חומר רקע
,ה כ נ ס ת מרכז
ה
מחקר ו
ה
מידע
ה ק ר י ה , י ר ו ש ל י ם9 5 9 1 9
www.knesset.gov.il/mmm
:'טל
0429
629
-
94
:'פקס
6596
629
-
94
הכנסת
מ
רכז המחקר והמידע
המחלקה לפיקוח תקציבי
,ירושלים
'ד ב
תמוז "ב ע תש
42
ב יוני4954
לכבוד
ועדת הכספים
שלום רב,
:הנדון
יתרונות וחסרונות ב אימוץ תקציב
דו-שנתי –
מעודכן
1. רקע כללי
מסמך זה נכתב ל קראת דיון
ב-
41
ביוני4954
ה על דוח שהוגש לוועדה המשותפת
לו
ועדת ה כספים ולוועדת
ה חוקה, חוק ומשפט לפי סעיף1
)(א6
לחוק-יסוד: תקציב
המדינה לשנים9002
עד9019
(הוראות
)מיוחדות
,)(הוראת שעה
ה
תשס"ט-
9002
.ב
מסמך ומ צגים בקצרה יתרונות וחסרונות
ב יישום
תקציב דו-
.שנתי1
בחודש אפריל4999
אישרה הכנסת הצעת חוק ממשלתית
ל אישור תקציב
דו-
שנתי לשנים4999
ו-
4959
.
הסיבות העיקריות לאימוץ תקציב דו-
שנתי היו
התמודדות עם המשבר הכלכלי העולמי ו
אי-
אישור הצעת
ה תקציב לשנת4999
ב
כנסת
במועד הקבוע בחוק
עקב ה
מצב הפוליטי ששרר אז .ב-
44
ביוני4959
אישרה
הכנסת שוב הצעת חוק ממשלתית לאישור
תקציב דו-שנתי לשנים
4955
ו-
4954
(חוק-
:יסוד תקציב המדינה
לשנים4999
ו-
4959
)(הוראות מיוחדות
)(הוראת שעה (תיקון), התש"ע-
4959
).
.יש לציין כי לא מדובר בתקציב אחד לשנתיים, אלא בשני תקציבים לשתי שנים המאושרים יחד
להלן
היתר ונות והחסרונות העיקריים של אימוץ תקציב
דו-שנתי.
9
.יתרונות אפשריים
המשכיות ויציבות
של
התקציב גם בעת משברים פוליטיים, לדוגמ
ה , יציבות תקציבית בעת משבר
פוליטי כפי שקרה בעת אי-
אישור הצעת התקציב לשנת4999
.
מעבר לתקציב דו-שנתי עשוי לה ביא לשיפור
ה
יכולת
של
משרדי הממשלה לתכנן את פעילות
ם בשנ
ת
התקציב השנייה כבר במהלך
שנת התק ציב.הראשונה
הגדלת הוודאות הכלכלית ל
ממשלה ו
ל גורמי המשק בנוגע להוצאה.הממשלתית
הפניית
משאבי ניהול ותכנון לטווח ארוך.
.חשיפת החלטות ממשלה שאינן כרוכות בהוצאה מיידית אולם יש בהן הוצאות עתידיות
שיפור אמינות ההוצאה התקציבית בעיני
הציבור,
ובעיקר בעיני
הסקטור הע סקי ומשקיעי
ה.חוץ
ייעול סדר העדיפויות בתקציב, ו בעיקר
ביצוע ת
ו
כניות רב-
שנתיות
ל
שיפור תשתיות ו
ל פיתוח הון
.אנושי
1
מסמך זה
הוא עדכון ל מסמך של ,מרכז המחקר והמידע של הכנסת
יתרונות וחסרונות של תקציב דו-שנתי , אפריל4959
.
4
3
.חסרונות אפשריים
קושי בתחזית מקרו-כלכלית לשנתיים
אחד החסרונות הבולטים של אימוץ
תקציב דו-
שנתי הוא חוסר
ה
התאמה של המדיניות התקציבית
לשינויים בסביב
ה הכלכלית העולמית והמקומית ,
בעיקר בתקופה
ש חלים בה שינויים רבים בסביבה
הכלכלית
ש
המשק ה
ישראל
י פועל בה .
ואכן, במדינות מעטות
בעולם יושם תקצ
יב דו-
שנתי, בעיקר בשל
.חיסרון זה
במדינות
ש
בהן יושם תקציב דו-
שנתי הדבר נעשה
עקב משבר פוליטי, ולא ב נימוק
כלכלי.
2
ב טבלה
ש
להל
ן
מובא פירוט של ההנחות
בנוגע ל צמיחה במשק וצפי ההכנסות ויעד הגירעון התקציבי
שנקבעו ב אמצע שנת4959
לשנות התקציב4955
ו-
4954
.
משתנים מקרו-כלכליים המשמשים בהכנת תקציב המדינה לשנ ים9011
ו-
9019
3
נתון
2011
2012
תחזית בפועל תחזית
אומדן מעודכן
נמוך
גבוה
צמ
יחה של התוצר המקומי הגולמי
3.8%
4.7%
4.0%
6.5%
6.4%
)הכנסות המדינה ממסים ואגרות (במיליארדי ש"ח
213.5
211.3
232.3
452
459
)גירעון תקציבי מהתוצר (במיליארדי ש"ח
25.2
28.6
18.3
66.0
65.7
גירעון תקציבי מהתוצר (ב-
%
)
2.9%
3.3%
2.0%
0.0%
3.3%
מ
הנתונים ב
טבלה עו
לים הדברים ה
אלה:
יש פער של ממש בין תחזית הצמיחה של משרד האוצר לשנת4954
שנקבעה ב אמצע שנת4959
(
2%
)
לבין התחזית המעודכנת של בנק ישראל ממרס4954
(
6.5%
) ו התחזית המעודכנת של משרד האוצר
מינואר4954
(
6.4%
).
עקב
שיעור הצמ יחה הצפוי בשנת4954, הנמוך מה
תחזית המקורית
,של משרד האוצר
ה תחזית
המקורית של הכנסות המדינה ממסים לשנת4954
–
464.6
מיליארד ש"ח –
גבוהה
ב מידה ניכרת
המ תחזית הנוכחית–
452
עד459
.מיליארד ש"ח
פער זה ברמת ההכנסות מביא לצפי גירעון תקציבי של3.3%
עד0%
מהתוצר
בשנת9019
,
לעומת יעד
גירעון תקציבי של4%
אשר
נקבע ב אמצע שנת4959
בתקציב הדו-
שנתי לשנים4954-4955
לפי חוק
"הפחתת הגירעון והגבלת ההוצאה התקציבית, התשנ
ב-
5994
.
החיסרון העיקרי של התקציב הדו-
שנתי בא לידי ביטוי
בשנה השנייה ליישום התקציב:
אי ה-
ודאות
במציאות הכלכלית הנוכחית רבה מאוד, ומקשה על חיזוי סביר של
משת
נים מקרו-
כלכליים (בעיקר
צמיחה) ב אמצע שנת4959
,לשנת התקציב השנייה, קרי.כשנה וחצי לפני תחילת שנת התקציב
2
,מרכז המחקר והמידע של הכנסת
תקציבים דו-
שנתיים– הניסיון בעולם ,
ד"ר שילה הטיס רולף, אוקטובר4999
.
3
:תחזיות
,משרד האוצר הצעה לשנות התקציב4955
-
954
4
,אוקטובר
59
49
;
צמיחה9011
:
,הלמ"ס חשבונות לאומיים–
אומדן שני לרבע הראשון של שנת59
49
,
57
ביוני4954
;
הכנסות המדינה9011
: משרד האוצר, הודעה לעיתונות, ביצו ע תקציב
המדינה והכנסות המדינה ממסים לשנת4955
,
59
בינואר4954
;
אומדן הכנסות המדינה9019
:
אומדן על בסיס מצגת של
מינהל הכנסות המדינה בוועדת הכספים, יוני4954
;
אומדן תוצר9019
:
,בנק ישראל
תחזית מקרו-
כלכלית של חטיבת המחקר
בבנק ישראל ל-
4954
ו-
4956
,
6
4 ב
מרס 4
495
;אומדן הגירעון התקציבי ב-
9010
:
מצגת של הממונה על התקציבים במשרד
,האוצר בפני ועדת הכספים46
באפריל4959
;
אומדן
ה גירעון
ה תקציבי
ב-
9019
:
עיבודי מרכז המחקר והמידע של הכנסת על
בסיס אומד ן הגירעון ואומדן התוצר לשנת4954
.
6
הפער בין תחזיות הצמיחה לבין המציאות הכלכלית עשוי להשפיע על הפרמטרים ה
אלה:
צד
ה
הכנסות.
הכנסות המדינה והגירעון התקציבי הם משתנים
התלויים ב נתונים ,כלכליים רבים
ובכלל זה
שיעור הצמיחה בישראל ובעולם ו .הרכב הצמיחה
ה תחזית של
האוצר
להכנסות המדינה
ב שנת4954
היתה466.0
.מיליארד ש"ח
ל נוכח
נ תוני המשק
ב יוני4954
(בעיקר אומדן מעודכן של
)תחזית הצמיחה, סביר להניח כי בפ
ו
על הכ
נ סות המדינה בשנת4954
יהיו נמוכות
במידה
ניכרת
מה תחזית של משרד האוצר והגירעון התקציבי יהיה
ג
דול במידה ניכרת.
יש לציין כי גם בדברי ההסבר
להצעת חוק
תקציב המדינה לשנים4999
ו-
4959
)(הוראות מיוחדות
)(הוראת שעה (תיקון), התש"ע-
4959
,
נאמר כי"לגורמי המקצוע בממשלה נ
י סיון רב שנים בבניית
התחזיות ברמה של ש
נה אחת. ברם, אין ניסיון כזה בנוגע לתחזית הצופה על-פני שנתיים עתידיות".
על כן,
מוצע בדברי ההסבר
כי המע
בר לתקציב דו-
שנתי ייקבע רק לשנים4955
ו-
4954
ויעילותו תיבחן
.במהלך תקופה זו
.צד ההוצאות
תקציב המדינה כפוף מאז שנת4996
לכלל פיסקלי
ש לפיו
תקרת ההוצאה (תקציב נטו,
לרבות אשראי ולמעט החזרי קרן) גדלה באחוז קבוע. על
כן, פער בין
תחזית ההנחות המקרו-
כלכליות
לבין הנתונים בפו
על אינ
ו
.משפיע על תקרת ההוצאה
,עם זאת
לתקציב הדו-
שנתי יש השפעה על
תמהיל ההוצאות, מ
שתי סיבות עיקריות: אי-
ודאות בדבר
צרכים עתידיים,
כגון
שינוי בשיעו
ר האבטלה ; שינוי בהוצאות המושפעות ישירות ,מהמצב הכלכלי
כגון
הוצאות ריבית
)(סעיף ההוצאה השני בגודלו לאחר תקציב הביטחון.
חיזוי איכותי יותר של
ההתפתחויות הכלכליות
מ אפשר קביעת.סדר עדיפויות תקציבי שונה, לפי הצרכים
הצטברות שינויים ב"טייס האוטומטי" לקראת שנת התקצ
יב הבא
ה:
בשנת תקציב רגילה חלים
שינויים הנובעים מחקיקה קיימת, מהחלטות ממשלה, מהסכמי שכר,
משינויי
חקיקה ועוד
המחייבים התאמה לקראת הכנת התקציב לשנה הבאה. שינויים אלו נקראים "טייס
"אוטומטי, ו הם
חלק מתהליך הכנת התקציב לשנה הבאה:
משרד האוצר עורך התאמה בין תקרת
ה הוצאה לפי כלל ההוצאה
(על-
פי"חוק הפחתת הגירעון והגבלת ההוצאה התקציבית, התשנ
ב-
5994
,)
לבין
השינויים המתחייבים לפי"
"הטייס האוטומטי;
משמעות הדבר
היא קיצוץ ב סעיפי תקציב שונים כדי
.לעמוד בכלל ההוצאה
בתקציב דו-
שנתי הצטברות שינויים
א לו רבה
מאשר ב ,תקציב שנתי שכן
התקופה ארוכה יותר , וממילא
הצורך בהתאמה תקציבית או בקיצוץ תקציבי
רב
.יותר מצב זה עשוי להביא לגידול באי-
ודאות במשק עקב
,הקיצוץ הצפוי בסעיפי תקציב המדינה
.כגון קיצוץ חד בתקציבי התשתיות
:כתיבה
עמי צדיק ,מנהל המחלקה לפיקוח תקציבי
עריכה לשונית: מערכת "דברי הכנס"ת