חומר רקע
כפרים נעדרי תכנית מתאר באזור C
תכניות מתאר אזוריות גליליות RJ/5 וS/15-
כמכשיר למדיניות תכנון באזור C בגדה המערבית
חוות דעת תכנונית
במקום - מתכננים למען זכויות תכנון
יוני 2001 ©
תוכן
מבוא 4
1.1 ניתוח התשריט והתקנון בתכניות RJ/5 ו-S15/ 4
1.1.1 מיקום התכניות RJ/5 ו-S/15 5
1.1.2 מידרג התכנון 5
1.1.3 מטרות התכנית 6
2 השוואת תכניות מתאר אזוריות מנדטוריות לתכניות מתאר מחוזיות ישראליות עכשוויות 7
2.1 מבנה התכניות 8
2.1.1 מטרות התכנית 8
2.1.2 התייחסות למגרש הבודד והנחיות עיצוב 9
2.1.3 התפתחות מרחב התכנון 9
2.1.4 מעקב ועדכון התכניות 9
2.1.5 הנחיות סביבתיות 10
2.1.6 דרכים ותשתיות 10
2.2 שימושי ויעודי קרקע 11
2.3 התאמת תכניות עדכניות להתפתחות ישובים 12
2.4 הצורך בעדכון תכניות מתאר 12
2.5 סכום 13
3 השוואת תכניות מתאר אזוריות מנדטוריות לתכניות מתאר מפורטות להתנחלויות 16
3.1 מבנה התכניות 17
3.1.1 שטח התכניות 18
3.1.2 מיקום התכניות 18
3.1.3 תקנוני התכניות 18
3.1.4 שם התכנית 19
3.1.5 מטרות התכנית 19
3.1.6 אופן ביצוע התכנית והשלבים הרצויים להתפתחות המרחב. 20
3.2 הנחיות בנוגע למגרש הבודד 20
3.2.1 גודל מגרש 21
3.2.2 גודל מבנים 22
3.2.3 קווי בניין 22
3.2.4 הנחיות אדריכליות 23
3.3 שימושי קרקע 23
3.4 הוצאת היתרי בניה ע"פ התכנית המנדטוריות 25
3.5 סיכום 26
4 תיאור ותיעוד הכפרים 29
4.1 כפר עקב 29
4.1.1 סקירה הסטורית 29
4.1.2 מצב קיים 30
4.2 נבי סמואל 30
4.2.1 סקירה הסטורית 30
4.2.2 מצב קיים 31
4.3 ביר אל-באשה 31
4.3.1 סקירה הסטורית 32
4.3.2 מצב קיים 32
4.4 א-מריחה 32
4.4.1 סקירה הסטורית 33
4.4.2 מצב קיים 33
4.5 השוואת הכפרים הפלסטינים להתנחלויות בגדה המערבית 33
4.6 סיכום 35
סיכום ומסקנות 38
המלצות תכנוניות 40
ט
בלאות:
טבלה 1. השוואת תקנוני התכניות RJ/5, S/15, תמ"מ3/ ותמ"מ4/. 11
טבלה 2. השוואת יעודי ושימושי קרקע בתכניות RJ/5, S/15, תמ"מ3/ ותמ"מ4/. 11
טבלה 3: טבלת ריכוז מרכיבי התקנונים בצורה השוואתית. 19
טבלה 4: השוואה בין ההנחיות למגרש הבודד באזורי יעוד שונים. 21
טבלה 5: השוואה בין שימושים וייעודי הקרקע המופיעים בארבע התכניות. 24
טבלה 6: השוואת נתוני כפרים פלסטינים והתנחלויות יהודיות באזור C בגדה המערבית. 34
מבוא
מטרת חוות דעת זו היא בחינת הסבירות של שימוש בתכניות המנדטוריות - RJ/5 וS/15- (להלן התכניות המנדטוריות) ככלי לקביעת מדיניות התכנון בכפרים הפלסטינים נעדרי תכנית מתאר מקומית באזור C שבשליטה אזרחית וצבאית ישראל בגדה המערבית.
הכפרים הפלסטינים נעדרי תכנית מתאר באזור C, הכוללים כ129- נקודות ישוב, אינם מוכרים ע"י רשויות השלטון הישראליות ולכן אינם זוכים לשירותים בסיסיים כגון חיבור לתשתיות מים וחשמל ונמנעת מהם האפשרות להוצאת היתרי בניה לצורך גידולו הטבעי של הישוב. כיום, מעמדם התכנוני-סטטוטורי של הכפרים נקבע על פי שתי תכניות מנדטוריות: RJ/5, תכנית המתאר המחוזית לאזור ירושלים וS/15-, תכנית המתאר המחוזית לאזור שכם המגדירות את השטח כאזור חקלאי.
בחינת מצבם התכנוני של הכפרים ובדיקת הסבירות בשימוש בתכניות המנדטוריות ככלי תכנוני תעשה באמצעים הבאים:
א. ניתוח תשריטי ותקנוני התכניות המנדטוריות תוך בחינת ההיבטים בתכניות הבאים לידי ביטוי במדיניות התכנון העכשווית באזור C בגדה המערבית.
ב. השוואת התכניות המנדטוריות לתכניות מתאר מחוזיות ישראליות עדכניות, מתוך כוונה לבחון את סבירות ההסתמכות על תכניות מנדטוריות לצורך קביעת מדיניות תכנונית אזורית עכשווית.
ג. השוואת תכניות המתאר המנדטוריות לתכניות מפורטות עדכניות של התנחלויות יהודיות סמוכות, מתוך כוונה לבחון את הסבירות בהסתמכות על תכניות מנדטוריות לצורך קביעת מדיניות תכנונית אזורית ולצורך הוצאת או מניעת היתרי בניה.
ד. סקירה ותיעוד של ארבעה כפרים פלסטינים שנבחרו כמקרי מבחן: כפר עקב ונבי סמואל הכלולים בשטח תכנית RJ/5, וביר אל-באשה וא-מריחה הכלולים בשטח תכנית S/15. סקירת תיעוד הכפרים נעשתה לצורך הוכחת קיומם לאורך זמן ותפקודם כנקודות ישוב קבועות, בנות קיימא בהווה.
ה. לסיכום יוצגו מסקנות ויינתנו המלצות אופרטיביות לתכנון עתידי של הכפרים.
פרק 1
תכניות המתאר הגליליות המנדטוריות RJ/5 וS-15/
תכניות המתאר הגליליות המנדטוריות RJ/5 וS-15/ הנן התכניות החלות מבחינה תכנונית במרבית הישובים הפלסטינים אזור C בגדה המערבית. בשטחים אלה התגוררה בשנת 1999 אוכלוסייה של כ60,000- נפש בכ129- נקודות ישוב (נתוני דו"ח אמנסטי ופיטר לרנר, דובר המינהל האזרחי והמשרד לשלטון המקומי ברשות הפלסטינית). סה"כ השטח הכלול כיום באזור C הנו 3475 קמ"ר מתוך 5646 קמ"ר שהם סה"כ שטח הגדה המערבית, דהיינו כ60%-. באזור C נכללים גם שטחים השייכים לכפרים וערים באזורי A ו-B הכוללים שטחים חקלאים, שטחי נוף פתוח, דרכים ושימושי קרקע נוספים. הסכם אוסלו חילק את הגדה המערבית לאזורי A, B, C שאין אפשרות להתייחס אליהם בנפרד מבחינה תכנונית למרות שסמכויות התכנון בהם מחולקים בין רשויות התכנון של הרשות הפלסטינית והמנהל האזרחי.
מאז 1967 לא הוכנה ע"י המנהל האזרחי כל תכנית אזורית שתחליף את התכניות המנדטוריות. המנהל האזרחי החל להשתמש מחדש בתכניות המנדטוריות רק באמצע שנות ה80-.
1.1 ניתוח התשריט והתקנון בתכניות RJ/5 ו-S/15
אזור C בגדה מחולק ל2- יחידות תכנון נפחיות בהם חלו, התכניות הגליליות הבאות:
דרום ומרכז הגדה בו חלה תכנית RJ/5המוגדרת בתקנון ובתשריט TP36241.
צפון הגדה בו חלה תכנית S/15 המוגדרת בתקנון ובתשריט TP54245.
תקנוני התכנית המקוריים הנם בשפה האנגלית. בדו"ח זה נעשה שימוש בתרגומי התקנונים כפי שהועברו ע"י המנהל האזרחי. יש לציין כי תשריט תכנית S/15 שהועבר לידנו ע"י המנהל האזרחי אינו חתום וספק אם תשריט זה קבל תוקף.
1.1.1 מיקום התכניות RJ/5 ו-S/15
תכנית RJ/5 משתרעת על שטח נפת ירושלים מתקופת המנדט. חלק מנפת ירושלים המנדטורית נמצא בתחומי מדינת ישראל במחוז ירושלים ובמחוז הדרום. תכנית S/15 משתרעת על שטח נפת שומרון מתקופת המנדט. חלק מנפת שומרון המנדטורית נמצא בתחום מדינת ישראל במחוז המרכז ובמחוז הצפון עפ"י החלוקה החדשה לנפות משנת תשי"ז 1957.
למרות שהתכניות כוללות שטחים הנמצאים כיום בתחומי מדינת ישראל, בשטחי מדינת ישראל החליפו אותן תכניות המתאר המחוזיות תמ"מ1/ תמ"מ2/ ותמ"מ4/ אשר עודכנו מספר פעמים מאז אושרו (תמ"מ4/ לדוגמא עודכנה 14 פעמים ותמ"מ3/ 21 פעמים). לכן, התכניות המנדטוריות אינן משמשות עוד ככלי תכנוני בשטחי מדינת ישראל.
נושא זה מפורט בפרק 2 הנוגע להשוואת התכנית לתכניות מתאר מחוזיות.
1.1.2 מידרג התכנון
מבחינת מידרג התכנון תכניות אלו מתוארות כתכנית מתאר אזורית למחוז ירושלים וכתכנית מתאר אזורית לשומרון.
בזמן הכנת התכניות לא היתה בתוקף תכנית מתאר ארצית שתכניות אלו היו כפופות לה ולא היו בתוקף תכניות מתאר מקומית ותכניות מפורטות למעט תכניות למספר ערים ראשיות דוגמת ירושלים, ג'נין, שכם, נתניה ומספר ערים נוספות אשר הוצאו מתחום התכנית.
1.1.3 מטרות התכנית
בניגוד לתכניות מתאר אזוריות עכשוויות לא הוגדרו בתכניות עצמן במפורש מטרות התכנית, אולם מבדיקה של התשריט והתקנון ברור כי מטרת התכנית היתה להסדיר את התכנון ואת האפשרות לקבלת היתרי בניה עד להכנת תכניות מפורטות ותשריטי חלוקה מאושרים. ההתיחסות לכך מתבטאת במספר רב של סעיפי התכנית (ב/5-RJ בחלק I סעיף 2, חלק III סעיף 11, חלק VI סעיף 17, חלק VI סעיף 21, חלק VII סעיף 27 א', חלק VII סעיף 28 א' ב15-S/ חלק I סעיף 2, חלק IV(B) סעיף 1, חלק VI סעיף 4 וסעיף 3.3 בטבלת השימושים, חלק VIII סעיף 8 וסעיף 9).
התכניות המנדטוריות הגדירו את זכויות הבניה בשטחים בהם לא חלו תכניות מפורטות. עד למועד המיועד להכנת התכניות המפורטות תכניות אלו אמורות למהוות בסיס להוצאת היתרי בניה ע"י קביעת הנחיות כלליות בתקנונים וסימונים סכמטיים בתשריטים. הסימונים הסכמטיים בתשריט מתייחסים ב-S/15 לכפרים (local domicile) ולאזור פיתוח כפרי (village developed area) וב-RJ/5 לאזורי פיתוח (development zone). חיזוק לעמדה זו ניתן למצוא בספר שפורסם ע"י הנרי קנדל (Kendall), המתכנן הבריטי הראשי בשטחי ארץ ישראל בתקופת המנדט. קנדל מציין כי הסימון של הכפרים והישובים היה דיאגרמטי ולא היתה כוונה להגדיר במדויק כל ישוב וכפר מכיוון שהיה ברור כי מטרה זו היא בגדר תפקידן של תכניות מפורטות שיבוצעו רק לאחר הכנת סקר מדויק ומפורש לכל ישוב (Kendall, עמ' 8).
מאז הכנת התכניות חלו שינויים רבים בתפיסות תכנוניות ובסטנדרטים תכנוניים מקובלים. למשל, תפיסות תכנוניות עכשוויות מחייבות מעכב, בקרה ועדכון תקופתיים לתכניות; סטנדרטים תכנוניים עכשוויים כוללים יעודי קרקע שלא היו מקובלים בזמן הכנת התכניות המנדטוריות (שינויים אלה מפורטים בפרקים 2 ו3-). למרות כל השינויים בסטנדרטים התכנוניים שחלו בשישים השנים האחרונות מאז הוכנו התכניות לא הוכנו תכניות מפורטות לשטחי רוב הכפרים הפלסטינים באזור C. לעומת זאת הוכנו תכניות מתאר ותכניות מפורטות למרבית השטח בו חלות תכניות RJ-5 ו- S-15 בתחומי ישראל וכן להתנחלויות יהודיות הנמצאות בשטחי תכניותRJ-5 ו- S-15 באזור C.
נושא זה מפורט בפרק 3 הנוגע להשוואת התכנית לתכניות מתאר מקומיות של התנחלויות בגדה המערבית.
מקורות
1. תקנות של תשריט תכנית המתאר האזורית מחוז ירושלים (5RJ/).
2. הוראות תכנית המתאר למרחב הגלילי במחוז השומרון (15S/).
3. Kendall Henery (1949), Village Development in Palestine During the British Mandate, Crown Agents for the Colonies, London.
פרק 2
השוואת תכניות מתאר אזוריות מנדטוריות לתכניות מתאר מחוזיות ישראליות עכשוויות
מטרת פרק זה להשוות בין תכניות מתאר אזוריות גליליות מנדטוריות RJ/5 ו-S/15 (להלן התכניות המנדטוריות) לתכניות מתאר מחוזיות ישראליות תמ"מ4/ ותמ"מ5/ (להלן התכנית הישראליות). השוואת התכניות המנדטוריות לתכניות הישראליות תעשה מתוך כוונה לבדוק את מעמדן התכנוני של התכניות המנדטוריות ואת הסבירות התכנונית בהמשך השימוש בהן.
הנחת היסוד להשוואה הנה שתכניות מתאר מחוזיות עדכניות מונחות על ידי סטנדרטים תכנוניים עדכניים מבחינת יעדיהן, הנושאים אליהם הן מתייחסות ורמת פירוטן. סטנדרטים תכנוניים אלו מהווים קנה מידה מקצועי מינימאלי שעל פיו ניתן לבחון את סבירותה של התכנית. על כן, בדיקה של עמידת התכניות המנדטוריות בסטנדרטים אלו תראה את מידת סבירותן או חוסר סבירותן התכנונית. יש לציין כי הסטנדרטים העדכניים עליהם מדובר אינם מהווים חידוש של השנים האחרונות אלא מהווים בסיס לתכניות מתאר מחוזיות ישראליות כבר משנות ה80- ואף קודם לכן.
פרק זה מתייחס למסמכים הבאים:
תקנות של תשריט תכנית מתאר אזורית, מחוז ירושלים, הידועה כתכנית RJ/5.
להלן RJ/5.
תשריט תכנית מתאר אזורית, מחוז ירושלים, TP36241 בקנ"מ 1:100,000.
להלן תשריט תכנית RJ/5.
הוראות תכנית מתאר אזורית לשומרון (שינוי) 1946, הידועה כתכנית S/15.
להלן S/15.
תשריט תכנית מתאר אזורית לשומרון (שינוי) 1946, TP54245 בקנ"מ 1:100,000.
להלן תשריט תכנית S/15.
תכנית מתאר מחוזית, מחוז המרכז, תמ"מ3/ שינוי מס' 21 – הוראות התכנית, דצמבר 1997.
להלן תמ"מ3/.
תשריט ייעודי הקרקע תכנית מתאר מחוזית, מחוז המרכז, תמ"מ3/ שינוי מס' 21 בקנ"מ 1:50,000.
להלן תשריט תכנית תמ"מ3/.
תכנית מתאר מחוזית, מחוז הדרום, תמ"מ4/ שינוי מס' 14 – הוראות התכנית, נובמבר 1998.
להלן תמ"מ4/.
תשריט ייעודי הקרקע תכנית מתאר מחוזית, מחוז הדרום, תמ"מ3/ שינוי מס' 14 בקנ"מ 1:100,000.
להלן תשריט תכנית תמ"מ4/.
בסיס ההשוואה בין תכניות המתאר המנדטוריות RJ/5 וS/15- לבין התכניות הישראליות תמ"מ3/ ותמ"מ4/ הוא בזהות התכניות מבחינת מדרג התכנון. כל ארבע התכניות מתייחסות למרחב תכנון מחוזי. RJ/5 מתייחסת למחוז ירושלים, S/15 מתייחסת למחוז שומרון, תמ"מ3/ מתייחסת למחוז המרכז ותמ"מ4/ למחוז הדרום. יש לציין שאין זהות בין המחוזות המנדטוריים למחוזות שבתחום מדינת ישראל שכן בהחלטת הממשלה על חלוקת המדינה למחוזות ולנפות תשי"ז - 1957 ובתיקוניה, חולקה מדינת ישראל למחוזות חדשים. אולם, סדר הגודל של מרחבי התכנון אליהם מתייחסות התכניות דומה. הן התכניות המנדטוריות והן התכניות הישראליות נמצאות מבחינת מדרג התכנון בין תכניות המתאר הארציות לתכניות מתאר מקומיות ומפורטות שבתחום המחוז אליו מתייחסת התכנית. השתלבות במדרג תכנון זה מצוינת במפורש בתכניות הישראליות כחלק ממטרות התכנון (תמ"מ3/ ותמ"מ4/ סעיף 3.1) ומשתמעת מן התכניות המנדטוריות (כך למשל ההפניה לתכנית מפורטת כפי שפורט בפרק 1 בדוח זה).
2.1 מבנה התכניות
המבנה הכולל של התכניות המנדטוריות והישראליות זהה, הן מורכבות מתשריט ומתקנון או הוראות. התשריט דומה באופיו בכל ארבע התכניות. תשריט התכנית הנו תצוגה גרפית, על גבי מפת המחוז, של ייעודי הקרקע השונים ומערכת הדרכים. למרות אופיים הדומה של התשריטים, תשריטי התכניות הישראליות מפורטים יותר (בתמ"מ3/ ובתמ"מ4/ אף מתווספים תשריטים נוספים לתשריט ייעודי הקרקע). לעומת זאת, תשריטי התכניות המנדטוריות משתמשים בסימונים סכמטיים להגדרת הישובים. שם התכנית, תכולתה, גבולותיה והמסמכים המצורפים לה מוצגים בתחילת כל תכנית. בהמשך מובאות הגדרות המונחים בהם נעשה שימוש בתקנון. לעומת זאת, תקנוני התכניות שונים זה מזה במספר נקודות. היקף תקנוני התכניות המנדטוריות הוא של 9-12 עמודים ואילו הוראות התכניות הישראליות מקיפות 36-42 עמודים. למרות מספר העמודים הקטן יותר ולמרות שהתכניות הישראליות כוללות פרקים שלמים שאינם מצויים בתכניות המנדטוריות מכילות התכניות המנדטוריות מספר חלקים חסרים בתכניות הישראליות. החלקים המתווספים בתכניות המנדטוריות נוגעים לנושאים הנוגעים לתכניות מתאר מקומיות, נושאים שאינם מקובלים בתכניות אזוריות עכשוויות.
2.1.1 מטרות התכנית
מטרות התכנית והתכנון מוצגות רק בתכניות הישראליות וחסרות בתכניות המנדטוריות. בין המטרות אותן מציינות התכניות ישנן כאלו המדגישות את חשיבות התכנון לשמירת איכות הסביבה, בריאות הציבור, שמירה על ערכי טבע וכאלו המבטאות את הצורך בתכנון שיענה על הצרכים העתידיים במגורים, קרקע חקלאית ואזורי תעסוקה (תמ"מ3/ סעיפים 3.1 ו3.2, תמ"מ4/ סעיף 3.2). למרות שהתכניות המנדטוריות חסרות פרק העוסק במטרות התכנית והתכנון ניתן להבין מסעיפים שונים שמטרות דומות לאלו המצוינות בפירוש בתכניות הישראליות עמדו גם מאחורי תכניות אלה. התכניות מתייחסות למשל לאיכות הסביבה, בריאות הציבור ושמירה על ערכי טבע, בין השאר על ידי הגבלת בנייה בסמוך למעיינות ובארות "כדי למנוע זיהום מים" (RJ/5 חלק V סעיף 15, S/15 חלק V סעיף 4) ובהגדרת אזורים לשמורות טבע ושמורות חוף (RJ/5 חלק VI סעיף 19,21, S/15 חלק VIII סעיף 1,2). התכניות המנדטוריות מתייחסות גם לצרכים עתידיים, למשל, בדאגה למרחבים פתוחים ציבוריים (RJ/5 חלק VIII סעיף 34, S/15חלק VIII סעיף 5) או בהיתר לועדה המחוזית לאשר תכניות שיכון באזור חקלאי (S/15 חלק VIII סעיף 11). יחד עם זאת, העדר סעיף או פרק המתייחס מפורשת למטרות התכנית והתייחסות חלקית בלבד למטרות כאלה בגוף התכניות המנדטוריות מערער את היכולת להסתמך על תכניות אלו כמסמך תכנוני המעצב מדיניות ארוכת טווח.
2.1.2 התייחסות למגרש הבודד והנחיות עיצוב
התכניות המנדטוריות כוללות מספר פרקים וסעיפים שאינם מוזכרים כלל בתכניות הישראליות. למשל, התכניות המנדטוריות מפרטות שטחי מגרשים מינימליים, גודל מקסימלי של בניינים ואחוזי בנייה (RJ/5 חלק VII סעיף 27,28, S/15 חלק VI סעיף ב.), קווי בניה והיסגים (RJ/5 חלק IV, S/15 חלק VI סעיף ג.), היתר לגביית מס השבחה (RJ/5 חלק IX סעיף 37) וקביעת העיצוב החיצוני של בניינים (S/15 חלק VI סעיף ו.). הגדרות ודרישות אלו אינן מצויות בתכניות הישראליות והן מעניינן של תכניות מקומיות ותכניות מפורטות. תמ"מ4/ אף מציינת במפורש ש"לא יינתן היתר בנייה על-פי תכנית זו, ולא יותר שימוש בקרקע או בבניין על-פיה, אלא על-פי תכנית מקומית, אשר ניתן ליתן על-פיה היתרי בניה" (תמ"מ4/ סעיף 8.1). עם זאת, יש לציין שאף התכניות המנדטוריות מתייחסות ומפנות לתכניות מפורטות שאמורות להיעשות בהתאם לתכנית המתאר האזורית (למשל RJ/5 חלק VI סעיף 21, S/15 חלק VI סעיף 4).
2.1.3 התפתחות מרחב התכנון
התכניות הישראליות כוללות פרקים שלמים שאינם נמצאים בתכניות המנדטוריות. התכניות מפרטות עקרונות והנחיות לתכנון בנוגע לדרך התפתחותו הרצויה של מרחב התכנון מבחינת אוכלוסיה, מגורים, תעסוקה, שטחים פתוחים ועוד (תמ"מ3/ פרק 4,5, תמ"מ4/ פרקים 6,7,8). בפרקים אלו הציבו התכניות יעדים כגון מיקומם הרצוי של מרכזי אוכלוסין, גודל אוכלוסיה צפוי, צפי לפיתוח תעשיות, תעסוקה ונופש. בנוסף מגדירות התכניות הישראליות מרחבי תכנון משניים ספציפיים (תמ"מ3/ סעיף 5.1, תמ"מ4/ סעיף 8.3). על פי ניסיוננו המקצועי כמתכננים, טווח הזמן העתידי אליו מתייחסות תכניות מסוג תכניות מתאר מחוזיות הוא 10-20 שנה. תמ"מ4/ אף מציינת בפירוש שיעדי האוכלוסיה אליהם מתייחסת התכנית הם לשנת 2010, 12 שנה מזמן פרסום התכנית (תמ"מ4/ סעיף 6.1).
2.1.4 מעקב ועדכון התכניות
הוראות בדבר מעקב ועדכון הן חלק מהתכניות הישראליות (תמ"מ3/ סעיף 10.5, תמ"מ4/ פרק 12). ההוראות מחייבות הקמת ועדת למעקב ובקרה על ביצוע התכנית. ההוראות אף מחייבות את הועדה המחוזית (אם ישירות ואם דרך ועדת המעקב) לדון מעת לעת בתכנית (או לפחות אחת לשנה כפי שנדרש בתמ"מ4/) לבחון את התקדמותה ואת הצורך לעדכנה. התכניות הישראליות אף דורשות איסוף נתונים סטטיסטיים או הסתמכות על חומר מקצועי מעודכן לצורך המעקב והבקרה על התכניות (תמ"מ3/ סעיף 10.5 ג. תמ"מ4/ סעיף 12.4). יש לציין שהתכניות הישראליות הנידונות עצמן הן עדכונים של תכניות קודמות. תמ"מ3/ היא שינוי מס' 21 של תכנית המתאר המקורית. ותמ"מ4/ שינוי מס' 14. אם נניח שתכניות המתאר המקוריות הוכנו בסמוך לחלוקת המדינה למחוזות ב1957-, הרי שבממוצע נעשה שינוי בתכניות המתאר אחת לשנתיים עד ארבע שנים. הוראות למעקב ועדכון לא מצויות בתכניות המנדטוריות. אולם, משמה של תכנית S/15 ניתן להסיק שגם הן עברו עדכונים ושינויים מעת לעת. יש לציין כי הכנת סקרים ובדיקות מהווים חלק בלתי נפרד מהכנת תכניות אזוריות עכשוויות. אי הכנת סקרים תכנוניים לתכניות המנדטוריות, או במידה שהוכנו סקרים כאלה הסתמכות על סקרים משנות ה40- הנה בעייתית ופוגעת בסבירותן התכנונית של התכניות המנדטוריות.
2.1.5 הנחיות סביבתיות
התכניות הישראליות מפרטות הוראות לגבי הנחיות סביבתיות ומתייחסות לטיהור מים, רעש מטוסים, טיפול בפסולת (תמ"מ3/ פרק 9, תמ"מ4/ פרק 11 ). כפי שצויין לעיל, מתייחסות התכניות המנדטוריות למספר היבטים הנוגעים לאיכות הסביבה. אולם, אין בהן את הדגש הייחודי הניתן לנושא בתכניות הישראליות ואת ההתייחסות להיבטים שונים של איכות סביבה שלא היו אקטואליים בשנות ה40-.
2.1.6 דרכים ותשתיות
הוראות לגבי דרכים ותשתיות הנדסיות מצויות בכל התכניות. אולם, גם כאן רמת ההתייחסות של התכניות המנדטוריות היא בסיסית יותר וכן הן חסרות סעיפים רבים הנוגעים לנושאים שלא היו קיימים בשנות ה40-. הפרקים העוסקים בתחבורה ותשתיות בתכניות הישראליות (תמ"מ3/ פרקים 8,9, תמ"מ4/ פרק 10) מתייחסים לדרכים, דרכים נופיות, מסופים, קווי מים, מסילות ברזל, קווי חשמל ועוד. הפרקים בתכניות המנדטוריות העוסקים בדרכים (RJ/5 חלקים II,III, S/15 חלק IV A,B) מתייחסים בעיקר לסמכויות מנהל העבודות הציבוריות לתחזוק הדרכים או ליזום את בנייתן. הפרקים העוסקים בניקוז ותברואה (RJ/5 חלק V, S/15 חלק V) מתייחסים לנושאים אלו בהקשר לפיתוחם של מגרש או של חלקת קרקע ואינן מתייחסות בדומה לתכניות הישראליות לנושאים אלו בתפיסה מחוזית או ברמה של מקום הישוב כולו. גם כאן כמו בסעיפים המצויים בתכניות המנדטוריות וחסרים בתכניות הישראליות שהוזכרו לעיל, ניתן לראות את תפקודן של התכניות המנדטוריות בתחומים שהם מעניינן של תכניות מקומיות במדרג התכנון הישראלי. בנוסף בולטת התעלמותן של התכניות המנדטוריות מהיבטים שהם בעלי חשיבות כלל מחוזית. כפילות זו של התכניות המנדטוריות גורעת מיכולתן לראיה כוללת ומקיפה ברמה המחוזית מחד ומיכולתן לראיה נקודתית ממוקדת ברמה המקומית או ברמת הגרש הבודד מאידך.
הפרקים והסעיפים בתכניות מסוכמים בטבלה 11.
RJ/5
S/15
תמ"מ3/
תמ"מ4/
שם התכנית, תחולה, גבולות ומסמכים
הגדרות
מטרות התכנית
קווי בניה , גודל מגרשים, גודל בניינים
מרחבים פתוחים (ברמת המגרש), מס השבחה
עקרונות והנחיות תכנון
הוראות בדבר מרחבי תכנון
הוראות, תכליות ושימושים לייעודי קרקע
הוראות לגבי דרכים ותשתיות הנדסיות
הנחיות סביבתיות
הוראות בדבר מעקב ועדכון התכנית
טבלה 1. השוואת תקנוני התכניות RJ/5, S/15, תמ"מ3/ ותמ"מ4/.
2.2 שימושי ויעודי קרקע
פרק נוסף המצוי בכל התכניות הן ההוראות לגבי שימושים וייעודי קרקע. גם כאן רמת הפירוט של התכניות הישראליות רבה מזו של התכניות המנדטוריות ושוב, הן מכילות סעיפים שלא היו רלוונטיים בזמן הכנת התכניות המנדטוריות. השימושים וייעודי הקרקע המצוינים בתכניות השונות מסוכמים בטבלה 22.
RJ/5
S/15
תמ"מ3/
תמ"מ4/
אזור חקלאי
אזור פיתוח
שמורת טבע
שמורת חוף
אזור חקלאי
אזור פיתוח
שמורת טבע
אזור חוף
אזור פיתוח עירוני
אזור פיתוח כפרי
אזור תעשיה מלאכה ותעסוקה
אזור חקלאי/נוף כפרי פתוח
אזור נופש מטרופוליני
אזור נחל וסביבותיו
אזור נופש פנאי ותיירות
מוסד
מסוף תחבורה ראשי
אזור מתקנים הנדסיים
גנים לאומיים שמורות טבע ושמורות נוף
יער
אזור חציבה ושיקום
שדה תעופה
בית קברות
חוף רחצה
אתר הנצחה ואתר לאומי
ישוב כפרי קיים
ישוב כפרי מוצע
מפעלים אזוריים
אזור בינוי עירוני
שטח לתכנון בעתיד
גבול שטח לתכנון תיירות
אתר תיירות
אזור מלונאות ונופש
אזור תעשיה מזהמת
אזור תעשיה מיוחד
אזור כריה וחציבה
יער
שמורת טבע
אתר עתיקות
אתר לאומי ואתר הנצחה
רצועת חוף
קרקע חקלאית
שטחים פתוחים
שטחי אש ומתקנים ביטחוניים
טבלה 2. השוואת יעודי ושימושי קרקע בתכניות RJ/5, S/15, תמ"מ3/ ותמ"מ4/.
מהשוואת הטבלה ניתן לראות בבירור שכל ייעודי הקרקע המוגדרים על ידי התכניות המנדטוריות קיימים גם בתכניות הישראליות. התכניות הישראליות הוסיפו ייעודים ושימושים שהתכניות המנדטוריות התעלמו מהן דוגמת אזור כריה וחציבה או בית קברות. התכניות הישראליות אף הוסיפו ייעודי קרקע המתאימים לתכנון המודרני לדוגמא איזורי תעשיה, אזור מתקנים הנדסיים, מוסד וכו'.
2.3 התאמת תכניות עדכניות להתפתחות ישובים
העובדה שתכניות S/15 ותמ"מ3/ חופפות במקצת משטחן מאפשרת השוואה של דרך התפתחותם של ישובים שונים ואת ההתייחסות של התכניות לאותם ישובים. מספר ישובים שב-S/15 מוגדרים כ'אזור פיתוח הכולל כפרים והתנחלויות3' ומסומנים בתשריט כעיגול סכמתי גדלו והפכו בתמ"מ3/ ל'אזור פיתוח עירוני'. בין ישובים אלו ניתן למנות את טירה, כפר יונה וכפר סבא. השינוי אינו רק במעבר מאזור פיתוח כפרי לאזור פיתוח עירוני אלא גם בהגדרת השטח בגבולות ברורים בתמ"מ3/. גבולות אלו רחבים בהרבה מהסימון הסכמתי של הישוב בS/15-. תמ"מ3/ מגדירה ישובים כ'אזור פיתוח כפרי' גם ישובים שלא מופיעים כלל במפה המנדטורית, כאלה הם למשל עולש ובארותיים. יתר על כן תמ"מ3/ אף מגדירה ישובים שלא היו קיימים בזמן המנדט כ'אזור פיתוח עירוני', כזה הוא הישוב צורן. ישובים אחרים המצוינים בS/15- כ'אזור פיתוח הכולל כפרים והתנחלויות' ומסומנים בעיגול סכמתי נשארו 'אזור פיתוח כפרי' אלא ששטחם מסומן בתמ"מ3/ בצורה ברורה, רמת הכובש היא דוגמה לישוב כזה. ההבדלים באופן הגדרתם של ישובים קיימים והקמתם של ישובים חדשים היא עדות לדינמיות של המציאות התכנונית פיסית. תכניות מתאר מחוזיות אמורות להתעדכן על פי צרכי האוכלוסיה המשתנים ובמידת האפשר להתוות את המשך השינויים הללו.
2.4 הצורך בעדכון תכניות מתאר
למרות שתכניות מתאר מחוזיות בארץ מעודכנות אחת למספר שנים, אין בחוק התכנון והבנייה הישראלי כל התייחסות לתדירות שבה נדרש לעדכן תכניות מתאר. יחד עם זאת סעיף 56 לחוק קובע כי: "כל ועדה מחוזית תכין ותגיש לאישור המועצה הארצית תוך חמש שנים מיום תחילתו של חוק זה תכנית מיתאר מחוזית, כפי שתפרט המועצה הארצית בהוראה; לא עשתה כן, רשאית המועצה הארצית להורות למי ששר הפנים ימנה לכך שיכין את התכנית". כלומר, נקבע פרק זמן מרבי להכנת תכנית מחוזית עדכנית למרות שבחלקים נרחבים מהארץ היו בתוקף תכניות מחוזיות מנדטוריות. תדירות העדכון בפועל של תכניות המתאר המחוזיות הישראליות, כפי שפורט לעיל, מביאה לידי ביטוי את הסטנדרטים המקובלים בעולם לעדכונן של תכניות מסוג זה.
במדינות שונות תדירות העדכון הרצויה של תכניות מעוגנת בדרישות החוק. חוק התכנון והאיזור (The Planning And Zoning Law) של מדינת קליפורניה-ארה"ב למשל קובע בסעיף 65103 כי על הגופים האחראים לתכנון לבצע בין השאר את הפעילויות הבאות: “Prepare, periodically review, and revise, as necessary, the general plan." החוק אף קובע כי עיר או מחוז שלא עדכנו תכנית כללית הנוגעת אליהם במשך שמונה שנים יוזהרו על כך (סעיף 654040.5). לגבי תכנית מתאר מחוזית קובע החוק כי יש חובה לתחזק ולעדכן את התכנית המחוזית על פי צרכי הקהילה המשתנים ותכניות של גופים אחרים:
In preparing, adopting, maintaining, reviewing and revising the regional plan, the board shall take account of and seek to harmonize, within the framework of the needs of the regional community as a whole, the master or general plans of cities and counties within the region, and the plans and planning activities of state, federal and other public and private agencies, organizations and instrumentalities within the region and adjacent to it (Section 65065.1).
חוק התכנון (The Planning Act) של מדינת אונטריו-קנדה קובע את המוטל על המועצה של רשות מקומית המאמצת תכנית רשמית:
If an official plan is in effect in a municipality, the council of the municipality that has adopted the official plan shall, not less frequently than every five years, hold a special meeting of council, open to the public, to determine the need for a revision of the official plan … (Section 26.1)
ברור על כן שהצורך בעדכון ובדיקה של תכניות מתאר הוכר כהכרחי כחלק ממתן התוקף התכנוני לתכנית והתאמתה לצרכים המשתנים.
2.5 סכום
• התכניות המתאר המנדטוריות RJ/5 וS/15- ותכניות המתאר המחוזיות הישראליות תמ"מ3/ ותמ"מ4/ הנן בנות השוואה. מדובר בתכניות הנמצאות במדרג תכנון דומה (אם כי התכניות המנדטוריות עוסקות גם בנושאים שהם מעניינן של תכניות מקומיות), המבנה הכללי של התכניות וקנה המידה בו הן עוסקות דומה.
• תכניות המתאר המנדטוריות RJ/5 וS/15- מכילות פרקים וסעיפים שאינם מעניין תכניות מחוזיות עדכניות. התכניות מכילות התייחסויות לרמת הבניין והמגרש הבודדים שקשה עד בלתי אפשרי להתמודד עמם מבחינה תכנונית בתכנית בקנה מידה אזורי.
• תכניות המתאר המנדטוריות RJ/5 וS/15- מגדירות ארבעה אזורים ע"פ ייעודי קרקע ואינן כוללות ייעודי קרקע רבים נוספים המצויים בתכניות הישראליות. תיאור מדויק של ייעודי ושימושי הקרקע הנו חיוני והכרחי בתכנית מתאר עדכנית לצורך קביעת התפתחותו של אזור התכנון ומניעת מפגעים בתוכו ומחוצה לו. אי הכללתם של ייעודי קרקע עדכניים בתכניות המנדטוריות מעבר להיותה סימן נוסף לחוסר עדכונן עשויה לגרום להשלכות חמורות על התפתחות האזור.
• תכניות המתאר המנדטוריות RJ/5 וS/15- אינן מעודכנות ואינן עומדות בסטנדרטים תכנוניים בני זמננו. הן מתעלמות מהיבטים שהם חלק בלתי נפרד מתכניות מתאר מחוזיות בשל אי קיומם של היבטים תכנוניים אלו בתקופה זו. התכניות המנדטוריות "משקפות תנאים ואמות מידה תכנוניות של שנות ה40-" (Benvenisti and Hayat p. 55). כפי שהוסבר לעיל, אמות מידה אלו הנן בלתי סבירות לחלוטין כיום.
• התכניות המנדטוריות חסרות פרק העוסק באופן מפורש במטרות התכנית והתכנון כפי שמופיע בתכניות הישראליות. העדר סעיף מטרות משמעו ערעור על מעמד התכניות כמעצבות מדיניות תכנון ארוכת טווח.
• התפתחותם של ישובים שהיו כלולים בשטח התכניות המנדטוריות ונמצאים כיום בשטח מדינת ישראל ועדכון התכניות הנוגעות להם הן ברמה המחוזית והן ברמה המקומית מורה על כך שתכנון שוטף תוך עדכון תכניות ובחינת צרכים הנה ההליך התכנוני הראוי. מניעת התפתחות דומה הנשענת על תכנון ארכאי הנה בלתי סבירה מבחינה תכנונית - פיסית וחברתית.
• חוסר עדכונן של התכניות במשך כ60- שנה הוא כשל תכנוני בסטנדרטי תכנון עכשוויים המגדירים במפורש את הצורך בעדכון ובדיקת התאמתן של התכניות מעת לעת. יש לציין כי תכנית S/15 עצמה עודכנה עוד במהלך תקופת המנדט, כך שגם על פי קריטריונים מנדטוריים נראה שהיה צורך בעדכון התכניות.
• תכניות המתאר המנדטוריות RJ/5 ו-S/15 כמעט ואינן מתייחסות לצורכי גידול האוכלוסיה במגורים, תעסוקה ופנאי. התייחסות זו היא מרכיב בסיסי בתכניות מתאר מחוזיות עדכניות ומהווה את הבסיס עליו נשען התכנון העתידי.
• אי הכנת תכניות מפורטות לאזורים שונים, כל שכן לאזורים שהוגדרו כבר בתכניות המנדטוריות כאזורי פיתוח במשך כ60- שנה הוא מחדל תכנוני שמונע את התפתחותם הסדירה של אזורים אלו.
מקורות
1. המועצה הארצית לתכנון ולבניה, 1997. תכנית מתאר מחוזית למחוז מרכז ת/מ/מ 3 שינוי מס' 21.
2. המועצה הארצית לתכנון ולבניה, 1978 תכנית מתאר מחוזית מחוז דרום מס' ת/מ/מ 34שינוי מס' 14.
3. תקנות של תשריט תכנית המתאר האזורית מחוז ירושלים (5RJ/).
4. הוראות תכנית המתאר למרחב הגלילי במחוז השומרון (15S/).
5. חוק התכנון והבניה התשכ"ה 1965.
6. Benvenisti Meron and Shlomo Hayat, (1998). The West Bank and Gaza Atlas. The West Bank Data Base Project, Jerusalrm.
7. California Government, The Planning and Zoning Law (California Government Code Sections 65000 - 66037). <http://ceres.ca.gov/planning/pzd/1998/plan_1_5.html#plan_1_5>
8. Coon Anthony, (1994). Town Planning Under Military Occupation. Darmount
9. Province of Ontario, The Planning Act.
פרק 3
השוואת תכניות מתאר אזוריות מנדטוריות לתכניות מתאר מפורטות להתנחלויות בגדה המערבית
מטרת פרק זה היא להשוות בין תכניות מתאר אזוריות גליליות מנדטוריות (להלן התכניות המנדטוריות) לתכניות מפורטות להתנחלויות (להלן תכניות ההתנחלויות) , מתוך כוונה לבדוק את ישימותן של תכניות המתאר המנדטוריות ואת הסבירות התכנונית להמשך השימוש בהן. לצורך מטרה זו נבחרו תכניות מפורטות של ההתנחלויות הסמוכות לכפרי המדגם:
• כוכב יעקב מערב בסמוך לכפר עקב.
• הר שמואל בסמוך לנבי סמואל.
• מבוא דותן בסמוך לביר אל באשה.
• חרמש בסמוך ל-א-מריחה.
פרק זה מתייחס למסמכים הבאים:
תקנות של תשריט תכנית מתאר אזורית, מחוז ירושלים, הידועה כתכנית RJ/5.
להלן RJ/5.
תשריט תכנית מתאר אזורית, מחוז ירושלים,TP/362/41 בקנ"מ 1:100,000.
להלן תשריט תכנית RJ/5.
הוראות תכנית מתאר אזורית לשומרון (שינוי) 1946, הידועה כתכנית S/15.
להלן S/15.
תשריט תכנית מתאר אזורית לשומרון (שינוי) 1946, TP/542/45 בקנ"מ 1:100,000.
להלן תשריט תכנית S/15.
תכנית מתאר מפורטת מספר 104 לשנת תשמ"ב 1982 , מבוא דותן- תקנון מתוקן, אוקטובר 1988, ושינוי לקווי בנין- 1992, תשנ"ב.
תשריט המגרשים ויעודי הקרקע במבוא דותן לתכנית מתאר מס' 104 בקנ"מ 1:1000.
להלן תשריט תכנית מבוא דותן.
תכנית מפורטת מספר 215/2 ושינוי לתכנית מתאר מפורטת מספר 215/1 –הר שמואל, מעודכנת משנת 1999.
תשריט המגרשים ויעודי הקרקע בהר שמואל לתכנית מפורטת מס' 215/2 בקנ"מ 1:1250, ותשריט לשינוי תכנית מפורטת מס' 215/1, בקנ"מ 1:2500.
להלן תשריט תכנית הר שמואל.
תכנית מתאר מפורטת מספר 243/3 של כוכב יעקב-מערב, מעודכנת משנת 1999.
תשריט המגרשים ויעודי הקרקע בכוכב יעקב-מערב לתכנית מפורטת מספר 243/3, בקנ"מ 1:1250 להלן תשריט תכנית כוכב יעקב- מערב.
תכנית מתאר מפורטת מספר 144/2 של ישוב חרמש, מעודכנת משנת 1998. להלן תשריט תכנית ישוב חרמש.
תשריט המגרשים ויעודי הקרקע בישוב חרמש לתכנית מפורטת מספר 144/2, בקנ"מ 1:1000
להלן תשריט תכנית חרמש.
קיים שוני מבחינת מדרג התכנון בין התכניות המנדטוריות לתכניות להתנחלויות: תכניות המתאר המנדטוריות RJ/5 וS/15- מתייחסות למרחב תכנון מחוזי:RJ/5 מתייחסת למחוז ירושלים, S/15 מתייחסת למחוז שומרון. מטרתן של התכניות לספק מסגרת להכנת תכניות מתאר מקומיות ופתרון תכנוני זמני עד הכנתן של תכניות אלו. ישנן הפניות רבות בתכניות לשיקול דעת של ועדות התכנון המקומיות בעניין פיתוח בנייה, כך למשל ההפניה בS/15- לתכנית מפורטת בחלק VI סעיף א1, או בRJ/5- בחלק VI סעיף 21. התכניות להתנחלויות הן תכניות מפורטות מקומיות המתייחסות לרמת המגרש, הבית הבודד ושירותי הציבור.
ההשוואה בין התכניות המנדטוריות לתכניות להתנחלויות נובעת מכך שלמרות השוני במדרג התכנון המבנה הכללי של ארבע התכניות דומה ובכולן יש התייחסות לרמת הבניין והמגרש הבודדים כבסיס למתן היתרי בניה.
3.1 מבנה התכניות
המבנה הכולל של התכניות המנדטוריות והתכניות להתנחלויות זהה, הן מורכבות מתשריט ומתקנון או הוראות. התשריט של התכניות המנדטוריות מציג בצורה גרפית את ייעודי הקרקע ומערכת הדרכים על גבי מפת המחוז בקנ"מ 1:100,000, ואילו תשריט התכניות להתנחלויות הנו תצוגה גרפית, על גבי מפת הישוב המציג את תכנית החלוקה של המגרשים, ייעודי הקרקע השונים ומערכת הדרכים בקנ"מ 1:1000 ו - 1:1250. העובדה שהתכניות המנדטוריות כוללות תשריטים ומפות בקנ"מ 1:100,000 לעומת התשריטים והמפות הכלולים בתכניות להתנחלויות ומוצגים בקנ"מ 1:1000 ,1:1250 ו - 1:2500 מצביע על חוסר התכנון המפורט והמקומי בתכניות המנדטוריות לעומת ההנחיות והעקרונות המפורטים הכלולים בתכניות להתנחלויות. השימוש במפות בקנה מידה של 1:100,000 לצורך הוצאת היתרי בניה אינו סביר בצורה קיצונית ואינו עומד בשום סטנדרט תכנוני.
3.1.1 שטח התכניות
בעמוד הראשון של כל פרק א' בתכניות להתנחלויות מופיע שטח התכנית, לעומת התכניות המנדטוריות שבהן לא מצוין במפורש השטח שהתכנית מטפלת בו:
• מבוא דותן: כ- 425 דונם.
• הר שמואל: כ- 298 דונם.
• חרמש: כ- 73 דונם בקירוב.
• כוכב יעקב -מערב: 307.151 דונם.
3.1.2 מיקום התכניות
בנוסף להצגת השטח, כולל פרק א' בתכניות להתנחלויות גם את המיקום המדויק של התכנית. בכל שלוש התכניות (פרט לזו של מבוא דותן) מצוין במפורש שההתנחלויות המתוכננות ממוקמות על אדמות הכפר הפלסטיני הסמוך לו: הר שמואל תבנה על אדמות כפר אן נבי צמויל (נבי סמואל), כוכב יעקב-מערב על אדמות כפר עקב, והישוב חרמש יבנה על אדמות כפר פראסין.
3.1.3 תקנוני התכניות
תקנוני התכניות שונים זה מזה במספר נקודות. היקף תקנוני התכניות המנדטוריות הוא של 12-9 עמודים, ואילו התכניות להתנחלויות מקיפות 21-14 עמודים (תקנון מבוא דותן הנו יוצא דופן ומקיף 14 עמודים).
הנושאים התכנוניים הכלולים בתכניות השונות מסוכמים בטבלה 3:
חרמש
כוכב יעקב-מערב
מבוא דותן
הר שמואל
S/15
RJ/5
1
שם התכנית, מסמכים, תחולה.
גבולות
שטח התכנית
מקום התכנית
מטרות התכנית
הגדרות
חלוקת השטחים הכלולים בתכנית ושטחם בדונם.
גודל מגרשים, קווי בנייה, אחוזי בנייה מותרים וגודל בניינים באזורים שונים.
מרחבים פתוחים (ברמת המגרש)
עקרונות והנחיות לגבי פיתוח המגרש
עקרונות והנחיות תכנון, הוראות בדבר מרחבי תכנון
הנחיה על שטח לתכנון עתידי
הוראות, תכליות ושימושים לייעודי קרקע
הוראות לגבי דרכים ותשתיות הנדסיות
עקרונות והנחיות אדריכליות.
הנחיות סביבתיות
הנחיות לגבי אופן ביצוע התכנית
הנחיות לגבי בקשות ומתן היתרי בנייה
הוראות בדבר מעקב על הבנייה.
מרכיבי בטחון
הנחייה לגבי תכנית איחוד וחלוקת המגרשים
טבלה 3: טבלת ריכוז מרכיבי התקנונים בצורה השוואתית.
3.1.4 שם התכנית
שם התכנית, תכולתה, גבולותיה והמסמכים המצורפים לה מוצגים בתחילת כל תכנית. בהמשך מובאות הגדרות המונחים בהם נעשה שימוש בתקנון.
3.1.5 מטרות התכנית
מטרות התכנית והתכנון מוגדרות רק בתכניות להתנחלויות וחסרות בתכניות המנדטוריות. המטרות בתכניות להתנחלויות הן: תיחום שטח לפיתוח ישוב קהילתי, חלוקת השטח לאזורים לפי יעודים ופירוט התכליות באזורים השונים כולל פרצלציה בתכנית מפורטת, קביעת הוראות בנייה המסדירות מגורים ואת שאר התכליות שנקבעו בתכנית, התווית רשת דרכים ופיתוח בשטחים הציבוריים, קביעת תנאים והבטחת תשתיות לפני מתן היתרי בניה (מטרה המופיעה רק בתכניות המפורטות לישוב חרמש וכוכב יעקב מערב). מטרות נוספות מוצגות בתכנית מפורטת מס' 215/2 להר שמואל והן תכנון מחודש של שני מתחמים מרכזיים הקיימים כבר בשכונה ובתכנית104/1 למבוא דותן (המהווה תיקון משנת 1992 לתכנית מפורטת 104) המטרה היא תיקון קווי בנייה צדדים על מנת ליצור אופציה להגדלת המבנה.
כאמור, התכניות המנדטוריות חסרות פרק העוסק במטרות התכנית והתכנון, למרות שהתכניות המנדטוריות מפרטות נושאים בקנה מידה המתאים לתכניות מפורטות מקומיות, המטרות המופיעות בכל פרק א' של התכנית להתנחלויות אינן נמצאות ומוגדרות בתכניות המנדטוריות. ניתן להבין מסעיפים שונים בתכניות שהמטרות שלהן כוללות יותר ודומות יותר לאלו של תכניות מחוזיות (למשל תמ"מ3/ ותמ"מ4/ כפי שפורט בפרק 2).
הגדרתן של מטרות בעלות קנה מידה מקומי ממחישה את התאמת התכנית ליעדים של פיתוח ובינוי אזור מסוים בהתאם לצרכים המשתנים של האוכלוסייה.
3.1.6 אופן ביצוע התכנית והשלבים הרצויים להתפתחות המרחב.
התכניות להתנחלויות כוללות פרקים וסעיפים שלמים שאינם נמצאים בתכניות המנדטוריות. דוגמא לפרק הנכלל בתכניות להתנחלויות ואינו מופיע בתכניות המנדטוריות הוא זה הקובע את העקרונות וההנחיות לגבי אופן ביצוע התכנית והשלבים להתפתחותו הרצויה של מרחב התכנון כולו (פרק ד' במבוא דותן, פרק ה' בהר שמואל, פרק ג' בחרמש, פרק ה' בכוכב יעקב מערב). בפרק זה נכללים הנושאים הבאים: פיתוח הישוב, הנחיות מפורטות לבקשות להיתרי בנייה, רישום הדרכים, השטחים הציבוריים והמגרשים הפרטיים, והנחייה לגבי פיקוח הבנייה. התכניות להתנחלויות קובעות תנאים מקדימים למבצעי התכנית למתן היתרי בנייה הכוללים הכנת תכניות לסלילת דרכים ולגישות, תשתיות הנדסיות, פיתוח שטחים ציבוריים פתוחים, הקמת מבני ציבור שונים, ביצוע עבודות עפר ופיתוח סביבתי (פרק ה' 1-2 בתכנית של הר שמואל פרק ד' בתכנית של מבוא דותן, פרק ה' סעיף 1 בתכנית של כוכב יעקב מערב, פרק ג' סעיף 1 בתכנית של חרמש). התכניות המנדטוריות לא כוללות פרקים המפרטים את אופן הביצוע של תכניות והנחיות למתן היתרים ומפנים לתכניות המפורטות (למשל בפרק VI סעיף 21 בתכנית RJ/5). התעלמותן של התכניות המנדטוריות מהיבט זה המהווה חלק בלתי נפרד מתכניות מפורטות מקומיות מונע את התפתחותם הסדירה של אזורים שונים (שהוגדרו בתכניות עצמן כאזורי פיתוח במשך למעלה מ- 50 שנה).
3.2 הנחיות בנוגע למגרש הבודד
כל התכניות כוללות הנחיות ביחס לגודל המגרשים, קווי בנייה, אחוזי בנייה מותרים וגודל המבנים באזורי יעוד שונים. ההנחיות מסוכמות בטבלה 4.
כוכב יעקב - מערב
חרמש
הר שמואל
מבוא דותן
S/15
RJ/5
אזור ב'- 600 מ"ר.
400 מ"ר.
440-649 מ"ר
480 מ"ר
1,000מ"ר
מינימום.
1,000 מ"ר מינימום.
גודל מגרש
4
1
1
1
0-1
0-1
מספר המבנים המותרים לבניה על שטח מגרש מינימלי
אזור ג'- 600 מ"ר.
500 מ"ר באזור ב'.
מיועד לבתים דו-
משפחתיים.
650מ"ר לפחות
באזור א' מיוחד.
ניתן לחלקו לשני
מגרשים בגודל-
300 מ"ר.
500 מ"ר באזור
כפרי בנוי
גודל מגרש באזורים נוספים המצויינים בתכנית.
בניה רוויה. מקסימום
12 יחידות לבנין.
2 יחידות.
לא מצוין במפורש
אם נפרדות או
א צמודות.
2 יחידות צמודות
או נפרדות.
1
מספר המבנים המותרים לבניה במגרש באזורי מגורים נוספים המצוינים בתכנית.
אזור ב'- 180 מ"ר בממוצע ליחידה.
210 מ"ר לכל היותר.
240 מ"ר נטו.
240 מ"ר נטו.
240 מ"ר ברוטו.
15%או 180 מ"ר לפי הנמוך בהם.
150 מ"ר
שטח המבנה המותר למטרות מגורים.
אזור ג'- 130 מ"ר בממוצע ליחידה.
180 מ"ר לכל היותר.
180 מ"ר נטו לכל
יחידת דיור.
180 מ"ר נטו לכל
יחידת דיור.
שטח המבנה באזורי מגורים נוספים.
מרתף ששטחו לא
יעלה על 50 מ"ר+ מבנה לחניה ששטחו 25 מ"ר .
מרתף ששטחו 30 מ"ר.
כלול בשטח
המבנה.
25 מ"ר
25 מ"ר
מבנה עזר
אזור ב'14-מ', 3 קומות.
אזור ג'21- מ', 6 קומות.
7.5 מ' לגג שטוח
ו- 9 מ' לגג רעפים.
7.5 מ' לגג שטוח
ו- 8.5 מ' לגג
רעפים.
7.5 מ' לגג שטוח
ו- 8.5 מ' לגג
רעפים.
אינו עולה על שתי
קומות, למגורים- אינו עולה על 8 מ'.
אינו עולה על שתי קומות, או 9 מ' מעל לגובה ממוצע של פני הקרקע.
גובה מקסימלי של
בנין
קדמי4-
אחורי5-
צדדי3-
קדמי- 5
אחורי- 4
צדדי- 3
קדמי- 5
אחורי- 6
צדדי- 4
קדמי- 4
אחורי- 3
צדדי- 4
חקלאי- 10 מ'
מכל הצדדים.
פיתוח- 5 מ' מכל
הצדדים.
על פי התשריט.
יקבע מעת לעת
על ידי ועדה
מחוזית.
קוי בניה
אין הנחיה בתקנון
אין הנחיה בתקנון
אין הנחיה בתקנון
אין הנחיה בתקנון
25 מ' באזור חקלאי,
20 מ' באזור פיתוח
40 מ'
חזית מגרש
טבלה 4: השוואה בין ההנחיות ביחס לגודל המגרשים, קווי בנייה, אחוזי בנייה מותרים וגודל המבנים באזורי יעוד שונים.
מההשוואה בטבלה ניתן לראות בברור כי ישנם הבדלים בין ההנחיות הנקבעות בתכניות המנדטוריות לבין אלו הנקבעות בתכניות להתנחלויות, וכי אלו הכלולות בתכניות המפורטות מעלות תפיסות גמישות יותר העונות על צרכי האוכלוסייה כיום.
3.2.1 גודל מגרש
בשתי התכניות המנדטוריות מדובר באזור חקלאי או אזור פיתוח על גודל מגרש מינימלי של 1,000 מ"ר ושעליו ניתן לבנות יחידה אחת. S/15 מתירה גודל מגרש מינימאלי של 500 מ"ר באזור הבנוי בכפרים (חלק VII סעיף 27(א)(ב) בתכניתRJ/5 ובטבלת האזורים וזכויות הבניה באזור חקלאי בפרק ה' בחלק שישי בתכנית(S/15 . בתכניות להתנחלויות שטח המגרשים קטן יותר, ודומה למקובל כשטח למגרש לבניה בישובים כפריים או פרבריים4. לדוגמא, בהר שמואל שטח מגרש מינימלי עליו ניתן לבנות יחידה אחת הוא בין 649-440 מ"ר (פרק ד', סעיף 1.א.א בתכנית של הר שמואל), קיימים מגרשים (באזור מגורים א' מיוחד) ששטחם המינימלי הוא 650 מ"ר וניתן לחלקם לשני מגרשים בשטח מינימלי של 300 מ"ר ולבנות שתי יחידות דיור צמודות. מותרת גם בניה של שתי יחידות נפרדות (פרק ד', סעיף 1.ב). בישוב חרמש גודל מגרש הוא 400 מ"ר (אזור א') ועליו ניתן לבנות יחידה אחת. קיימים גם מגרשים בחרמש (באזור ב') שגודלם הוא 500 מ"ר ומיועדים לבתים דו משפחתיים, לא מצוין אם היחידות במגרשים אלו צריכות להיות צמודות או נפרדות (פרק ד', סעיפים 1.1 ו- 1.2). בכוכב יעקב- מערב בו יש בניה רוויה שטח המגרשים הוא 600 מ"ר וניתן לבנות באזור ב' על כל מגרש 4 יחידות, ובאזור ג' 12 יחידות לבנין (פרק 3, סעיפים א' ו-ב').
בשטח הבנוי למגורים, בין אם הוא באזור פיתוח או שיכון באזור חקלאי אין זה סביר לדרוש ששטח מגרש מינימלי בו ניתן לבנות יחידה אחת בלבד יהיה 1,000 מ"ר. האפשרות על פי S/15 למגרש בגודל 500 מ"ר באזור בנוי מוכיחה טענה זו אם כי גם כאן בסטנדרטי צפיפות עכשוויים מדובר בצפיפות נמוכה למדי. בגדה המערבית, כבכל העולם, עתודות הקרקע הולכות ואוזלות ולכן הדרישה לצפיפות של יחידה אחת לדונם היא בלתי סבירה לימינו. התכניות המנדטוריות עצמן מתייחסות לצורך בעדכון התכנית בהתאם לצורכי האוכלוסייה על ידי הפניות רבות לתכניות מפורטות או לוועדות מקומיות ועל ידי מתן שיקול דעת לועדה המקומית. לדוגמא, בתכניתRJ/5 חלק VIIסעיף 27 (ב) נאמר כי "הגודל המינימלי של מגרשים באזור חקלאי יקבע מעת לעת, תוך הבאה בחשבון של המצב ואופי הקרקע הנוגעת, והשימושים המיועדים לה ע"י האדם המבקש פרצלציה". ב-S/15 בטבלת הזכויות מצוין שבאזור חקלאי גודל מינימלי של מגרש יקבע מעת לעת ובאזור פיתוח הגודל יצוין בתכניות המפורטות (בשתי התכניות גודל המינימום למגרש באזור חקלאי הוא 1000 מ"ר).
3.2.2 גודל מבנים
ביחס לגודל המבנים המותרים, בתכנית RJ/5חלק VII סעיף 28(א)(ב) נקבע שבאזור פיתוח ובאזור חקלאי שבו מוקמים מבנים למטרות מגורים אסור לבנות בית ששטחו עולה על 150 מ"ר. בתכנית S/15 האחוז המקסימלי שניתן לבנות על מגרש הוא 15% משטח המגרש או 180 מ"ר, או 150 מ"ר באזור כפרי בנוי, לפי הנמוך בהם. בשתי התכניות נקבע שניתן להוסיף מבנה עזר ששטחו 25 מ"ר, (חלק VII סעיף 29 בתכניתRJ/5 וטבלת זכויות הבניה ב- S/15, יש לזכור שמבנה עזר אינו מיועד למגורים ותכליתו מוגבלת. השוואה לתכניות להתנחלויות מעלה כי שטח הבניה המותר לבית מגורים במבוא דותן הוא 240 מ"ר ברוטו ואילו בהר שמואל או בחרמש הוא 240 מ"ר נטו. בהר שמואל השטח לא כולל מרתף בגודל 30 מ"ר (פרק ד' סעיף 1א) ובחרמש ניתן לבנות מרתף ששטחו 50 מ"ר (פרק ד' סעיף 1.1.4). בכוכב יעקב-מערב זכויות הבניה הם בין 130 מ"ר ל- 210 מ"ר לכל יחידה. יש לזכור שמדובר ב- 4 עד 12 יחידות הממוקמות על מגרשים של 600 מ"ר (פרק 3סעיפים א' ו-ב'). אם נערוך השוואה בין זכויות הבניה בישובים הפלסטינים לאלו בהתנחלויות נגלה הבדלים משמעותיים. ניתן לראות שבכפרים הפלסטינים במגרשים ששטחם הוא עד 1000 מ"ר לא ניתן לבנות כלל ואילו בהתנחלויות ניתן לבנות גם במגרשים שגודלם הוא 400 מ"ר. בתכניות להתנחלויות תכנית הפרצלציה מהווה חלק מתכנית המתאר ונעשית ע"י רשויות התכנון. בהשוואה עקרונית נוספת ניתן לקחת חלקה של 5000 מ"ר בכפר עקב שבה ניתן לבנות לפיRJ/5 בית אחד בשטח מקסימלי של 175 מ"ר, דהינו 3.5% משטח החלקה בעוד שבכוכב יעקב ניתן לבנות על מגרש דומה עד 5976 מ"ר שהם 119% מהשטח ופי 40 ממה שניתן לבנות בכפר עקב או בכפרים פלסטינים אחרים.
3.2.3 קווי בניין
השוואה בין ההנחיות הניתנות בארבע התכניות לגבי קווי בניין ממחישה שוב את העובדה שהתכניות להתנחלויות גמישות יותר ומעודכנות לימינו. ניתן להבחין בפער בין ההנחיות לקווי הבניין שמציבות התכניות המנדטוריות ומתאימות לתכנון של שנות ה- 40, לבין אלו של התכניות להתנחלויות המעודכנות לימינו. ב - RJ/5 מופיעה דרישה מגבילה ביותר הקובעת שחזית המגרש תהיה 40 מטר (חלק VII סעיף 27 (ב)). ב-S/15 קווי הבניין באזור חקלאי בכל הצדדים הם 10 מטר ובאזור פיתוח קווי הבניין הם 5 מטר מכל הצדדים. לעומת זאת, בתכניות להתנחלויות הדרישות ביחס לקווי הבניין יורדות, לדוגמא 4-3 מטרים במבוא דותן (פרק ה' 2.1.1), ו - 6-4 בהר שמואל (פרק ד', 1.א) 3-5 בכוכב יעקב (טבלה מס' 1 בפרק 3). כמו כן, הקלות ועדכונים לגבי קווי בניין נכללות בתכניות להתנחלויות. לדוגמה, התכנית למבוא דותן כוללות עדכון משנת 1992 לקווי הבניין משנת 1982 (תכנית מתאר מפורטת מס' 104/1) המתירה למגרשים מסוימים בצדדים קווי בניין 0, 0.25 מטר, 1.55 מטר וכדומה. בתכנית להר שמואל ישנן גם הקלות רבות, כגון ההתרה לקו בניין צדדי 0 מטר והצמדה של שתי יחידות דיור (פרק ד', 1.א- ז). בנוסף, ההנחיה המגבילה ביחס לחזית מגרש של 40 מטר (ב- RJ/5חלק VII סעיף 27 (ב), ובטבלת זכויות הבנייה ב- S/15) מופיעה רק בתכניות המנדטוריות. ההתעלמות של התכניות להתנחלויות מהיבט זה מצביעה על חוסר התקיפות והסבירות של הנחייה זו בשנות האלפיים.
3.2.4 הנחיות אדריכליות
סעיף נוסף המופיע בכל פרק תכליות, שימושים והגבלות בניה בתכניות להתנחלויות הוא זה הקובע הנחיות אדריכליות ביחס לבניה (פרק ד' בתכנית של הר שמואל, בפרק ה' במבוא דותן, פרק ד' סעיפים 1.4 ,1.5, 1.6 , בחרמש ופרק ג' סעיפים 1 ו2- בכוכב יעקב - מערב). ההוראות הניתנות בתכניות מפורטות מאד וקובעות לדוגמה הנחיות ביחס לגגות שטוחים או שיפועי הגגות הנדרשים והחומרים מהם הם עשויים, גימור חזיתות המבנים, גודל ורוחב המפתחים והנחיה לשילוב דודי השמש ומתקנים נוספים היושבים על הגגות כך שיהוו חלק אינטגראלי מהמבנה כולו. בתכניות המנדטוריות לא מופיעות הנחיות אדריכליות מפורטות והן חלקיות בלבד, לדוגמא, בתכנית RJ/5 מופיעה הנחיה אחת ביחס להסתרת מיכלי מים על הגגות (חלק VII סעיף 32) ובתכניתS/15 מופיעות הנחיות ביחס לשטח המינימלי המותר לחדר מגורים, החומר בו הוא ירוצף וכן הוראה לפתיחת חלון שאינו פחות משמינית משטח רצפת החדר לשביעות רצונה של רשות הבריאות (חלק VI סעיף ב' 4,5,6). חוסר הפירוט של הנחיות אדריכליות בתכניות המנדטוריות מחד ופירוט הנחיות שאינן מקובלות בתכניות מפורטות מאידך מעיד שוב על חוסר תקיפותן וסבירותן של הוראות אדריכליות אלו.
3.3 שימושי קרקע
הנחיות והוראות ביחס לשימושי קרקע וייעודם מצויים בכל התכניות. בדומה לפרקים האחרים גם חלק זה מכיל רמת פירוט רבה יותר בתכניות להתנחלויות מאשר בתכניות המנדטוריות. השימושים ויעודי הקרקע המצוינים בכל התכניות מסוכמים בטבלה 5.
הר שמואל
חרמש
מבוא דותן
כוכב יעקב-
מערב
S/15
RJ/5
אזורי מגורים: א' ו-א' מיוחד.
שטח למוסדות חינוך.
שטח למוסדות דת, תרבות, נוער וקהילה.
שטח למוסדות בריאות.
שטח למרכז אזרחי.
שטח לגנים ומגרשי משחקים.
שטח לפינות חי, מגרשי ספורט, ומעברים להולכי רגל.
שטחים להקמת מתקנים ציבוריים.
שטח למתקנים הנדסיים
שטח לתכנון בעתיד.
שטחים לדרכים
אזורימגורים: א' ו-ב'.
אזור למוסדות חינוך.
אזור למוסדות נוער וקהילה.
אזור למוסדות דת ותרבות.
אזור לשירותי בריאות ורווחה.
אזור לצרכניה.
אזור למקלטים ציבוריים ומתקני אשפה.
שטחים לגינות, גנים וחורשות.
שטח למגרשי משחקים וספורט.
אזור למתקנים הנדסיים.
אזור ספורט.
שטחים לדרכים.
אזור למתקן הנדסי.
אזור לשביל.
אזורי מגורים: א' ו-ב'.
שטח למוסדות ומשרדים מקומיים.
שטח לשירותים מסחריים ומחסנים.
שטח למוסדות בריאות, דת ותרבות.
שטח למועדונים, מוסדות נוער וילדים.
שטח לגני ילדים ופעוטונים.
שטח לכיכר הישוב- אזור פתוח.
שטחים לגינות ומגרשי
משחקים.
משטחים שמורים לניקוז ומתקנים הנדסיים.
שטח למקלטים משותפים.
שטח לשבילים להולכי רגל.
שטח למבנים ומתקני ספורט.
שטח למבני מלאכה
שטח שייעודו יקבע בעתיד
שטחים לדרכים
שטח למבני משק ותעסוקה.
אזורי מגורים: ב'
ו- ג'.
אזור מסחרי.
שטח ציבורי פתוח: גינון, שטחים לספורט, מעברים להולכי רגל כד'
אזור למבני ציבור: מיועד למוסדות קהילה, חינוך, דת ותרבות.
אזור לשימושים מעורבים.
אזור ספורט ונופש.
שטחים לדרכים.
אזור למתקנים הנדסיים.
אתר עתיקות.
אזור למגרשי חניה.
אזור חקלאי
אזור פיתוח
שמורת טבע
שמורת חוף
אזור חקלאי
אזור פיתוח
שמורת טבע
שמורת חוף
טבלה 5: השוואה בין שימושים וייעודי הקרקע המופיעים בארבע התכניות.
מההשוואות בטבלה ניתן לראות בברור כי התכניות להתנחלויות מכילות ומפרטות שימושים ויעודי קרקע רבים שאינם מופיעים בתכניות המנדטוריות. הסעיפים בתקנוני התכניות להתנחלויות מפרטים את האזורים השונים וכוללים הנחיות כגון ייעוד השטח ואילו מבנים הוא כולל, זכויות הבנייה המותרות על המגרש, גובה הבניינים, קווי בניין והוראות אדריכליות. התכנית לכוכב יעקב-מערב אף מסכמת את ההוראות לכל אזור בטבלאות מפורטות המציגות את מספרי המגרשים, השימושים המותרים לכל מגרש ומגרש, שטחם, זכויות הבניה במ"ר, והוראות הבניה של כל מגרש (פרק ד' סעיפים 8-1 בתכנית של הר שמואל, פרק ה' סעיפים 10-1 בתכנית של מבוא דותן, פרק ד', חלק 3 בתכנית של כוכב יעקב - מערב, פרק ד', סעיפים 1-7 בתכנית של חרמש). ההתייחסות הכוללת של התכניות המנדטוריות לארבעה אזורים מתאימה יותר לזו של תכנית מחוזית, אם כי יש לציין שמההשוואה שנערכה עם תכניות המתאר המחוזיות הישראליות תמ"מ3/ ו-תמ"מ4/, גם כאן התגלתה בברור התעלמותן של התכניות המנדטוריות מהנחיות ועקרונות לגבי שימושים ויעודי קרקע רבים הכלולים אף בתכניות הישראליות המחוזיות.
התכניות להתנחלויות כוללות ייעודי קרקע שלא היו רלוונטיים בזמן הכנת התכניות המנדטוריות ומתאימים לתכנון מודרני, לדוגמא - שטחים המיועדים למתקנים הנדסיים, מתקנים ציבוריים ושטחים למבנים ומתקני ספורט. ייעודים ושימושים אלה לא מופיעים כלל בתכניות המנדטוריות. משמעות הדבר, שתושבי הכפרים הפלסטינים אינם זוכים לתכנון עבור ייעודי קרקע הנדרשים כיום וכתוצאה מכך ייעודי קרקע אלה אינם יכולים להתבצע כיום. כלומר סטנדרט המחיה מבחינת ייעודי הקרקע בכפרים הפלסטינים הוא של שנות ה40- במאה הקודמת.
דוגמא נוספת לסעיף המופיע בפרק זה בתכניות להתנחלויות הוא ההנחיה לשטח לתכנון עתידי (פרק ד' סעיף 6 בתכנית להר שמואל ופרק 7 סעיף 7 בתכנית למבוא דותן). על פי הנחיה זו ייעודו של השטח יקבע על ידי תכנית מפורטת נפרדת. בתכנית להר שמואל נכתב כי ניתן בינתיים להכינו ולבצע בו עבודות גינון ונטיעות, ובתכנית המפורטת למבוא דותן נאמר שייעודו של השטח יקבע לאחר שיתבהרו האפשרויות להרחבת הישוב. בתכניות המנדטוריות אין התייחסות מפורשת וברורה לשטחים לתכנון עתידי. לכן גם כאן התכנית מקבעת מצב תכנוני נתון ללא התייחסות לצרכים משתנים.
העובדה שהתכניות המנדטוריות מגדירות ארבעה אזורים בלבד: אזור חקלאי, אזור פיתוח, שמורת טבע, ושמורת חוף (בתכנית S/15 מופיע גם אזור כפרי בנוי) וכן שאזורים אלו הם בקנה מידה מחוזי ולא מפרטים תכנון מקומי ושטח בדונם של אזורים בעלי ייעודי קרקע שונים, כפי שמציגות הטבלאות בתכניות להתנחלויות, מוכיחה שוב שלמרות שמופיעים בגוף התקנון המנדטורי פרקים וסעיפים שהם מעניינן של תכניות מפורטות (כגון התייחסות לרמת המגרש והבית הבודד), לא נעשה בהן תכנון של אזור בקנה מידה מקומי. תכנון זה הוא שלב קודם ועל בסיסו ניתן לקבוע את העקרונות וההנחיות הפרטניות ברמת הבית והמגרש (המהווה חלק מתכניות מקומיות מפורטות). פער תכנוני זה הבולט בתכניות המנדטוריות מקשה על הפיתוח והבינוי של מרחב ברמת הישוב, הכפר או השכונה. בדומה לפרקים האחרים הכלולים בתכניות מתאר מפורטות, קביעת השימושים וייעודי הקרקע באופן פרטני ועדכני חיונית לתכנון ולהתפתחותו של ישוב, כך שיענה על צרכי האוכלוסייה המשתנים ויהווה את הבסיס עליו נשען התכנון העתידי. העובדה שהתכניות המנדטוריות אינן כוללות פירוט רב יותר של סוגי אזורים, ייעודי הקרקע והשימושים שלהם; שטחם, עקרונות והנחיות ביחס לתכנון העתידי שלהם מקשה באופן קיצוני על התפתחותו של הישוב.
3.4 הוצאת היתרי בניה ע"פ התכנית המנדטוריות
אפשרות הוצאת היתרי בניה, עפ"י התכניות המנדטוריות הנה מוגבלת ביותר עקב התקנות הכוללניות המתייחסות לשטח מגרש מינימלי של 1000 מ"ר לחזית מגרש באורך של 40 מ' במקרה של RJ/5 ו25- מ' ב-S/15. כמו כן מונעים הוצאת היתרי בניה קויי הבניין המחמירים של 10 מ' (או 5 מ' באזור פיתוח) מכל צד של המגרש, והגבלת אחוזי הבניה המותרים ל15%-. הגבלה נוספת המצטרפת לכך היא הדרישה לבית אחד בחלקה/מגרש במצב בו חלק ניכר מהחלקות הנן חלקות לא רשומות ששטחן גדול ביותר. הגבלה זו בתוך אזור כפרי בתחילת המאה ה21- הנה בלתי סבירה.
הגבלות אלו והפסקת התהליך היזום של רישום חלקות וחלוקתן ע"י השלטון המרכזי גורמים לכך שלא ניתן כמעט להוציא היתרי בניה על בסיס תכניות המתאר הגלילית הקיימות ומכאן נובע שהשימוש הקיים בהם הוא בעיקר כמכשיר להוצאת צווי הריסה.
חוסר הסבירות נוגע גם לשטח המגרשים בתוך הכפרים. אם בעבר ניתן היה להניח שבתוך אזור כפרי מגרש של 1000 מ"ר הוא סביר הרי היום במצב בו צפיפות האוכלוסין גדלה בעוד שלא התווספו שטחי קרקע, שטח מגרש זה הוא גדול מעבר לנדרש והמקובל ויש להחיל עליו לפחות את התקנה המפורטת גם היא ב-S/15 של מגרש מינימלי של 500 מ"ר באזור הבנוי בכפרים.
על סמך עיון בהחלטות של ועדת משנה לפקוח ושל ועדת משנה לתכנון מקומי שדנה בבקשות להיתרי בניה עולה כי הסיבות הנפוצות והתדירות שבגינן מוצאים צווי הריסה הם: 1. הגדרת השטח בו התבצע הבניה כאזור חקלאי על פי התכניות המנדטוריות. 2. חריגה מקווי הבניין המותרים על פי התכניות המנדטוריות. 3. בניית מבנה על חלק מחלקה. כלומר, הריסת הבתים התבצעת על סמך כללים שאינם סבירים כיום. בנוסף לכך גם על פי כללי התכניות המנדטוריות עצמן נוקטות הרשויות בכללים המחמירים המפורטים בתכניות אלו ולא על פי הכללים לאזור בנוי בכפרים או לאזורי פיתוח.
3.5 סיכום
• למרות השוני במדרג התכנון בין תכניות המתאר המנדטוריות לתכניות להתנחלויות ניתן להשוות בינן מכיוון שתכניות אלו הן הבסיס להוצאת היתרים בגדה המערבית עבור ההתנחלויות ועבור הישובים הפלסטינים המפורטים בעתירה.
• התכניות המנדטוריות שהוכנו בשנות הארבעים אינן מעודכנות ואינן עומדות בסטנדרטים תכנוניים מינימליים ומקובלים בני זמננו. הן מתעלמות מהיבטים שהם חלק בלתי נפרד מתכניות מקומיות (או מחוזיות) עדכניות אם בשל סטנדרטים תכנוניים של שנות ה40- או אי קיומם של היבטים אלו בתקופה זו.
• התכניות המנדטוריות אומנם כוללות עקרונות, הנחיות, והוראות שהן מעניין תכניות מקומיות מפורטות, כגון קווי בניין, זכויות בניה, גובה מבנים, אך אינן כוללות פרקים וסעיפים רבים הכלולים בתכניות המפורטות להתנחלויות, כגון קביעה מדויקת בתשריט של ייעודי קרקע אשר מהווים את הבסיס עליו נשענים עקרונות והנחיות אלו.
• התכניות המנדטוריות חסרות פרק העוסק במטרות התכנית והתכנון כפי שמופיע בכל פרק א' של תכנית מפורטת מקומיות. ניתן להבין מסעיפים שונים בתכניות שהמטרות שלהן כוללות יותר ודומות יותר לאלו של תכניות מחוזיות. העדר סעיף מטרות משמעו ערעור על מעמד התכניות כמעצבות מדיניות תכנון ארוכת טווח.
• התכניות המנדטוריות חסרות פרק הקובע את העקרונות וההנחיות לגבי אופן ביצוע התכנית והשלבים להתפתחות העתידית הרצויה של מרחב התכנון. התכניות לא כוללות פרקים המפרטים את אופן הביצוע של התכניות. הנחיות למתן היתרי הבניה מצויות רק ברמה כללית בתכניות המנדטוריות תוך הפניה לתכניות מפורטות. התעלמותן של התכניות המנדטוריות מהיבט זה המהווה חלק בלתי נפרד מתכניות מפורטות מקומיות מונע את התפתחותם הסדירה של אזורים שונים (שחלקם הוגדרו בתכניות עצמן כאזורי פיתוח במשך למעלה מ- 50 שנה).
• התכניות המנדטוריות חסרות פרק המפרט הוראות אדריכליות למבנים ומהווה חלק בלתי נפרד מתכניות מפורטות מקומיות. קביעת עקרונות והנחיות בנוגע לעיצוב הארכיטקטוני של המבנים בישוב הכרחי על מנת ליצור מרקם מגורים בו ישתלבו כל המבנים מבלי שיפריעו אחד לשני וכן למנוע מפגעים נופיים.
• התכניות המנדטוריות מגדירות ארבעה אזורים בלבד בקנה מידה מחוזי ולא מפרטות תכנון מקומי ושטח בדונם של אזורים בעלי ייעודי קרקע שונים כפי שמפרטות התכניות להתנחלויות. קביעת השימושים וייעודי הקרקע באופן פרטני ועדכני חיונית לתכנון ולהתפתחותו של ישוב, כפר או שכונה כך שתענה על צרכי האוכלוסייה המשתנים ותהווה את הבסיס עליו נשען התכנון העתידי. כמו כן, תכנון אזור בקנה מידה מקומי מהווה את הבסיס לקביעת העקרונות וההנחיות הפרטניות ברמת הבית והמגרש. העובדה שהתכניות המנדטוריות אינן כוללות פירוט רב יותר של סוגי אזורים, ייעודי הקרקע והשימושים שלהם; שטחם, עקרונות והנחיות ביחס לתכנון העתידי שלהם מקשה באופן קיצוני על התפתחותו של הישוב.
• בשטח הבנוי למגורים, בין אם הוא באזור פיתוח או שיכון באזור חקלאי אין זה סביר לדרוש ששטח מגרש מינימלי בו ניתן לבנות יחידה אחת בלבד יהיה 1,000 מ"ר. כמו כן, בגדה המערבית, כבכל העולם, עתודות הקרקע הולכות ואוזלות ולכן דרישה זו היא בלתי סבירה ביותר לימינו.
• השימוש במפות בקנה מידה של 1:100,000 בתכניות המנדטוריות ככלי תכנוני-סטוטורי מנחה לצורך הוצאת היתרי בניה אינו סביר בצורה קיצונית ואינו עומד בשום סטנדרט תכנוני.
• קיים פער משמעותי בזכויות הבנייה והגבלות הבנייה בין התכניות המנדטוריות לאלו המופיעים בתכניות להתנחלויות. העקרונות, הנחיות והוראות הכלולים בתכניות המפורטות להתנחלויות גמישים ועדכניים יותר מאלו בתכניות המנדטוריות ועונים על הצרכים של האוכלוסייה בזמננו. שוני זה ממחיש את חוסר סבירותם ותקפותם של זכויות ואחוזי הבניה בישובים הפלסטינים כפי שמופיע בתכניות המנדטוריות.
• התכניות המנדטוריות מתייחסות לארבעה אזורים לייעודי קרקע בכל שטחן ולא מפרטות תכנון מקומי ושימושי קרקע שונים כפי שמפרטות התכניות הישראליות להתנחלויות. קביעת השימושים וייעודי הקרקע באופן פרטני ועדכני חיונית לתכנון ולהתפתחותו של ישוב, כפר או שכונה כך שיענה על צרכי האוכלוסייה המשתנים ויהווה את הבסיס עליו נשען התכנון העתידי. כמו כן, תכנון ישוב בקנה מידה מקומי מהווה את הבסיס לקביעת העקרונות וההנחיות הפרטניות ברמת הבית והמגרש. העובדה שהתכניות המנדטוריות אינן כוללות פירוט של האזורים, ייעודי הקרקע, השימושים שלהם, שטחם ועקרונות והנחיות ביחס לתכננם מדגישה את העובדה כי תכניות אלו היו רק בסיס זמני להוצאת היתרי בנייה מתוך כוונה כי תכניות מפורטות יחליפו אותן.
ישנם סעיפים רבים בתכניות המנדטוריות המתייחסים בצורך של תכנון בעתיד על פי תכניות מפורטות: ב-RJ/5 מופיעים ההפניות בחלק I סעיף 2, חלק III סעיף 11, חלק VI סעיף 17, חלק VI סעיף 21, חלק VII סעיף 27(א), חלק VII סעיף 28(א). ב-S/15 מופיעים ההפניות בחלק I סעיף 2, חלק IV (8) סעיף 1, חלק VI סעיף 4, בטבלת השימושים סעיף 3.3, בטבלת האזורים וזכויות הבנייה ובחלק VIII סעיף 8 וסעיף 9. השימוש הזמני בתכניות כמכשיר להוצאת היתרי בנייה נמשך עד היום אך מהווה עיוות של התפיסה התכנונית שעמדה בבסיסן של התכניות המנדטוריות.
העובדה היא כי המנהל האזרחי מודע לצורך בתכנון מפורט כבסיס לתכנון בן זמננו ולכן גם דרש כי התכניות להתנחלויות יעמדו בסטנדרטים הנדרשים לתכנון מודרני. יחד עם זאת לא טרח המנהל האזרחי לתכנן עבור הפלסטינים ברמה זהה של סטנדרטים תכנוניים. מבדיקתנו עלה, כי כפרים פלסטינים בני שנים רבות נאלצים לעמוד בסטנדרט תכנוני של שנות ה40- בעוד שכניהם היהודים בהתנחלויות, שקמו שנים רבות אחר כך, נהנים מסטנדרטי תכנון עדכניים ומודרניים. על בסיס זה נעשית ההשוואה בין רמת התכנון בכפרים הפלסטינים, בהם אין תשתיות כלל לבין ההתנחלויות הסמוכות אליהם, להן יש תשתיות דרכים, מים, חשמל ועוד (המצב הפיסי הכפרים הפלסטינים לעומת ההתנחלויות מפורט גם בפרק 4).
מקורות
1. תקנות של תשריט תכנית המתאר האזורית מחוז ירושלים (5RJ).
2. הוראות תכנית המתאר למרחב הגלילי במחוז השומרון (15S).
3. תכנית מתאר מפורטת מספר 104 לשנת תשמ"ב 1982 , מבוא דותן- תקנון מתוקן, אוקטובר 1988, ושינוי לקווי בנין- 1992, תשנ"ב.
4. תכנית מפורטת מספר 215/2 ושינוי לתכנית מתאר מפורטת מספר 215/1 –הר שמואל, מעודכנת משנת 1999.
5. תכנית מתאר מפורטת מספר 243/3 של כוכב יעקב-מערב, מעודכנת משנת 1999.
6. תכנית מתאר מפורטת מספר 144/2 של ישוב חרמש, מעודכנת משנת 1998. להלן תשריט תכנית ישוב חרמש.
פרק 4
תיאור ותיעוד הכפרים
מטרת פרק זה לתאר ולתעד את נקודות הישוב: כפר עקב, נבי סמואל, ביר אל-באשה וא-מריחה שנבחרו כמקרי מבחן מייצגים לעשרות כפרים פלסטינים באזור C. תיאור הכפרים נעשה מתוך ניסיון להראות שמאפייני נקודות ישוב אלו, קרי גודלם, גודל אוכלוסייתם, מרקם הבינוי שלהם, הפעילויות המתקיימות בהם, רצף ישיבתם במקום ונתונים נוספים כפי שיפורט להלן הופכים אותם לישובים כפריים חיים המחייבים התייחסות תכנונית בסטנדרטים מודרניים. התיעוד מתבסס על תצלומי אוויר ומפות מתקופות שונות, ביקורים בכפרים שנעשו על ידי חברי עמותת "במקום", שיחות עם ראשי הכפרים שבוצעו ע"י חברי עמותת במקום ועו"ד נטע עמר מהאגודה לזכויות האזרח ומקורות נוספים כפי שמפורט בסוף הפרק.
4.1 כפר עקב
הכפר ממוקם מצפון מזרח לשדה תעופה עטרות ומחולק טכנית בין התחום המוניציפאלי של ירושלים לגדה המערבית. חלקו הגדול מצוי בתחום השיפוט של ירושלים, אך מבחינה תכנונית יש לראותו על כל חלקיו כיחידת ישוב אחת. הגרעין ההיסטורי של הכפר (הממוקם מחוץ לתחום השיפוט של ירושלים) נמצא על שלוחה בכיוון מערב-מזרח כ1,500- מ' מצפון למסלול שדה התעופה. בחלק הכפר שבשטח המוניציפאלי של ירושלים מצויה בתוקף תכנית /2521א (הנתונים לפי עיר שלם, 21). תכנית זו מציגה תכנון מתארי של קטע הכפר שבתחום השיפוט של ירושלים בשטח כולל של כ1260- דונם בו קיימים כ1050- יחידות דיור. הגרסה המעודכנת של התכנית מגדילה את אחוזי הבניה כדי לתת מענה לאופי הבנייה העירונית שמתפתח במקום.
4.1.1 סקירה הסטורית
גרעין הכפר הוא בן מאות שנים. במפת 1:20,000 בריטית (1942) נראה גרעין הכפר מחוץ לגבול המוניציפאלי של ירושלים שלאחר 1967 כ600- מ' ממזרח לכביש ירושלים-רמאללה, אליו הוא מתחבר באמצעות שתי דרכים בכיוון מערב-מזרח. התחום הבנוי של הכפר ע"פ מפה זו הינו כ15- דונם ומדרום לו ישנו סימון של בית קברות. במפה 1:100,000 בריטית (1944) ציון המקום הינו ע"י ריכוז שטח בנוי במרחק של כ500- מ' מזרח לדרך הראשית ירושלים-אל-בירה, על ציר משני.
במפקד 1967 הישוב מוגדר כ"כפר קטן"5 ובו 49 משקי בית (2 מתוכם שמוצאם משטח ישראל6) בהם 287 נפשות (8 מהם מוצאם משטח ישראל). קיומו של מקום הנושא את השם "כפר עקב" מחוץ לגבולות המוניציפליים של ירושלים לאחר 1967 מצביע על כך שהכפר נחצה לשניים ושחלקו שמחוץ לגבולות ירושלים הוכר כ"כפר קטן" במפקד.
בתצלום אוויר מנובמבר 1967 ניתן לראות באזור גרעין הכפר כ25- מבנים ממזרח לתחום השיפוט של ירושלים בשטח מיוער, המבנים משתרעים עד למרחק של כ900- מ' ממזרח לדרך ירושלים-רמאללה. עוד כ75- מבנים נמצאים בתוך תחום השיפוט של ירושלים מצפון למכללה הטכנולוגית שליד שדה התעופה עטרות ומצפון-מערב למחנה הפליטים קלנדיה. מסביב לחלק מהמבנים משני צדי גבול השיפוט של ירושלים ניתן לראות חלקות מגודרות. מבנה הכפר הנו לינארי (בנוי לאורך ציר) לאורך שתי הדרכים המובילות צפונה וגם לאורך הדרך המרכזית שמקשרת את גרעין הכפר עם דרכים אלה.
בתצלום אוויר מ1990- לערך ניתן לראות שהתפשטות הכפר ביחס למפות והתצלום שנזכרו לעיל היא מערבה בתוך תחום השיפוט של ירושלים, אך גם ממזרח לאזור שהיה מיושב כבר בשנות ה60-. בתחומי ירושלים רואים התפתחות של בנייה צפופה יותר בסגנון עירוני ואילו בתחומי הגדה רואים בבירור המשך של בנייה לינארית לאורך הצירים ברשת הדרכים של הכפר. הדרך המרכזית ברשת זו מקשרת את הגרעין המקורי של הכפר עם האזור הדרומי שלו בתחומי הגדה והיא מחוברת על ידי דרכי רוחב שונות לדרך הראשית ירושלים-רמאללה. מחוץ לתחום השיפוט של ירושלים ישנם מעל 50 מבנים.
4.1.2 מצב קיים
בביקור בכפר בתאריך 8.4.2000 נספרו עשרות יחידות דיור בשטח שמחוץ לגבולות המוניציפליים של ירושלים. לדברי התושבים יש בשטח זה כ100- יחידות דיור. בכפר כולו על שני חלקיו חיים כ10,000- תושבים מתוכם כ600- באזור C. בכפר בוצעו מספר הריסות בתים. לפי דברי ראש הכפר7 ידוע על 60 זוגות צעירים בכפר המעונינים לבנות בית אך לא עושים זאת בשל חוסר האפשרות להוציא היתר בניה. כמו כן ידוע על 13 משפחות (כ65- נפשות) שמקורן בכפר אך חיות מחוצה לו ומעונינות לחזור לכפר.
מצ"ב צילומים.
4.2 נבי סמואל
הכפר ממוקם כ1,000- מ' מצפון לשכונת רמות, בצד הצפוני של כביש 443, ליד קבר שמואל הנביא. לפי עדויות התושבים בתי הכפר העתיקים הם בני 300 שנים ואכן חלק מהבתים בנויים בסגנון ארכיטקטוני המאפיין את הבניה הכפרית הערבית של התקופה העותומנית: חללים ריבועיים בגודל של כ5-X5 מ', קירות עבים, כיפות אבן מחופות טיח (למאפייני הבנייה הערבית הכפרית ראה קרויאנקר 40-41). בכפר המשיכו להיבנות בתים בתקופה הירדנית. שני בתים בלבד קבלו היתר בניה לאחר 1967. גרעין הכפר מוגדר היטב מבחינה פיזית. הכפר יושב בתוך שטח תכנית מתאר מפורטת פארק נבי סמואל 51/107. שטח הכפר מוגדר כפארק ואחוזי הבניה בו נגזרות מתכנית זו המתירה תוספת של עד 20% משטח הבית הקיים ואינה מתירה בניית בתים חדשים.
4.2.1 סקירה הסטורית
בתצלום בריטי מנובמבר 1917 נראה יישוב הבנוי ממזרח למסגד נבי סמואל. סביב בתי הכפר ניתן לראות חלקות מעובדות מוקפות בגדרות אבן.
במפה בריטית 1:20,000 (1942) שם המקום מצוין במקביל לביר נבאללה ובית חנינה; התחום המיושב נראה בעיקר ממזרח למסגד הקיים במקום בשטח של כ5- דונם והוא כולל סימון של "משטח דיש" (threshing floor) לעיבוד חקלאי. במפה בריטית 1:100,000 (1944) ישנו ציון של שם המקום, סימול של מסגד וסימון של מספר מבנים מפוזרים בשתי שלוחות ממזרח למסגד. הבתים המרוחקים ביותר נמצאים במרחק של כ400- מ' מן המסגד.
במפקד 1967 הישוב מוגדר כ-"כפר קטן" ובו 15 משקי בית בהם 66 נפשות.
בתצלום אוויר מפברואר 1969 ניתן לראות כ20- מבנים בשלושה מקבצים: בתוך חצר המסגד, מיד לידו בצד המזרחי וכ400- מטר מזרחה יותר. בתצלום אוויר מאוגוסט 1998 ניתן לראות כ20- מבנים בשני מקבצים: ליד מבנה המסגד בצדו המזרחי וכ400- מ' מזרחה יותר.
4.2.2 מצב קיים
בביקור במקום בתאריך 8.4.2000 נמנו כ18- בתים, חלקם בתים בבניה כפרית מסורתית מראשית המאה לכל הפחות. במקום כיתת בית ספר אחת בגודל של כ5-X5 מ"ר. למרות הצפיפות אין אפשרות להגדיל את הכיתה שכן הכפר אינו מוכר. תושבי הכפר משתמשים בגנרטורים להספקת חשמל ובמיכלים להספקת מים . פרט לכביש המנדטורי שעובר דרך הכפר אין בו תשתית כבישים ודרכים ולמבני המגורים מובילה דרך עפר בלתי סלולה. בכפר בוצעו מספר הריסות בתים. לדברי התושבים חיו בכפר לפני מלחמת ששת הימים כ500- תושבים. לאחר המלחמה נותרו כ150-, כיום חיים לדבריהם בכפר כ200- תושבים. הצעירים עוזבים את הכפר ביחוד לרמאללה וביר נבאלה בגלל חוסר האפשרות לבנות בכפר. לדברי התושבים אחוז גידול האוכלוסיה בכפר הוא כ3.5%-, כ5%- מתושבי הכפר עובדים בחקלאות והשאר במקצועות שונים. לפי דברי ראש הכפר ידוע על 12 זוגות צעירים בכפר המעונינים לבנות בית אך לא עושים זאת בשל חוסר האפשרות להוציא היתר בניה. כמו כן ידוע על 9 משפחות (כ50- נפשות) שמקורן בכפר אך חיות מחוצה לו ומעונינות לחזור לכפר אך אינן עושות זאת בשל חוסר האפשרות להוציא היתרי בניה.
מצ"ב צילומים.
4.3 ביר אל-באשה
הכפר ממוקם על כביש 60 בקטע בין ג'נין לצומת דותן, כ4,500- מ' בקו אווירי צפון-מערב לעיירה קבטייה, כ1,500- מ' מצפון למחנה דותן ומשרדי הקישור (DCO). הכפר יושבו ע"י פליטי 1948 שקנו אדמות מתושבי המקום בשנים שלאחר 1948. האדמות שנקנו נרשמו לדברי התושבים בטאבו על שם הקונים כך שגם כיום הם הבעלים החוקיים של הקרקע. האדמות נקנו בנפרד על ידי משפחות שונות מאנשים שונים. מכיוון שאין רצף טריטוריאלי בין אדמות תושבי הכפר ותושבי כפרים אחרים עדיין מחזיקים אדמות בתוך הכפרים קשה לאמוד את שטח הכפר. יחד עם זאת, הכפר הוא ישות חברתית וגיאוגרפית מוגדרת: הכפר מוגדר מבחינת זהות תושביו, מבחינה טופוגרפית הכפר יושב על גבעה שגבולותיה מוגדרים על ידי האדמות החקלאיות הסובבות אותה.
ע"פ נתוני הרשות הפלסטינית היו בכפר ב1997- 975 תושבים. רוב תושבי הכפר מקורם במנסי (כפר ליד חיפה) ומשתייכים למספר חמולות.
4.3.1 סקירה הסטורית
במפה בריטית 1:20,000 (1940) מצוין המקום ע"י סימון של באר מים מצדו המערבי של תוואי הדרך.
בתצלום אוויר מנובמבר 1976 מופיעים כ35- מבנים בשלושה מקבצים לאורך כביש 60 במרחק של כ1,000- מ' בין שני הקצוות. המקבץ הצפוני ביותר נמצא בסמוך למיקום הבאר במפות הבריטיות אם כי במדרון הגבעה שבצד המזרחי של הדרך. בתצלום אוויר מאוקטובר 1997 נראים כ70- מבנים בגרעין אחד (שני המקבצים הצפוניים בתצ"א מ1976- מאוחדים) ועוד כ30- מבנים מפוזרים סביב המקבץ הדרומי המקורי. המרחק בין המבנים הצפוניים ביותר לדרומיים ביותר הוא כ1,200- מ'. כנראה שחלק מהמבנים המופיעים בתצ"א מ1976- נהרסו.
4.3.2 מצב קיים
בביקור בכפר בתאריך 16.9.2000 נספרו עשרות בתי מגורים. כמו כן נמצאו בכפר שני בתי ספר יסודיים (אחד לבנים ואחד לבנות) ושני מסגדים. לבית ספר תיכון הולכים הילדים לג'נין, קבטייה או ערבה. לחלק מבית הספר לבנות הוצא צו הריסה לפני כ7- חודשים שלא בוצע עדיין. לכפר מועצה מקומית הממונה ע"י הרשות הפלסטינית.
למרות שתשתיות מים, טלפון וחשמל חוצות את הכפר, הוא אינם מחובר לתשתיות חשמל, מים, ביוב וטלפון. מכיוון שהכפר אינו מוכר על ידי המנהל האזרחי הוא אינו מקבל שירותים ממנו ומכיוון שאינו בשטח הרשות הפלסטינית, נמנעים ממנו שירותי הרשות. בשל עובדה זו הכפר אינו מקבל שירותים כלל. לדוגמא, תשתית הטלפונים של חברת הטלפונים הפלסטינית עוברת בתוך הכפר, אך לתושבי הכפר אסור להתחבר אליה. הרשות הפלסטינית אחראית על המורים בבתי הספר בביר אל באשה אך אסור לה לשפץ או להרחיב את המבנים עצמם. גם כאן תושבי הכפר משתמשים בגנרטורים להספקת חשמל ובמכלים לאספקת מים. פרט לכביש המנדטורי שעובר דרך הכפר אין בו תשתית כבישים ודרכים. בכפר הוצאו צווי הריסה בעבר ועדיין יש צווי הריסה בתוקף. בוצעו צווי הריסה בעבר אך לא בשנה האחרונה. לפי דברי ראש הכפר ידוע על 35 זוגות צעירים בכפר המעונינים לבנות בית אך לא עושים זאת בשל חוסר האפשרות להוציא היתר בניה. כמו כן ידוע על 15 משפחות (כ88- נפשות) שמקורן בכפר אך חיות מחוצה לו ומעונינות לחזור לכפר אך אינן עושות זאת בשל חוסר האפשרות להוציא היתרי בניה.
מצ"ב צילומים.
4.4 א-מריחה
הכפר ממוקם על אם הדרך בכביש 585 בקטע בין הישובים מבוא דותן וחרמש, כ2,500- מ' בקו אווירי דרום-מערב לכפר יעבד וכ3,000- מ' בקו אווירי צפון-מזרח לישוב חרמש. ע"פ נתוני הרשות הפלסטינית היו בכפר ב1997- 318 תושבים. הישוב קטן יותר מביר אל באשה ויושב על חלקות אדמה שנקנו מתושבי יעבד ב1948- על ידי שתי משפחות. אדמות הכפר רשומות לדברי התושבים בטאבו על שמם. גם כאן הכפר מבוזר ולכן קשה לאמוד את שטחו, אך גם כאן בדומה לביר אל באשה תושבי הכפר מקושרים זה לזה משפחתית והכפר מוגדר טופוגרפית כיחידה יישובית אחת.
4.4.1 סקירה הסטורית
בתצלום אוויר מאוקטובר 1997 ניתן לראות כ25- מבנים מרוכזים משני צדי כביש 285 (בעיקר מדרום לכביש) ועוד כ5- מבנים במרחק של כ400- מ' מדרום לריכוז העיקרי.
4.4.2 מצב קיים
בביקור בכפר בתאריך 16.9.2000 נמנו כ30- מבנים. כביש 61 מתוכנן לעבור בסמוך למריחה, אך עדיין תוואי הכביש מאפשר התרחבות של הישוב. בכפר אין בתי ספר, מסגד, או כל מבנה ציבור אחר. חלק גדול מהבניה בכפר הוא מפח כדי להמנע מבניית בתי קבע והוצאת צווי הריסה. הכפר אינו מחובר לתשתיות חשמל, מים, ביוב וטלפון. גם כאן לא ניתנים לתושבים שירותים מהמנהל האזרחי ונמנעים מהם שירותי הרשות הפלסטינית. פרט לכביש שעובר במרכז הכפר אין בו תשתיות כבישים ודרכים. גם כאן הוצאו בעבר צווי הריסה שחלקם בוצעו ואחרים עדיין בתוקף.
מצ"ב צילומים.
4.5 השוואת הכפרים הפלסטינים להתנחלויות בגדה המערבית
הדמיון הבסיסי בין נתוני ההתנחלויות היהודיות לנתוני כפרים הפלסטינים נעדרי תכנית מתאר בגדה מפתיע: ע"פ נתוני שלום עכשיו מצויים באזור C בגדה המערבית כ125- ישובים המוכרים על ידי משרד הפנים כישויות מוניציפליות עצמאיות. למעלה ממאה מתוכם הם ישובים בני פחות מ200,0- נפשות. גודל האוכלוסיה כולה בישובים היהודים היה כ170,000- נפש (נתוני 1998). הכפרים הפלסטינים הבלתי מוכרים באזור C מונים גם הם כ125- ישובים. גם כאן מספר התושבים בישובים הוא בסדר גודל דומה, אם כי סך כל האוכלוסיה בהם מגיע לכ60,000- נפש שכן ישובים פלסטינים גדולים יותר נכללו בשטחי A ו-B. נתונים אלה מורים כי פיזור הישובים בשטח הנתון וכן גודלם (למעט מספר התנחלויות גדולות במיוחד) דומה בישובים היהודיים והפלסטיניים.
השוואת נתונים הנוגעים לכפרים הפלסטינים שנבחרו כמקרי מבחן כפי שפורט לעיל והתנחלויות יהודיות כפי שפורט בסקירת התכניות המפורטות בפרק 2 מפורטת בטבלה 6 להלן:
כפר עקב
נבי סמואל
ביר אל באשה
א-מריחה
כוכב יעקב מערב
הר שמואל
חרמש
מבוא דותן
אוכלוסיה8
600
200
1,000
300
1,170
259
308
יחידות דיור9 קיימות
100
18
100
30
צפיפות נטו ע"פ תכנית בתוקף10
1 יח"ד/דונם
1 יח"ד/דונם
1 יח"ד/דונם
1 יח"ד/דונם
6-20 יח"ד/דונם
2-3 יח"ד/דונם
2-4 יח"ד/דונם
2 יח"ד/דונם
תשתיות קיימות ומתוכננות
אין
אין
אין
אין
יש
יש
יש
יש
תכנית מתאר מאושרת
אין
אין
אין
אין
יש
יש
יש
יש
טבלה 6: השוואת נתוני כפרים פלסטינים והתנחלויות יהודיות באזור C בגדה המערבית.
מהשוואת נתוני הטבלה ניתן לראות שוב שהישובים הנסקרים דומים מבחינת סדרי גודל האוכלוסיה. אולם, מהשוואת שאר הנתונים בטבלה מתגלים ההבדלים המהותיים שבין הכפרים הפלסטינים להתנחלויות. מספר המבנים כפי שנספרו בכפרים הפלסטינים מראה על צפיפות גבוהה של 6-10 נפשות ליחידת מגורים. צפיפות זו עולה בקנה אחד עם הנתונים שנמסרו ע"י ראשי הכפרים בנוגע לזוגות צעירים המעונינים לבנות את ביתם בכפר. לעומת זאת, הצפיפות המותרת של יחידות דיור לדונם נטו מציגה תמונה הפוכה. ע"פ התכניות המנדטוריות הצפיפות המקסימאלית המותרת היא יחידת דיור אחת לדונם. הצפיפות המותרת בהתנחלויות כפולה לכל הפחות ומגיע באזור המיועד לבניה רוויה בכוכב יעקב עד ל20- יחידות דיור לדונם. הצפיפויות בהתנחלויות, כ2-3- יח"ד לדונם, הן הצפיפויות המקובלות בבנייה עכשווית לישובים כפריים. צפיפות של 20 יחידות דיור לדונם הנה צפיפות מקובלת בבנייה עירונית רוויה המראה ניצול קרקע גבוהה. יש לציין כי למרות צפיפויות אלה ההתנחלויות תופסות שטח רב הרבה יותר לנפש. ע"פ נתוני שלום עכשיו השטח מופרע11 בהתנחלויות הנסקרות לעיל נע בין 0.54 ל1.01- דונם לנפש.
השוואת פיתוח השטח והתשתיות הקיימות והמתוכננות ע"פ התכניות שבתוקף מראה שוב את ההבדל התהומי שבין הכפרים הפלסטינים להתנחלויות. בעוד שבהתנחלויות תשתיות הכבישים, החשמל, הטלפון, המים והביוב עומדות בסטנדרטים של ישובים מודרניים גם אם לעיתים לא הושלמה בניית כל התשתיות הרי שבכפרים הפלסטינים, כפי שפורט לעיל אין תשתיות כלל ואף אין בנמצא כל תכנית, תיאורטית או מעשית, לבצען.
ההבדלים התכנוניים בין הכפרים הפלסטינים להתנחלויות מתמצים בכך שמדיניות התכנון לגבי ההתנחלויות היא מדיניות של פיתוח תוך דאגה להמשך גידולו והתפתחותו של הישוב בעוד שהמדיניות לגבי הכפרים הפלסטינים הנה מדיניות של אי-תכנון. מדיניות זו, של אי-תכנון מונעת את התפתחות הכפרים הפלסטינים וגורמת לחוסר עמידה בסטנדרטים מינימליים תוך יצירת תנאי מחיה בלתי נסבלים לאוכלוסיית הכפרים. היבט נוסף ועקרוני של מדיניות זו מתבטא בהריסת הבתים בכפרים הפלסטינים באזור C. ע"פ נתוני "בצלם" מתבצעות בשנים האחרונות הריסות בתים באופן עקבי באזור C בגדה המערבית. כך למשל נהרסו ב1999- 14 בתים בלתי מאוכלסים בהם עמדו להתגורר 85 אנשים מהם 43 ילדים ו18- מבנים אחרים. בשנת 2001 עד חודש אפריל נהרסו 4 בתי מגורים מאוכלסים, 7 בתי מגורים לא מאוכלסים ו10- מבנים אחרים.
קיים קושי בבדיקת הסיבות להריסת הבתים, אולם, על סמך בחינת מספר צווי הריסה ועל פי הניסיון המצטבר באגודה לזכויות האזרח במקרים רבים הסיבה המצוינת הנה חוסר התאמה לתכניות המנדטוריות RJ/5 וS/15- אם בשל הגדרת השטח כחקלאי וחוסר האפשרות לבניית יותר ממבנה אחד על חלקה ואם בשל חוסר התאמה לדרישות התכנית לקווי בניין, לאורך החזית או לגודל המגרש. על פי דוח אמנסטי מדצמבר 1999 (עמ' 21) נתנו באזור C בשנים 1995-1998 75 היתרי בניה בלבד לפלסטינים (בעוד שעל פי הערכת הדוח נדרשים לפחות 1200 היתרים). ברור על כן שהתכניות המנדטוריות כמעט ואינן משמשות לצורך בניה כך שניתן לטעון שאחד משימושיהן העיקריים הוא לצורך הריסה. עובדה זו היא בלתי נסבלת מבחינה תכנונית ונוגדת כל הגיון מקצועי העומד בסיסה של הכנת תכנית.
אין לראות בתכניות שאושרו לכפרים אחרים בגדה המערבית מענה לצורכי גידול האוכלוסיה הפלסטינית (כפי שנטען במכתבו של ברוך דותן, עוזר היועץ המשפטי ליהודה ושומרון מאוגוסט 2000 לעו"ד נטע עמר מהאגודה לזכויות האזרח). הישובים הפלסטינים להם אושרו תכניות מתאר נמצאים רובם באזור A ו-B בעוד שהכפרים שלא הוכנה להם תכנית מתאר נמצאים באזור C. מעבר לעובדה זו, התכניות שאושרו לישובים אינן תחליף להכנת תכניות מתאר לכפרים חסרי תכנית המתאר גם מסיבות תכנוניות: כפי שפורט, כפרים אלו מהווים ישובים מוגדרים בהם מתגוררת אוכלוסיה בעלת קשרי משפחה, במקרים רבים מדובר בישובים היושבים מזה שנים רבות על אדמתם. מדובר בלמעלה מ120- ישובים אשר מהווים יחידה ישובית עצמאית ולפחות בארבעת מקרי המבחן שנבדקו מדובר בכפרים על פי כל קנה מידה תכנוני, בלתי סביר לטעון שהמענה לגידול האוכלוסיה בכפר אחד יקבל מענה תכנוני בכפר אחר. צפיפות הכפרים הפלסטינים ופיזורם בשטח אינם יוצאי דופן בהשוואה לאזורים מיושבים בתחומי מדינת ישראל ואף בהשוואה לפיזור ההתנחלויות באותו השטח עצמו. לכן, מבחינה תכנונית יש חובה למתן מענה לגידול האוכלוסיה של הכפרים בכפרים עצמם ולא בישובים אחרים. להערכתנו, כל הכפרים שנבדקו לצורך דוח זה מצדיקים הכנת תכנית מתאר מפורטת שתיתן מענה לצורך בתשתיות פיזיות ולצורך בהתפתחות הכפרים בהתאם לגידול האוכלוסיה.
הטענה כי אזור C אמור להיות שטח פתוח הכולל שטחים צבאיים ושטחים לתכנון עתידי (כפי שנטען במכתבו של פיטר לרנר, דובר המנהל האזרחי מיוני 1999 לעו"ד נטע עמר מהאגודה לזכויות האזרח) אינה מתיישבת עם הקמתן של עשרות רבות של התנחלויות על אותו השטח עצמו. מעבר לקיומן של התנחלויות יהודיות, בלתי אפשרי להתעלם מבחינה תכנונית מקיומם של עשרות כפרים פלסטיניים. אכן, יש צורך בתכנון עתידי באזור C, אולם, על תכנון זה לקחת בחשבון את צרכי האוכלוסיה המתגוררת בשטחים אלה.
חוסר המענה לצרכי האוכלוסיה אינו רק בנוגע להתפתחות עתידית. גם הצרכים העכשוויים של התושבים אינם זוכים למענה. למשל, בתי הספר היסודיים הקיימים בשניים מהכפרים שנסקרו (בנבי סמואל ובביר אל באשה) אינם עונים על מספר הילדים הנמצאים בכפרים כבר כיום. בתי הספר אינם עומדים בשום סטנדרט מקובל למבני חינוך. חוסר מענה דומה קיים גם בתחומי הבריאות ושירותי הדת. יש להדגיש שחוסר המענה הוא בראש ובראשונה תכנוני מכיוון שהתכניות המנדטוריות שבתוקף אינן מאפשרות הקמת מוסדות ציבור בשטחי הכפרים.
4.6 סיכום
אין ספק שבכל ארבעת המקרים שנסקרו מדובר בישובים מובחנים בעלי אוכלוסיה של מאות תושבים. תושבי הכפרים יושבים על אדמותיהם מזה זמן רב: למעלה מחמישים שנה במקרה של ביר אל-באשה וא-מריחה ומאות שנים במקרה של כפר עקב ונבי סמואל. בכפרים ביר אל-באשה וא-מריחה התושבים הם גם בעלי קרקעות הכפר על פי ספרי רישום המקרקעין. ישובים בעלי מספר תושבים זהה או אף קטן מגודל האוכלוסיה שבכפרים הנזכרים מוגדרים באופן חוקי ותכנוני דרך קבע בתוך שטחי מדינת ישראל. ארני ואפרת למשל מציינים שגודלם של המושבים השיתופיים הוא 200-400 נפש ובין המושבים הקטנים ישנם כאלו שמספר תושביהם אינו עולה על 50. (ארני ואפרת, 1986, 174-176). יתר על כן, מאז 1970 הוקמו הן בתחומי הקו הירוק והן מחוצה לו ישובים קהילתיים. תחת השם ישוב קהילתי נכללים ישובים בעלי אופי שונה שהמשותף לרובם שהם חסרים מקורות פרנסה עצמאיים ושתושביהם מוצאים את פרנסתם בערים. גודל הישובים הללו נע בין עשרות משפחות בודדות ל250-500- משפחות. (ניומן, 1997, 134-135). הישובים שנסקרו ניתנים על כן להגדרה ככפרים על פי כל קריטריון תכנוני.
הקמתן של התנחלויות רבות בסמוך לישובים שנסקרו לעיל מהווה דוגמא לכך שניתן, הכרחי ואף דחוף להכין תכניות מתאר לישובים בעלי היקף אוכלוסיה של מאות תושבים. אי הכנת תכניות מתאר לכפרים ומתן אפשרות לבנייה התואמת את גידול האוכלוסיה בהן הנה מצב פסול המשתלב בסיטואציה שבה הכפרים אינם מקבלים שירותים מהמנהל האזרחי ונמנעים מהם שירותים מהרשות הפלסטינית.
יש לציין כי בתכניות המפורטות להתנחלויות מצויין לעיתים בפירוש כי נבנו על "אדמות כפר". בתכנית לכוכב יעקב מערב מצוינות אדמות כפר עקב ובתכנית להר שמואל מצוין כפר אן נבי צמויל (נבי סמואל). ההתייחסות המפורשת לכפרים הפלסטינים, מעבר להיותה עדות נוספת לעוול הנגרם לתושביהם, מוכיחה כי מתכנני התכניות הכירו בכך שאותם ישובים הנם אכן כפרים. התכנון המחודש לאזור הכפר נבי סמואל שהגדיר את השטח כפארק החליף את התכנית המנדטורית בתכנית מגבילה חדשה. יש לציין כי מבחינה נופית התכנית החדשה להר שמואל מהווה פגיעה חמורה ביותר בנוף הפתוח, הן מבחינת מיקומו החשוף של הישוב והן מבחינת היקף עבודות העפר והתשתית שנעשו בו. גם בהקשר זה, הגבלת הבניה בכפר שיושב על אדמותיו מזה מאות שנים ומשתלב היטב בנוף, תוך הכללתו בשטח פארק מהווה לעג לרש וקשה למצוא לה צידוק תכנוני.
מצב הכפרים הפלסטינים באזור C נשען על שנים ארוכות של הזנחה תכנונית. הזנחה זו בולטת אל מול ההשקעה התכנונית הרבה בהכנת תכניות מתאר להתנחלויות. מצב זה, שבו קיימים שני סטנדרטים של תכנון הנו כשל תכנוני חמור ביותר. ברמה המקומית החומרה נובעת ראשית לכל מחוסר ההתייחסות לצורכי אוכלוסיית הכפרים הפלסטינים תוך יצירת מצב פיסי בלתי נסבל ותנאי מחיה ירודים. צורכי התושבים אינם רק בבניה למגורים אלא גם בבניית מוסדות ציבור והקמת תשתיות דרכים, ביוב, מים, חשמל ותקשורת. חוסר התכנון המונע הקמת תשתיות מהווה כשל גם ברמה האזורית. הימצאותם של 60,000 נפשות בלמעלה מ120- כפרים ללא כל תכנון היא בעלת השפעה אזורית חמורה. יש על כן חשיבות עליונה בתכנונם של הכפרים ומתן מענה לצורכיהם העכשוויים והעתידיים.
חוסר תכנונם של הכפרים הוא הכלי המשרת את מדיניות הריסת בתים. תושבי הכפרים מצויים במצב תכנוני בלתי אפשרי. התכניות המנדטוריות לא רק שאינן נותנות מענה לצורכיהם אלא אף משמשות כתירוץ להריסת בתיהם. מדיניות זו אינה רק בלתי סבירה תכנונית, היא אף עוול תכנוני שהשלכותיו על חיי היום יום של תושבי הכפרים היא בלתי נסבלת.
מקורות
1. ארני אפרים ואלישע אפרת, 1986. ישראל גיאוגרפיה של ארץ. הוצאת אחיאסף.
2. יעף צילומי אוויר בע"מ, תצלומי אוויר מתאריכים שונים.
3. מפקדת כוחות צה"ל (תשכ"ח), מפקד האוכלוסין תשכ"ז1967- המבוצע ע"י הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה – הגדה המערבית של ירדן, רצועת עזה וצפון סיני, רמת הגולן (נתונים מהפקידה הכללית מס' 1), ירושלים.
4. משרד העבודה, מחלקת המדידות (1955?), סט מפות קנ"מ 1:100,000 [מבוסס על מיפוי ארץ ישראל (Palestine) שנעשה בין השנים 1924-1934 עם עדכונים בשנות ה40-].
5. ניומן דוד, 1997. "יחידה 8" מתוך ניסויים במרחב: פרקים בגיאוגרפיה ישובית של ארץ ישראל, האוניברסיטה הפתוחה.
6. צוות מעקב התנחלויות, 2000 (ע"פ צילומי לווין ממרץ 1999). מדידת שטחי ההתנחלויות בגדה המערבית, שלום עכשיו.
7. קדר ב.ז. (1991), מבט ועוד מבט על ארץ ישראל: תצלומי אוויר מימי מלחמת העולם הראשונה מול תצלומים בני זמננו, ירושלים, משרד הבטחון – ההוצאה לאור.
8. קרוינקר דוד (1991), אדריכלות בירושלים; הבניה הערבית מחוץ לחומות, ירושלים, כתר.
9. ראיון עם חוסני אחמד חסאן ברכאת ת.ז. 080505423, ראש הכפר נבי סמואל.
10. ראיון עם נאסר ממדוח מוחמד ג'ואדרה ת.ז. 985145390, ראש הכפר ביר אל-באשה.
11. ראיון עם עלי דאווד אסמאעיל ברכאת ת.ז. 998995831, ראש הכפר כפר עקב.
12. Ir Shalem (199?), East Jerusalem: The Current Planning Situation – a Survey of Municipal Plans and Planning Policy, Jerusalem.
13. Survey of Palestine (c. 1931-1944) מפות שונות
סיכום ומסקנות
תכניות המתאר המנדטוריות RJ/5 וS/15- משמשות בפועל הן כתכניות מתאר אזוריות והן כתכניות מתאר מקומיות לצורך הוצאת היתרי בניה. כפי שפורט בפרק 2, כתכניות מתאר מחוזיות תכניות אלה אינן מעודכנות ואינן עומדות בסטנדרטים תכנוניים בני זמננו. הן מתעלמות מהיבטים שהם חלק בלתי נפרד מתכניות מתאר מחוזיות עדכניות אם בשל סטנדרטים תכנוניים אחרים של שנות ה40- ואם בשל אי קיומם של היבטים תכנוניים אלו בתקופה שבה אושרו התכניות. חוסר עדכונן של התכניות במשך למעלה מ50- שנה הוא כשל תכנוני אף בסטנדרטי התכנון של התכניות המנדטוריות עצמן, כל שכן בסטנדרטי תכנון עכשוויים המגדירים במפורש את הצורך בעדכון ובדיקת התאמתן של התכניות מעת לעת. תכניות המתאר המנדטוריות RJ/5 וS/15 כמעט ואינן מתייחסות לצורכי גידול האוכלוסיה. התייחסות זו היא מרכיב בסיסי בתכניות מתאר מחוזיות עדכניות ומהווה את הבסיס עליו נשען התכנון העתידי. אי הכנת תכניות מפורטות לאזורים שונים, כל שכן לאזורים שהוגדרו כבר בתכניות המנדטוריות כאזורי פיתוח במשך למעלה מ50- שנה הוא מחדל תכנוני שמונע את התפתחותם הסדירה של אזורים אלו. ניתן לומר כי השימוש בתכניות משנות ה40- של המאה הקודמת כתכניות מתאר מחוזיות בראשית המאה ה21- מהווה חריגה מהותית מסטנדרטים תכנוניים עכשוויים. לא יעלה על הדעת, מבחינה תכנונית, שמידת נחיצותו של ישוב בר-קימא תיקבע כיום על סמך הגדרתו או אי הגדרתו בתכנית בת 60 שנה.
תכניות המתאר המנדטוריות אינן מעודכנות ואינן עומדות בסטנדרטים תכנוניים בני זמנינו גם כתכניות מקומיות. למרות שתכניות המתאר המנדטוריות כוללות עקרונות, הנחיות, והוראות שהן מעניין תכניות מקומיות מפורטות, כגון קווי בניין וזכויות בניה, הן אינן כוללות פרקים וסעיפים רבים הכלולים בתכניות הישראליות, כגון קביעה פרטנית ומקומית של ייעודי קרקע אשר מהווים את הבסיס עליו נשענים עקרונות והנחיות אלו. העקרונות, הנחיות והוראות הכלולות בתכניות המקומיות המפורטות הישראליות גמישים ועדכניים יותר מאלו בתכניות המנדטוריות ועונים על הצרכים של האוכלוסייה בזמננו. חוסר הסבירות לשימוש בתכניות אלו כבסיס להוצאת התרי בניה נובע בעיקר מכך שאין בתכנית מספיק נתוני רקע המתייחסים לישובים הקיימים כגון: סימון המגרשים, סימון הטופוגרפיה, מערכת דרכים, מערך שמושים מפורט הכולל שטחי צבור ושטחים לתעסוקה ונופש. נתון בסיסי נוסף החסר בתכניות אלו היא רשימה מדויקת של הישובים הקיימים בשטח והמוגדרים במסגרת האזור החקלאי או אזור הפיתוח והגדרת צרכי התכנון לפיתוח ישובים אלו. עדכון רשימת הישובים הנו תנאי בסיסי לתכנית שמטרותיה מתן מענה לצורכי המגורים והפיתוח של הישובים כדוגמת התכנון המפורט שהוכן להתנחלויות הקיימות באזור C.
לכן, מהבחינה התכנונית, השימוש בתכנית מתאר גלילית כבסיס להוצאת היתרי בניה הנו לא סביר באופן קיצוני במציאות הנוכחית ולא קיימת לו מקבילה במצב התכנון בתוך ישראל בה מוציאים התרי בניה על בסיס תכניות מפורטות או תכנית מתאר מקומית עם הנחיות מפורטות למתן התרי בניה.
עדכון הרשימה המדוייקת של הישובים היא תנאי בסיסי של תכנית שמטרותיה היא מענה לצרכי המגורים והפיתוח של הישובים. דוגמא לתכנון מפורט שעל בסיסו מוצאים התרי בניה ניתן לראות בהתנחלויות הקיימות באזור C.
מתוך הנתונים כפי שפורטו בפרק 3 ניתן לראות כי מספר היתרי הבניה אותם ניתן להוציא עפ"י התכניות הקיימות הוא קטן ביותר. ההגבלות על הוצאת היתרי בניה והפסקת התהליך של רישום חלקות וחלוקתן ע"י השלטון המרכזי גורמים לכך שלא ניתן כמעט להוציא היתרי בניה על בסיס התכניות המנדטוריות. עיקר השימוש שהרשויות עושות בתכניות אלו הוא כמכשיר להוצאת צווי הריסה. שימוש בכלי תכנוני רק בהיבט של הריסה ולא בהיבט של בניה הנו בלתי סביר לחלוטין בכל קנה מידה ובמיוחד כאשר מדובר באוכלוסיה אזרחית. שימוש כזה סותר את מהותו של התכנון.
הישובים שנבחרו כמקרי מבחן בדו"ח זה הנם ישובים כפריים היושבים על אדמתם למעלה מחמישים שנה ואף מאות שנים במקרה של כפר עקב ונבי סמואל. מקומות ישוב אלה, למרות חוסר ההכרה בהם מבחינה סטטוטורית, ניתנים להגדרה כישובים כפריים על פי כל קריטריון תכנוני. בכפרים מספר התושבים זהה או אף גדול מגודל האוכלוסיה שבהתנחלויות סמוכות, הכפרים מקיימים מערכות ארגוניות עצמאיות. הקמתם של ישובים יהודים רבים בסמוך לישובים שנסקרו לעיל מהווה דוגמא לכך שניתן ואף הכרחי להכין תכניות מתאר לישובים בעלי היקף אוכלוסיה של מאות תושבים. חוסר ההכרה בכפרים מונע מתן מענה לצרכי ההווה של תושביהם מבחינת תשתיות, מבני ציבור ומגורים.
אי הכנת תכניות מתאר לכפרים ומתן אפשרות לבנייה התואמת את גידול האוכלוסיה בהן הנה מצב פסול המשתלב בסיטואציה שבה הכפרים אינם מקבלים שירותים מישראל ונמנעים מהם שירותים מהרשות הפלסטינית. כך לדוגמא בכפר ביר אל באשה עוברת מערכת חשמל וטלפון עילית מעל המבנים אך הכפר אינו יכול להתחבר אליה ונדרש לספק לעצמו את החשמל בגנרטורים, ולא להתחבר למערכת טלפון קווית. בכפר א-מריחה לא ניתן לחבר את בית הספר למערכת הביוב ולא ניתן להגדיל את כיתות הלימוד מכיוון שהישוב אינו מוכר. בכפר נבי סמואל קיימת כיתת למוד אחת בגודל של חדר בודד לכל הכפר. לכיתת למוד זו לא ניתן לחבר שרותים או להוסיף חדרים נוספים. בכפר זה גם לא ניתן לסלול דרך פנימית בין הבתים. בכל הכפרים אין חיבור למערכות ביוב מרכזיות.
בכל אחד מהישובים נמסר על זוגות צעירים רבים הגרים בכפר ואינם יכולים לבנות את ביתם בו. נוסף ידוע על משפחות נוספות רבות שנאלצו לעזוב את הכפר בשל הצפיפות, חלקן עדיין מעונינות לחזור לכפרים.
נראה כי ההזנחה התכנונית מחייבת הכנה של תכניות מתאר מחוזיות עדכניות שיציגו תפיסה אזורית כוללת למרחבי התכנון בגדה המערבית באזורים שבשליט אזרחית ישראלית. במידה ויוחלט מסיבות שאינן תכנוניות במהותן שלא להכין תכניות מחוזיות חובה לנקוט שורה של צעדים ברמה המקומית שיבטיחו רמת קיום סבירה לתושבי הכפרים שאינם מתוכננים באזור C:
המלצות תכנוניות
א. יש לבצע סקר תכנוני – פיסי-חברתי באזור C בנוגע לתשתיות ולהרחבת הישובים תוך בדיקת צרכי התושבים בכל ישוב ובמרחב התכנון כולו.
ב. יש להכין תכניות מתאר מקומיות לכפרים שאינם מתוכננים באזור C בדומה לתכניות המתאר שהוכנו לישובים אחרים ברחבי הגדה המערבית.
ג. בהכנת תכניות המתאר המקומיות לכפרים יש לקבוע אזורי בינוי והוראות שיאפשרו הוצאת היתרי בניה.
ד. עד להכנת תכניות מתאר מקומיות לכפרים יש לקבוע גודל מגרש לבניה מינימלי בשטח של כ300-500- מ"ר.
ה. עוד לפני הכנת תכניות מתאר מקומיות לכפרים יש להכין תכנית פרצלציה לחלוקת חלקות חקלאיות למגרשי בניה.
ו. יש לחבר את הכפרים באופן מידי לתשתיות מים, ביוב, חשמל ותקשורת עוד לפני הכנת תכניות מתאר מקומיות12.
ז. יש לדחות את ביצוע צווי ההריסה בכפרים עד להכנת תכנית מתאר מקומית שתאפשר לתושבי הכפרים להוציא היתרי בניה בהתאם לתכניות שיאושרו.