חומר רקע
א' באייר תשע"ו
9 במאי 2016
אל: חברי ועדת החוקה, חוק ומשפט
מאת: הייעוץ המשפטי לוועדה
רקע לדיון בוועדת חוקה חוק ומשפט ביום 16.5.2016 בהצעת חוק העונשין (תיקון מס' 126) (עבודת שירות – בדיקות סמים), התשע"ו-2016
הצעת החוק שבכותרת היא הצעת חוק ממשלתית, שעברה קריאה ראשונה ביום 29.3.2016 ומונחת כעת על שולחן הוועדה להכנה לקריאה שנייה ושלישית.
התיקון המוצע עוסק בשני עניינים שונים. האחד – הענקת סמכות לממונה על עבודות שירות (קצין בשירות בתי הסוהר שממונה על ידי השר לביטחון פנים) להורות על לקיחת דגימת שתן מנאשם וממי שנידון לעבודות שירות לבדיקת שימוש סמים. השני – הרחבת סמכות בית המשפט להורות על הפסקה של עבודת שירות גם לשלב שאחרי מתן גזר הדין בעבירה הנוספת ולפני המועד שנקבע לתחילת ביצוע עבודת השירות.
רקע כללי
לפי סימן ב1 בפרק ו' לחוק העונשין שעניינו "דרכי ענישה" בית משפט שגזר על נאשם מאסר בפועל לתקופה שאינה עולה על 6 חודשים רשאי להחליט שעונש המאסר ירוצה בעבודת שירות.
עבודת שירות אינה סוג נוסף של עונש, אלא צורה של נשיאת עונש המאסר. מאסר בעבודות שירות הוא חלופה עונשית שתכליתה לאזן בין הצורך להטיל על נאשם עונש מאסר בגין עבירה שעבר, לבין הרצון למנוע בנסיבות מסוימות, תוצאות קשות של מאסר בפועל, מקום שניתן להשיג את מטרת הענישה בדרך מתונה שפגיעתה בנאשם תהיה פחותה. נהוג לומר כי התכלית שביסוד ריצוי מאסר בעבודות שירות היא שיקומית בעיקרה. הטלת מאסר בעבודות שירות נתפסת כפריבילגיה המוענקת לנאשם, המאפשרת לו לשנות מדרכו הרעה. לצד זאת, נאשם שמורשע בשנית בעבירה פלילית ונידון בשלה לעונש מאסר מפר בכך את האמון שניתן בו מצד מערכת אכיפת החוק, ועל כן צפוי להתייחסות עונשית מחמירה של ביטול עבודת השירות ונשיאת שני עונשי המאסר במצטבר.
הענישה בעבודות שירות מיושמת באמצעות השמת עובדי שירות במוסדות ללא מטרות רווח, בהם מוסדות פרטיים ומוסדות מדינה. מדובר בדרך כלל במסגרות פתוחות ונגישות לכל אדם כגון: בתי חולים, בתי זקנים, בתי תמחוי, בתי ספר, עיריות ומועצות, מרכזי קליטה, מתנ"סים, תחנות משטרה, שירות בתי הסוהר ועוד.
לפי החוק, עובדי שירות אינם מקבלים שכר (אין חובה אף לספק להם ארוחה או החזר הוצאות נסיעה למקום עבודת השירות), ולדברי הממונה על עבודות השירות הדבר מעלה קשיים לא מבוטלים עבור עובדי שירות שמצבם הכלכלי אינו משופר.
משיחה עם הממונה על עבודות שירות עולה, כי בכל רגע נתון יש בין 2,000 ל-2,500 עובדי שירות תחת פיקוחם, שעובדים בכ-400 מקומות עבודה.
דגימת שתן לבדיקת שימוש בסמים
בחלק זה של התיקון מוצע להעניק לממונה על עבודות שירות סמכות להורות לנאשם או לעובד שירות לתת דגימת שתן, כדי לבדוק אם יש בגופו סם מסוכן.
בדברי ההסבר מבואר כי ההצדקה להענקת סמכות זו נעוצה בכך ששימוש בסמים עלול להשפיע לרעה על יכולתו של אדם לבצע עבודות שירות. כמו כן, במהלך עבודת השירות העובד עשוי לבוא במגע עם אוכלוסיות חלשות כגון חולים, זקנים וחסרי ישע שברצוננו להגן עליהם מפני מגע עם מי שמשתמשים בסמים. ולבסוף, רוצים למנוע השמת נאשם שמשתמש בסמים במקומות עבודה שיש בהם גישה קלה יחסית לסמים, כגון בתי חולים.
בנוסף לאמור, הממונה אינו יכול לכפות על הגופים המעסיקים עובדי שירות להעסיק עובד שירות כזה או אחר והצלחת ההסדר של עבודות השירות תלוי במידה רבה ביחסי האמון ההדדי עימם. המעסיקים מעמידים לרוב תנאים לקבלת עובד השירות וביניהם דרישה של היעדר שימוש בסמים.
בתיקון מוצע להעניק את הסמכות להורות על בדיקת שתן בשתי נקודות זמן:
לפני מתן גזר הדין, במסגרת חוות דעת של הממונה עבור בית המשפט, כדי לקבוע באילו עבודות שירות מתאים לשבץ את הנאשם.
בזמן ביצוע עבודת שירות, כדי לקבוע אם ראוי שעובד שירות ימשיך לרצות את עונשו בדרך של עבודות שירות, ואם ראוי כי ימשיך את עבודת השירות במקום העבודה שנקבע לו.
1. עריכת הבדיקה בשלב חוות דעת הממונה
חוות הדעת של הממונה מועברת לבית המשפט לפני מתן גזר הדין והיא כוללת שני חלקים:
בחלק האחד, מפרט הממונה האם הנאשם מתאים לביצוע עבודות שירות ואם לאו. השאלה נבחנת על יסוד קריטריון בודד והוא: האם קיים יסוד סביר לחשש לפגיעה בגופו או בחייו של אדם, לרבות בנאשם עצמו, אם יישא הנאשם את עונש המאסר בעבודות שירות.
בחלק השני, הממונה מפרט את אפשרות השמתו או אי-השמתו של הנאשם בעבודת שירות שמתאימה לו. במסגרת הערכה זו, רשאי הממונה להתבסס על אלה בלבד: (1) העבירה בה הורשע הנאשם; (2) הרשעות קודמות; (3) חוות דעת מטעם גורם טיפולי כגון תסקיר מבחן או הערכת מסוכנות של עברייני מין; (4) צווים העוסקים בעברייני מין; (5) הערכות שניתנו בעבר לגבי עבודות שירות קודמות של הנאשם; (6) מצבו הבריאותי ומוגבלויותיו של הנאשם. כעת מוצע להוסיף כי הממונה יהיה רשאי להתחשב בשלב זה גם בתוצאות בדיקה של דגימת שתן.
בהצעת החוק מובהר במפורש כי הממונה אינו רשאי להתחשב בתוצאות בדיקת השתן בחלק הראשון של חוות הדעת – כך שתוצאה חיובית של בדיקת שתן אינה יכולה לשמש, כשלעצמה, כעילה לקבוע שנאשם אינו מתאים כלל לביצוע עבודות שירות.
לקיחת דגימת השתן בשלב זה תתאפשר רק נוכח קיומה של אינדיקציה כלשהי שמעלה חשד כי הנאשם השתמש בסמים:
העבירה שבה הורשע היא עבירה לפי פקודת הסמים המסוכנים.
לנאשם הרשעות קודמות בעבירות סמים שבוצעו במהלך שלוש השנים האחרונות.
ממידע שיש בידי הממונה לפי חוות דעת מסוימות שבידיו עולה כי הנאשם עבר עבירה של שימוש בסמים בשלוש השנים האחרונות.
ממידע שמסר הנאשם לממונה עולה כי הוא עבר עבירה של שימוש בסמים בשלוש השנים האחרונות. יצוין כי לפי תקנות העונשין (נשיאת מאסר בעבודת שירות), התשע"ב-2011 הנאשם נדרש לציין בטופס שהוא מגיש בעת שנבחנת מועמדותו כעובד שירות אם השתמש בסמים בחמש השנים האחרונות.
2. עריכת הבדיקה בזמן ביצוע עבודת השירות
מוצע לקבוע כי אם לממונה יש יסוד סביר לחשוד שעובד שירות עבר עבירה של שימוש בסמים הוא רשאי להורות על לקיחה של דגימת שתן מעובד השירות לשם בדיקה אם מצוי בגופו סם.
מדברי ההסבר של הממשלה להצעת החוק עולה כי סירוב של עובד השירות לבדיקת סמים ותוצאה חיובית של בדיקה כזו יכולים להוביל לנקיטה במספר סנקציות כלפי עובד שירות:
ניתן להעביר אותו למקום עבודה אחר מטעמים סבירים.
ניתן לקבוע כי עבודת שירות לא תחל או תופסק אם עובד שירות אינו מבצע כראוי את המשימות שהוטלו עליו או שהתנהגותו בעבודה אינה מניחה את הדעת. בשיחה עם משרד המשפטים לקראת הדיון הובהר, כי תוצאה חיובית של בדיקת שתן לא תשמש, כשלעצמה, כעילה להפסיק עבודת שירות; אלא מדובר בחיזוק ראייתי כדי להוסיף ולבסס באופן מובהק יותר תשתית עובדתית לכך שעובד השירות אינו ממלא כראוי את עבודתו.
לגבי עובד שירות שסירב להיבדק – ניתן לקבוע שעבודת השירות שלו לא תחל או תופסק מאחר שלא ציית להוראות הממונה.
נושאים לדיון – בדיקת סמים
מוצע לקבל הסבר אילו סוגי עבודות שירות יתאימו לאותם אנשים שבדיקת השתן שלהם תצא חיובית כדי לוודא שאכן קיימות די עבודות שלדעת הממונה מתאימות לכך. זאת, בשים לב לכך שבתיקון מובהר כי תוצאה חיובית של בדיקת שתן אינה יכולה לשמש את הממונה כדי לקבוע שאין אפשרות כלל להשמת אדם בתור עובד שירות.
מוצע לדון בשאלה מה ניתן יהיה לעשות במידע שיתגלה בבדיקת השתן. למשל – האם מידע כזה יכול לשמש לשם פתיחה בחקירה נוספת נגד הנאשם? האם המידע יכול לשמש כראיה נגד הנאשם בהליך אחר נגדו? מוצע לקבל הבהרות האם ייתכן שיוגש כתב אישום בגין שימוש בסמים רק בשל תוצאה חיובית של בדיקת שתן.
מוצע לקבל הרחבה מגורמי המקצוע באשר לטיבן של בדיקות השתן. למשל: האם יש כמה סוגים או שיטות בדיקה כך שצריך להגדיר מראש מה השיטה שנוקטים בה? מה בדיוק מראה תוצאת הבדיקה? האם ניתן לדעת אם מדובר בסמים קלים או קשים, מתי נצרכו לאחרונה וכיוצ"ב? מה רמת הוודאות של הבדיקה? האם ייתכן שהבדיקה מראה נוכחות של חומרים שנצרכים באמצעות תרופות מותרות?
מוצע להוסיף סעיף שמבהיר מה המשמעות של סירוב להיבדק, זאת כדי למנוע אי בהירות ושאלות בעניין זה. מוצע כי נאשם שסירב לבדיקה יראו בו כמי שנבדק, ונמצא כי השתמש בסמים. בהקשר זה חשוב לוודא שתוצאה חיובית בבדיקה לא תמנע את עצם השמתו של נאשם בעבודת שירות אלא רק תצמצם את אפשרויות השמתו למקומות עבודה מתאימים.
מוצע לשקול להטיל על הממונה חובות כלפי הנאשם: להודיע לנאשם מה מטרת הבדיקה, לבקש את הסכמתו ולהסביר לו מה המשמעות של סירוב לתת דגימה.
מוצע להוסיף הוראה העוסקת באופן נטילת הדגימה שתקבע כי נטילה של דגימה תיעשה באופן ובמקום שיבטיחו שמירה מירבית על כבוד האדם, על פרטיותו ועל בריאותו, ובמידה המועטה האפשרית של פגיעה, אי-נוחות וכאב.
מוצע לדון בשאלת מיקום ביצוע הבדיקה. משיחה עם הממונה על עבודות שירות עולה, כי כיום נהוג להזמין את המועמדים לעבודת שירות לערוך את הבדיקה במשרדי שירות בתי הסוהר בלבד (לעתים במסגרת ראיון ההשמה ולעיתים במועד אחר), אך הדבר אינו מעוגן בחקיקה. יכולה לעלות שאלה האם רשאי הממונה לפנות לנאשם או לעובד שירות בכל מקום שהוא ולבקש שיערוך את הבדיקה באופן מיידי? דבר כזה עלול לפגוע קשות בפרטיות הנאשם ועל כן מוצע לעגן זאת בחוק. ניתן לקבוע למשל כי הבדיקה תיערך רק במשרדי שירות בתי הסוהר או במקום שבו מתבצעת עבודת השירות.
כן מוצע לשקול להוסיף הוראה שתקבע מי הגורמים שיערכו את הבדיקה. ניתן לקבוע למשל כי הבדיקה תיערך רק בידי הממונה או אחד מעובדיו שיסמיך לכך.
מוצע לבחון האם להוסיף הוראה שמבהירה שהבדיקה תיערך בידי בן מינו של הנאשם. משיחה עם הממונה על עבודות השירות עולה כי הבדיקה מתבצעת לעיתים כאשר יש קשר עין עם הנאשם כשהוא נותן את הבדיקה ומכאן חשיבות הדברים. לצד זאת הממונה הבהירה כי גם היום הבדיקה נעשית רק בידי בן מינו של הנאשם, והדברים כה ברורים שלעמדתה אין צורך לקבוע זאת במפורש בחוק.
תיקון נוסח בסעיף 51ב1 המוצע – הסעיף עוסק בסמכות הממונה (לפי סעיף 51ב(ב1)(2)(ז) המוצע) להורות על לקיחת דגימת שתן מנאשם לצורך גיבוש עמדת הממונה לפי סעיף 51ב(ב1)(2) בדבר אפשרות שיבוצו של הנאשם בעבודת שירות מסוימת (להבדיל מעמדת הממונה בדבר עצם התאמתו של הנאשם לעבודת שירות בכלל, שמעוגנת בסעיף 51ב(ב1)(1)). מוצע כי במקום הפסקה: "לצורך גיבוש חוות דעת הממונה לפי סעיף 51ב(ב)(1), בעניין הפרטים המנויים בסעיף 51ב(ב1)(2)...", יהיה: " לצורך גיבוש עמדת הממונה לפי סעיף 51ב(ב1)(2)". מדובר בתיקון נוסח בלבד שנועד להבהיר את כוונת הסעיף – שהממונה יוכל להשתמש בתוצאות בדיקת השתן רק לצורך בחינת שאלת שיבוץ הנאשם במקום עבודה כזה או אחר, ולא בשאלת עצם התאמתו לעבודות שירות.
תיקון בסעיף 51ח2 המוצע – הסעיף קובע את סמכות הממונה לקחת דגימת שתן מעובד שירות. בנוסח הקיים כיום מדובר על עובד שירות "במהלך תקופת עבודת השירות". מוצע להוריד את החלק המצוטט, וזאת כדי להבהיר כי אין הכוונה לשנות בעניין זה מההגדרה של עובד שירות בסעיף 51א לחוק העונשין שהוא: "מי שנידון לעונש מאסר בעבודת שירות מהמועד שנקבע לתחילת ביצוע עבודת השירות". השארת התיבה "במהלך תקופת עבודת השירות" עלולה להוביל למחלוקות בעתיד.
הגדרת "עובד שירות" לעניין הפסקה שיפוטית של עבודת שירות
סעיף 51י שכותרתו "הפסקה שיפוטית של עבודת שירות" מעגן את סמכות בית המשפט להפסיק עבודת שירות במספר מקרים (הסעיף נוקט לעיתים בלשון "נאשם", "נידון" או "עובד שירות", לצורך הנוחות ייקראו כולם כאן "נאשם"):
הסעיף כולל הפסקה "אוטומטית" של עבודות השירות בלי צורך בהחלטה שיפוטית או מינהלית אם הנאשם הורשע בעבירה נוספת ונגזר עליו עונש מאסר בפועל (סעיף 51י(א)(1));
אם הנאשם הורשע בעבירה נוספת ונגזר עליו עונש שאינו מאסר בכלא – יש לבית המשפט שיקול דעת האם להפסיק את עבודת השירות ואם לא (סעיף 51י(א)(2));
בית המשפט רשאי להפסיק את עבודות השירות נוכח חוות דעת של גורמי מקצוע שלפיהן הנאשם אינו כשיר רפואית או אם יש יסוד סביר לחשש לפגיעה בגופו או בחייו של אדם, לרבות בנאשם אם יישא את עונש המאסר בעבודות שירות (סעיף 51י(א1);
כמו כן, לבית המשפט שיקול דעת להפסיק עבודות שירות אם הוגש נגד הנאשם כתב אישום בעבירה אחרת לפי התנאים שבסעיף (סעיף 51י(א2)).
בהצעת החוק מוצע לקבוע שני תיקונים בסעיף זה:
1. תיקון סעיף 51י(א)
ברישה הסעיף נקבע כי: "הרשיע בית משפט עובד שירות בתקופת עבודתו בשל עבירה אחרת, יחולו הוראות אלה:...".
בתיקון מוצע להשמיט את המילים המודגשות ("בתקופת עבודתו"). זאת, מאחר שהן יוצרות סתירה פנימית עם סעיף ההגדרות 51א שקובע כי עובד שירות הוא: "מי שנידון לעונש מאסר בעבודת שירות מהמועד שנקבע לתחילת ביצוע עבודת השירות".
כך, כשקוראים את שתי ההוראות המודגשות שלעיל, יכולה לעלות השאלה – האם ניתן להפסיק עבודת שירות של מי שהגיע כבר המועד לתחילת ביצוע עבודת השירות שלו, אך הוא לא התייצב לביצועה, ועל כן ניתן לטעון שאינו נמצא "בתקופת עבודתו". טענות מסוג זה נדחו בפסיקה, ומוצע כעת לתקן את חוסר הבהירות שבחוק.
2. הוספת הגדרה נפרדת ל"עובד שירות" לעניין סעיף 51י
מוצע לקבוע הגדרה נפרדת ל"עובד שירות" לעניין סעיף 51י לחוק העונשין: "בסעיף זה, עובד שירות – מי שנידון לעונש מאסר בעבודת שירות, ממועד מתן גזר הדין".
זאת בשונה מההגדרה בסעיף ההגדרות שלפיה עובד השירות נחשב ככזה "מהמועד שנקבע לתחילת ביצוע עבודת השירות".
התיקון מרחיב את התפרשותה של ה"הפסקה שיפוטית" של עבודות השירות כך שסעיף 51י לחוק העונשין יחול גם על מי שנגזר כבר דינו אך טרם הגיע המועד שנקבע לתחילת עבודות השירות שלו.
להחלת סעיף 51י לחוק העונשין על מקרים נוספים כפי שמוצע כאן יש משמעות רבה מבחינת הנאשם: סעיף 51י האמור קובע לגבי אדם שהורשע בעבירה נוספת בעת שהוא עובד שירות ברירת מחדל מחמירה של ריצוי העונשים שנגזרו בשתי העבירות במצטבר. זאת, להבדיל מסעיף 45(ב) לחוק העונשין שקובע כי במקרה הכללי בו אדם נידון למאסר ולפני שנשא כל ענשו חזר ונידון למאסר, ברירת המחדל היא כי הוא יישא את העונשים באופן חופף.
נהוג להתייחס לסעיף 51י(א) כבעל תכלית הרתעתית. מי שנגזר עליו עונש מאסר בעבודות שירות זכה לפריבילגיה עונשית-שיקומית-מיוחדת, שאפשרה לו לשנות מדרכו הרעה. ומי שמנצל פריבילגיה זו לרעה (ומורשע בשנית בעבירה) יגרור התייחסות עונשית מחמירה ומרתיעה.
במצב כיום, כשההרשעה בעבירה הנוספת היא בתקופה שלאחר גזר הדין וטרם המועד לתחילת ביצוע עבודות השירות, סעיף 51י לחוק העונשין אינו חל וכתוצאה מכך ברירת המחדל היא שהנאשם ירצה את עונש המאסר שנגזר עליו בחופף לעונש עבודות השירות שהופקע (בהתאם לקבוע בסעיף 45 האמור). מצב זה יוצר פער משמעותי בין נאשמים שהורשעו בתקופה שלאחר המועד שנקבע לתחילת ביצוע העבודות (שירצו את תקופות המאסר בזו אחר זו), לנאשמים שהורשעו טרם מועד זה (שירצו את התקופות בחופף), זאת ללא כל הצדקה עניינית.
בהקשר זה יש לשים לב כי מעבר לברירת המחדל של נשיאת עונשי המאסר במצטבר, הליך ההשגה על חלק מההחלטות של הפסקה שיפוטית הוא מוגבל (לגבי החלטת בית המשפט לפי סעיפים 51י(א)(2) ו-51י(א2) יש להגיש ערעור תוך 14 יום, הערעור ידון בשופט אחד ואין עליו ערעור נוסף – סעיף 51י(ב) לחוק העונשין). וכן, הפסקה שיפוטית לפי סעיף 51י(א) אינה מחייבת מתן זכות טיעון לנאשם.
נושאים לדיון – הגדרת עובד שירות בסעיף 51י
מוצע לשמוע הסבר מגורמי המקצוע על מי האחריות ליידע את בית המשפט שגוזר את הדין בעבירה הנוספת שהנאשם מרצה גם עונש מאסר בעבודת שירות. בהיעדר חקיקה שעוסקת בנקודה זו, הועלו בפסיקה שתי אפשרויות: האחת, כי הסניגור הוא שאחראי ליידע את בית המשפט בכך; השנייה, שהתביעה תעלה בפני בית המשפט בטענותיה לגזר הדין בעבירה האחרת גם את הטענה כי הוא מרצה עבודות שירות עובר לגזירת הדין בעבירה האחרת, ותבהיר כי אם יוטל עליו עונש מאסר בגין עבירה זו, יש להפעיל שיקול דעת שיפוטי בשאלה האם לחפוף את עונשי המאסר זה לזה.