פרק ג' לתקנות ההסדרים במשק המדינה (הנחה מארנונה), תשנ"ג-1993, רשויות מקומיות אמורות להקים ועדה המוסמכת להעניק הנחות מארנונה בתנאים מסוימים ובאישור משרד הפנים.25 ועדת ההנחות רשאית לקבוע הנחה למחזיק בעסק, בהתאם למצבו הכלכלי ואם עומד בכמה תנאים וביניהם: אם מלאו לו 65 שנים,26 אם שטח העסק אינו עולה על 75 מ''ר, אם אין לבעליו עסק נוסף, אם מחזור העסקאות שלו בכל עסקיו אינו עולה על 240,000 ש''ח ואם הוא זכאי בדירת מגוריו להנחה בארנונה מטעמים כלכליים. ההנחה ניתנת בהתאם לגובה ההנחה שניתנה לבעל העסק על דירת מגוריו, וניתנת לגבי 40 מ''ר ראשונים של שטח העסק בלבד.27
לפי הרשות לעסקים קטנים ובינוניים, תשלום הארנונה היא הוצאה כספית ניכרת, במיוחד לעסקים חדשים. הנחות בארנונה או דחיית התשלומים הראשונים בעבורם, עשויות היו לסייע מאוד.
2.2.1. הצעה להקלת הארנונה לעסקים קטנים ובינוניים
אפשרות להקל את הארנונה המוטלת על עסקים קטנים ובינוניים מוצעת בהצעת החוק פ/1753/17 של חה"כ ר'אלב מגאדלה וחה"כ נאדיה חילו לעידוד הצמיחה לעסקים קטנים ובינוניים, תשס"ז–2006. בסעיף 15 להצעת החוק מוצעת הקלה בארנונה ב-50% לעסקים:
• כאשר הכנסת העסק ירדה ב-50% לעומת הכנסתו בשנת המס הקודמת;
• כאשר אינו מקיים פעילות (למשך שנתיים לכל היותר);
• החל מיום פתיחתו ולמשך שנתיים ימים.
הצעת חוק זהה הונחה על שולחן הכנסת ה-17 על-ידי חברת הכנסת רוחמה אברהם וחבר הכנסת גדעון סער (פ/1718).
•
• תחתית הטופס
3. עידוד פעולתם של עסקים קטנים ובינוניים ברשויות המקומיות
תוכניות לעידוד עסקים ברשויות המקומיות, ייתכן וקיימות ברמה המקומית ולזמן מוגבל אולם לא באופן קבוע. תוכניות כאלו מתבטאות לרוב בשיפור סביבת העסק. לדוגמה, בהרצליה וברעננה משדרגים רחוב ראשי שבו עסקים קטנים. בזמן השיפוצים העיריות מקטינות את הארנונה לעסקים אלו ולאחר סיומן תהיה תשתית טובה יותר – גישה נוחה לנכים, אזורי פריקה וטעינה, ספסלים וכיוצא בזה. עבודות התשתית שמבוצעות יעודדו קונים רבים יותר להגיע לעסקים שברחוב הראשי וכך יתרמו להם.28
עידוד עסקים קטנים ובינוניים בירושלים
מט"י (המרכז לפיתוח עסקים) ירושלים הוקם בשנת 1991 במטרה לעזור ליזמים המעוניינים לפתוח או להרחיב עסק בירושלים. מט"י ירושלים פועל בשיתוף עיריית ירושלים וחלק מתקציבו מגיע ממימונה.29 מאז הקמתו, סייע מט"י ירושלים לכ-24,290 יזמים, מהם כ-5,900 הקימו והרחיבו עסקים. פעילות זו הביאה ליצירת כ- 13,800 מקומות עבודה נוספים בירושלים. כמו כן, סייע מט"י ליזמים לגייס הלוואות בסך 130 מיליון ש"ח להקמה של עסקים קטנים והרחבתם, והעביר מאות קורסים וסדנאות בתחום יזמות עסקית וניהול.
יועצי מט"י מסייעים לעסקים קטנים ובינוניים, ובעיקר:30
• בוחנים עם היזם את הכדאיות הכלכלית שבפתיחתו או בהרחבתו של העסק;
• מסייעים ליזם להכין תוכנית עסקית מפורטת למטרת קבלת הלוואות נוחות;
• עורכים קורסים ליזמים בנושאי ניהול עסק: שיווק, מיסוי, ביטוח וכיוצא בזה;
• עורכים קורסים מקצועיים כגון בניהול קייטרינג;
יצוין כי הקורסים נערכים בנפרד לקבוצות אוכלוסייה כגון חרדים, תושבי מזרח-ירושלים ועולים חדשים.
• מלווים את פרויקט "חונכות עסקית" – מבקשים יועץ ממשרד התמ"ת בעבור בעל העסק; הייעוץ הוא בן 150-20 שעות ומחירה של כל שעת ייעוץ מסובסד ב-75%.
יצוין כי לדברי מר חן רון ממרכז השלטון המקומי, ייתכן כי מסיבות של תכנון ופיתוח של הרשות המקומית, היא תעדיף דווקא לעודד עסקים גדולים או מעבר של עסקים קטנים לקניונים וכיוצא בזה.31
הרשות לפיתוח ירושלים (להלן: הרל"י) הוקמה בשנת 1988 והיא מוגדרת כתאגיד ממשלתי-עירוני. הרל"י כפופה לשר האוצר, לשר לענייני ירושלים ולראש העיר. להרל"י מספר תוכניות לעידוד העסקים בירושלים, אולם אין מדובר בעידוד עסקים קטנים ובינוניים בלבד.
לדוגמה, להרל"י תוכנית סיוע לעובדי היי-טק המעתיקים את מקום מגוריהם לירושלים. הסיוע הוא בשכר הדירה של העובד עד לסכום של 1,500 ש"ח. אחד התנאים הוא שמפעלו של העובד מעסיק לפחות 10 עובדים ואינו חברת חממה טכנולוגית. כמו-כן, להרל"י תוכנית לעידוד, עד לסכום של 250,000 ש"ח, של מיזמי הזנק הפועלים במסגרת אחת מחממות הטכנולוגיות הפועלות בירושלים, לשם ביסוסם בירושלים. נוסף על כך, להרל"י תוכנית סיוע למפעלים חדשים המוקמים בירושלים או המועברים אליה. הסכום משתנה בין 90 ש"ח לכל מ"ר שבשימוש המפעל בשנה הראשונה ועד 25 ש"ח לכל מ"ר בשנה הרביעית.32