חומר רקע

י' בניסן התשע"ו 18 באפריל 2016 אל: חברי ועדת החוקה, חוק ומשפט מאת: הייעוץ המשפטי לוועדה חוק גיל הנישואין (תיקון מס' 6), התשע"ד-2013 – נקודות לדיון מעקב חוק גיל הנישואין – רקע סעיף 2 לחוק גיל הנישואין, התש"י-1950 (להלן – חוק גיל הנישואין או החוק) קובע, כי מי שנושא קטין או קטינה, מי שעורך נישואין של קטין או קטינה, מי שמסייע בעריכת נישואין של קטין או קטינה או מי שמשיא קטין או קטינה שהם בנו או בתו ונתונים לאפוטרופסותו – דינו שנתיים מאסר, או קנס כאמור בסעיף 61(א)(3) לחוק העונשין, התשל"ז-1977. עם זאת, בית המשפט לענייני משפחה מוסמך לתת היתר לנישואי קטינה, בנסיבות המנויות בסעיף 5 לחוק. עוד קובע החוק, כי אם נערכו נישואי קטינה בניגוד לאיסור, והנישואין תופסים לפי הדין האישי של הצדדים, העובדה שהנישואין נערכו בניגוד לסעיף 2 לחוק תשמש עילת תביעה להתרת הנישואין, והכל בהתאם לדין האישי של הצדדים (סעיף 3(א) לחוק). התיקון לחוק גיל הנישואין בכנסת ה-18 יזמו מספר חברי כנסת הצעות חוק לתיקון החוק. הצעות חוק אלו מוזגו לכלל הצעת חוק אחת שעיקריה היו: העלאת גיל הנישואין המותר מגיל 17, שהיה קבוע בחוק קודם לכן, לגיל 18. ביטול החריג המאפשר לבית המשפט לענייני משפחה לתת היתר לנישואי נער או נערה שטרם הגיעו לגיל המותר לנישואין, במקרים של הריון או לידה. קביעת גיל 16 כגיל מינימום למתן היתר לנישואי נער או נערה על ידי בית המשפט לענייני משפחה, וזאת במקרים חריגים בהם לדעת בית המשפט קיימות נסיבות מיוחדות הקשורות בטובת הנער או הנערה, ולאחר שבית המשפט שמע את עמדת הנער או הנערה שבנישואיהם מדובר. הצעת החוק עברה קריאה ראשונה בכנסת ה-18, והכנסת ה-19 החילה עליה דין רציפות. במסגרת דיוני ועדת החוקה, חוק ומשפט (להלן – הוועדה) בכנסת ה-19, נוספו להצעת החוק שלוש הוראות משמעותיות נוספות: הוראה שמחייבת את בית המשפט לענייני משפחה לקבל תסקיר של עובד סוציאלי לפני כל הכרעה בבקשה להיתר נישואין מתחת לגיל 18. הוראה שמעבירה את הטיפול בעבירות לפי חוק גיל הנישואין, מטיפולה של התביעה המשטרתית לטיפולה של הפרקליטות. חובות דיווח לוועדה, שחלה על הגורמים הממשלתיים המעורבים (ראו להלן). התיקון האמור אושר בכנסת ה-19 בקריאה שניה ובקריאה שלישית, ביום א' בכסלו התשע"ד (4 בנובמבר 2013), ופורסם ברשומות ונכנס לתוקף ביום כ"ט בכסלו התשע"ד (2 בדצמבר 2013). קשיים באכיפת החוק במסגרת דיוני הוועדה, הן בכנסת ה-18 והן בכנסת ה-19, התברר כי ישנן בעיות של ממש בתחום אכיפת החוק בנושא זה של נישואי קטינים. במסגרת הדיונים שנערכו בוועדה, ובעקבות בקשת יו"ר הוועדה דאז, לקבל מהגורמים הרלוונטיים נתונים באשר לאכיפת החוק הקיים, הצטיירה בפני הוועדה תמונה בעייתית של תת אכיפה של החוק. כך, למשל, התברר לוועדה מנתונים שנמסרו לה בחודש מאי 2012, כי על אף שרשות האוכלוסין העבירה למשטרה – במהלך החודשים שקדמו לתאריך האמור – מידע על כ-90 מקרים של רישום נישואין שיש בהם עבירה על חוק גיל הנישואין, במשטרה נפתח רק תיק בודד אחד. יתר על כן, ברור כי היקף התופעה רחב בהרבה, שכן לא כל הנישאים בנישואין שיש בהם עבירה על חוק גיל הנישואין מגיעים ללשכות מרשם האוכלוסין כדי לרשום נישואין אלה, וגם המגיעים לעשות כן עושים זאת לרוב רק לאחר הגיעם לגיל הבגרות או לאחר לידה של ילד שאותו מבקש לרשום. כחלק מהתיקון לחוק, הוחלט להטיל על כל הגורמים הממשלתיים המעורבים בעניין חובת דיווח שנתית לוועדה, וזאת במטרה לאפשר פיקוח פרלמנטרי על רשויות האכיפה ולהגביר את ערנותם של הגורמים השונים באשר לחשיבות האכיפה. לפי סעיף 8 לחוק, מדי שנה, ב-1 במרס, יימסר לוועדה דיווח בכתב של רשימה מפורטת וארוכה של נתונים, על ידי הגורמים הבאים: שר המשפטים; השר לשירותי דת; שר הפנים; שר הרווחה והשירותים החברתיים; והשר לביטחון הפנים. למסמך זה מצורפת טבלה שמסכמת את הנתונים שנמסרו בדיווחים האמורים לשנים 2013-2014. בשל העובדה שהתיקון לחוק נכנס לתוקף בדצמבר 2013, הדיווחים לוועדה במרץ 2014 היו חלקיים והתייחסו לא לשנה שלמה אלא לחלק ממנה. נקודות לדיון להלן מספר נקודות מוצעות לדיון, על בסיס הנתונים שנמסרו לוועדה: מהו המקור לפער הכל כך גדול בין כמות המקרים של נישואי קטינים לבין כמות כל כך קטנה של תלונות למשטרה? כך, למשל, לגבי שנת 2013 – רק מבתי הדין השרעיים נמסר מידע על כ-300 מקרים של נישואי קטינים בשנת 2013, ואילו במשטרה התקבלו רק 24 תלונות? לגבי שנת 2014 – רק מהמשרד לשירותי דת נמסר מידע על כ-60 מקרים של נישואי קטינים בשנת 2014, ואילו במשטרה התקבלו רק 37 תלונות. האם ישנה הנחייה של היועץ המשפטי לממשלה לרשויות מנהליות שמגיע לידם מידע על נישואי קטינים בניגוד לחוק, להגיש תלונה למשטרה? אם כן – מהו ההסבר לפער שבין ריבוי המקרים המתועדים על ידי רשויות מנהליות לבין הכמות הנמוכה של תלונות למשטרה? אם לא – מדוע אין הנחייה כזאת? מהו המקור לפער הכל כך גדול בין כמות התלונות המוגשות למשטרה (24 בשנת 2013 ו-37 בשנת 2014) לבין כמות התיקים שהועברו על ידי המשטרה לפרקליטות (4 ב-2013 ו-6 ב-2014)? מדוע ברוב המכריע של המקרים המשטרה בוחרת שלא להעביר את התיק לפרקליטות במטרה להגיש כתב אישום? מהו המקור לפער הכל כך גדול בין כמות התיקים המועברים מהמשטרה לפרקליטות (4 ב-2013 ו-6 ב-2014) לבין כמות התיקים שבגינם בסופו של חשבון הוגש כתב אישום (1 ב-2013 ו-0 ב-2014)? מהו המקור לפער הכל כך גדול לגבי השאלה כמה תלונות הוגשו למשטרה על ידי משרד הפנים, בין הנתונים שנמסרו על ידי המשטרה (9 ב-2013 ו-54 ב-2014) לבין הנתונים שנמסרו על ידי משרד הפנים (42 ב-2013 ו-416 ב-2014)? מדוע ב-20% מהמקרים שבאו לרשום את הנישואין במשרד הפנים ללא שהיה היתר נישואין מבית המשפט לענייני משפחה, לא הוגשה תלונה במשטרה על ידי משרד הפנים (לפי נתוני 2013)? כיצד יתכן שבשנת 2014, הוגשו רק 24 תסקירים על ידי משרד הרווחה לבימ"ש לענייני משפחה במסגרת הליך לקבלת היתר נישואין, אם מהנתונים של משרד הפנים עולה כי 106 מנישואי הקטינים שנרשמו באותה שנה, נרשמו לאחר קבלת היתר נישואין מבית המשפט (הליך שלפי התיקון לחוק מחייב קבלת תסקיר)? ממכלול הנתונים עולה כי יש תופעה חריגה בהיקפה של נישואי קטינים בירושלים: גם מהנתונים של בתי הדין השרעיים לשנת 2013 עולה כי היו 204 מקרים של נישואי קטינים בבית הדין השרעי בירושלים; וגם מהנתונים של משרד הפנים לשנת 2014 עולה כי מבין 522 בקשות לרישום נישואי קטינים בכל הארץ, 333 מתוכם היו במזרח ירושלים. האם הרשויות מודעות לכך? מה נעשה כדי לטפל בתופעה?