חומר רקע

נקודות לדיון לישיבת ועדת החוקה, חוק ומשפט ביום כ' בטבת התשס"ז (10 בינואר 2007) בעניין יוזמת הוועדה להצעת חוק לשינויים בשיטת הממשל מאת הייעוץ המשפטי לוועדה אי כשירות של שר לכהן כחבר הכנסת ("החוק הנורבגי") א. ההסדר כחלק ממארג כולל של שינויים בשיטת ממשל קודם לדיון בפרטי ההסדר יש לברר אם הוא דרוש ורצוי לשיטה הישראלית: 1. האם ההסדר נותן מענה לפגמים שזיהתה הוועדה בשיטת הממשל הנוהגת? 2. האם יש חלופות להשגת התוצאה אותה מבקשת הוועדה להשיג באמצעות ההסדר, ומהי החלופה המיטבית? (למשל – צמצום מספר ועדות הכנסת או הגדלת מספר חברי הכנסת הם הסדרים בעלי השפעה דומה לעניין שיפור עבודת חברי הכנסת). 3. כיצד משתלב הסדר זה במסגרת מכלול התיקונים שיכללו ביוזמת הוועדה? ובמיוחד מה תהיה ההשפעה הכוללת של התיקונים המוצעים? ב. השלכות עיקריות של ההסדר על הכנסת, הממשלה והקשר ביניהן • חברי כנסת רבים יותר "במשרה מלאה" – ההסדר יביא להגדלה של מספר חברי הכנסת הפנויים לעבודה פרלמנטרית מלאה (בכ-20) וצמצום מספר ועדות הכנסת בהן יאלץ חבר הכנסת לשמש כחבר פעיל (מחברות ב-2.7 ועדות בממוצע לכל חבר הכנסת לפי הדין הנוהג, לכ-2.21). הדבר עשוי להוביל לשיפור בעבודת הכנסת, ביכולת הפיקוח שלה על הממשלה ובייצוג הבוחרים. יצויין כי ניתן להשיג תוצאה דומה באמצעות צמצום מספר ועדות הכנסת2 או הגדלת מספר חברי הכנסת. עוד יש לברר עד כמה החברות הכפולה בוועדות היא הגורם המסביר את דפוס ההשתתפות של חברי הכנסת בישיבות ועדות הכנסת. • הפרדה בין חברי הממשלה לחברי הכנסת – הפרדה משמעותית יותר בין הכנסת לממשלה עשויה לאפשר לחברי הכנסת כמו גם לחברי הממשלה למלא את תפקידם טוב יותר. חברי כנסת רבים יותר יהיו פנויים לעיסוק מלא בעבודה הפרלמנטרית. לשרים, שלא יהיו עוד מחויבים בהצבעות במליאה, יתפנה זמן לעסוק בענייני משרדיהם. הריחוק המוסדי עשוי לצמצם את החשש לניגוד עניינים ולכן לשפר את ביצוע התפקיד השלטוני הנתון לכל אחת מהרשויות – פיקוח של הכנסת על הממשלה (הגם שכבר היום רוב מוחלט של חברי הכנסת במליאה ובוודאי בוועדות הכנסת אינם חלק מהרשות המבצעת) וביצוע מדיניות הממשלה בידי השרים (הגם שנדמה כי גם כיום מחויבות השרים היא בראש וראשונה לממשלה). ההפרדה תצמצם את נוכחות השרים, שהם לרוב נבחרי הציבור הותיקים והמנוסים יותר במפלגתם, במשכן הכנסת. מרכז הכובד עשוי לעבור אל הממשלה ותפחת תרומתם הלא פורמלית של השרים לעבודת הכנסת ולשיח הדמוקרטי המתרחש במשכן. התייצבותם על-פי דין בפני ועדות הכנסת ומליאתה יספקו מענה חלקי לעניין זה. יודגש כי גם תחת הסדר של "חוק נורבגי" הממשלה תמשיך לכהן מכוח אמון הכנסת ומשכך הממשלה אף תמשיך לשאוף לשליטה בהכרעות המתקבלות בכנסת בדרך של משמעת סיעתית. • שינוי במידת היציבות של הממשלה – חברי הכנסת שמכהנים מכוח "החוק הנורבגי" צפויים להעדיף, מטעמים אישיים, את הישארות מפלגתם בממשלה כדי למנוע חזרת השרים לכהונתם בכנסת. עם זאת, כדי לנצל את הזמן הקצר שזכו לו בכנסת הם עשויים לפעול ביתר שאת כדי להדגיש את ייחודם בזירה הפוליטית ובסיעתם, לרבות בדרך של התרסה נגד מנהיגיהם והממשלה. מוצע להבחין בין יציבות הנוגעת לעצם המשך כהונת הממשלה (תמיכה בהצעת אי-אמון או התנגדות לקבלת חוק התקציב) לבין יציבות הקשורה לתפקוד השוטף של הממשלה ויכולתה לקדם את מדיניותה (העברת הצעות חוק ממשלתיות, דחיית הצעות חוק פרטיות המשבשות את סדרי העדיפות של הממשלה וכיוצ"ב). בעוד שהיציבות מן הסוג הראשון עשויה להשתפר בעקבות "החוק הנורבגי" ספק אם ההסדר החדש ישפר את היציבות מן הסוג השני. יתכן כי נוכחות השרים בישיבות המליאה בהן נדונות הצעות החשובות לממשלה יש בה כדי לסייע לאכיפת המשמעת הקואליציונית. כיום נוכחות השרים במקרים כאלה נובעת מהצורך בהצבעתם בעד עמדת הממשלה כחברי הכנסת ומשלא יכהנו כחברי הכנסת צפוי שיעדרו מישיבות המליאה. כידוע ישנן הצעות להסדרים נוספים שמטרתם הגברה של יציבות הממשלה, כגון הוראות הנוגעות להצבעת אי אמון (הגדלת הרוב הדרוש להגשתה או לקבלתה; צמצום מספר ההצעות המותר ועוד) והטלה של תפקיד הרכבת הממשלה על ראש הסיעה גדולה ביותר. חשוב לבחון את ההשפעה המצטברת של ההסדרים הנדונים. • תופעת "דלתות מסתובבות" של המכהנים בכנסת – תמורות פוליטיות אישיות ומפלגתיות עשויות להשפיע על הרכב הממשלה ומכאן גם על הצטרפותם של חברי כנסת חדשים ועזיבתם, לעתים לתקופות קצרות. כך הדבר במקרה בו שר שהתפטר יוחלף בממשלה בחבר כנסת אחר מסיעתו רק לאחר שבועות או חודשים אחדים ובתקופת הביניים שבין ההתפטרות למינוי החדש יאלץ חבר הכנסת האחרון שהצטרף לכנסת לעזוב את כהונתו. שילוב החילופים הנובעים מ"החוק הנורבגי" עם החילופים הטבעיים המתרחשים במהלך כהונתה של כנסת (פטירה, התפטרות והשעיה) עלול להוביל לתופעה לא מבוטלת של חברי כנסת המכהנים לתקופות קצרות ולעתים לא רצופות. לתופעה זו השפעה שלילית על יכולתם של חברי הכנסת למלא את תפקידם הפרלמנטרי ועל מעמד הכנסת. ג. שאלות הנוגעות לפרטי ההסדר • האם שר שהיה חבר הכנסת והתפטר עם מינויו כחבר הממשלה ישוב ויהיה לחבר הכנסת מיד עם התפטרותו? שיטה שאינה מאפשרת חזרתם של השרים לכנסת (כגון בצרפת) מעניקה לשרים תמריץ אישי, במובחן משיקול מפלגתי-אידאולוגי, שלא להתפטר ומכאן עשויה לחזק את ראש הממשלה ואת יציבות הממשלה. מאידך גיסא, בשיטה כזו מורחקים מהפעילות הפרלמנטרית אישים אשר (בדרך כלל) נבחרו בידי ציבור הבוחרים בראש רשימות המועמדים ולהם ניסיון פרלמנטרי גדול יותר ממחליפיהם משולי הרשימה. יודגש כי זו סוגיה מרכזית ושנויה במחלוקת הנוגעת גם לאופי הפרלמנטרי-נשיאותי של הממשל. • תחולת ההסדר על סגני שרים (בהנחה שתפקיד זה לא יבוטל) ­– מחד גיסא, סגני השרים מסייעים לשמירת הקשר של הממשלה עם הכנסת ומסייעים לשר במילוי תפקידו בכנסת. מאידך גיסא, חידוד ההפרדה שבין כנסת לממשלה והחלשת המאפיין הפרלמנטרי של שיטת הממשל, שביסוד "החוק הנורבגי", נוגעים גם לסגני שרים שהם חלק מהרשות המבצעת; במציאות בה השרים אינם חברי כנסת ישנה חשיבות לנוכחותם של השרים בכנסת והצורך בגורם מתווך פוחת; ניתן לבנות מודל שבו סגן שר (או שר זוטר) שאינו חבר הכנסת מסייע לשר בקשר עם הכנסת. כידוע סגני שרים אינם מגישים הצעות חוק ואינם כשירים לשמש יושבי ראש של ועדות וחברים בועדות מסוימות (ולמעשה אין זה שכיח כי סגן שר יהיה חבר בוועדה של הכנסת). • חובת נוכחות של שרים בכנסת – שרים שאינם חברי הכנסת יהיו פנויים יותר לענייני משרדיהם. עם זאת יש לשקול מנגנונים שיבטיחו נוכחות מסוימת של השרים בכנסת וזאת כדי לשמור על הקשר שבין הממשלה לכנסת ובין השרים לחברי הכנסת ממפלגתם. כך למשל שר הנעדר יותר ממחצית מכלל ימי הישיבות בכנס פלוני ללא הצדק סביר נתון כיום לשיפוטה של ועדת האתיקה אשר מוסמכת, בין היתר, לשלול שכר ותשלומים נוספים בגין ההעדרות3. האם בעקבות "החוק הנורבגי" יהיה מקום להגדיל את מכסת ההעדרות המותרת (בהעדר חובה להצביע ולפעול כחבר הכנסת) או דווקא להקטינה (בהעדר תמריץ מעשי להגיע למשכן נדרש תמריץ אחר)4? • מעמדו של חבר הכנסת שכהונתו החלה בעקבות מינויו לשר של חבר כנסת אחר מרשימתו – בעקבות "החוק הנורבגי" עשויים חברי הכנסת לעזוב את כהונתם ולשוב ולכהן במהלך תקופת כהונתה של כנסת מסוימת. מצב זה אפשרי גם היום במקרה של השעיית חבר הכנסת5. "החוק הנורבגי" אינו מחייב כי יהיה הבדל בין חברי הכנסת על-פי העילה לתחילת כהונתם (התפטרות לרגל מינוי לשר, השעיה, פטירה או התפטרות סתם) והאחרון להיכנס הוא גם הראשון לעזוב את הכנסת לפי סדר הופעתם ברשימת המועמדים לכנסת. מוצע שלא להטיל מגבלות על כהונתו של חבר הכנסת ולא ליצור מעמד נחות של קבוצה מבין חברי הכנסת. הסדרים שעשויים לכאורה להיות רלבנטיים לעניין המעמד השונה – כהונה בתפקידים בכנסת (יושב ראש ועדה) ומטעם הכנסת בגופים אחרים (ועדה למינוי שופטים ודיינים, תאגידים סטטוטוריים ועוד). • חסינות שר שאינו חבר הכנסת – הגם שחוק חסינות חברי הכנסת עוסק בעיקר בחסינות של חברי הכנסת ובזכויותיהם ככאלה, מורה סעיף 15 לחוק כי דין חבר הממשלה שאינו חבר הכנסת כדין חבר הממשלה שהוא חבר הכנסת. אולם היקף החסינות של שר במצב מיוחד זה ומהותה אינם ברורים וככל הידוע טרם הועמדו לבחינה שיפוטית. במציאות משפטית ופוליטית שבה רוב השרים לא יהיו חברי הכנסת יתחזק עד מאד הצורך להבהיר סוגיה עדינה זו. • תחולת הוראות בדבר איסור עיסוק נוסף ומגבלות אחרות על חבר הכנסת שמכהן מכוח "החוק הנורבגי" – עם תחילת כהונתו כפוף חבר הכנסת למגבלות שונות מכוח החוק, כגון איסור עיסוק נוסף6 ואיסור לכהן כנבחר ציבור7 (ברשות מקומית, מועצה דתית ועוד). החלת "החוק הנורבגי" צפויה להגדיל את מספר המקרים בהם מועמד לכנסת יהיה לחבר כנסת, יסיים את כהונתו וישוב ויתמנה בשנית (עקב תמורות פוליטיות אישיות ומפלגתיות שמשליכות על הרכב הממשלה – השוו להתרחשויות בכנסת ה-16). יש להכריע כיצד יוחלו הוראות החוק האמורות ודומות להן במצבים כאלה. כך למשל, ההוראות בדבר איסור עיסוק נוסף אינן חלות על חבר כנסת "חדש" במהלך ששת החודשים הראשונים לכהונתו, וזאת כדי לאפשר לו להתנתק בהדרגה מפעילות המקצועית והעסקית הקודמת8. מה דינו של חבר הכנסת שסיים כהונתו לתקופה של חודש ושב והיה לחבר הכנסת? (הארכת התקופה? הבחנה בין עיסוק נוסף לבין קבלת התמורה בגינו). • מפלגות המקיימות סיעה אחת – מפלגות המקיימות סיעה אחת מחייבות התייחסות מיוחדת בהקשר של "החוק הנורבגי" שכן הוא מגדיל את הסיכוי לחילופי גברי של חבר הכנסת ממפלגה אחת בחבר הכנסת ממפלגה אחרת אשר התמודדו ברשימת מועמדים אחת. כך למשל: דין סיעה שנציגה היחיד התפטר והתמנה לשר – האם היא בגדר סיעה שחדלה להתקיים (הגוררת הפסקת מימון ועוד) או שיש ליצור מעמד חדש של סיעה "מוקפאת"? • הצעות חוק של חבר הכנסת שכהונתו פקעה בעקבות התפטרות שר – מבחינת סדרי העבודה בכנסת יש מקום להתייחס למעמדן של הצעות חוק שהגיש חבר הכנסת ששב לכהן לאחר שכהונתו נפסקה לזמן מה (השוו הסדר של "העברת" הצעות החוק לחבר כנסת אחר9). • הגבלות על הצעות חוק ביוזמת חברי הכנסת (חקיקה פרטית) – כ- 20 חברי הכנסת שיצטרפו בעקבות החלת "החוק הנורבגי" צפויים להגדיל את מספר הצעות החוק הפרטיות שיידונו בכל כנסת. בשל תקופת הכהונה הקצרה והתמריץ הפוליטי להתבלטות, יתכן כי מספר ההצעות יהיה גדול מהממוצע לכל חבר כנסת. האם לקבוע מכסות להצעות חוק או לאמץ הסדר אחר שיתמודד עם תופעה זו? ד. שאלות נוספות האם להסדיר אגב חקיקתו של ההסדר הנוגע לחילופים של חברי הכנסת גם את האפשרות של השעיית חבר הכנסת במקרה של מחלה קשה וממושכת או השעיה מרצון של חבר הכנסת בעת שמתנהל נגדו הליך פלילי.