חומר רקע
25 בינואר, 2007
לכבוד
ח"כ פרופ' מנחם בן ששון
יו"ר וועדת חוקה
שלום רב,
הנדון: הצעת חוק המרשם הפלילי ותקנת השבים (תיקון – אי הצגת רישום שהתיישן או נמחק), התשס"ו-2006 (הצעת חוק של חה"כ אפי איתם) – נייר עמדה לקראת דיון ביום 29.1.07
מצ"ב עמדת האגודה לזכויות האזרח בעניין הצעת החוק שבנדון (להלן: "הצעת החוק").
האגודה לזכויות האזרח מברכת את חבר הכנסת אפי איתם על בחירתו להעלות על סדר היום בהצעת חוק פרטית את הטיפול בסוגיית המרשם הפלילי ולנסות להביא לפתרונה, שכן לאורך שנים נפגעה זכותם של עובדים רבים בקבלה לעבודה כתוצאה ממנה.
יחד עם זאת, בעקבות עתירה לבג"ץ, החלה משטרת ישראל להנפיק תדפיס מרשם פלילי בעל מבנה חדש, אשר עשוי להביא לפתרונה של הפגיעה בזכויות עובדים – תוך שמירה על זכות העיון, כפי שיוסבר להלן.
לפיכך, עמדת האגודה היא כי יש לתת הזדמנות ליוזמת המשטרה ומשרד המשפטים בהנפקת התדפיס החדש, שכן הוא עשוי לתת מענה לשני הקשיים המרכזיים שעלו ממבנה התדפיס הקודם – הפגיעה בעובדים והשמירה על זכות העיון, ולפתור בכך את הבעיה האמורה.
האגודה מטפלת בנושא זה שנים ארוכות – הן בקבלת פניות פרטניות והן בטיפול מערכתי אל מול הרשויות – על מנת להביא להפסקת הפגיעה בזכויות עובדים בקבלתם לעבודה. במסגרת זו אנו עוקבים אחר יישומו המהותי והטכני של מבנה התדפיס החדש.
[הערה כללית: התדפיס המכונה "מרשם פלילי" כולל בתוכו שני חלקים – את המרשם הפלילי (הרשעות שטרם נמחקו, כולל עבירות שהתיישנו) ואת הרישום המשטרתי (הכולל עבירות שנמחקו, תיקים תלויים ועומדים ותיקי חקירה שנסגרו)].
המצב טרם מבנה התדפיס החדש
בשנים האחרונות ועד לכניסתו לתוקף של מבנה התדפיס החדש בסוף חודש דצמבר שנת 2006, מעבידים רבים דרשו ממועמדים לעבודה להציג בפניהם את תדפיס המרשם הפלילי שלהם – על שני החלקים האמורים. תדפיס זה זכה בטעות לכינוי "תעודת יושר", שכן המשטרה כבר אינה מנפיקה תעודות כאלה. הרישום הפלילי במבנה התדפיס הקודם שלו היקשה גם על קבלה לישובים, אימוץ, התנדבויות ועוד. מדובר בפרקטיקה פסולה, במסגרתה עובדים המעונינים להתקבל למקום עבודה הדורש מהם מרשם פלילי, נאלצים לגלות מידע, שזכותם לשמור בסודיות.
המבנה הישן של התדפיס פגע דווקא באותם אנשים אשר היה בעניינם רישום משטרתי בלבד על תיקים שנסגרו על ידי המשטרה ללא העמדה לדין, מחוסר עניין לציבור או מחוסר ראיות, וכן באנשים שחזרו מיד לדרך הישר וקיימו אורח חיים תקין ונורמטיבי לאחר מעידה אחת בלבד. עוד בנפגעים, יש לציין את אלו שלא התקבלו למקום עבודה בשל טעות ברישום הפלילי, כאשר מעבידים לא המתינו עד להגשת בקשה לתיקון הטעות.
כך, עניינים פעוטים כגון מריבות קולניות בין שכנים בהן אחד מהצדדים מחליט להגיש תלונה במשטרה על האחר, או הגשת תלונה במשטרה הנובעת מיצר נקמנות של אדם כלפי רעהו – גם אם אלו לא מגיעות כדי העמדה לדין כלל - תוצאתם עלולה להיות רישום משטרתי אודות החשוד, אשר לא יימחק לעולם.
עצם העובדה שאדם נחקר במשטרה יכול להביא להוצאתו ממעגל העבודה ולהרס של חיו. אנשים רבים אינם יכולים לעבוד ולהתפרנס בכבוד, רק משום שבעברם נחשדו בביצוע עבירה.
מסגרת הדיון – הזכות לעיון אל מול ההגנה על עובדים בקבלה לעבודה
כאמור, הצעת החוק מצביעה על שני קשיים מרכזיים בטיפול בנושא המרשם הפלילי – הקושי להגן על עובדים מפני ניצול המרשם הפלילי על ידי מעבידים כתנאי קבלה, ביחד עם השמירה על זכות העיון כזכות יסודית ובסיסית הנתונה לאדם שהרשות מנהלת רישום הנוגע לו.
לגבי זכות העיון, עמדת האגודה היא כי שלילת זכותו של אדם לקבל העתק מהתדפיס עלולה להביא לפגיעה משמעותית בזכות לעיון העומדת לו. אדם מן היישוב איננו מסוגל, בדרך כלל, להבין את פרטי הרישום באופן מדוקדק. הוא אינו בקיא בסעיפי החוק המהווים בסיס לאישום, חקירה או הרשעה, ואינו יודע להבחין בין העילות השונות לסגירת תיקים. אף ההבחנה בין מבדי"ם (ממתינים לבירור דין) לבין תיקים שבהם עוכבו ההליכים עלולה שלא להיות נהירה לו. אם תישלל זכותו של אדם לקבל את תדפיס המידע, הוא לא יוכל להיוועץ באחרים בכדי להבין את השלכות המידע עבורו, ואף לא יוכל לדעת אם ישנן טעויות הטעונות תיקון. שלילת זכותו של אדם לקבל תדפיס המידע הפלילי הנוגע לו עומדת אף בניגוד לעקרונות חוק חופש המידע, התשנ"ח-1998.
בנוסף, לדעת האגודה יש להגן על זכויותיהם של עובדים בקבלה לעבודה, ולא לאפשר את המשך הפגיעה בהם בשל דרישת מעבידים רבים להמציא תדפיס מרשם פלילי כתנאי לקבלה לעבודה, על שני חלקיו – החלק של המרשם הפלילי והחלק של הרישום המשטרתי. חוק המרשם הפלילי ותקנת השבים, התשמ"א-1981 (להלן: "החוק") קובע רשימה של גורמים ציבוריים, הזכאים לקבל מידע מהמרשם הפלילי, ומרבית המעבידים הדורשים את המרשם הפלילי והרישום המשטרתי אינם כלולים ברשימה זו. אזרחים רבים נדונים לאבטלה ולבידוד מהחברה בשל תופעה זו, ואינם יכולים להתקבל למקומות עבודה או למסגרות אחרות.
באופן כללי, התפיסה המונחת ביסוד החוק היא כי, ככלל, אדם אינו נחשב כבעל עבר פלילי אם כל הרשעותיו התיישנו. העקרון המנחה הוא העדפת הזכות לשיקום ולפרטיות על פני מתן אפשרות להתחשב בעבר פלילי של אדם.
התדפיס החדש
התדפיס במבנהו החדש מספק את התשובות בשני הכיוונים: הוא גם מאפשר את המשך מימושה של זכות העיון וקבלת עותק מהמרשם, והוא גם מאפשר להתגבר על ניצול זכות העיון במרשם הפלילי על ידי מעבידים, שאינם מורשים על פי החוק, אשר דרשו ממועמדים לעבודה להציג את התדפיס, כאמור.
במבנה התדפיס החדש אדם שנדרש להמציא למעביד את המרשם הפלילי יוכל להציג בפני המעביד רק חלק מהתדפיס, בלי שהמעביד יוכל לדעת אם מדובר בכל התדפיס. מדובר בשינוי טכני של אופן הצגת הנתונים, וכעת מופיעים במרשם הרישומים שקיימים בלבד (הקטגוריות הריקות כבר לא מופיעות) תוך חלוקה לעמודים נפרדים לכל נושא, ולא מצויין בסוף כל נושא "סוף נושא" או "סוף פלט". שינויים טכניים אלו, מאפשרים לכל אדם להציג תדפיס חלקי בלבד (את עמוד האזהרה הראשון בלבד, לדוגמא), זאת מבלי שדורש המרשם הפלילי, שאינו מורשה על פי חוק, יוכל לדעת אם הוצג בפניו תדפיס מלא או חלקי.
לפיכך, עמדת האגודה היא כי יש לתת הזדמנות למבנה התדפיס החדש ולבחון אותו ואת אופן יישומו לאורך זמן, שכן הוא מספק מענה הן לזכות העיון וקבלת עותק מהמרשם והן לזכויות עובדים בקבלה לעבודה.
רישום שהתיישן ורישום שנמחק
למרות שהצעת החוק מתייחסת באופן זהה לרישום שהתיישן ורישום שנמחק, הרי שקיים הבדל מהותי בין שני סוגי הרישומים, ויש להפריד ביניהם. מלשון ההצעה ניתן להניח כי, ב"עבירה שהתיישנה" הכוונה להרשעה שהתיישנה ומהווה חלק מהמרשם הפלילי, ואילו ב"עבירה שנמחקה" הכוונה היא להרשעה שנמחקה ומהווה חלק מהרישום המשטרתי.
לגבי הרשעות שהתיישנו, כאמור, התפיסה היא כי אדם אינו נחשב בעל עבר פלילי אם כל הרשעותיו התיישנו. מטעם זה החוק מצמצם באופן ניכר את רשימת הגורמים, הזכאים לקבל מידע על הרשעות שהתיישנו, וקובע כי, מידע על הרשעה שהתיישנה לא יובא בחשבון בין שיקוליו של מי שהיה זכאי לקבלו אילולא ההתיישנות (סעיף 19(א) לחוק). החוק קובע עוד, כי אדם אינו חייב לגלות הרשעות שהתיישנו למי שאינו רשאי להביאה בחשבון, ואם הוא נשאל לגבי עברו הפלילי – הרי שהשאלה תיחשב כאילו היא אינה מתייחסת להרשעות אלו (סעיף 19(ב)).
נראה כי יש מקום להציע שינוי טכני בנוגע לאופן רישומן של הרשעות שהתיישנו. נכון להיום, הרשעות אלו רשומות בדיוק כמו הרשעות שטרם התיישנו, אלא שהמידע עליהן מועבר למספר מצומצם יותר של גופים. על מנת שתהיה אבחנה ברישום בין הרשעות שהתיישנו לבין הרשעות שטרם התיישנו, נראה שיש מקום ליצור מבחינה טכנית קטגוריה נפרדת להרשעות שהתיישנו (בעמוד נפרד מהמרשם הפלילי ומהרישום המשטרתי).
לעניין הרשעות שנמחקו, על פי הוראות החוק המשטרה מצווה להעביר מידע על הרשעות שנמחקו לגורמים מסוימים. מכך משתמע כי כוונת המחוקק היא כי ינוהל במשטרה רישום שכזה. יש לציין, כי רשימת הגורמים, הזכאים לקבל מידע על עבירות שנמחקו, מצומצמת יותר מרשימת הגורמים הזכאים לקבל מידע על עבירות שהתיישנו. יש להדגיש כי אין אפשרות למחוק הרשעות אלו מהרישום המשטרתי, ולא הוגדרה בחוק כלל המסגרת למחיקתן (הבקשה ובעל הסמכות).
מבנה התדפיס החדש יאפשר למקבלי המרשם הפלילי לא להעביר את כולו, אלא רק את חלקו, לגורם הבלתי מורשה על פי חוק שדרש מהם את המרשם הפלילי. כך, באופן מסוים, בתדפיס החדש ניתן מענה לבעיות שעלו במסירת מידע על הרשעות שהתיישנו או על הרשעות שנמחקו לגורמים שאינם זכאים לקבלו מכוח החוק. לפיכך, כאמור, יש לבחון את יישומו של התדפיס החדש לאורך זמן, ולבדוק כי אכן הבעיות בעניין עבירות שהתיישנו ועבירות שנמחקו באות על פתרונן במסגרתו.
ההצעה לפנות לבית המשפט על מנת לקבל מידע על הרשעות שהתיישנו או נמחקו
ההצעה מסרבלת את קבלת המרשם, בעצם הצבת התנאי לפנות לבית משפט על מנת לקבל עותק של מרשם על הרשעות שהתיישנו או שנמחקו. הליך זה יקשה בעיקר על מורשעים לשעבר בטיפול שלהם בעניינים מהותיים הקשורים למרשם הפלילי, כגון בבקשות למחיקה או לתיקוני טעויות. נראה כי יש בכך לפגוע בזכות לעיון ולקבלת העתק ממנו במידה העולה על הנדרש ושלא לצורך. הדבר יכביד מאוד על הגישה של מורשעים למידע אודותם ויקשה את המשך הטיפול וקבלת עזרה בנושא זה. כמו כן, הפנייה לבית המשפט בבקשה כאמור תטיל עליהם הוצאות נוספות ללא הצדקה.
"רישום הנמסר לציבור"
המונח "רישום הנמסר לציבור" אינו ברור דיו, שכן החוק אינו מאפשר לציבור לקבל מידע מהמרשם, אלא רק לאדם עצמו ולמורשים מכוח החוק בלבד. למותר לציין את החשיבות הגבוהה של המורשים לקבל מידע מהמרשם הפלילי ולכן יש להבהיר מונח זה.
בכבוד רב,
סיגל שהב, עו"ד
העתקים:
חברי ועדת חוקה
עו"ד אפרת רוזן, יועצת משפטית לוועדה