חומר רקע

"החוק הנורבגי" בעידן המהפכה המשטרית1 מאת ד"ר דן אבנון המחלקה למדע המדינה ומרכז גילה לחינוך אזרחי ודמוקרטיה האוניברסיטה העברית בירושלים הר הצופים, ירושלים 91905 [email protected] פקס: 5881532 02; (מ): 5882267 02 מבוא מאמר זה עוסק בהצעות חקיקה, שכוונתן לחייב חברי כנסת שיתמנו לשרים בממשלה להתפטר מחברותם בכנסת ולפנות את מקומם לחברים אחרים במפלגתם; אך אם יבקשו השרים להתפטר מחברותם בממשלה ולחזור ולכהן כחברי כנסת מהשורה, יחויבו החברים החדשים לפנות את מקומותיהם בכנסת ולהחזירם לשרים המתפטרים. הצעות אלו ידועות בשיח הפוליטי הישראלי בכינוין "החוק הנורבגי", והן שבות ועולות על סדר היום של הכנסת מאז 1968 (רולף, 1988: 177). לשינוי במעמדו של חבר כנסת המתמנה לממשלה יש השלכות חוקתיות. לדוגמה, איסור כפל כהונה בכנסת ובממשלה הוא אמצעי להגדלת העצמאות של הרשות המבצעת, אגב החלשת התלות של הממשלה בכנסת. בה במידה, עשוי חוק מעין זה לחזק את מעמדה ואת תפקודה של הכנסת ולהדגיש את תפקידה כמבקרת של פעילות הממשלה, וכפועל נגזר מכך, לחזק את מעמדן של ועדות הכנסת. משמע, פרטי החקיקה עשויים לחזק את אחת מהרשויות על חשבון האחרת, אך באותה מידה עשויים פרטי החקיקה לחזק את שתי הרשויות גם יחד, ומתוך כך לחזק את המשטר בישראל כמשטר דמוקרטי פרלמנטרי המתפקד ביעילות. דוגמאות אלו ואחרות להשלכות אפשריות של החוק הנורבגי על המבנה המשטרי-חוקתי בישראל יידונו בהרחבה בהמשך. הן מוזכרות כאן רק כדי להמחיש את חשיבות בחינתה של חקיקה זו בהקשר רחב ועקרוני של השפעתה על מעמדן של הרשות המבצעת והמחוקקת במשטר המדיני בישראל. על אף שעיקר חשיבותן של יוזמות חקיקה אלו טמון בהשלכותיהן ארוכות הטווח על מעמד הרשויות בישראל, הן כשלעצמן והן ביחסן זו לזו, וכנגזר מכך על יציבותו ותיפקודו של המשטר הפרלמנטרי בישראל, עולה החוק הנורבגי על סדר היום הציבורי בישראל בעיקר בהקשר של קשיים פוליטיים בתפקודה של קואליציה זאת או אחרת. העיתוי הפוליטי לדיון בו סמוך בדרך כלל למשא ומתן על הרכבתה של ממשלה.2 לדוגמה, דבריו מ - 1990 של חבר הכנסת יואש צידון, שהיה אחד מיוזמי "חוק הבחירה הישירה": "הליקויים החמורים בשיטת הקמת הממשלה מומחשים בימים אלה בעת המשא ומתן להרכבת קואליציה. צפוי כי סכומי כסף נכבדים יוצאו על ידי הממשלה מתוך מטרה אחת: לספק רצונם של נציגי המפלגות... הצעת החוק כוללת את 'החוק הנורבגי', לפיו מי שנבחר לכהן בממשלה שעה שהוא משמש כחבר כנסת במשך תקופת כהונתו בממשלה וישוב לכהונתו כחבר כנסת עם סיום חברותו בממשלה".3 דברים אלו נאמרו בימים שקדמו למהפכה המשטרית של 1992. 4 אך גם לאחר מהפכה זו, אנו מוצאים כי החוק הנורבגי שב ועלה לדיון בכנסת מיד עם כינוס המושב הראשון של הכנסת ה - 14, שנבחרה ב - 1996 על פי הכללים החדשים. העיתוי ליוזמה מטעם הממשלה היה ניסיונה של קואליציית השעה (קואליציית בנימין נתניהו) להגדיל את מספר הנהנים מנגישות למשרות שלטוניות.5 הצעות החוק השונות, שמכונות "חוק נורבגי", מתעלמות לעתים מהיות החוק הנורבגי הסדר שתואם אך ורק משטר פרלמנטרי. משום מה, רבים ממגישי ההצעות הללו מניחים, וגם מברכים על כך, שהצעה זו תחליש את הפרלמנט, וכך תתרום להפיכת המשטר בישראל למשטר של הפרדת רשויות. כך, לדוגמה, בהצעת החוק של חבר הכנסת צידון, שהוזכרה לעיל, נכללת גם הצעה לעבור לשיטת ממשל אמריקנית ("מטרת הצעת החוק היא לשנות את אופן הקמת הממשלה ודרכי תפקודה, תוך הסתמכות על המודל האמריקני").6 זאת טעות עקרונית. ההסדרים הכלולים תחת הכותרת "החוק הנורבגי" תואמים אך ורק משטרים פרלמנטריים יציבים. אין תקדים לכך שהחוק הנורבגי נחקק במטרה להחליש את המשטר הפרלמנטרי כדי להפכו למשטר נשיאותי (הערה זו כוללת גם את המקרה הצרפתי, כפי שיפורט להלן). אחזור ואדגיש, כי הסוגיה הנדונה במאמר זה עולה לדיון בישראל בהקשר של חיפוש פתרונות מידיים למשברים בהרכבת קואליציות, וכי בשעה שהצעות חוק אלו עולות, הן כוללות לעתים קרובות כוונות סותרות מבחינת המשטר. למשל, לשפר את תפקודם של האישים הנבחרים ואת תפקודן של הרשויות במשטר פרלמנטרי, אך באותה שעה לשנות את שיטת המשטר מפרלמנטרי לנשיאותי. כנגד דברים אלה, אני מבקש אפוא למקד את הדיון בשאלות עקרוניות ומעשיות שנגזרות מהבנת הצעת חוק זו כיוזמה לשינוי הסדרים קיימים בסדר המשטרי-חוקתי. בדברי להלן אמנע מהכשל הטמון בהצגת מחקר העוסק בדיון עקרוני בהקשר של משבר קואליציוני או ניסיון לחולל שינוי משטרי עקרוני (מעבר ממשטר פרלמנטרי למשטר של הפרדת רשויות). נביטתו של המחקר הנוכחי אמנם בימי הרכבת הממשלה לאחר הבחירות לכנסת ה - 13, ב - 1992 (אבנון, 1992), עת בקשתי להסב את תשומת לב המחוקק לכך שראוי לדון ביוזמות חקיקה בסוגיה זו בהקשר משטרי מקיף. אך במאמר זה עיתוי העיון עקרוני, ומתייחס למשטר מדינת ישראל בשנת 2000, בעידן המהפכה המשטרית. למה הכוונה? יישום חוק יסוד: הממשלה 1992 ("חוק הבחירה הישירה") ריסק את היסודות המבניים של המשטר בישראל כמשטר פרלמנטרי, בלא שעיצב מבנה משטרי חלופי שמוכר מהתאוריה או מהפרקטיקה של משטרים דמוקרטיים יציבים. התוצאה הבלתי נמנעת של כשלי המהפכה המשטרית היא ערעורו של המשטר בישראל ויצירת תוואי שמוליך אל עבר נקודת איזון עתידית (במערכת של חלוקת העוצמה הפוליטית בישראל), שבה יחדל המשטר מהיות דמוקרטיה אפקטיבית, ועלול להתייצב על דפוס משטרי שעונה על מדדים של משטר אוטוריטרי מודרני (אבנון, 2000: 40-31). תהליך זה עומד בבסיסו של הדיון שלהלן. בכוונתי להראות כי החוק הנורבגי טוב וראוי בדמוקרטיה פרלמנטרית יציבה, ורע ובלתי-ראוי במשטר דמוקרטי שקורס מתוך חולשותיו המבניות. המשטר בישראל עונה על האפשרות של קריסה מתוך חולשות מבניות. על כן, אין מקום לחוקק חוק מעין זה בעת הזאת. קודם לחקיקת החוק הנורבגי, יש לבטל את הבחירה הנפרדת לראשות הממשלה ולשוב ולכונן בישראל דמוקרטיה פרלמנטרית, בה ראש הממשלה נבחר על ידי הפרלמנט. אבסס את הדיון אודות הרצוי בישראל על עיון מקדים בניסיונן של דמוקרטיות פרלמנטריות שביקשו לחזק הן את הפרלמנטריזם והן את הדמוקרטיה. אפתח בסקירה של אופן יישומו של החוק הנורבגי בכמה דמוקרטיות פרלמנטריות מבוססות: נורבגיה, שבדיה, הולנד וצרפת. לאחר עיון מקדים זה אנתח את ההיקשים המתבקשים בהקשר המשטר בישראל בעידן של התפרקות המערכת הפרלמנטרית. אך בטרם אפנה לעניינים הללו, שתי הערות נוספות לשם השלמת דברי הרקע והמבוא: האחת, הכינוי "החוק הנורבגי" מטעה. אין סיבה מיוחדת לפנות דווקא לנורבגיה לשם קבלת השראה בשעה שעוסקים בסוגיית כפל כהונה בכנסת ובממשלה בישראל, ודווקא ניסיונן של שבדיה והולנד עשוי להתגלות כתואם יותר את נסיבות המשטר בישראל. אלמלא השתרשותו של מושג זה, היה נכון יותר לכנות את הצעות החוק הללו "חוק חבר כנסת מחליף" (או בקיצור – חוק חכ"מ). מחליף את מי? את חברו לסיעה הפרלמנטרית שמונה למשרה ברשות המבצעת או חבר לסיעה שמטעמים שיוגדרו בחוק אינו יכול למלא את תפקידו בכנסת, אף כי ההיעדרות עשויה להיות זמנית ועל כן הפיכה (כגון מחלה או נסיעה). אך המונח "חוק נורבגי" שגור בפי העוסקים בסוגיה, ועל כן אשתמש בן גם אני. השנייה, לעניות דעתי, אין טעם בדיון בהצעות חוק נורבגי בפרט או בכל הצעת חוק אחרת בכלל, שנועדו לשפר או לתקן ליקויים נקודתיים בתפקוד המשטר המדיני בישראל. יש לדון בכל הצעה לשיפור נקודות התורפה שלו רק לאחר פתרון עקרוני של הכשלים החמורים של שיטת המשטר בישראל בעידן המהפכה המשטרית. במלים אחרות: יש לכונן מחדש את המשטר בישראל כדמוקרטיה פרלמנטרית, ורק אחרי קביעת ההסדרים הנוגעים לכך אפשר לדון בפרטים כגון אלו המשתמעים מאימוץ חוק נורבגי. הדיון המקצועי בסוגיות הנלוות לחוק הנורבגי, המתבסס על הידע הנצבר במחקר השוואתי של משטרים, מניח כי הוא מתקיים במסגרת משטר פרלמנטרי יציב. משמע, שינוי מרכיב אחד - כפל כהונה - נתפס כתיקון תפקודן של רשויות של משטר פרלמנטרי. אך המשטר בישראל של שנת 2000, אינו ניתן עוד להגדרה כמשטר פרלמנטרי. אמנם יש פרלמנט - הכנסת - ומתקיימות בחירות לפרלמנט. אך בפועל, אם בוחנים את תפקודו של המשטר בלא התניה הנגזרת משם התואר "משטר דמוקרטי פרלמנטרי", אנו עדים לקריסתו של הפרלמנט כצומת המרכזי של המשטר בישראל, ולקריסה מקבילה של המשטר כמשטר דמוקרטי יציב ויעיל. את תהליך הידרדרותו של המשטר בישראל ממשטר דמוקרטי למשטר אוטוריטרי (או אוטוקרטי) ניתחתי במקום אחר (אבנון, 2000). כאן רק אוסיף כי זו אשליה להניח כי על ידי חקיקת חוק נורבגי יבוא מזור לכשלים מבניים עמוקים ובלתי נמנעים במשטר המדיני בישראל. יתרה מזאת, חקיקת חוק נורבגי בנתוני המשטר הישראלי בשנת 2000 רק תתרום להחרפת משבר האמון המעצים בין אזרחי המדינה לבין המסגרת הדמוקרטית שבצלה הם חוסים. חקיקת חוק נורבגי עלולה להיראות כעוד מניפולציה צינית של פוליטיקאים ומפלגות לשם תוספת משרות לחלוקה בינם לבין עצמם. בימים שבהם האמון ביכולת המשילה האפקטיבית של הדמוקרטיה מצוי בסימן שאלה גדול ומוצדק, חוק נורבגי יראה כחוק מושחת. על כן, לעניות דעתי, יש טעם (ואף רצוי) לחוקק חוק נורבגי רק אחרי שיוחלט על כינונה מחדש של דמוקרטיה פרלמנטרית בישראל, ורק לאחר שיתברר מה תהיה שיטת הבחירות הנהוגה כאשר תבוטל הבחירה הנפרדת לראשות הממשלה. חוק חבר-כנסת מחליף במשטרים פרלמנטריים דמוקרטיים באירופה7 מקורה ההיסטורי-התפתחותי של החקיקה האוסרת כפל כהונה במאות ה- 18 – 19, ברצונם של נבחרים במשטר הפרלמנטרי המתפתח לנתק את הזיקה בין בית הנבחרים לבין בית המלוכה באירופה. החקיקה נועדה להבטיח שחברי ממשלה, שמונו על ידי בית המלוכה, לא יכהנו בה-בעת בבית הנבחרים, מכיוון שנוכחותם בפרלמנט נתפסה כאיום על מעמדו הריבוני.8 לאחר שנוהג זה יושם, היו מדינות אחדות באירופה שחוקקו חוקים האוסרים כפל כהונה כדי לייעל את עבודת הרשויות.9 מטרתו של המחוקק במדינות אלה הייתה לאפשר לחברי הפרלמנט ולחברי הממשלה כאחד להתפנות למילוי החובות הכרוכות במשרותיהם. זאת ועוד, במדינות שבהן נעשתה הבקרה של בית הנבחרים על פעילות הרשות המבצעת לסוגיה מרכזית, תרמה החקיקה הזאת למניעה של ניגודי אינטרסים בין מחויבותו של נבחר לרשות המפקחת (בית הנבחרים) לבין מחויבותו לרשות הנתונה לפיקוח (הממשלה). להלן אסקור כמה משטרים פרלמנטריים יציבים שבהם נחקק חוק המסדיר את החלפתו בפרלמנט של חבר שמתמנה לממשלה בחבר אחר מקרב מפלגתו. מתוך מקרים אלה נבחן את השפעתו של חקיקתחוק מעין זה על תיפקוד המשטר (והאישים המכהנים במשרות נבחרות) בישראל. נורבגיה מאז 1814 מעוגן בחוקה הנוהג להפריד בין חברות בפרלמנט הנורבגי לבין חברות בממשלה (Castberg, 1957: 7-8). מטרתה המקורית של ההפרדה הייתה למנוע את התערבותו של המלך השבדי בענייניו של בית הנבחרים הנורבגי. ב - 1884 אומצה בנורבגיה השיטה הפרלמנטרית, ובמסגרתה נשמר עקרון ההפרדה בין תפקיד נבחר ומייצג בפרלמנט לבין תפקיד ביצועי ברשות מרשויות השלטון. בית הנבחרים בנורבגיה, הסטורטינג (Storting) , מונה 165 חברים. 157 מקרב חברי הסטורטינג נבחרים ב - 19 אזורי בחירה. לכל אזור בין 4 - 15 נציגים, ומספרם תלוי במספר הבוחרים הרשומים באזור. שמונה חברים נוספים מתמנים לאחר מנין הקולות בכל אזורי הבחירה. חלוקת המושבים הנוספים נועדה להשיג יותר ייצוג יחסי במניין סך קולות הבוחרים (מה גם שבחלוקת המושבים הסופי קיים אחוז חסימה ארצי: מפלגה שאינה זוכה במינימום של 4% מסך הקולות ברחבי המדינה, אינה רשאית לזכות במושב במחוז בחירה גם אם נציג שלה זכה במקום על פי ייצוג יחסי במחוז זה או אחר). מספרם של המועמדים ברשימותיהן של המפלגות המתמודדות בכל אזור אינו נופל ממספר המושבים המוקצים לאזור בסטורטינג (Axton, 1974; Arter, 1998:510-511). כאמור, העיקרון של הפרדת התפקידים ומניעת כפל כהונה ברשויות המשטר התפתח בנורבגיה במקביל לדחיקת מעמר המלוכה. על כן, הנוהג למנות חבר כנסת מחליף נוצר כחלק מההתפתחות ההדרגתית של הפרלמנטריזם הנורבגי. חבר הסטורטינג המתמנה לשר בממשלה חייב לפנות את מושבו, ואת מקומו תופס חבר מחליף, הבא בתור ברשימת מועמדי המפלגה באזור הבחירה (Storing, 1963:74,77).10 כאשר מתפטר השר מן הממשלה, הוא רשאי לשוב אל הסטורטינג והחבר המחליף מפנה לו את מקומו (Arneson, 1949:99). בשיחות שקיימתי עם כמה מחברי הפרלמנט הנורבגי, הם סיפרו שחברי פרלמנט מחליפים משתלבים בעבודת הבית בדרך שגרה, גם כממלאי מקום של נבחרים שנמצאים בשליחות בחו"ל, וכן בשעה שנבצר מחבר פרלמנט להגיע לישיבה של ועדה זו או אחרת. בכל רגע נתון עשויים לתפקד כ – 20 מחברי הפרלמנט כחברים מחליפים. ואמנם, השפעתו המיוחדת של החוק על המשטר בנורבגיה ניכרת בוועדות הפרלמנט: מכיוון שנאסר כפל כהונה ברשות המחוקקת וברשות המבצעת, התפתחה בנורבגיה מסורת שאינה מעוגנת בחקיקה, ולפיה ועדות הסטורטינג הן צומת מרכזי למפגש בין הממשלה לפרלמנט. שבדיה הרייקסדאג (Riksdag) השבדי מונה 349 נציגים. מהם נבחרים 310 נציגים ב – 28 מחוזות בחירה ו - 39 נציגים נוספים נחלקים בין המפלגות על פי נוסחה מורכבת המיועדת להבטיח כי הייצוג בבית הנבחרים ישקף במדויק ככל האפשר את ההתפלגות הארצית של הקולות. אחוז החסימה הוא 4%, ומתייחס לכלל הקולות שבהם זכתה המפלגה במדינה כולה. לכן, בדומה לנהוג בנורבגיה, מועמד שזכה באזור בחירה מסוים במספר הקולות המקנה לו זכות למושב ברייקסדאג, אבל מפלגתו לא עברה את אחוז החסימה הארצי, אינו זכאי למושב בפרלמנט. מועמד שזכה ב - 12% ויותר מן הקולות במחוז בחירתו זכאי למקום ברייקסדאג כנציג האזור, גם אם מפלגתו לא עברה את אחוז החסימה. אולם, עד היום לא זכתה שום מפלגה להכניס נציג לרייקסדאג על פי הכלל של 12 האחוזים. (Olson & Hagevi, 1998:641). ב – 1974 התקבלה בשבדיה רפורמה לחוקת 1809. בין התיקונים שאושרו נכללו גם סעיפים הנוגעים לאיסור שחל על חבר הרייקסדאג לכהן בממשלה, אם לא התפטר תחילה מחברותו בפרלמנט. הסיבות לחקיקת מעמד של חבר מחליף היו פונקציונליות בעיקרן: המחוקק השבדי ביקש לאפשר לשרים להתפנות לענייני משרדיהם. בנוסף, היו שתמכו בשיטה מכיוון שהיא מאפשרת לפוליטיקאים צעירים או חדשים להכיר את עבודת הבית ולהכשיר את עצמם לחברות מלאה בו בבוא העת. בחוקה נקבע כי יו"ר הרייקסדאג וחברי הרייקסדאג המתמנים לממשלה חייבים לפנות את מושבם ברייקסדאג, ואת מקומם תופסים החברים המחליפים שנקבעו מראש - המועמדים הבאים בתור ברשימת מועמדי המפלגה במחוז הבחירה. לחברי הרייקסדאג המחליפים גם נועד תפקיד של ממלאי מקום של חברי הרייקסדאג הנעדרים מהפרלמנט (באישור יו"ר הרייקסדאג) למשך חודש ימים ויותר. המחוקק השבדי נתן דעתו על מעמדם של החברים המחליפים בעבודת הבית: הוטלו הגבלות על מספר החברים המחליפים הרשאים לכהן בה בעת בוועדה מוועדות הרייקסדאג או בתפקידים מיוחדים, כמו סגן יו"ר הפרלמנט. ישנה הגבלה המעוגנת בחוקה על שילובם של חברים מחליפים במספר גופים ציבוריים שבהם מכהנים חברי רייקסדאג (המועצה המייעצת לענייני חוץ, למשל), וחל איסור על שיתופו של חבר מחליף ב"משלחת המלחמה" (קבוצה של 50 חברי פרלמנט שמוסמכים למלא את מקום הריידקסדאג בשעת מלחמה). 11 השרים משתתפים בישיבות סיעתם ברייקסדאג. נוהג זה אינו מעוגן בחוק, ומתקיים מכוחה של מסורת. להשתתפותם של השרים בישיבות הסיעה חשיבות רבה, שכן מתנגדי התיקון בשבדיה הביעו את חששם כי הקשר הבלתי אמצעי בין חברי הרייקסדאג לבין חברי הממשלה יכול להיפגע, ובעקבותיו ייפגע גם אופיו הפרלמנטרי של המשטר, שמושתת ביסודו על שיתוף פעולה בין הממשלה לבין הרוב הקואליציוני בפרלמנט. מעמדה של הסיעה כפורום לקידום חקיקה יצא גם הוא נשכר מכך. מתנגדי התיקון בשבדיה מצביעים על שני חסרונות עיקריים: במישור המעשי, חברי הממשלה אינם נוכחים מספיק במשכן, ובמישור העקרוני, נוצר ריחוק יתר בין הפרלמנט לבין הזרוע המבצעת. הולנד ב – 1917 אומצה בהולנד שיטת בחירות יחסית: כל המדינה היא מחוז בחירה אחד, ואין אחוז חסימה. בית המחוקקים ההולנדי (States-General) מחולק לשני בתים, "ראשון" ו"שני". הבחירות הכלליות נערכות לבית ה"שני", שבו 150 חברים הנבחרים ברשימות מועמדים ארציות. כך יכולה לזכות במושב בפרלמנט רשימה הזוכה ב כ - 0.7% מכלל הקולות. הנציגים לבית ה"ראשון", המונה 75 חברים, נבחרים בבחירות לא ישירות באספות הנבחרים במחוזות, אספות שמשקפות על פי רוב את התפלגות הכוחות הפוליטיים בבחירות לבית ה"שני" (Pele, 1998:483-485; Van Raalte, 1959:6,57-8,60). לבית ה"ראשון" אין סמכויות חקיקה, חוץ מהזכות להטיל וטו על חקיקה שמציע הבית "השני". הנוהג המפריד בין חברות בפרלמנט לבין חברות בממשלה קיים בהולנד מאז קבלת החוקה ב - 1848. אבל רק ב – 1938 עוגן נוהג זה בסעיף בחוקה (Andeweg,1992:164). יחד עם זאת, במהלך כל השנים שבין 1848 - 1938 היו כעשרה שרים בלבד חברים בו זמנית גם בפרלמנט. יש לציין כי נוהג זה לא נבע אך ורק מאצילות רוחם של המתמנים לממשלה: בין השנים 1917-1848 תבעה החוקה מחבר פרלמנט שהתמנה לשר וביקש לשמור על מושבו, כי יעמיד את עצמו לבחירה מחודשת באזור הבחירה שלו. רבים ויתרו, כמובן, על התמודדות מחדש באזור הבחירה והעדיפו להתפטר מהפרלמנט. הסעיף המסדיר איסור על כפל תפקידים והתניית מינוי לממשלה בהתפטרות מהפרלמנט נחקק ב – 1938 במקביל לתיקון אחר בחוקה, שאפשר מינוי שרים לממשלה על תקן של שרים בלי תיק ( Andeweg, 1988:138). כאשר הותר למנות שרים בלי תיק, התעורר החשש כי חברי פרלמנט רבים ירצו להתמנות למשרה זו, ובהיעדר חקיקה מפורשת האוסרת על כהונה מקבילה בשני התפקידים, לא יפנו מרצונם את מושבם בפרלמנט.12 ב – 1983 תוקן סעיף 57 של החוקה בהולנד, שעוסק בחובת ההתפטרות של מי שמתמנה לשר. תיקון זה עוסק בשאלת מעמדם של שרים שהגישו התפטרות ושמחויבים לשוב ולתפוס מקום בפרלמנט, אם זה חפצם. התיקון של 1983 מאפשר לחברי ממשלה שהגישו את התפטרותם לשלב את שני התפקידים, בממשלה ובפרלמנט, עד "שתתקבל החלטה בנוגע להתפטרות זו". תיקון זה מחייב הבהרה, הן לגופו של עניין והן כתזכורת כי בשעה שמחוקקים שינויים בהסדרים פוליטיים יש לקחת בחשבון את הנסיבות הייחודיות למשטר הנדון. כאשר נקבע מועד לבחירות חדשות בהולנד, מגישים כל השרים את התפטרותם למלכה. המלכה, "מעיינת בפנייתם", ומבקשת כי ימשיכו בכהונתם עד להרכבת ממשלה חדשה (נוהג מקביל לתפיסת "ממשלת מעבר" במשטר בישראל). אם שרים אלה שבים ונבחרים לפרלמנט, הם רשאים לכהן בשתי המשרות עד להרכבתה של ממשלה חדשה. כאשר מורכבת ממשלה חדשה, מחליטה המלכה לקבל רשמית את התפטרותם או את התמנותם מחדש לשרים בממשלה (Andeweg, Vandertak & Dittrich,1980:224). לפני התיקון של 1983 הורשו שרים זוטרים לשלב את שתי המשרות לזמן מוגבל - שלושה חודשים לאחר הבחירות. על פי רוב, בפרק זמן זה הורכבה ממשלה חדשה. אבל לעתים התארכה מלאכת ההרכבה, ואז נאלצו השרים הללו להחליט על אילו מתפקידיהם לוותר (Andeweg & Irwin, 1993:Table 5.1). שיקוליהם האישיים נעשו לחלק מן המשא ומתן. לדוגמה, אחד ממנהלי המשא ומתן הקואליציוני ב - 1973, מנהיג מרכזי של סיעה בפרלמנט שכיהן בה בעת גם כשר, איבד מהשפעתו לאחר שנאלץ להתפטר ממושבו בפרלמנט. להתפטרותו הייתה השפעה ניכרת על המשך המגעים הקואליציוניים. התיקון לסעיף בחוקה נועד למנוע את הישנותם של מקרים מעין אלה. בניגוד למקובל בשבדיה ובנורבגיה, שר המתפטר מן הממשלה בהולנד אינו זכאי אוטומטית לשוב ולתפוס מקום בפרלמנט . 13 חזרתו לפרלמנט מותנית בהתפנות מקום בסיעתו (עקב מותו של אחד החברים, התפטרות של חבר סיעה, או "התנדבותו" של אחד מחברי הסיעה להתפטר ולפנות את מקומו). כאשר מתפנה המקום, פונה המועצה האלקטורלית תחילה לאדם הבא בתור ברשימת מועמדי המפלגה לפרלמנט, והשר לשעבר מוזמן לרשת את המקום הפנוי רק לאחר שסירבו (או "שוכנעו" לסרב) כל הזכאים האחרים ברשימה, על פי דירוגם ברשימה שהוצגה בפני הבוחרים בשעת הבחירות הכלליות. אחת הסיעות בפרלמנט ההולנדי (CDA) דורשת מכל המועמדים ברשימה הארצית להפקיד בידיה מכתבי סירוב מסוג זה, כדי לאפשר למנהיגי המפלגה לבחור בעצמם את המועמד שיירש את המקום הפנוי. בפועל, רק לעתים רחוקות התפטרו שרים מטעמים אישיים מממשלות הולנד. זאת ועוד, לא כל השרים בהולנד נבחרים מקרב הסיעות בפרלמנט, אף כי שיעור השרים שנבחרים מתוך הפרלמנט מצוי בעלייה. כך בין השנים 1888-1967 כ - 51% מן השרים באו משורות חברי הפרלמנט. בשנים 1967 – 1990 עלה מספר זה לכדי 60%, ובממשלה שהורכבה ב - 1989, 12 מתוך 14 שרים הגיעו משורות הפרלמנט, דהיינו כ - 85% (Andeweg, 1992:165-167). לכן, רק במקרים ספורים חזרו שרים שהתפטרו אל הפרלמנט, ואין די בהם כדי ללמדנו על שעשוי להתרחש כאשר מבקש שר שהתפטר לשוב ולתפוס מקום בפרלמנט. מקרה זה ראוי לתשומת לב מיוחדת בשעה ששוקלים חקיקתו של הסדר דומה בישראל, משום שכל חלופה לשיפור שיטת בחירות בישראל (כדמוקרטיה פרלמנטרית) תכלול בוודאי את המשך קיומן של רשימות מועמדים שיתפסו מקום בכנסת על פי מיקומם ברשימה שהתמודדה בבחירות הכלליות. לעתים קרובות מוזכרחוק חבר הפרלמנט המחליף הנהוג בהולנד כאחת הסיבות למידה הגבוהה יחסית של אוטונומיה שממנה נהנה הפרלמנט ההולנדי כלפי הממשל. עם זאת, מאז שנות ה - 60, במקביל לעלייה במספרם של חברי הממשלה המגויסים מקרב חברי הפרלמנט, חלה ירידה הדרגתית בעצמאותו של הפרלמנט (Andeweg, 1992: 169,171). חשוב לציין, כי במערך הכוחות החדש עלה משקלן וחשיבותן של ועדות הפרלמנט, במקביל לירידת חשיבותם של דיוני המליאה (Andeweg, 1992: 170). במובן זה, הניסון ההולנדי עולה בקנה אחד עם נסיונן של נורבגיה ושבדיה ככל שמדובר בחיזוק מעמדן של וועדות הפרלמנט כתוצאה מאימוץ הסדר המונע כפל כהונה ברשויות המחוקקת והמבצעת. צרפת האספה הלאומית בצרפת מונה 577 חברים, הנבחרים ב – 577 אזורי בחירה חד-נציגים בבחירות הנערכות בכל חמש שנים. כדי להיבחר לאספה הלאומית זקוק המועמד לרוב מוחלט מקולות הבוחרים באזור הבחירה (מעל ל - 50%). אם בסיבוב הראשון איש מהמועמדים אינו זוכה ברוב כזה, נערך סיבוב שני לאחר שבוע. בסיבוב השני רשאי להשתתף כל מועמד שזכה ב יותר מ - 12.5% מהקולות בסיבוב הראשון. הזוכה בסיבוב השני הוא המועמד שצבר את מרב הקולות, בלי צורך ברוב מוחלט (Maus, 1998:249). נשיא צרפת נבחר בכל שבע שנים, וגם הוא זקוק לרוב מוחלט מקולות הבוחרים בסיבוב הבחירות הראשון על מנת לזכות בבחירות. אם איש מהמועמדים אינו זוכה ברוב מוחלט, נערך סיבוב שני, שבו משתתפים שני המועמדים שזכו במרב הקולות (Gupta, 1974:195-6). ברפובליקה השלישית (1871-1939) וברביעית (1948-1958) המשטר בצרפת היה פרלמנטרי, ורוב השרים וסגני השרים התמנו מקרב חברי האספה הלאומית (Hayward, 1973: 2,93). ברפובליקה החמישית (1958) עוצבה שיטת ממשל חדשה (Schlesinger, 1994: 2,4-5; Hayward, 1973: 93). החוקה של 1958 קיצצה בכוחה של האספה הלאומית, והעבירה סמכויות ועוצמה פוליטית אל הרשות המבצעת. מטרת החוקה החדשה הייתה לשחרר את הרשות המבצעת מתלותה בפוליטיקה המפלגתית של הרשות המחוקקת. אחד האמצעים לכך היה חוק שמנע כפל כהונה: שר שמתמנה משורות האספה הלאומית חייב להתפטר מחברותו בה. סעיף 23 בחוקה הצרפתית מעגן את חובת ההתפטרות. חוק משלים לסעיף בחוקה מורה כי כל מועמד באזור בחירה ימנה לעצמו שותף להתמודדות (suppleant) (Masclet, 1989: 117; Schlesinger and Schlesinger, 1994: 2). אם יתמנה הנבחר לממשלה, יתפוס המחליף את מקומו באספה הלאומית (Finer, 1995:220). המחליף יכול גם למלא את מקומו של חבר האספה הלאומית שנפטר או שנבחר למשרה אחרת שאינה מאפשרת המשך כהונה באספה הלאומית, כגון הסנאט. לשר שמונה משורות האספה הלאומית אין זכות שיבה אליה, ולאחר התפטרותו מן הממשלה יוכל לחזור אל האספה הלאומית רק אם יתפטר מחליפו ולאחר שייערכו בחירות חדשות באזור הבחירה (Hayward, 1973: 94). חשוב לזכור הסדר זה כאשר מנסים לתאר בטעות את משטר השעטנז בעידן המהפכה המשטרית כמשטר "הדומה למשטר הסמי-נשיאותי בצרפת". גם אם נסכים להתייחס להשוואה זו כקבילה, אזי משתמע ממנה שאסור לחבר פרלמנט לכהן בו-זמנית בממשלה. אין משתמע ממנה שעם סיום כהונתו בממשלה הוא יכול לדרוש ממחליפו לפנות את המושב בפרלמנט. נהפוך הוא: חבר הרשות המבצעת שמבקש לשוב לפרלמנט, חייב להתמודד בבחירות המחוז בחירה, כמו כל מועמד אחר. למרות הניסיון לנתק את חברי הממשלה מזיקה ישירה לאספה הלאומית, טרחו רוב השרים בצרפת שמונו מחוץ לשורות הפרלמנט להעמיד את עצמם בהזדמנות הראשונה לבחירות באזור בחירה, להיבחר לאספה הלאומית ואז להתפטר ממנה ולפנות את מקומם לשותפם (Hayward, 1973: 93-94). כך מנסים שרים אלה לחזק את מעמדם הפוליטי, והמפלגות התומכות בהם זוכות לחיזוק בפרלמנט. חוק נורבגי: לקחים מהניסיון באירופה סקירת הנסיבות ואופן החלת העיקרון שעל פיו מתמנה חבר פרלמנט מחליף, מורה כי יש חשיבות לבחינת ההקשר שבו נחקק חוק כזה. נדמה כי מקור השימוש בכינוי "החוק הנורבגי" בשיח הפוליטי בישראל נעוץ בעובדה שהפרלמנט בנורבגיה הוא הראשון שחוקק חקיקה המונעת כפל כהונה בפרלמנט וברשות המבצעת כבר בשנת 1828 (רולף, 1989;(Arter,1998:515. אולם, ראינו כי גם במשטרים פרלמנטריים יציבים אחרים קיימת חקיקה שאוסרת כפל כהונה בפרלמנט ובממשלה וברשויותיה, אך יחד עם זאת מציעה שבמקביל לאיסור זה יחול הסדר, ולפיו מי שמתפטר מהפרלמנט למען כהונה ברשות המבצעת יהיהרשאי לשוב לפרלמנט. חשוב להדגיש כי להסדר הקובע שלשר שמונה מקרב חברי הפרלמנט יש אפשרות לשוב לכהן בפרלמנט עם התפטרותו מן הממשלה, יש מקום אך ורק במשטר פרלמנטרי. זהו תנאי הכרחי לכל בחינה נוספת של סוגיה זו בהקשר המשטר בישראל. במקרה הבודד, שבו במשטר דמוקרטי סמי-פרלמנטרי נקבע בשעת הבחירות הכלליות מי ימונה כמחליף (צרפת), אין הסדר הקובע שהמתמנה לרשות המבצעת שב לתפוס מקום בפרלמנט ללא בחירות באזור הבחירה. בנוסף, ראוי להדגיש כי יש קשר בין שיטת הבחירות לבין אופי ההסדר. במקרים שבהם קיימת שיטת בחירות אזורית, במחוזות בחירה רב-נציגים שבהם מועמדים מתמודדים מטעם מפלגות ברשימות מפלגתיות אזוריות (נורבגיה ושבדיה), מתמנה כנציג המחליף הבא בתור ברשימה שהציגה המפלגה בפני הבוחרים ביום הבחירות. בדומה, גם בהולנד - שם נקוטה שיטת בחירות ארצית-יחסית כפי שהיה מקובל בישראל בתקופה שקדמה למהפכה המשטרית - המחליף הוא הבא בתור ברשימת המפלגה שהתחרתה על קולות הבוחרים ביום הבחירות הכלליות. בשני המקרים, המחליף אינו אישי (כנהוג בצרפת, שם מחוז הבחירה חד-נציגי), אלא מפלגתי. נציין עוד כי ראוי לתת את הדעת על מעמדו של המחליף בקרב חברי הפרלמנט. בשבדיה ובנורבגיה, החבר המחליף מוכר כחבר פרלמנט על-תנאי. ואילו בצרפת ובהולנד, נהפך החבר המחליף לחבר פרלמנט מן המניין. להבחנה זו משמעות בהקשר של תפקוד הפרלמנט ביום-יום, בייחוד אם המערכת הפוליטית מאופיינת במשברים, ושינויים קואליציוניים ומינוי שרים ופיטוריהם הוא מעשה שבשגרה. מניסיון המשטרים הפרלמנטריים המבוססים אפשר להקיש כי הכללת הנוהג למנות חבר פרלמנט מחליף מאומץ באחד משני הקשרים היסטורים-התפתחותיים: בשעה שהמשטר מצוי במגמת שינוי ואופיו משתנה (נורבגיה במאה ה - 19, צרפת ב - 1958), או במקרים שבהם התעורר הצורך לייצב את המשטר הפרלמנטרי, לחזק את תפקוד רשויותיו וליעל אותן (שבדיה ב - 1978 והולנד ב - 1938). מכיוון שבשנת 2000 המשטר המדיני בישראל מצוי במשבר ומשנה את אופיו ממשטר פרלמנטרי למשטר אוטוקרטי או אוטוריטרי,14 ומכיוון שהדיון הנוכחי מניח כי אימוץ חוק נורבגי נעשה מתוך כוונה לייצב את המשטר כדמוקרטיה פרלמנטרית, ראוי להקדים לחקיקתו ניתוח של סוג המשטר ומבנה המשטר שהוא אמור לשרת. הבחנה זו חשובה, כי טענתם של המצדדים באימוצו של החוק היא שהוא יתרום להתייעלות עבודתן של הממשלה והכנסת מהיותו נדבך נוסף בהפרדת הרשויות בישראל, בלא שנתנו את דעתם על כך שישראל אינה עוד דמוקרטיה פרלמנטרית במובן התאורטי או המעשי של המושג. כוונתי להיוביל את הדיון אל עבר התובנה כי חקיקת חוק נורבגי בישראל צריך להתרחש לאור התכלית השניה (חיזוק וייעול רשויות המשטר) לאחר שהתכלית הראשונה הוסדרה באמצעים אחרים (כינון מחדש של דמוקרטיה פרלמנטרית על ידי (1) ביטול הבחירה הנפרדת של ראש הממשלה (2) הערכות במסגרת פרלמנטרית לקראת שיטת בחירות עתידית בה יבחרו חלק מחברי הכנסת באיזורי בחירה). לשם קידום דיון זה אומר מספר דברים אודות דמוקרטיה פרלמנטרית. יצירת מעמד פרלמנטרי של חבר כנסת מחליף (או "ממלא מקום", כפי שנהוג בנורבגיה) נתפס במאה העשרים (בנבדל מהנסיבות של נורבגיה במאה התשע-עשרה) כהסדר שנועד לייעל את עבודת הממשלה. מאחר שבדמוקרטיות פרלמנטריות אין הפרדת רשויות כמקובל במשטר דמוקרטי של הפרדת רשויות, אימוץ מכשיר זה משמעו החלה מושכלת של עקרון הפרדת תפקידים במסגרת משטר פרלמנטרי. הפרדת תפקידים (מניעת כפל כהונה) אך לא הפרדת רשויות. הניסיון בשבדיה, נורבגיה והולנד מורה כי במשטרים פרלמנטריים אלו, חבר פרלמנט המצטרף לממשלה מחויב לפנות את מושבו בפרלמנט למשך תקופת כהונתו בממשלה. הסדר זה נועד בעיקרו לאפשר לחבר ממשלה להקדיש את מרב מרצו וכוחו לתפקידו ברשות המבצעת, ולחבר הפרלמנט להקדיש את מיטב זמנו לענייני הפרלמנט. עד כאן נגעתי בקצרה בהיבטים מבניים של המערכת המשטרית הנדונה: סוג המשטר, שיטת הבחירות, מעמדו הפורמלי של המחליף, הנסיבות ההיסטוריות , התרבות הפוליטית ומגמות התפתחותיות שמאפיינות את המשטר הנדון. להלן אבחן מתוך התייחסות לאמות המידה שנגזרו מניסיון המשטרים, שנזכרו לעיל, את הצעה לחוקק חוק נורבגי בישראל בעת הזאת. חוק נורבגי בעידן המהפכה המשטרית ההצעות המועלות בישראל לחקיקת חוק נורבגי נשמעות, לכאורה, הגיוניות וסבירות. יוזמי הצעות החוק בנושא כפל כהונה בישראל מרבים להסתמך על העיקרון של הפרדת הרשויות, ומוצאים בו תמיכה להצעותיהם.15 נדמה כי לאור הדיון שלעיל, מדויק יותר להתייחס לשינוי מעין זה כנגזר מהעיקרון של הפרדת תפקידים במסגרת משטר פרלמנטרי. משמע, ההיגיון מן ההיבט המשטרי טמון בהפרדה בין פונקצית הביצוע של המכהן ברשות המבצעת לבין פונקצית הבקרה והפיקוח של המכהן ברשות המחוקקת. חוק נורבגי יפתור אנומליה במשטר בישראל - שר שמכהן בממשלה יכול להשתתף בהצבעות בכנסת, בהצעות לסדר היום או בהצעות חקיקה שנוגעות לפיקוח ולבקרה על המשרד שהוא עומד בראשו. אימוץ חוק נורבגי עשוי לבטל סתירה מובנית זו. בנוסף, עשוי חוק נורבגי לייעל את פונקצית הביצוע של המכהן בממשלה (על ידי שחרורו מהצורך להשתתף בפעילות שוטפת של הכנסת) ואת פונקצית הבקרה והפיקוח של חברי הכנסת (שאינם נתונים בסד הנאמנות הכפולה והסותרת לעתים של מי שמצוי בכפל כהונה). תיאור זה תואם משטר פרלמנטרי יציב הפועל על פי כללים ברורים, מוסכמים וגלויים. אך בעידן המהפכה המשטרית כללי המערכת המשטרית בישראל פרוצים לשינויים, ומבנה הקואליציות הפרלמנטריות הוא בהכרח רעוע. אופיו של המשטר מחייב את השותפים הקואליציוניים לחולל מדי פעם משברים, אמיתיים או מדומים, על מנת להראות לעיני כל כי הם מנסים לקדם אינטרסים מגזריים גם אם הם מנוגדים לאינטרסים של הכלל. מפלגות בישראל בעידן המהפכה המשטרית מתוגמלות בקלפי ביחס ישר למידת יכולתן להציג גישה לוחמנית כנגד עמדת הרוב, כנגד הפשרה המוסכמת. תנאים אלו (המפורטים באבנון, 2000) יוצרים אי-שקט מובנה בכל קואליציה שתוקם על בסיס ההסדרים הקיימים בשנת 2000 במשטר הישראלי. לליקוי מבני זה השלכה ישירה על הדיון בחקיקת חוק נורבגי בטרם התייצב המבנה הפרלמנטרי בישראל. אי-יציבות ההכרחית של כל קואליציה המושלת בעידן המהפכה המשטרית היא אחת מהתולדות החמורות והבלתי נמנעות של פיצול זירות הבחירה והלגיטימציה של נבחרי הציבור. יש כיום לפחות שלוש זירות לגיטימציה שונות שמהם שואבים נבחרי ציבור בישראל את סמכות הייצוג: זירת הפריימריס, זירת הבחירות לכנסת וזירת הבחירות לראשות הממשלה. בעידן המהפכה המשטרית, כל זירה מנותקת (מבנית) מרעותה. הפריימריס במפלגות האזרחיות נערכים בחלקם ב"מחוזות בחירה" מפלגתיים. אין למחוזות אלו מקבילה ארצית, שבה מי שזוכה בבחירות הפנימיות במפלגה מתייצב כנגד מועמדים של מפלגות אחרות לבחירה אישית כנציג מפלגה במחוז בחירה כללי. בנוסף, זירת הבחירות לכנסת מנותקת מזירת הבחירה של ראש הממשלה. בזירת ראש הממשלה המאבק הוא בין מתמודדים השואפים להציג מצע מרכזי שעשוי לזכות בקולות של רוב המצביעים. בזירת הבחירות לכנסת מתמודדות רשימות שמבקשות להבליט את ייחודן כנגד מפלגות אחרות. מאחר שהמכנה המשותף והאינטרס הרחב ביותר נתפסים כנחלת זירת הבחירה של ראש הממשלה, נוצרת דיאלקטיקה בלתי נמנעת, ועל פיה מפלגות המתמודדות בזירת הבחירות לכנסת חייבות להקצין את עמדותיהן ולהציג מצע קיצוני שיהיה נבדל מהמצע המרכזי שמוצג בזירת הבחירה הישירה, אך יהיה מובחן ממצעי המפלגות המתמודדות בזירת הבחירות הכלליות לכנסת. האישים שנבחרים לכנסת, שכמה מהם מתמודדים בכל שלוש הזירות (המתחרים על כהונת ראש הממשלה), אחרים בשתי הזירות (פריימריס ואחר כך בכנסת), ואחרים רק בזירה אחת (מי שמגיע לכנסת בהליך בחירת מועמדים שאינו כולל פריימריס), פועלים לקידום מגוון גדול ולא אחיד של אינטרסים. מאחר שהמבנה המשטרי מתעלם מקונפליקט זה ואף מעצים אותו, נוצרת דינמיקה של ניגודי עניינים בין האישים הנבחרים, כאשר שורשה המבני של דינמיקה זו מצוי בזירות הבחירה והלגיטימציה השונות והמנותקות (מבנית) זו מזו. התוצאה היא בית נבחרים שבו כמעט כל נבחר מחויב לקידום אינטרסים של קבוצות ומגזרים על חשבון המפלגה שאותה הוא מייצג. התחרות היא על בולטות בתחום הייצוג הפרטיקולרי כנגד הייצוג האוניברסלי. מי שמצליח להראות כי הביא לבוחריו דבר מה שאינו נחלת הכלל, זוכה להכרת תודה ביום הבחירות הכלליות לכנסת (או ביום הבחירות הפנים-מפלגתיות). במצב זה אין מרכז פוליטי ממוסד שיהיה תמונת מראה של מרכז חברתי. המערכת הפוליטית מקצינה ניגודים ומבליטה חילוקי דעות בקרב החברה שהיא אמורה לשרת. הדיאלקטיקה (בין המערכת הפוליטית לחברתית) והרטוריקה שמלווים התפתחות יוצרת מראית עין פוליטית של העדר מרכז חברתי. זוהי מראית עין שהופכת עם הזמן לעובדה פוליטית וחברתית. אין זה הכרחי. טענתי היא שחילוקי הדעות בקרב החברה בישראל אופיניים לחברות רב גוניות. מה שמייחד את המערכת המדינית בישראל הוא היות המסגרת הפויליטת מעצימה קונפליקטים ומונעת פשרות והסכמות, וזה בניגוד למצופה ממשטר דמוקרטי תקין. מסד המסדים של מערכת משטרית דמוקרטית ביכולתה לווסת ניגודי אינטרסים וקונפליקטים ערכיים בדרך של פשרה ומשא ומתן מתמיד. בדמוקרטיה יציבה, מי שמצליח להתחבר למרכז, ולא מי שמצליח להוכיח הינתקות מ"מהמרכז", זוכה להערכת הבוחר. פיצול זירות הבחירה הופך כל אזרח למפוצל - ממלכתי בזירה אחת וקרתני בזירה הנוספת. הפוליטיקאים מתאימים את עצמם לדינמיקה זו, וכך נוצר בהכרח תהליך פוליטי משברי. מאחר שראש הממשלה נחשב כמרכז המערכת הפוליטית, הרי שהישרדות במערכת מתעתעת מעין זו מחייבת התייצבות כנגדו בכל הזדמנות אפשרית. בדרך זו מוכיח נבחר הציבור לבוחריו כי הוא מקדם את האינטרסים שלהם, גם אם הם בניגוד לעמדתו של ראש הממשלה ועל חשבונו. ראשוני המתייצבים נגד ראש הממשלה הם חברי הקואליציה, שרואים שהוא מושך אליו תשומת לב תקשורתית, מנכס לעצמו כל הצלחה ומרחיק ממחיצתו כל כישלון. כדי שהצלחתם הפרלמנטרית תזכה להד תקשורתי, עליהם להתייצב מול המצלמות ולהוכיח "אומץ לב ודבקות בעקרונות" המנוגדים, לכאורה, לעקרונותיו ולמעשיו של ראש הממשלה. שיטה זו יוצרת אפוא שיבוש מבני חמור שמייצר וימשיך לייצר אי-יציבות משטרית ותרבות פוליטית משברית. אדגיש: המשבריות היא סממן של קואליציות בעידן המהפכה המשטרית, ואין זה משנה מי האישיות שנבחרה לכהונת ראש הממשלה. כאמור, הישרדות אישית ו/או מפלגתית מחייבת לעתים את חברי הקואליציה לפעול כנגד ראש הממשלה. לתופעה זו אין איזון במערכת המשטרית משום הניתוק בין זירות הבחירה וההיבחרות מחדש. יש מי שחב את היבחרותו מחדש לקהל תומכים קטן שדואג להכלילו ברשימות מפלגתיות דרך תהליך הפריימריס; יש מי שהיבחרותו מחדש תלויה במי שקובע את רשימת המועמדים בפורום מפלגתי כזה או אחר (מועצות רבנים, אישיות כריזמטית, ועדות או ועידות); ויש מי שהיבחרותו לכנסת היא פונקציה של יכולתו לייצג באופן החד והחריף ביותר אינטרס מגזרי צר תוך עימות עם נציגי מגזרים אחרים. המשטר בישראל אינו מתגמל בהכרח חברי כנסת שעיקר כוחם בתמיכה ובנאמנות לקואליציה. בכך נשבר כלל יסודי של משטר פרלמנטרי, כלל שעם כל הליקויים במימושו התקיים בישראל בתקופה שקדמה למהפכה המשטרית.16 נדמה כי דברים אלה מחייבים הרחבה לשם ביסוסם. על כן, ארחיב בקצרה. לדמוקרטיה הפרלמנטרית בכלל, ולזו שהתקיימה בישראל ערב המהפכה המשטרית בפרט, יש כמה מאפייני יסוד מוכרים. זהו ממשל של נציגים. הבוחרים מסמיכים נציגים נבחרים לייצגם בדיונים ברשות מייצגת, מתדיינת ומחוקקת מרכזית ויחידה - הפרלמנט. שם מגובשות פשרות והסכמות בין נציגי החברה. הפרלמנט מגבש קואליציה ששולחת את נציגיה לנהל את הרשות המבצעת. מאפיין מרכזי המייחד משטר פרלמנטרי, ואגב כך מבדיל בינו לבין משטר של הפרדת רשויות, הוא היות הפרלמנט המוסד הבוחר את ראש הממשלה. זו הסיבה שמבחינה תאורטית הממשלה היא נציגת הפרלמנט ברשות המבצעת ובמינהל הציבורי. ראש הממשלה הוא ראשון בין שווים, בשני הקשרים: בתפקידו כעומד בראש סיעה פרלמנטרית גדולה, ובתפקידו כעומד בראשות נציגות הפרלמנט במינהל הציבורי. אך בטרם הפך לראשון בין שווים, הוא נבחר לפרלמנט על פי אותם כללים של שותפיו למערכת הפוליטית, ועומד בבוא היום לאותו מבחן אלקטורלי כשאר הנציגים הנבחרים לפרלמנט. אם ראש הממשלה יצליח בתפקידו, תקרין הצלחתו על כלל מרכיבי הקואליציה המושלת. אם ייכשל, ידבק הכישלון בכל תומכיו. מכך נגזר שראש הממשלה, שמייצג את הפרלמנט ונאמן שלו ברשות המבצעת, חייב לפעול מתוך שיתוף פעולה עמו. זהו משטר שביסודו הוא משטר של נציגים: הנציגים קובעים את ממשל השעה, והנציגים קובעים את אמות המידה לעשייה השיפוטית. משמע, ממשל הנציגים קובע שינויים בהקצאת משאבים ברשות המבצעת, והקצאת ערכים באמצעות חקיקה שעומדת למבחן ברשות השופטת (שהרי הרשות השופטת דנה בסכסוכים המובאים להכרעתה על פי הנורמות שמעוצבות בפרלמנט באמצעות חקיקה). על כן, הפרלמנט הוא בו בזמן בית הנבחרים ובית המחוקקים, ומתוקף תפקידיו אלו הוא הציר שסביבו מתנהל התהליך הפוליטי. מכך אנו מגיעים למאפיין המוסדי המשותף לכל המערכות הפרלמנטריות, כפי שניסח סרטורי: המכנה המשותף היחיד של מערכות, שאנו מכנים פרלמנטריות, הוא שהן מתנות את מינויה של ממשלה, את התמיכה בה או את פיזורה בהצבעה בפרלמנט (Sartori, 1994:107-8). משטר שבו העומד בראש הרשות המבצעת לא נבחר על ידי הפרלמנט אינו משטר פרלמנטרי. זו היא המציאות בישראל. במשטר של הפרדת רשויות (משטר נשיאותי) האיזונים בין הרשויות נגזרים ממגוון עצום של משתנים שלא כאן המקום לפרטם. רק אציין, שארצות הברית היא המדינה היחידה בעולם, שבה יש משטר דמוקרטי של הפרדת רשויות יציב ויעיל, המתפקד לאור עקרונות וערכים דמוקרטיים. יש בה תשתית פדרלית (חלוקה של המדינה לאזורים ולתת-אזורים עם מגוון מורכב מעין כמוהו של מוקדי עוצמה מבוזרים), ויש לה חוקה שמהווה מקור מוסכם להסדרתם של ניגודי עניינים בין האזרח לשלטון, ובין רשויות השלטון זו כנגד זו. יתרה מזאת, במשטר האמריקני ישנן גם חוקות ברמת המדינות השונות, שמוסיפות ממד של יציבות לנעשה בכל מדינה כשלעצמה. הסדרים אלה אינם קיימים במציאות בישראל, ועל כן אין מקום להשוואה (ברמה המשטרית) בין השעטנז הישראלי לבין המארג האמריקני. הפרלמנטריזם מושתת על מארג הסדרים שונה מזה הנהוג במשטר של הפרדת רשויות. הסדרים אלה מייצבים תנאים לשיתוף פעולה מורכב ומרובד בין הרשויות המחוקקת והמבצעת, מארג שאת ביטויו המובהק ביותר אפשר לאתר בהסדרים המבטיחים שיתוף פעולה בין ראש הממשלה לבין שולחיו, הרוב הפרלמנטרי. מתוך כך ה"פרלמנטריזם" מסמן מבנה מוסדי, שבו מי שמנהל את הרשות המבצעת חייב ליהנות ממידה יציבה וניכרת של תמיכה של בית הנבחרים, שבידיו מופקדת הרשות המחוקקת. זהו אחד המאפיינים של שיטת משטר פרלמנטרית שמבדיל אותה משיטת משטר דמוקרטית של הפרדת רשויות (Blondel, 1995:226; Polsby, 1975:275). חוק יסוד: הממשלה 1992 הביא לקץ ההסדרים הללו. הממשלה אמנם מכהנת על בסיס קואליציה פרלמנטרית, אך השרים - כאישים - מצויים בעמדות כוח פוליטיות שונות מאוד, שנגזרות מהשוני בין שרים שהם מינוים אישיים של ראש הממשלה, והם חבים לראש הממשלה חוב אישי משום שבחר בהם על אפם וחמתם של חברים בכירים מקרב מפלגתו, ושרים שנכנסו לממשלה מתוך בחירה של מפלגות שותפות לקואליציה. המשותף לכל השרים הוא כניסה לממשלה שבה יש אווירה של תחרות על ניכוס הישגים וריחוק מכישלונות. אין אמת מידה אחידה לאמוד את פעילותם: יש מי שחייב בראש ובראשונה נאמנות לראש הממשלה; יש מי שחייב בראש ובראשונה נאמנות למפלגה המתחרה בכנסת במפלגתו של ראש הממשלה; ויש מי שחייב לבסס את כוחו במנותק מראש הממשלה שבחר בו על יסוד נאמנות אישית, למרות היעדר בסיס כוח מפלגתי מוצק ועצמאי. זוהי תסיסה שמייצרת אין ספור מתחים על בסיס אישי. . כל המתחים הללו מתנקזים לכיוונו של ראש הממשלה, כל ראש ממשלה, המכהן בשיטה שבה הגורם האישי עולה על המרכיב המוסדי אני חוזר ומדגיש, אווירת המשבר שמאפיינת את המערכת הפוליטית בישראל מאז הוחל ב – 1996 חוק יסוד: הממשלה , איננה בעיקרה תולדת אישיותם של הנבחרים למשרת ראש הממשלה. היא תוצאה הכרחית של הפרסונליזציה של מערכת השלטון, של פירוק המבנה המוסדי ששם רסן לתאוות אישיות וכיתתיות ועודד התגייסות לקידום אינטרסים כלליים. המצב הזה. חולשותיו האישיות של ראש הממשלה רק מועצמות בשל אך הוא איננו גורם למשבר, אלא רק מצטרף לרע ההכרחי ומעצים אותו. בנתונים אלה אין כל יסוד לתמוך בחקיקת חוק נורבגי. אי-היציבות של המערכת הפוליטית (political system), והגיון התפתחותו של התהליך הפוליטי (political process), מחייבים שכל ממשלה בישראל תהיה תלויה על בלימה מדי יום ביומו, ואיומי השרים בהתפטרות ומימושם יהיו חלק בלתי נמנע מתרבות השלטון הכוחנית והמתנגחת. במציאות כזאת יהיו חברי הכנסת המחליפים נתונים בחרדה מתמדת שמא יאבדו את מקום עבודתם, והם יוסיפו למערכת עוד מרכיב מיותר של שיקול אישי הבא על חשבון שיקול כללי. בנוסף, מאחר ש"כל העם רואים את הקולות", תיראה חקיקת חוק נורבגי בעת הזאת, ובצדק, כניסיון להרחיב את מעגל הזוכים במשרות שלטוניות בתקופה שבה הפרלמנט מורכב ממפלגות קצה, ללא מפלגות מרכז גדולות ואחראיות, כפי שהיו בכנסת בשעה שבישראל היה משטר פרלמנטרי. חוק נורבגי לאחר ביטול הבחירה הישירה לראשות הממשלה נפנה עתה לבחון את יתרונותיו של חוק נורבגי בהנחה שהמחוקק יבטל את הבחירה הישירה לראשות הממשלה, וישיב על כנה את הדמוקרטיה הפרלמנטרית בישראל. אחוז ניכר מ – 120 חברי הכנסת (35%-20%) מנועים בפועל מהשתתפות פעילה בישיבות הוועדות והמליאה, מפאת עיסוקיהם כחברי ממשלה, שרים או סגני שרים. עוד לפני שנחקק חוק יסוד: הממשלה 1992, נשמעו טענות רבות נגד מצב זה הפוגע בשגרת תפקודה של הכנסת. אך גם עבודתם של השרים נפגעת בגלל כפל התפקידים. במשטר הפרלמנטרי הנהוג בישראל, כאשר נחוץ רק קול אחד כדי להכריע את גורל הרוב הקואליציוני, נאלצים רבים מהשרים להתאים לעתים קרובות את לוח פעילותם ללוח עבודתה של הכנסת. (סיבות מעין אלה הביאו את המחוקק בשבדיה לחוקק ב – 1974 את חוק חבר הפרלמנט החלופי, וראוי ללמוד מן הניסיון השבדי על היבט זה של החקיקה). חוק נורבגי יפתור את שתי הבעיות הללו, כאשר ההיגיון המנחה את יישומו הוא התייעלותה של עבודת הבית. אם כך יהיו פני הדברים, יש להבטיח כי מעמדו של חבר הכנסת המחליף לא יהיה מעמד נחות ביחס לעמיתיו. משמע, כדאי להגדיר בצורה ברורה את מעמדו כחבר כנסת לכל דבר ועניין, ויחד עם זאת להבטיח ששיבתו של שר לכנסת לא תהיה עניין קל ערך. משמע, יש למנוע מצב שבו שר יודע שיש לו אלטרנטיבה זמינה לשירות בממשלה, ולכן הוא יכול להרשות לעצמו להתפטר ביום אחד ולחזור בו מהתפטרותו ביום אחר, מתוך הביטחון כי מקומו בכנסת מובטח. נדמה כי בהקשר זה יש ללמוד מהניסיון בהולנד.נדמה כי בתנאים של שיטת בחירות כפי שהתקיימה לפני 1992 יש יתרון להסדר שעל פיו שיבה של חבר ממשלה לפרלמנט לא תהיה בדרך של "אחרון נכנס ראשון יוצא" בלא שהסיעה של השר המתפטר תהא שותפה להחלטה. משמע, ראוי לשקול כי החוק לא יתייחס לשר וחבר הכנסת שהחליפו כמצויים ביחסים של תחלופה אישית בלא שההסדרים ביניהם יהיו נתונים לדיון של הסיעה בכנסת. על כן, בהסתמך על הנהוג בהולנד, יש לשקול חוק נורבגי שיניח כי שיבתו של שר לכנסת יתרחש רק בתנאי שכל חברי הסיעה הנמצאים ברשימת המועמדים לכנסת יוותרו על זכותם לתפוס מקום של חבר פרלמנט מתפטר (המחליף שנכנס במקומו של השר). הסדר מעין זה יתרום ליציבות המערכת המפלגתית ויהווה מחסום בפני התפטרות חפוזה של שר או של סיעה מהממשלה. בה בשעה, סייג מעין זה יתרום לחיזוקה וללכידותה של הסיעה הפרלמנטרית, שבה אמור לשרור שוויון מרבי ושיתוף אינטרסים מרבי בין חברי הסיעה, למען הצלחתם כסיעה ולמען הצלחת נציגיהם בממשלה (נציג מצליח בממשלה לא ימהר לפרוש ללא סיבה טובה מאוד, הנתמכת על ידי חברי סיעתו המבקשים לשמור על מקומם בכנסת). בעודנו מזכירים את הדמיון בין הפרלמנטריזם הישראלי להולנדי, ראוי לתת את הדעת על מעמדם של שרים שנבחרים מחדש לכנסת בשעת כהונתם בממשלת מעבר. הניסיון ההולנדי מלמד שבהיעדר חקיקה מפורשת, המאפשרת לשר לכהן בו זמנית בכנסת עד לסיום המגעים הקואליציוניים (או, לחילופין, מחייבת אותו להתפטר מאחת הכהונות), עלולים להיווצר שיבושים במהלך המשא ומתן הקואליציוני. בהמשך להגיון הדברים עד כה (ייעול עבודת הכנסת), ראוי לשקול הסדר שקיים בנורבגיה ובשבדיה, ולפיו ישנו גם מעמד של חבר ממלא מקום (בנבדל מחבר מחליף), שתפקידו למלא את מקום חברי הסיעה שנאלצים להיעדר מהמשכן לתקופה ממושכת. זוהי סוגיה נפרדת ונבדלת מסוגיית המחליף של המתמנה לממשלה. הסדר זה כוונתו להבטיח שהכנסת תוכל לתפקד בהרכב מלא, גם כאשר אחד מחבריה נאלץ להיעדר לתקופה ממושכת. אפשר להעלות על הדעת נסיבות כמחלה, השתלמות, או התפנות להגנה משפטית - מקרים שיוגדרו בתקנון הכנסת. במקרה זה רצוי שהממלא מקום יהיה הבא בתור ברשימת המועמדים לכנסת, והשיבה של חבר הכנסת בחופשה תהיה בהסכמה בין שני האישים הללו (קרי: לא כמו בדרך המומלצת לשר מתפטר שמעוניין לחזור למקומו בכנסת). אותו ממלא מקום ישוב להיות ראשון בתור ברשימת המחליפים של הסיעה, אם היא תזדקק לעוד מילוי מקום. יתרונה של שיטה זו - בהקשר של חיזוק הכנסת והתרבות הפרלמנטרית - בהבטחת נוכחות מלאה של מאה ועשרים חברי הכנסת בכל עת, וכן בהכשרת דור העתיד של נבחרי ציבור שיתנסו בפעילות פרלמנטרית במהלך כהונתם כממלאי מקום. שיקול נוסף שמחייב חקיקת חוק נורבגי קשור לסוגיה שעלתה כבר במהלך הדיון כאן, והיא חיזוק פונקצית הבקרה והפיקוח של הכנסת על תפקוד הממשלה. נדמה כי קשה להציג טיעון ענייני כנגד הטענה כי חבר כנסת שממלא תפקיד בממשלה אינו יכול אלא לסבול מפיצול נאמנויות בשעה שהוא נדרש להצביע בדיונים שעוסקים בתפקודה. ברור כי נגד שיקול זה אפשר לטעון שחברי כנסת עלולים לעשות שימוש לרעה ביכולת ההטרדה שגלומה בתפקיד הבקרה והפיקוח. אך אם כל המהלך הזה נעשה במסגרת הכוונה לייצב את הדמוקרטיה בישראל כדמוקרטיה פרלמנטרית יציבה ויעילה, הרי הסדרים התואמים משטר מעין זה כוללים תמריץ חיובי לשיתוף פעולה בין נציגי המפלגה בממשלה לבין נציגי המפלגה בסיעה הפרלמנטרית. לתפקוד טוב יותר של רשויות המשטר הפרלמנטרי בישראל היבט נוסף, הנוגע לאיכות הדיון בעבודת החקיקה בכנסת: צירופם של 30-20 חברי כנסת לפעילות הוועדות יתרום, בלי ספק, לאיכות עבודת הבית. כיום נושאים רק חברי כנסת מעטים בנטל העשייה היומיומית. עובדה זו ידועה היטב למעורבים בעבודת הכנסת, וראוי שיורחב המעגל של חברי הכנסת הרציניים, שמחויבים במלוא מובן המלה לעבודת הבית. בנוסף, ראוי ורצוי כי חקיקת חוק נורבגי תלווה ברפורמה במעמדן של ועדות הכנסת - מספרן יצומצם, ועדות מסוימות יוצמדו למשרדים הרלוונטיים (תוך הגבלה חוקתית נוקשה של מספר משרדי הממשלה ומספר השרים המכהנים בה), ויוגבל מספר הוועדות שבהן רשאי חבר כנסת לכהן. החוקה השבדית מעלה עוד סוגיה שמחייבת התייחסות. נדמה כי אין זה רצוי שחבר מחליף ישא בתפקיד ממלכתי שמחייב נוכחות רצופה ואחראית למשך תקופת הכהונה של כנסת נבחרת. על כן, יש לתת את הדעת על הגבלה בחוק של מינוי חברי כנסת מחליפים או ממלאי מקום בוועדות או בפורומים חיצוניים לכנסת, כגון בוועדה למינוי שופטים. סוגיה אחרונה, שעולה מתוך ניסיונם של המשטרים הפרלמנטריים שנבחנו בעבודה זו, נוגעת לשמירת הקשר האישי והרצוף בין הממשלה לבין הכנסת. מתנגדי חוק נורבגי חוששים בצדק שמא מניעת כפל כהונה יביא להתרחקות יתר של שרי הממשלה מהמשכן, ומתוך כך ייפגע הממד של קשר אישי ובלתי אמצעי שממנו נהנים חברי הכנסת ביחסיהם עם שרי הממשלה. ראינו כי במדינות בעלות מסורת ארוכה של תרבות פוליטית פרלמנטרית, קיים הנוהג ששרים משתתפים בישיבות סיעתם, או נוכחים בישיבות מליאה, גם כאשר הדיון אינו נוגע באופן ישיר לענייני משרדיהם. בישראל אין מסורת כזאת, ונדמה כי אין לסמוך על רצונם הטוב של השרים שיתמידו להגיע למשכן. על כן, אני מציע שבמקביל לחקיקת חוק נורבגי, ובנוסף לתוספת בחוק שתחייב את השרים להגיע לישיבה של ועדה שדנה בענייני משרדיהם, יש לעגן בחוק גם חובת נוכחות של כל שרי הממשלה במשכן לפחות למשך אחר הצהריים אחד בשבוע (עם אפשרות לאחוז היעדרות סביר על פני משך כהונתה של כנסת שייקבע בתקנון או בחוק). הסדר מעין זה עשוי לתרום להעלאת קרנה של המליאה, אם בנוסף לו תתועד נוכחות הממשלה בכנסת באמצעי התקשורת, והציבור הרחב יוכל לצפות בדיונים בנושאים שנויים במחלוקת. חקיקת חוק נורבגי יסמל פרידה של הפרלמנטריזם הישראלי מן המסורת הפרלמנטרית הנהוגה באנגליה. אין בפרידה זו כשלעצמה כל פסול, שהרי בישראל התפתחו דפוסי שלטון התואמים את המציאות החברתית, התרבותית והפוליטית המיוחדת לה. יחד עם זאת, חשוב להקדיש מחשבה לשאלה איזה מודל של יחסים בין הרשות המחוקקת לרשות המבצעת ראוי לאמץ בשעה שמתקנים שוב את חוק יסוד: הממשלה. בצרפת, למשל, המגמה ליצור הפרדה נוקשה בין הממשלה לבין האספה הלאומית תומכת בעליית כוחה של הרשות המבצעת ביחס לרשות המחוקקת. לכן, חבר האספה הלאומית המתמנה לממשלה איננו רשאי לשוב ולתפוס מקום בפרלמנט אלא לאחר ששב והעמיד עצמו למבחן הבוחר. במדינות שבהן ביקשו לשמור על זיקה הדוקה בין הפרלמנט לבין הרשות המבצעת, כגון נורבגיה ושבדיה, לא חוקקו חוק המקשה יותר מדי על שיבתו של שר לבית הנבחרים לאחר שהחליט להתפטר מהממשלה. אבל, יש לזכור, כי במדינות אלו נערכות הבחירות במחוזות בחירה רב-נציגים, ויש שם מסורת ארוכה של יצירת קואליציות מושלות על בסיס ייצוג במחוזות בחירה. זהו משתנה חשוב ביותר שחייב להילקח בחשבון הרווח וההפסד בשעה שמחוקקים חוק נורבגי בישראל. דברי סיכום חוק נורבגי ראוי לחקיקה רק בדמוקרטיות פרלמנטריות יציבות, שבהן ראש הממשלה נבחר על ידי הפרלמנט, ושבהן הקואליציה היא אמנם קואליציה, והאופוזיציה אמנם אופוזיציה. כל עוד לא תבוטל הבחירה הישירה לראשות הממשלה, לא תיכון בישראל דמוקרטיה פרלמנטרית, ולכן אין טעם לחוקק חוק מעין זה. אם הכנסת תחוקק חוק נורבגי למרות אי-ההיגיון המערכתי, אזי חולשת חקיקה מעין זו תוסיף על זילות הכנסת ותפגע עוד יותר באמון הציבור בדמוקרטיה בישראל. כל עוד לא תבוטל הבחירה הישירה לראשות הממשלה, תהיה התרבות הפוליטית בישראל תרבות משברית, כוחנית, סקטוריאלית ומתנגחת. כל קואליציה בשיטת המשטר הנהוגה בישראל תהיה בהכרח קואליציה רעועה ותלויה על בלימה. כל הצבעה בכנסת תשקף קואליציות אד-הוק של חברי כנסת, שנקבצו יחד בשל אינטרס רגעי לשם העברתו, או לשם הכשלתו, של חוק זה או אחר. בנתוני משטר מעין זה, ייראה חוק נורבגי, ובצדק, כחוק ציני שיסלול את הדרך ליצירת משרות נוספות לחלוקה בין השותפות (הרבות בהכרח, בשל שיטת המשטר) לקואליציה. בהקשר זה בולטים כל חסרונותיו של החוק: הוספת משרות ללא צורך, בעיקר לשם פתרון בעיות קואליציוניות; יצירת תהליך של "דלתות מסתובבות" בין הממשלה לכנסת וחזרה לממשלה, כאשר שרים ינצלו את אפשרות השיבה לכנסת כדי להגביר את המיקוח עם ראש הממשלה; ניתוק נוסף וחריף של הממשלה מהכנסת, ומתוך כך החלשה אנושה של מוסד הכנסת שיאלץ להפגין נוכחות על ידי הפרעה בלתי פוסקת לממשלה, כדרך לזכות בתשומת לבה של התקשורת; תגובה צינית ונזעמת של הציבור לנוכח החלוקה הבזבזנית של משרות והטבות לאישים שדואגים למקורביהם על חשבון משלם המסים. על כן, דעתי היא שאין לדון בחוק נורבגי בטרם תכונן בישראל דמוקרטיה פרלמנטרית מחודשת. אם לא ייעשה דבר לביטול הבחירה הישירה, אזי התרחיש של שינוי פניו של המשטר בישראל למשטר אוטוריטרי, הוא שצריך להדיר שינה מעיני המחוקק. אם הבחירה הישירה תישאר על כנה, אגב אימוץ מעין משטר של הפרדת רשויות (משטר נשיאותי), אזי אין מקום לחוק זה. לכן, הדיון בעניין זה רלוונטי, רק בתנאי שהכנסת או האזרחים יכריעו קודם האם ראוי לכונן מחדש דמוקרטיה פרלמנטרית. חוק נורבגי עשוי לתרום במידה לא מבוטלת לייצוב המערכת הפרלמנטרית במסגרת אימוץ דגם משופר של דמוקרטיה פרלמנטרית בישראל. הנימוקים פורטו במהלך הדיון כאן, ואין טעם לשוב ולהזכירם. רק אוסיף הערה אחרונה, מתוך מבט אל התפתחות אפשרית. אם כינון מחודש של דמוקרטיה פרלמנטרית בישראל יכלול מרכיב מתון של אזורי בחירה, יש ללמוד מניסיונן של שבדיה ושל נורבגיה בניסוח ההסדרים המתאימים. אני מניח ומקווה שאם יוכנס מרכיב של אזור לשיטת הבחירות בישראל (ובכך יינתן מענה רציונלי לתביעה של אזרחים לייצוג ישיר בפרלמנט), זו תהיה רפורמה הדרגתית, שתוחל רק אחרי תקופת מעבר של ייצוב המערכת על דפוסים מוכרים (על פי הצעת החוק לביטול הבחירה הנפרדת של ראש הממשלה הידועה בכינויה "הצעת ביילין-לנדאו"). עיון באופן החלתו של חוק נורבגי בעולם ובישראל מורה כי יש בו תועלת רבה, אם הוא אמנם מוחל על מערכת פרלמנטרית יציבה. יציבה, משמעה שכלליה ברורים, אורחותיה מתונים, ערכיה אנושיים, חוקיה נשמרים ותפקודה של המערכת (כמערכת פרלמנטרית) בנוי על מסד של תגמול חיובי (יום הבחירות) למי שיודע לאזן נכון את חובת הייצוג של אינטרסים כיתתיים ואינטרסיים כלליים. מערכת מעין זו תעודד היווצרות של מנהיגות בכנסת ובממשלה שפועלת מתוך היגיון של ממשל של נציגים, במיטבו. הערות