חומר רקע
מבוא
מסמך זה נכתב לקראת דיון מהיר בוועדת הפנים והגנת הסביבה לבקשתו של חה"כ דוד אזולאי. הדיון יעסוק בנושא האיסור שהטיל משרד הפנים על הרשויות המקומיות לקבל מחברות גבייה מקדמות על חשבון גבייה עתידית.
ברשויות מקומיות רבות פועלות חברות גבייה פרטיות אשר פעילותן מעלה את הכנסות הרשויות המקומית. בשנים האחרונות החלו חברות גבייה ורשויות מקומיות להתקשר ביניהן ב"הסכם מימוני" שעל-פיו מעבירה חברת הגבייה סכום כסף לרשויות המקומיות - אשר מהווה מקדמה על חשבון הגבייה העתידית הצפויה. בכך נוצרה שותפות אינטרסים בין הרשות המקומית לחברת הגבייה. הרשות המקומית קיבלה, חד-פעמית, סכום כסף גדול יחסית וחברת הגבייה קיבלה הסכם לכמה שנים.
מקדמה על חשבון גבייה עתידית ניתנה לראשונה בשנת 1999 לעיריית רחובות ומאז נחתמו למעלה מ-10 עסקאות עם רשויות מקומיות אחרות.
באוקטובר 2006, אסר משרד הפנים על הרשויות המקומיות להתקשר עם חברות גבייה בהסכם הכולל קבלת מקדמות על חשבון גבייה עתידית. לפי המשרד, מקדמות אלו מהוות למעשה אשראי לא מוסדר והמשרד מאבד כך את יכולתו לשלוט בתקציב הרשות המקומית.
1. פעילות חברות הגבייה ברשויות המקומיות
בדרך-כלל, חברות הגבייה גובות מתושבי הרשות המקומית שבה הן פועלות תשלומים בעבור ארנונה ומים.1 תמורת שירותיה, מרוויחה חברת הגבייה, בדרך-כלל, עמלה בגובה משתנה מסך ההכנסות המועברות לרשות המקומית.
להערכת מנהל היחידה הכלכלית במרכז השלטון המקומי, כחצי מהרשויות המקומיות משתמשות בשירותיהן של חברות גבייה חיצוניות. כ-100 רשויות מקומיות עובדות עם חברת הגבייה מילגם2 וכ-65 רשויות עובדות עם חברת מגער.3
לרשויות רבות בישראל יש תוכנית הבראה; רובן נדרשו לשכור את שירותיה של חברת גבייה חיצונית. עם-זאת, שימוש בשירותיהן של חברות גבייה אינה תופעה בלעדית לרשויות שבתוכניות הבראה. רשויות רבות משתמשות בשירותיהן של חברות גבייה לצורך ייעול הגבייה גם אם אינן בתוכניות הבראה. במועצה המקומית שֹהם לדוגמה, מופרטת מחלקת הגבייה מאז הקמתה וכיום היא עובדת עם חברת מילגם.4
הוצאת נושא הגבייה מהרשות המקומית והעברתו לחברת גבייה טומנת בחובה שני יתרונות. עיון בנתוני תמצית הדוחות הכספיים של מספר רשויות מקומיות עולה כי ישנה עלייה בהכנסות מגביית ארנונה ומים כאשר חברת גבייה חיצונית עוסקת בכך. נוסף על כך, כשהגבייה אינה נעשית על-ידי הרשות המקומית, נמנעת הפעלה של לחצים על עובדי הרשות.5 לפי גזבר המועצה המקומית שהם, מסקרים שערכה המועצה בקרב תושביה עלה כי ישנה שביעות רצון גבוהה ביותר מהשירות לתושב של מחלקת הגבייה.6 עם-זאת, קיימים גם דיווחים על יחס לא-נאות של עובדי חברות הגבייה כלפי תושבים.7
נוסף על כך, לחברות הגבייה יש יתרון לגודל על-פני מערכת הגבייה של רשויות מקומיות רבות. לחברות הגבייה יש היכולת להעסיק כלכלנים, רואי-חשבון ועורכי-דין במשרה מלאה, דבר שאינו כדאי לרשויות קטנות ובינוניות. כמו-כן, נראה כי עומדים לרשותן של חברות הגבייה עודפי מזומנים רבים יותר מאשר לרשויות מקומיות.8
2. מקדמות על חשבון גבייה עתידית
"מקדמה על חשבון גבייה עתידית" פירושה שחברת גבייה חותמת על "הסכם מימוני"9 עם הרשות המקומית אשר על-פיו היא תיתן מקדמה לרשות המקומית על סכום כסף, שהוא גבוה יותר מהסכום שהרשות מצליחה לגבות מתושביה בדרך-כלל. סכום זה נקבע על-פי חישובים שונים וביניהם על-פי הערכות חברות הגבייה ביחס לסכום שאותו היא תוכל לגבות מתושבי הרשות המקומית.
מובן שחברת הגבייה מעוניינת ברווחים ולכן גובה העמלה נקבע בכל עסקה בהתאם לתנאים ספציפיים כגון הרשות המקומית, גובה המקדמה, מהות הגבייה ומשך תקופת ההסכם.10 בהסכם המימוני, חברת הגבייה מקבלת התחייבות לפעול במשך שנים אחדות.
מקדמה על חשבון גבייה עתידית ניתנה לראשונה בשנת 1999 מחברת מילגם לעיריית רחובות. מאז נחתמו למעלה מ-10 עסקאות עם רשויות מקומיות אחרות.11
ההתקשרות בין חברת הגבייה לבין הרשות המקומית יוצרת שיתוף אינטרסים מסוים ביניהן. אם חברת הגבייה תגבה בסופו של דבר סכום נמוך מהסכום שאותו צפתה, ובהתאם לכך גם קבעה את גובה המקדמה, חברת הגבייה תפסיד שכן את המקדמה אין להשיב.12 אם חברת הגבייה תגבה בסופו של דבר סכום הגבוה מהסכום שאותו צפתה, הרשות המקומית תרוויח את הסכום הנוסף בניכוי העמלה הקבועה שאותה תרוויח חברת הגבייה.
כלומר, העברת המקדמה לרשות המקומית מציבה בפני חברת הגבייה יעד מינימלי לגבייה שמתחתיו היא תפסיד. לכן התמריץ לחברות הגבייה לפעול במרץ ולגבות כמה שיותר הוא לא רק כדי להרוויח עוד עמלות מגביות אלא גם כדי להימנע מלהפסיד כסף. מנתונים שסיפקה חברת מילגם עולה כי התמריץ אכן מגביר את הגבייה ברשויות המקומיות שבהן היא פועלת.
בעבור הרשות המקומית המתקשרת ב"הסכם מימוני" עם חברת גבייה, היתרון הוא בקבלת סכום מזומנים גדול בפעם אחת. קבלת כסף זה יכולה לחסוך לרשות המקומית לקיחת הלוואות. הגם שהעמלה לחברת הגבייה המעבירה מקדמה גבוהה יותר מאשר לולא הועברה מקדמה, ריבית על הלוואה שהרשות המקומית תיקח תהיה גבוהה אף יותר.13 כלומר, מדובר לכאורה על "שוק הלוואות" או אשראי בריבית נמוכה יחסית.
3. האיסור על קבלת מקדמות על חשבון גבייה עתידית
ב-18 באוקטובר 2006 שלח מנכ"ל משרד הפנים מכתב לראשי רשויות מקומיות ובו כתב כי לאחר דיון בלשכתו נקבע כי "אין לאשר קבלת מקדמות שתשולמנה לרשויות המקומיות על-ידי חברות גבייה על חשבון גבייה עתידית".14
לפי משרד הפנים האיסור שהטיל מנכ"ל משרד הפנים על הרשויות המקומיות לקבל מקדמות מחברות הגבייה נעוץ בכך שהמקדמות "עוקפות" את התקצוב הניתן לרשויות ממשרד הפנים.15 משרד הפנים תופשֹ למעשה את המקדמות כאשראי לא מוסדר.16
יצוין כי לשם לקיחת הלוואה על הרשות המקומית לקבל את אישור שר הפנים (ולעתים גם את אישורו של שר האוצר).
עיון במקרה הספציפי של המועצה המקומית מג'אר, אשר ביקשה להתקשר עם חברת גבייה, מדגים את הנושא. המועצה המקומית מג'אר הוציאה מכרז להתקשרות עם חברת גבייה החל ב-1 בינואר 2007 ועל-פיו, בין השאר, תועבר מקדמה לרשות המקומית בסכום של 6 מיליון ש"ח. חברת מילגם הציעה לפעול בעמלה של 17.2% למשך 5 שנים. לפי מנהל הכספים בחברת מילגם, בקיזוז הוצאות התפעול שלה ומתן המקדמה על-ידיה, על מילגם היה לגבות כ-14 מיליון ש"ח לשנה מתושבי המועצה המקומית מג'אר, כדי שלא תפסיד. ההסכם שעמד להיחתם בין המועצה המקומית מג'אר לבין חברת הגבייה מילגם לא נחתם בעקבות מכתבו של מנכ"ל משרד הפנים.
להלן טבלה המציגה את סכומי גביית הארנונה והמים17 של מג'אר בשנים 2005-2002:
2002
2003
2004
2005
ארנונה
8,165
5,057
6,009
5,903
מים
3,037
3,348
4,345
4,771
סה"כ
11,202
8,405
10,354
10,674
מג'אר היא דוגמה שניתנה על-ידי חברת מילגם כדי להראות שפעילות של חברת גבייה מעלה את הכנסותיה של הרשות המקומית מגבייה. במרכז המחקר והמידע לא נבדקו דוחות התמצית של הנתונים הכספיים המבוקרים של כל הרשויות המקומיות השוכרות את שירותיהן של חברות הגבייה ולכן לא ברור שבכולן המצב דומה.
דיון
ישנם יתרונות וחסרונות להסכמים מימוניים (מתן מקדמות) בין חברות הגבייה לבין הרשויות המקומיות. ייתכן כי במקום לאסור כליל על הרשויות המקומיות לקבל מקדמות מחברות הגבייה, אפשר יהיה למצוא דרך ביניים. לדוגמה, משרד הפנים יכול להסדיר את נושא המקדמות, ובכלל זה גובה העמלות המותרות, השימוש בכספי המקדמה ותנאים שונים בהסכמים.
יצוין כי עד מועד סגירת המסמך לא נתקבלה תשובה רשמית מהמינהל לשלטון מקומי במשרד הפנים.