חומר רקע

תיאור וניתוח השינויים בתקציב המדינה הכנסת מרכז המחקר והמידע המחלקה לפיקוח תקציבי כ תיבה: אליעזר שוורץ, כלכלן אישור: עמי צדיק, מנהל המחלקה לפיקוח תקציבי י"ז באב תשע"ג 42 ביולי 4102 "עריכה לשונית: מערכת "דברי הכנסת ,הכנסת מרכז המחקר והמידע קריית בן- גוריון, ירושלים95919 :'טל 1 8 9 4 2 8 9 4 5 - 92 :פקס 1 8 9 1 5 9 6 - 92 www.knesset.gov.il/mmm מוגש ל וועדת הכספים תוכן העניינים תמצית 5 5 .ההליך ל אישור תקציב המדינה והמ נגנון ל עריכת שינוי ים ב ו לאחר אישורו 2 0.0 . ההליך ל אישור תקציב המדינה 4 0.4 . מבנה התקציב 4 0.2 . המנגנון לע ריכת שינויים בתקציב 2 0.2.0 . שינויים פנימיים 2 0.2.4 . העברות בין סעיפי תקציב 2 0.2.2 . העברת עודפים 5 0.2.2 . סיכום 6 2. השינויים שנעשו בתקציב המדינה בש נים האחרונות 1 4.0 . היקף השינויים 6 4.4 . רזרבות פנימיות 04 6 .הש פעת השינויים על מבנה התקציב 56 2.0 . השפעת השינויים על אשכולות התקציב 02 2.4 . השפעת השינויים בתקציב על סעיפי תקציב יחידים 02 8 .היבטים שונים של סוגיית השינויים בתקציב 59 2.0 . סיבות אפשריות לשינוי ה תקציב 01 2.4 . ה תהליך על ריכת שינויים בתקציב 40 2.2 . דיון והצעות לשינוי 44 2.2 . סיכום 45 עמוד 0 מתוך 21 הכנסת מרכז המחקר והמידע תמצי ת מסמך זה נכתב לבקשת חה"כ זהבה גלאון וחה"כ ה- 01 זבולון אורלב ומוגש לו ועדת הכספים, ועניינו תיאור ו ניתוח ה .שינויים בתקציב המדינה ב מסמך תיאור כללי של אופן אישור התקציב ו ה מנגנון החוקי לעריכת שינויים ב ו לאחר שאושר, בחינת היקף השינויים שנעשו בתקציב המדינה בשנים האחרונות , ניתוח השפעת השינויים על מבנה התקציב ו ניתוח כללי של היבטי הנו שא. מהנתונים המוצגים במסמך עולה כי בכל שנה נעשים אלפי שינוי ים בתקציב המדינה, המשפיעים על רוב תוכני ות התקציב ומביאים לשינוי בהקצאת התקציב בין אשכולותיו, ובכלל זה גידול בחלק של אשכולות הביטחון והשירותים החברתיים וירידה בחלק של אשכול המשרדים המ י נהליים ו אשכול .התשתיות לוח ב ש להלן מפורט היקף השינוי םי שנעשו בשנת4104 לעו מת היקף השינויים שנעשו ב שנת 4101 . לפי הנתונים בשנת4104 נעשו 01,001 שינויים בתקציב גידול , בשיעור מצטבר של42.2% מו לע ת שנת4101 , בהיקף כספי של41.1 "מיליארד ש ח , גידול בשיעור מצטבר של41.6% לעומת שנת 4101 . ,כמו כן משקל השינויים בתקציב הסתכם ברוב השנים האחרו נות ב יותר מ- 1.6% מהתקציב המקורי, ובשנת4104 משקל ם הסתכם בכ- 01.5% מהתקציב המקורי. הצורך לער וך שינויים בתקציב במהלך השנה נובע ממגוון סיבות, ובהן שינויים במדיניות הממשלה או במצב הכלכלי, אך חלק מהשינויים נ עשים בשל מבנה התקציב ו בשל ה אופן שבו נ.קבע התקציב המקורי ייתכן ש יש מקום לבחון את הסיבות לריבוי השינויים ולער וך התאמות במנגנון התקצוב הקיים במקומות שבהם הדבר נדרש ואפשרי , וכך לצמצם את היקף השינויים המובאים לאישור ועדת הכספים של הכנסת במהלך שנת התקציב . צמצום ה יקף השינויים בתקציב עשוי לאפשר לגורמים המפורטים להלן ל שפר את ביצועיהם באופנים ה אלה: ועדת הכספים: מיקו ד הפיקוח על עבודת הממשלה ו על ביצוע התקציב באמצעות דיונים ממוקדים ומעמיקים בשינויים ה מהותיים ב יותר;, ומעקב בעיקר אחר תפוקות משרדי הממשלה :משרד האוצר מיקוד מעקב אפקטיבי על ביצוע התקציב ברמת המקרו, בעיקר אחר התחי יבוי ות לשנים הבאות ו עמידה ב כללים הפיסקליים;, במקום לעסוק ברמת המיקרו של התקציב :הציבור הגברת השקיפות של ה הליך לעריכת שינויים בתקציב כלפי חברי הכנסת ו כלל הציבור , שכן כיום שקיפות ו מצומצ מת יחסית, בין היתר ב של היק ף השינויים הנדונים. ב- 21 ביוני4102 אימצה הממש לה את המלצות הצוות לשיפור עבודת המטה ו יכולת הביצוע של משרדי הממשלה בנושאי תקציב והתקשרויות המשרד הממשלתי (רכש ומכרזים) – ""ועדת המשילות. ה המלצות ה י ו בין היתר בתחום ה הליך ל אישור ו ל ביצוע תקציב המדינה, ו אומנם ל הוע המכ ו המלצות לייעול ו, 1 שיש להן השפעה ישירה גם על סוגיית השינויים בתקציב, כפי שיפורט להלן. אחת ההמלצות שאושרו היא ל המש י ב ך צמצום מבנה התקציב שהחל במסגרת ת ו "כנית "חריש עמוק אש ר יישומה החל במשרד האוצר בשיתוף עם משרדי הממשלה ה אחר ים לקראת ה תקציב ל שנת4102 , ובמסגרתה הופחת מספר פריטי התקציב ב מידה נ י כרת . להפחת ת מספר טי י פר התקציב עשויה להיות השפעה על היקף השינויים בתקציב דצמ אחד ועל ה גמישות ב ניהול תקציבי המשרדים מ צד שני ,שכן שינויים רבים הם פנימיים , כלומר נעשים.באותו סעיף תקציבי 1 דוח הצוות לשיפור עבודת המטה ויכולת הביצוע של משרדי הממשלה )"("ועדת המשילות , מרס4102 . שינויים בתקציב 2010 2012 שינוי מספר שינויים 8,132 10,110 24.3% היקף השינויים 24.7 29.8 20.6% משקל מהתקציב 9.6% 10.5% 9.4% תמצית עמוד 4 מתוך 21 הכנסת מרכז המחקר והמידע 5. ההליך ל אישור תקציב המדינה והמנגנון ל עריכת שינויים בו לאחר אישורו 5.5 . ההליך ל אישור תקציב המדינה תהליך קביעת ו אישור תקציב המדינה מעוגן בעיקר ב חוק-יסוד משק המדינה בו ,חוק יסודות התקציב התשמ"ה- 5941 )(להלן: החוק. לקראת כל שנת תקציב( פרט לשנים ש בהן מונהג תקציב דו- שנתי או בשנים ש בהן הכנסת התפזרה לקראת סוף השנה הקודמת )מוגשת לכנסת הצעת חוק התקציב לשנ ת הכספים שמדובר ב ,ה ולאחר הכנתה בו ועדת הכספים היא מאושרת במליאת הכנסת בקריאה שנייה ו בקריאה .שלישית הצעת התקציב מוגשת לכנסת לאחר אישורה בממשלה, לאחר דיונים בתחומי ם שונים, הן ברמת הממשלה והן ברמת משרד .האוצר ומשרדי הממשלה ב הצעת התקציב נכללים נתוני התקציב הכו ללים והחלוקה ל רמות שונות ( פריטי התקציב) ,. צמוד להגשת הצעת החוק מונחות על שולחן הכנסת חוברות התקציב ובהן נכללים הסברים ומוצגים נתונים שונים נוסף על פירוט התקציב ב.רמות השונות לאחר אישור התקציב בקריאה שנייה ו בקריא ה שלישית מ תקבל התקציב המקורי. 5.2 . מבנה התקציב חו ב ק התקציב המאושר לקראת כל שנת כספים )(בסייג האמור לעיל כמה :מרכיבים תקציב ההוצאה הרגיל , .תקציב פיתוח וחשבון הון ותקציב המפעלים העסקיים2 ב חוק מפורטים סוגי התקציב בכל סעיף, דהיינו ה ,הוצאה הה וצאה ה מותנית ב הכנסה ו ה הרשאה להתחייב. נוסף על אלה נכללים ב חוק תקני כוח- האדם בכל.סעיף כל סעיף תקציבי נחלק לכמה רמות, ,כמוגדר בחוק ו אפשר לזהותו על- ( פי מספר הספרות בשמו: סעיף תקציבי4 ( ספרות), תחום פעולה2 ספרות) ות ו( כנית6 .)ספרות סעיף51 לחוק קובע בין היתר כי שר האוצר רשאי להתקין תקנות והוראות מינהל בכל ה קשור לביצוע החוק, ו בכל ל זה קביעת רמת פירוט נוס פת של תוכני ות( פרט ל תוכני ות בסעיף תקציב הכנסת ). מתוקף זה שי ת רמ פירוט נוספת, שאינה מופיעה בהצעת התקציב המוגשת לכנסת ( אלא)מפורטת בחוברות נפרדות , והיא( נקראת תקנה1 .)ספרות ב לוח0 ש להלן מ ים צג ו נתונים על רמת הפירוט של תקציב המדינה.בשנים האחרונות לוח5 – רמת הפירוט של תקציב המדינה בשנים2991 – 2958 3 רמת ה פירוט 2991 2959 2952 2956 2958 שיעור ה שינוי 2991 – 2958 סעיפים 66 62 62 61 61 1.0% - תחומי פעולה 210 272 275 415 415 41.1% - תוכני ות 0,545 0,211 0,201 151 121 22.1% - תקנות 01,724 1,111 1,051 ן מה : תקנות הוצאה 1,251 1,511 7,120 5,156 5,047 25.1% - 2 המפעלים העסקיים הם גופים ממשלתיים שבהם כל ההוצאה היא למעשה הוצאה מותנית בהכנסה; לדוגמה: בתי- החולים .הממשלתיים, המדפיס הממשלתי וכדומה 3 נתוני משרד האוצר בעיבוד מרכז המחקר והמידע של הכנסת , )תקציב וביצוע (שנים שונות , באתר מאגרי המידע הממשלתיים ( Data.gov.il), כניסה : 6 במאי4102 .ב נתונים נ כללים רק סעיפי ההוצאה, לרבות המפעלים העסקיים, ש בהם הייתה פעילות כלשהי במהלך השנה (תכנון או ביצוע, .)לרבות משרות בנתוני הת קנות נכללות רק תקנות קבועות )(הוצאה והכנסה, ולא תקנות חד- פעמיות (פריט שאינו חוזר). נציין כי ב רמת הפירוט ל א נ כלל ים ,כל התחומים התוכני ות ו ה תקנות בסעיפי הביטחון. הנתונים לשנים4102 ו- 4102 מתבססים על הצעת התקציב. נתוני אגף החשב הכללי במשרד האוצר- החטיבה למידע ניהולי , 47 ביוני4102 ,; משרד האוצר הצעת התקציב לשנים2 410 -2 410 ברמת תוכנית , :כניסה21 ביוני4102 . ב נתונים לשנת2956 נ כלל ות כל התקנות ש בהן נרשמה עד כה פעילות בשנת 2956 ,)(בלי תקנות הכנסה והנתונים לשנת2958 הם על תקנות מתוקצבות בלבד, כך שבפועל אפשר ש מספר התקנות הפעילות יהיה ג דול .יותר עמוד 2 מתוך 21 הכנסת מרכז המחקר והמידע אפשר לראות בלוח ין בש ת שנ 4115 לשנת4102 חלה ירידה חדה במספר תוכני ות התקציב המובאות לאישור הכנסת, בשיעור מצטבר של22.2% , וירידה בשיעור דומה חלה במספר תקנו ת ההוצאה . עיקר הירידה הוא במעבר מש נת4104 לשנת4102 . ה ירידה בשנת4102 נובעת מיישום תוכני ת ""חריש עמוק ב משרד האוצר ו ב כמה מ משרדי ה ממשלה האחרים ,ש במסגרתה הופחת ב מידה ניכר ת ,מספר תחומי הפעולה ה תוכני ות ו ה תקנות, כפי שיפורט להלן, אם כי מספר התקנות עדיין ג דול .על-פי החלטת הממשלה בדבר אימוץ המלצות הצוות לשיפור עבודת המטה ו יכולת הביצוע של משרדי הממשלה בנושאי תקציב והתקשרויות המשרד הממשלתי (רכש )ומכרזים , המכונה"ועדת המשילות " (וכך להלן), ההפחתה תורחב ו ית משך עד שבשנת2952 לא יעלה מספר תקנות ההוצאה בתקציב על5,199 ( בלי.)תקנות שכר4 נוסף על הנתונים ש בלוח יש תקנות ו תוכני ות שעדיין מופיעות בספרי ומאגרי התקציב א ף ש בפועל לא נעשה בהן שימוש בשנת התקציב הנוכחי ת. 5.6 . המנגנון לע ריכת שינויים בתקציב כאמור, התקציב המקורי ל כל שנת כספים מאושר בכנסת במסגרת חוק, ולכן שינוי ו לאחר שאושר הוא למעשה מעין שינוי בפרטי חוק .במהלך השנ ה נעשים שינויים בתקציב המקורי בהתאם לתנאים המפורטים בפרק ב' בחוק יסודות התקציב)(להלן: החוק .ב סעיף00 לחוק מפ ו רט ו ת האפשרויות ל עריכת .שינויים בתקציב ,ככלל אפשר לחלק את השינויים שאפשר לערוך בתקציב שאושר לשני :סוגים עיקריים שינויים פנימיים, כלומר העברת תקציב בין תוכני ות שונות(6 )ספרות באותו סעיף תקציבי (4 )ספרות, ו העברות תקציביות בין סעיפים ( ראשיים4 )ספרות . נוסף לע שינויים ה חלים על ההרכב הפנימ ,י של התקציב המקורי בדרך כלל מועברים במהלך השנה עודפי תקציב משנת התקציב הקודמת, אל ו .ה נוספים על מסגרת התקציב שאושרה התקציב עם השינויים והעודפים כמ ונה התקציב על שינוייו ה או תקציב ה מאושר. נציג בקצרה את ההליך ל עריכת כל אחד מ:שני סוגי השינויים 5.6.5 . שינויים פנימיים שר האוצר רשאי, על-פי ,הצעת השר הנוגע בדבר או ממונה אחר על סעיף תקציב להעביר סכום (הוצאה, הוצאה מותנית בהכנסה, הרשאה להתחייב או משרות כוח-אדם) מ תוכני ת (6 )ספרות ל תוכני ת (או ל תוכני )ת חדשה באותו סעיף, כמפורט להלן : הוצאה רגילה או הוצאה מותנית בהכנסה: השר נדרש להודיע לוועדת הכספים של הכנסת (להלן :גם )הוועדה על כל העברה בין תוכני ות(6 )ספרות של סכום קטן מ- 5.98 מיליו ן ש"ח או העברה הבש ה שינוי המצטבר ב תוכני ת קטן מ- 51% מה תוכני ת המקורית. העברת סכומים ג דול ים יותר מחייב ת אישור מראש של ועד ת הכספים. הרשאה להתחייב: השר נדרש להודיע לוועדת הכספים על כל העברה בין תוכני ות של סכום קטן מ- 6.821 מיליו ן ש"ח או העברה שבה השינוי המצטבר ב תוכני ת ן קט מ- 29% מה תוכני ת המקורית. העברת סכומים לודג ים יותר מחייב ת .אישור מראש של הוועדה 4 דוח הצוות לשיפור עבודת המטה ויכולת הביצוע של משרדי הממשלה )(ועדת המשילות ', עמ07 , מרס4102 . החלטת ה ממשלה מס' 214 ,אימוץ המלצות הצוות לשיפור עבודת המטה ו יכולת הביצוע של משרדי הממשלה בנושאי תקציב והתקשרויות המשרד )הממשלתי (רכש ומכרזים – ועדת המשילות, 21 ביוני4102 . ה צוות הוקם בהחלטת ה ממשלה מס' 2141 , מיום45 בדצמבר4100 , כחלק מאימוץ דוח הוועדה לשינוי כלכלי- )חברתי (ועדת טרכטנברג , באתר האינטרנט של משרד ראש הממשלה. עמוד 2 מתוך 21 הכנסת מרכז המחקר והמידע העברת משרות (תקני כוח-אדם): השר נדרש להודיע לוועדת הכספים על כל העברה בין תוכני ות של מספר משרות קטן מ- 19 או העברה שבה השינוי המצטבר ב תוכני ת קטן מ- 29% מ המשרות ב תוכני ת המקורית. ה עברת מספר משרות דול ג יותר מחייב ת .אישור מראש של הוועדה הגדלת ה הוצאה ה:מותנית בהכנסה והרשאה להתחייב באותו אופן, השר רשאי להגדיל את סכומי ההוצאה המותנית בהכנסה וההרשאה להתחייב בתוכניות ה תקציב., כפוף לסכומים שהוצגו לעיל החוק אינו מתייחס להעברות תקציב בין תקנו ת (1 )ספרות , שכן תקנות אינן נכללות ברמות הפירוט ש בו, ו אל ה נקבעות מתוקף סמכו תו של שר האוצר. בהתאם לכך, העברה תקציבית בין תקנות באותה תוכני ת (6 )ספרות מצריכה אישור של אגף התקציבים ב ,משרד האוצר בלבד ולא נדרש אישור ועדת הכספים ואף לא הודעה לוועדה זו. לפי דוח ו,עדת המשילות5 מבנה התקציב בישראל ייחודי בכך ש שינוי ב רמת ה פירוט ה נוספת (תקנות– 1 )ספרות מעבר לרמה המאושרת ב פרלמנט הוא בסמכות משרד האוצר ,וב מדינות אחרות הסמכות היא בידי המשרד המבצע. 5.6.2 . העברות בין סעיפי תקציב בני גוד ל אמור על העברות פנימיות, כלומר באותו סעיף (4 )ספרות, לא קבוע ב חוק המנגנון הטכני להעברת תקציב או תקנים באופן ישיר בין סעיפי תקציב שונים, למעט במקרה של העברת תקציבים או תקנים בין משרדי ממשלה בגין שינויים מבניים במשרדי הממשלה ו ב תפקידיהם , ובתנאי שהתקציב ישמש לייעודו המקורי גם במקומו ,החדש ו במקרה זה שר הא וצר נדרש להודיע על השינוי לוועד ת הכספים של הכנסת. עם זאת, החוק מאפשר לשר האוצר להעביר כל סכום ו כל מספר משרות מ תוכני ת(6 )ספרות כלשהי לסעיף "רזרבה כללית" או לסעיפי "רזרבות להתייקרויות ", כפוף להודעה לוועד ה ת כספים של הכנסת . במקביל נקבע בחוק כי שר האוצר שר אי להחליט על הקצאת התקציב והמשרות בסעיף הרזרבה הכללית לכלל סעיפי התקציב (ה תוכני )ות הרגילים , או מסעיף הרזרבה להוצאות פיתוח לסעיפי הפיתוח וחשבון ההון, כלומר במקרה של שינויים בין סעיפים סעיף הרזרבה מ שמש מעין"תחנת מעבר" להעברות תקציב. העברות כאלה נעשות ב תנאים המ פורטים להלן:  ב העברה מהרזרבה הכללית ל תוכני ת(6 )ספרות בסעיף אחר, של סכום קטן מ- 5.98 מיליו ן ש"ח או שהתוספת אינה גדולה מ- 51% מ תקציב ה תוכני ת נדרשת הודעה לוועד ה ת כספים . העברת סכומים ג דולים יותר מחייב ת .אישור מראש של הוועדה  ב העברה מהרזרבה ל תוכני ת(6 )ספרות בסעיף אחר, של מספר משרות קטן מ- 21 או שתוספת המשרות קטנה מ- 51% ממספר המשרות ב תוכני ,ת נדרשת הודעה לוועד ה ת כספים . העברת מספר גדול יותר של משרות .מחייבת אישור מראש של הוועדה  שר האוצר רשאי לקבוע , בהודעה לו ו עדה, את חלוקת סכומי סעיפי תקציב "רזרבות להתייקרויות", ובלבד שאלה ישמשו אך ורק לכיסוי התייקרויות ב תוכני.ות קיימות  אין אפשרות להעביר תקציב מהרזרבה לסעיפי המפעלים העסקיים, אך אפשר .להעביר משרות נוסף על האמור( , שר האוצר רשאי על-פי הצעת השר הרלוונטי או ממונה אחר על סעיף תקציב ) לקבוע את חלוקת התקציבים והמשרות בכלל ה תוכני ות(6 )ספרות שהוגדרו רזרבה או עתודה . יש לציין כי בסעיפי תקציב רבים(4 )ספרות יש תוכני ות רזרבה או עתודה. אם הקצאה זו ל תוכני ת כלשהי ג דולה מ- 5.98 מיליו ן ש"ח או שהשינוי המצטבר ב תוכני דול ג ת מ- 51% מהתקציב הקיים ב תוכני ת המקורית , נדרש אישור מוקדם של ועד ה ת כספים , ו .אחרת נדרשת הודעה לוועדה כשמדובר ב הקצאת משרות, אם מספר המשרות גדול מ- 21 או שהשינוי המצטבר 5 דוח הצוות לשיפור עבודת המטה ויכולת הביצוע של משרדי הממשלה )(ועדת המשילות ', עמ07 , מרס4102 , באתר האינטרנט של .משרד ראש הממשלה עמוד 5 מתוך 21 הכנסת מרכז המחקר והמידע ב תוכני ת גדול מ- 21% ממספר המשרות הקיימות ב תוכני ת המקורית, נדרש אישור מוקדם של ועד ה ת כספים , ו.אחרת נדרשת הודעה לוועדה נציין כי בסעיף הרזרבה הכללית (סעיף תקציבי מס' 27 ) מ אז שנת4117 שי "תוכני "ת מעבר(תוכני ת מס' 271410 ), ובדרך כלל העברות תקציביות בין סעיפים נעש ות באמצעות ה. 5.6.6 . העברת עודפים ב חוק מ דובר על שני סוגי עודפים, עודפים רגילים ועודפים מיוחדים . עודפים רגילים הם עודפים שנשארו מתקציב השנה הקודמת, ושר האוצר רשאי לאשר את ה שימוש בהם בשנת התקציב שלאחר מכן בהודעה לוועד ת ה כספים של הכנסת . עודפים מיוחדים הם עודפים המנויים ברשימת העודפים המיוחדים, וגם אותם שר האוצר רשאי להעביר לשנה הבאה בהודעה לוועדה. שר האוצר רשאי גם להרחיב את רשימת העודפים המיוחדים, אך לכך נדרש אישור הוועדה. ההב דל העקרוני בין שני סוגי העודפים הוא שעודפים רגילים ב תוכני ת כלשהי ניתנים להעברה רק אם אין גירעון בסעיף הראשי , ועודפים מיוחדים ניתנים להעברה גם אם י ש.גירעון בסעיף הראשי בפועל, על-פי הנחיות משרד האוצר מתוקף סמכות ו על-פי החוק, בעת החלטה על שימוש בעודפי תקציב יש :הפרדה בין שני סוגי עודפים6 עודפים מחויבים– עודפים הנובעים מהתחייבויות תקציביות או מהסכמים חתומים על-ידי המשרד הרלוונטי אשר טרם מומשו במזומן עד סוף שנת ה תקציב וביצוע ם בפועל צפוי במהלך השנה הבאה; עודפים שאינם מחויבים– תקציב שלא נוצל וגם לא קיים הסכם מח ייב בגינו. ,יש מצב ביניים של עודפים משוריינים שהם תקציב שלא נוצל עד תום שנת הכספים אך משוריין לביצוע בשנה הבאה ו אף יצא מכרז בגינ ו. עודפי התקציב המועברים לשנה הבאה מתווספים על התקציב המקורי ב תוכני ות(6 )ספרות הרלו .ונטיות על-פי החוק, הודעה לוועד ה ת כספים בנו שא זה יש יג לה ש עד02 ימים לפני תום שנת הכספים, אך הוועדה רשאית לאשר .הגשת הודעות מאוחר יותר ב נושא העברת העודפים יש לציין כי ברוב ן ה מוחלט של השנים העודפים מועברים במלואם. עם זאת, בשנים עברו העודפים היו מועברים בשלבים מתקדמים של השנה, ו אילו בשנים האחרונות ר וב העודפים הועברו לקראת סוף חודש מרס והיתר הועברו עד מחצית השנה. המשמעות של עיכוב בהעברת העודפים הי א קושי של המשרד הרלוונטי בניהול ותכנון תקציב ו השוטף, שכן חלק מהתקציב החדש משמש למעשה למימון התחייבויות מהשנה הקודמת, וי ש אי- .ודאות תקציבית בה קשר ש ל מצב זה בי( קשה ועדת המשילות שרוב העודפים11% ) יועברו עד אמצע חודש פברואר, והיתר יועברו עד אמצע חודש מרס, וכך תצטמצם אי ה-ודאות התקציבית. לדוח הוועדה צורפה גם דעת מיעוט, שא ר התייחסה בין היתר לאפשרות של העברה אוטומטית של חלק מעודפי התקציב במשרדים, ללא צורך באישור אגף ה תקציבים או .ועדת הכספים7 6 משרד האוצר– :אגף החשב הכללי, הוראות תכ"ם קריטריונים לר ישום שריון תקציבי במסגרת העברת עודפים :, כניסה1 במאי 4102 . 7 דוח הצוות לשיפור עבודת המטה ויכולת הביצוע של משרדי הממשלה )(ועדת המשילות ', עמ40 ו- 26 ( דעת מיעוט של עו"ד דרור שטרום ), מרס4102 ., באתר האינטרנט של משרד ראש הממשלה עמוד 6 מתוך 21 הכנסת מרכז המחקר והמידע 5.6.8 . סיכום בסעיפים הקודמים של המסמך .הוצג המנגנון לביצוע שינויים בתקציב המדינה כמפורט בחוק נוסף על החוק יש תקנות ונהלים של משרד האוצר לניהול התקציב ו לעריכת שינויים בו. הגורמים האחראים במשרד האוצר לתכנון ול ביצוע התקציב הם אגף התקציבים ואגף החשב הכללי, המוסמכים לכך על- ידי שר האוצר (האחראי מתוקף חוק). כאמור, במקרים רבים נדרשת לשם ע ריכת שינויים בתקציב רק הודעה לוועד ה ת כספים . המשמעות של הודעה לוועדה היא שאם הוועדה א ינה מביעה הסתייגות מ ה מנ השינוי נכנס לתוקף לאחר שלושה שבועות ו מי ם .ההודעה8 ב פועל י ש ה הבנ בין הוועדה ובין משרד האוצר כי רוב השינויים בתקציב מוצגים בוועדה גם אם חלה חובת הודעה בלבד, 9 וא ומנם אפשר לראות שגם העברת עודפים מועל י ת לעתים להצבעה בוועד ה ת כספים. המשמעות של הצבעה גם על הודעות לוועדה היא הקדמת ביצוע השינוי בפועל גם אם טרם עברו שלושה שבועות מיום ההודעה. חשוב להדגיש שהמנגנון לשינוי ה תקציב שהוצג לעיל ומפורט 'בפרק ב של ה חוק אינו מתייחס לתקציב הביטחון; פרק ג' לחוק דן בפירוט בתקציב הביטחון ובאופן ע ריכת שינויים בו, אך נוש א זה אינו .מעניינו של מסמך זה10 כמו כן נציין כי סכומי סף התקציב ש בו נדרש אישור מוקדם של ועד ה ת כספים ( 5.98 מיליו ן ש"ח בהעברת תקציב הוצאה) לא עודכנו מאז שנת5999 . 2. השינויים שנעשו בתקציב המדינה בשנים האחרונות 2.5 . היקף השינויים כפי שהוצג לעיל, שינויים מסוגים שונים נעשים .מדי שנה בתקציב המדינה לאחר אישורו אפשר לחלק את השינויים ה אלה לקבוצות ל פי מאפיינים שונים, ובהם סוג השינוי, סוג האישור הנדרש עוד ו . יצוין כי כל העברה תקציבי ת ( פרט להעברת עודפים וקיצוץ שלא לרזרבה, כפי שיוסבר להלן) מביא ה למעשה לרישום שני שינויים לפחות , שכן בעת העברת תקציב בין תוכני ות (6 ( ספרות) או תקנות1 )ספרות, מאח ת ה תוכני ות/תקנות מופחת תקציב ול תוכני ת/תקנה אחרת נוסף תקציב, ו בפועל בכל אחת מהן נעשה שינוי . כשמדובר על העברת תקציב רגילה( בין סעיפים4 )ספרות , ב כל העברה נכללים ארבעה שינויים לפחות : העברה לרזרבה הכללית)(שני שינויים כאמור) והעברה מהרזרבה (שני שינויים נוספים. 11 ב לוח4 ש להלן מ ים צג ו נתונים על מספר השינויים שנעשו בשנים האחרונות בתקציב המדינה , בחלוקה לסוג ים . יודגש כי הנתונים ה ם על רישום כלל השינויים שנעשו במהלך השנה ב תוכני ות וב תקנות, אך ,כאמור מספר ה העברות בפועל קטן יותר, שכן על- פי רוב הרישום כפול. 8 " :בהודעות לוועדת הכספים נכתב האישור ייכנס לתקפו, אם לא יעוכב ע ל-די י ועדת הכספים של הכנסת, לאחר40 יום מתאריך מכתב זה". 9 ,עו"ד שגית אפיק, היועצת המשפטית לוועדת הכספים פגישה , יוני4104 . 10 הרחבה בנושא תקציב הביטחון ראו במסמך מרכז המחקר והמידע של הכנסת אופן קביעת תקציב הביטחון ואמצעי הפיקוח והבקרה עליו ,, כתב אליעזר שוורץ20 באוקטובר4100 ., באתר האינטרנט של הכנסת 11 לפעמים העברה בין תוכניות, תקנות או סעיפים יוצרת יותר משניים או ארבעה שינויים, שכן הפחתת התקציב נעשית מכמה /תוכניות תקנות והעברת התקציב נעשית לתוכנית אחת, ולהפך. לדוגמה, אם נעשית הפחתה רוחבית בסעיפים שונים כדי לתגבר את .תקציב הביטחון, התוספת ניתנת רק לסעיף אחד, אבל נעשו הפחתות רבות מסעיפים אחרים עמוד 7 מתוך 21 הכנסת מרכז המחקר והמידע לוח2 – מספר ה שינויים ש נעשו בתקציב המדינה בשנים2991 – 52 29 12 סוג האישור 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 *שינוי אישור אגף התקציבים 1,293 848 990 1,037 486 529 317 349 72.1% - הודעה לוועד ת הכספים 1,547 1,020 1,122 1,109 929 1,708 1,726 1,687 1.1% אישור ועד ת הכספים כלל ה שינויים באישור הוועדה 4,129 4,512 5,581 5,037 4,165 5,895 5,497 8,074 15.5% מה ם: ברזרבה הכללית13 206 227 641 650 671 121 164 0,010 012.1% שיעור מכלל השינויים 10% 10% 11% 13% 16% 14% 18% 15% 51.1% ל כל ה שינויים שנעשו 6,969 6,380 7,693 7,183 5,580 8,132 7,540 10,110 81.5% * שינוי מצטבר בשנים4115 – 4104 . לפי ה נתונים ש בלוח בשנת4104 נעש ו01,001 שינויים בתקציב, ו בכל אחת מהשנים האחרונות שענ ו אלפי שינויים בתקציב . בשנים4115 – 4104 גדל מספר השינויים בשיעור מצטבר של25.0% , וסך השינויים באישור ועדת הכספים גדל בשיעור מצטבר של15.5% ,. כמו כן מניתוח הנתונים עולה כי לעריכת רוב השינויים נעש ש ו בתקציב נדרש אישור מראש של ועד ה ת כספים , שכן מדובר בשינויים בסכומים גדולים מהסכום המופיע בחוק ב או העברה .בין סעיפים באמצעות הרזרבה הכללית עוד עולה מניתוח הנתונים כי השינויים נע ש שים באמצעות הרזרבה הכללית (העברה בין סעיפים או הקצאת תקציב מהרזרבה) הם בין01% ל- 01% מכלל השינויים המאושרים בוועד ה ת כספים. נציין כי רוב ההודעות לוועד ה ת כספים הן על העברת עודפי תקציב משנה לשנה , שכן החוק אינו קובע סכום המחייב אישור מוקדם של הוועדה בתחום זה. ,כאמור השינויים ש באישור אגף התקציבים הם העברת תקציבים .בין תקנות תקציביות עוד עולה מהנתונים שבלוח כי עם השנים חל גידול במספר השינויים התקציביים, ו עם זאת, בשנים ש בהן ( התקיימו בחירות לכנסת4116 ו- 4111 ), והתקציב אושר מאוחר יחסית, מספר השינויים קטן יותר . סביר להניח שבשנים אלו התקציב אושר רק במהלך השנה , ולכן השינויים מרוכזים ב תקופה קצרה יותר . כמו כן אפשר לראות בנתונים ש בשנים4101 ו- 4104 מספר השינויים גדול יחסית לשנה שקדמה ל כל אחת מ הן, ו נראה ש הסיבה לכך היא שבשנים אלו הונהג תקציב דו-שנתי , וייתכן ש בשנה השנייה נדרשו התאמות רבות יותר מהמתוכנן בגלל שינויים במשתנים שונים ו ב מדיניות הממשלה , שכן אחד החסרונות בתקציב דו- שנתי הוא אי ה- ודאות ה כלכלית לגבי השנה השנייה. 14 בהקשר זה נציין כי במסגרת אישור התקציב הדו- שנתי נקבע תקציב התאמות במסגרת סעיף הרזרבה הכללית. 12 ,נתוני משרד האוצר)שינויי תקציב (שנים שונות( , באתר מאגרי המידע הממשלתייםData.gov.il :), כניסה6 במאי4102 . 13 'שינויים בסעיף הרזרבה הכללית (סעיף מס– 27 ) . נציין כי משנת4111 רוב השינויים (כ- 11% מהם) שנעשים באמצעות סעיף הרזרבה הכללית .נעשים באמצעות תוכנית המעבר, דהיינו השינוי הוא חלק מהעברה בין סעיפי תקציב 14 הרחבה ראו במסמך מרכז המחקר והמידע של הכנסת יתרונות וחסרונות באימוץ תקציב דו-שנתי , כתב עמי צדיק, 42 ביוני4104 , .באתר האינטרנט של הכנסת עמוד 1 מתוך 21 הכנסת מרכז המחקר והמידע חשוב לציין ש ב חלק מה פני ות לוועד ה ת כספים ( הודעה או בקש ת)אישור נ כלל ים שינויים רבים, בעיקר כשמדובר ב שינויים רוחביים ,. לדוגמה בהחלטה על העברת סכום ממשרד מסוים למשרד אחר ייתכן ש הסכום יועבר מ כמה תוכני ות ויוקצה ל המכ תוכני ,ות. במצב זה גם אם מדובר לכאורה באישור אח ד של ה וועדה , בפועל מ דובר ב .שינויים רבים לוח2 להלן מראה כמה תוכני( ות6 ספרות) השתנו בפועל בכל שנה עקב שינויים שאושרו בוועד ת ה,כספים ובכללן תוכני ות בסעיפי תקציב של מפעלים עסקיים )(ראו לעיל , לפי מספר השינויים שנעשו ב תוכני ת. לוח6 – מספר ה תוכני ות שהשתנו עקב שינויים בתקציב בשנים 2999 – 2952 15 מספר השינויים 2999 2959 2955 2952 שינוי* שינוי אחד 428 283 336 191 55.2% - שני שינויים 288 239 221 180 27.5% - שלושה עד עשרה שינויים 513 985 583 671 21.1% + 00 – 011 שינויים 13 56 46 166 0,076.1% + 011 שינויים+ 2 2 2 2 1.1% ס ך כל ה תוכני ות שש נו ו 1,244 5,211 1,188 1,210 2.2% - מספר ה תוכני ות ה פעילות 1,412 0,211 0,244 0,201 7.4% - משקל ב תוכני ות הפעילות 88% 10% 90% 92% 2 נקודות * שינוי מצטבר בשנים4111 – 4104 . לפי ה נתונים שב לוח חלה בשנים4111 – 4104 ירידה קלה ב מספר הכולל של ה תוכני ות שהשתנו, שב יעור מצ בר ט של 4.7%. ב תוכני ות ש בהן נעש ה שינוי אחד או נעשו שני שינויים חלה ירידה ב ש יעור מצטבר של55.2% ושל27.5% בהתאמה, ואילו ב תוכני ות שנעשו בהן שלושה עד עשרה שינויים ו בתוכניות שנעשו בהן00 – 011 שינויים חל גידול חד, בשיעור מצ ט בר של21.1% ושל0,076.1% ,בהתאמה. כמו כן ב שנים האחרונות נעשו בכל שנה שינויים בכ- 11% – 14% מכלל ה תוכני.ות הפעילות ברוב המקרים מדובר ב ,פחות מעשרה שינויים על- פי רוב ב שינוי אחד או שניים. ה תוכני ות ש נעשו בהן יותר מ- 011 שינויים הן תוכני ות ש ,בסעיף הרזרבה הכללית שכן ,כאמור כל העברה בין סעיפ ים שי ענ ב ת אמצעות ן. לפי הנתונים נעשו ב שנת 4104 יותר מעשרה שינויים ב- 066 תוכני ,ות תקציב גידול ניכר בהשוואה ל שנים קודמות. ייתכן ש הסיבה לגידול הז היא ששנת2952 הי יתה השנה השנייה של תקציב דו- שנתי , ועל כן נדרשו שינויים רבים יותר ב תקציב ה מקורי, שאושר בסוף שנת4101 עבור שנת4104 . ,כאמור יש המכ .סוגי שינויים: שינויים פנימיים, העברות בין סעיפים באמצעות הרזרבה הכללית והעברת עודפים לפני שנציג את היקף השינויים יוצגו בלוח2 ש להלן נתונים על מספר השינויים ש נעשו ב כל סוג בשנים4111 – 4104 , .בליווי הסבר להגדרות השונות כאמור, יי תכן שכמה ,שינויים נכללים באותה בקשה ולפי כך הנתונים יא נם על מספר הפניות לוועד ה ת כספים. 15 נתוני משרד האוצר בעיבוד מרכז המחקר והמידע של הכנסת , )שינויי תקציב (שנים שונות , באתר מאגרי המידע הממשלתיים ( Data.gov.il :), כניסה6 במא י4102 ,. בנתונים נכללות כל התוכניות שנעשה בהן שינוי כלשהו (לא רק בהוצאה נטו) בסעיפי ההוצאה .לרבות המפעלים העסקיים עמוד 1 מתוך 21 הכנסת מרכז המחקר והמידע לוח8 – התפלגות מספר השינויים לפי סוגיהם16 סוג השינוי הסבר 2999 2959 2955 2952 *שינוי עודפים העברת עודפים (מחויבים ולא מחויבים) משנים קודמות 926 1,708 1,726 1,680 81.4% שינוי פנימי העברה בין תוכני ות באותו סעיף תקציבי , או בין תקנות 1,226 1,619 898 1,212 -1.1% הגדלה רגילה סוג נוסף של שינוי פנימי (במקרים רבים התאמות בסוף שנה), וכן הגדלה של ההרשאה להתחייב, או שינוי ההוצאה )המותנית בהכנסה (באותו סעיף 329 551 406 776 025.1% לרזרבה כללית העברה מ תוכני ת כלשהי לרזרבה הכללית(תוכני )ת המעבר לצורך העברה מי י דית לסעיף אחר 237 543 570 1,649 511.1% מרזרבה כללית העברה מהרזרבה הכללית ל תוכני ת אחרת במסגרת העברה ( בין סעיפים תוכני)ת המעבר 1,592 2,016 2,020 2,423 54.4% קיצוץ לרזרבה העברה מ ת וכני ת כלשהי לרזרבה הכללית שלא כחלק ( מהעברה רגילה בין סעיפים שינוי ש נעשה בדרך כלל בעקבות החלטת ה)ממשלה על הפחתה רוחבית 1,091 1,300 1,422 1,759 60.4% הקצאות מהרזרבה הכללית הקצא ת סכום מהרזרבה הכללית ל תוכני ת אחרת שלא במסגרת העברה ישירה בין סעיפים 179 395 484 433 020.1% קיצוץ הפחתה מתקציב תוכני ת שלא לצורך העברה ל תוכני ת אחרת 175 ךס הכול 5,580 8,132 7,526 10,107 45.5% * שינוי מצטבר בשנים4111 – 4104 . לפי הנתונים שבלוח בשנים4111 – 4104 חל גידול בשיעור מצטבר של10.0% ב מספר השינויי ם , בעיקר בשינויים לרזרבה הכל( לית511.1%ב ) ו( הגדלה רגילה025.1% ) , אם כי יש לציין כי בשנת4111 מספר השינויים היה קטן יחסי,ת גם בהשוואה לשנים שקדמו לה (לוח4 )לעיל. ,כמו כן בכל שנה נעש ים שינויים תקציביים רבים מ כל הסוגים, א ך אי- אפשר ללמוד מנתונים אלו על היקף השינויים(בכסף) ב.כל סוג מנית:וח הנתונים עולה כי  ( חלק ניכר מהשינויים21% – 21% מהם( ) הם העברות בין סעיפי תקציב4 ספרות) שונים (לרזרבה כללית )ומרזרבה כללית;  השינויים הפנימיים בין תוכני ות (שינוי פנימי והגדלה רגילה) הם כ- 07% – 47% מכלל השינויים;  העודפים המועברים משנה קודמת הם כ- 07% – 42% מ כלל .השינויים ב לוח5 ן מ ל לה ש צג ו ים נתונים על היקף השינויים הכספיים בשנים האחרונות בתקציב ההוצאה נטו. 17 ב נתונים ל א נ כללת העברת עודפים משנה לשנה( נתונים אלה מוצגים להלן בלוח6), וה נתוני ם המוצגים ו מח לקים לפי סוגי הם : שינויים פנימיים, העברה בין סעיפי תקציב (באמצעות .הרזרבה) וקיצוץ תקציבי 16 ,נתוני משרד האוצר)שינויי תקציב (שנים שונות( , באתר מאגרי המידע הממשלתייםData.gov.il :), כניסה6 במאי4102 . הסבר המושגים מ וב ,סס על שיחה עם הגב' רחל טל( מרכזת תוכני תנים) אמרכלות ב אגף התקציבים של משרד ,האוצר1 במאי4102. נוסף על כך יש שינוי המוגדר "העברה בין סעיפים". שינוי זה רלוונטי כשמדובר בהעברה יש ירה בין סעיפים שלא באמצעות הרזרבה הכללית, בעיקר עקב שינוי מבני בתחום מסוים. שינוי כזה לא נעשה בארבע השנים האחרונות. בנתונים שבלוח זה לא נכללים שינויים .עקב המרה של עבודה בלתי צמיתה עמוד 01 מתוך 21 הכנסת מרכז המחקר והמידע לוח1 – היקף השינויים התקציביים ב שנים האחרונות, לפי סוג השינוי (במיליארדי ש"ח שוטפים) 18 סוג שינוי 2999 2959 2955 2952 *שינוי שינויים פנימיים19 6.3 4.5 3.7 5.4 02.2% - העברות בין סעיפים20 17.4 20.2 17.5 24.2 21.0% קיצוץ תקציבי21 - - - 0.3 ךס הכול 23.6 24.7 21.3 29.8 21.6% תקציב מקורי נטו22 248.2 256.0 271.2 284.7 02.7% משקל השינויים ב תקציב המקורי9.5% 9.6% 7.8% 10.5% * שינוי מצטבר בשנים4111 – 4104 . מהנתונים שבלוח עולה כי בשנים4111 – 4104 חל גידול בשיעור מצ טבר של46.2% בסך השינויים הכ ספיים; בשינויים פנימיים חלה ירידה בשיעור מצטבר של02.2% ובהעברות בין סעיפים חלה עלייה ב ש יעור מצטבר של 21.0% . ,כמו כן ה שינויים נטו בתקציב בשנת4104 הסתכמו בכ- 29.8 מיליארד ש"ח, ש הם כ- 10.5% מהתקציב המקורי לאותה שנה, ש אושר לקראת סוף שנת4101 במסגרת תקציב דו-שנ תי. שיעור זה גבוה ב מידה ניכרת מ שיעור השינויים ש שענ ו בשנת4100 (כ- 7.8% ), אם כי הוא קרוב יותר לשיעור השינויים ש נעש ו בשנת4101 (כ- 9.1% ), שכאמור הייתה השנה השנייה של תקציב דו- .שנתי עוד עולה מהנתונים בלוח5 כי בשנת4104 שה ענ קיצוץ בתקציב ב כ סך- 699 מיליו ן ש"ח .ה משמעות של קיצוץ זה א הי הפחתה בתקציב המדינה הכולל , ולא העבר ת .התקציב לרזרבה לצורך העברתו לסעיפים אחרים הסיבה ל קיצוץ הייתה ירידה בהכנסות המדינה )(עקב הפחתת הבלו על הדלק , והוא נעשה כדי למנוע הגדלה של הגירעון .התקציבי23 ה קיצוץ נעשה בהתאם לסעי ף62 לחוק , הקובע את דרכי המימון להפחת ת הוצאות המדינה, לרבות .באמצעות הפחתת תקציב ההוצאה בסעיפים שונים בהקשר זה נציין כי על-פי נתוני בנק ישראל בשנת4104 היו הוצאות הממשלה ג דולות בכ- 4.4 מיליארד ש"ח מ התקציב המקורי שאושר לשנה זו. א ו מנם ה גידול נעש ה על חשבון ניצ.ול עודפי תקציב שהועברו מהשנה הקודמת, אך הוצאה בפועל מעבר לתקציב המקורי אינה שכיחה24 חריגה זו נובעת מכך שהממשלה אישרה תוספת הוצאות רבות בלי שנעשו הפחתות רוחביות מספ י .קות במקביל ייתכן ש צעד זה נע שה עקב החלטה מודעת ע ל הגדלת ההוצאות על חשבון העברת עודפים לשנה ה ,באה אך מנגד ייתכן ש מדובר בתכנון לא מספק של מימון הגדלת ההוצאות שנוספו במהלך השנה. 17 נציין כי הסכומים של השינויים לסוגיהם משקפים את המצב בסוף השנה, כמה תקציב הועבר בכל סוג שינוי (גם אם נעשו כמה שינויים מאותו סוג באותה שנה). עם זאת, כשמדובר בשינויים פנימיים, ייתכן שבתוכניות או בסעיפים מסוימים היו כמה שינויים באותה שנה שקיזזו זה את זה, ובסכום שיוצג בלוח5 .יפורט הסיכום נטו בסוף שנה 18 נתוני אגף החשב הכללי במשרד האוצר- החטיבה למידע ניהולי , דואר ,אלקטרוני4 במאי4102 , עיבוד מרכז המחקר והמידע של הכנסת. ב נתונים לא נ כלל ים שינויים שנעשו בתקציב המפעלים העסקיים.)(שינויים פנימיים בלבד 19 "בשינויים פנימיים נכללים שינויים מסוג "שינוי פנימי" ומסוג "הגדלה רגילה . מכיוון שסך ,השינויים הפנימיים מסתכמים באפס הסכום הכולל חושב על- ידי חיבור סכו מי כל השינויים הפנימיים שנעשו (בערכם המוחלט) וחלוקת הסכום שהתקבל לשניים. בנתונים .נכללים כאמור רק השינויים בתקציב ההוצאה נטו, לא כולל שינויים בהוצאה מותנית בהכנסה והרשאה להתחייב 20 בהעברות אל ו נכללים: העברות שנעשו בין סעיפי תקציב רגילים באמצעות הרזרבה הכללית; הסכומים שקוצצו במהלך השנה מהסעיפים השונים והועברו לרזרבה והוקצו לאחר מכן; סכומים שהופיעו בסעיף הרזרבה הכללית בתקציב המקורי והוקצו לסעיפי תקציב אחרים במהלך השנה או לקראת סופה. סכומים אלו ח ושבו על- ידי חיבור כל הסכומים שהוקצו מהרזרבה הכללית במהלך .השנה או כל הסכומים שהועברו לרזרבה, לרבות התקציב המקורי 21 נציין כי במסגרת הקיצוץ הופחתו כ- 242 מיליו ן ש"ח מ- 075 .תוכניות 22 התקציב המקורי בהקשר הנוכחי הוא התקציב לחישוב מגבלת ההוצאה (תקציב הפעולות), ד היינו התקציב המקורי בניכוי תשלום חובות (סעיף12 .) למעט תשלום חובות למוסד לביטוח לאומי ב תקציב זה ל א נ כלל תקציב המפעלים העסקיים. 23 הקיצוץ אושר בוועדת הכספים ב- 04 בספטמבר4104 , בעקבות החלטת ה 'ממשלה מס2501 מ-2 באפריל4104 . 24 ,בנק ישראל ביצוע תקציב המדינה בשנת4104 ותמונת התקציב לשנים הבאות , 02 בפברואר4102 . עמוד 00 מתוך 21 הכנסת מרכז המחקר והמידע מניתוח סוגי השינויים עולה כי עיקר השינויים נעשים באמצעות הרזרבה הכללית, כלומר העברת תקציבים בין סעיפי תקציב, והקצאת הכספים המתוקצבים ברזרבה הכללית (תקציב מקורי או תקציבים שק)וצצו לרזרבה. אשר לשינויים פנימיים, מהנתונים בלוח עולה כי הם חלק קטן מכלל השינויים עש נה ים מדי שנה (כ- 01% בשנים 4101 – 4104 .) עם זאת, כאמור, הנתונים המוצגים בלוח משקפים את תמונת המצב מבחינת היקף השינויים בסוף .שנת התקציב בפועל נעש ים שינויים פנימיים בהיקף גדול יותר, אך חלקם מקוזזים זה בזה.במהלך השנה25 כמו כן, הנתונים הם רק על העברה פנימית בין תוכני ות, ו ל א נ כלל ות בהם העבר ות בין תקנות בתוך אותה תוכני ת (הדורשת , כאמור, את)אישור משרד האוצר בלבד, שגם הן נ חשב תו שינוי ים פנימי ים. חשוב ל הדגיש כי הנתונים שהוצגו בלוח5 מ( שקפים את השינויים נטו, כלומר כמה תקציב הועבר בין סעיפים4 ספרות) ו תוכני( ות6 ,)ספרות ב נטרול ההעברה בדרך לרזרבה וממנה, 26 אך חלק מהתקציבים המועברים לרזרבה אינם מועברים כחלק מהעברה בין סעיפים, אלא בעקבות החלטות ה ,ממשלה על קיצוצים שונים ו ייתכן ש יוקצו בהמשך לטו בת סעיפים אחרים . במקרים אלו ייתכן שיש מקום להחשיב גם את ההעברה לסעיף הרזרבה כהעברה תקציבית, וממילא היקף ההעברות יגדל. לדוגמה, בשנת4104 הועברו לרזרבה כ- 6.2 מיליארד ש"ח. נוסף על כך , ב נתונים ש בלוח5 ל נ א כללים השינויים שנעשו בתקציב המפעלים העסקיים (מדובר בשינ ויים פנימיים ), ובשנת 4104 , לדוגמה, שינויים אלו הסתכמו בכ- 8.1 מיליארד ש"ח .נוספים ,כאמור ב לוח5 נ כלל ו השינויים התקציביים בלבד, ללא העברת עודפים משנה קוד .מת ב לוח6 ש להלן מ ים צג ו סכומי העודפים שהועברו בשנים האחרונות בחלוקה ל ס וגי העודפים וכ שיעור מהתקציב המקורי.שעליו נוספו לוח1 – סכומי העודפים התקציביים שהועברו בשנים האחרונות )(במיליארדי ש"ח27 שנה עודפים רגילים עודפים מחויבים סה"כ תקציב מקורי נטו28שיעור מהתקציב המקורי 2009 8.1 11.0 19.1 248.2 7.7% 2010 7.7 13.0 20.7 256.0 8.1% 2011 8.2 13.1 21.3 271.2 7.9% 2012 8.1 15.2 23.3 284.7 8.2% לפי הלוח בכל אחת מהשנים האחרונות הועברו עודפי תקציב מהשנה הקודמת, והעודפים היו תוספת של 7.7% – 1.4% לע ה תקציב המקורי של כל אחת מה ים שנ. 25 אם הועבר תקציב מ תוכני ת אחת ל,אחרת ולאחר מכן הועבר תקציב ל תוכני ת הראשונה מ תוכני ת אחרת, רק השינויים נטו י יכללו .בשינויים הפנימיים בסוף השנה לדוגמה, בתוכנית ראשית מס ' 121000 במשרד ראש הממשלה ("שירותים מרכזיים") נעשו בשנת 4104 ארבעה שינויים פנימיים. בשניים מהם נוסף סכום כולל של119,999 ש"ח ובשניים הועבר מהתוכנית סכום כולל של כ- 52.2 מיליו ן ש"ח , כך שבסך הכול היקף השינוי התקציבי נטו בסוף השנה בתוכנית זו הוא כ- 51.1 מיליון ש"ח , אך היקף התקציב שהועבר בשינויים פנימיים הוא כ- 52.4 מיליו ן ש"ח . נציין כי על- פי הנתונים שפרסם משרד האוצר על השינויים (אתר מאגרי המידע [ הממשלתייםData.gov.il ,] )שינויי תקציב (שנים שונות :, כניסה6 במאי4102 ), בשנת4104 הסתכמו השינויים הפנימיים בפועל )(ללא קיזוז שינויים מנוגדים באותה תוכנית) בכ- 1.5 מיליארד ש"ח (לעומת5.2 מיליארד ש"ח המפורטים בלוח5 .) 26 אם נחשיב את כל ההעברות דרך הרזרבה כשינויים בתקציב יסתכם היקף ה שינויים בתקציב בשנת4104 )(לא כולל מפעלים עסקיים בכ- 16.2 מיליארד ש"ח , ובשנת4100 בכ- 89 .מיליארד ש"ח 27 נתוני אגף החשב הכללי במשרד האוצר- החטיבה למידע ניהולי ,, דואר אלקטרוני4 במאי4102 , עיבוד מרכז המחקר והמידע של .הכנסת 28 התקציב המקורי בהקשר הנוכחי הוא ה תקציב לחישוב מגבלת ההוצאה (תקציב הפעולות), דהיינו התקציב המקורי בניכוי תשלום חובות (סעיף12 .) למעט תשלום חובות למוסד לביטוח לאומי. בתקציב זה לא נכלל תקציב המפעלים העסקיים עמוד 04 מתוך 21 הכנסת מרכז המחקר והמידע 2.2 . רזרבות פנימיות נוסף על הרזרבה הכללית יש רזרב ות בסעיפי תקציב רב ים, לע- פי רוב בתחום פעולה או תוכני.ת ייחודיים תפקיד הרזרבות בין השאר לאפשר העברות פנימיות בתוך הסעיפים בהתאם לצרכים מתפתחים במהלך השנה בלי לפגוע בהכרח ב תוכני ות אחרות, כגון רזרבות להתי י .קרויות ב לוח7 ש להלן מ ו צג ו ת הרזרבות הקיימות ב תוכני ות ייחודיות ב סעיפי תקצ יב שונים בשנים4111 – 4102 . לוח2 - היקף הרזרבות בתקציב המדינה )(במיליארדי ש"ח29 סעיף 2009 2010 2011 2012 2956 *שינוי רזרבות בסעיפי התקציב השונים )(מקורי 3.8 4.3 4.0 5.5 8.0 22.7% )רזרבה כללית (מקורי 4.7 5.0 6.1 7.8 7.1 66.1% עודפים שהועברו מתוכניות הרזרבה משנה קודמת 0.9 1.3 2.1 3.6 0.7 211.1% סך ה כל תקציב בסעיפי הרזרבה 9.4 10.7 12.2 16.8 51.2 24.2% )שיעור מכלל התקציב (על שינוייו 2.8% 3.1% 3.3% 4.3% 52.6% העברה מתוכניות הרזרבה במהלך השנה 1.7 1.1 00.0 05.0 72.6% ה תקציב על שינוייו בסעיפי הרזרבה בסוף שנה 0.7 0.6 1.1 1.7 024.1% משקל ה)ניצול (הקצאת התקציבים שבסעיפי הרזרבה92.7% 94.3% 90.8% 90.0% * שינוי מצטבר בשנים4111 – 4104 . מהנתונים שבלוח עולה כי בשנים4111 – 4104 חל גידול בשיעור מצ ט בר של71.7% בסך תקציבי הרזרבה; בשיעור מצטבר של22.7% ברזרבה בס ע יפי התק ציב השונים; של66% ברזרבה הכללית ו של211% בעודפי רזרבה שהועברו מ ה שנה ה .קודמת בשנת4102 צפוי ש )סך תקציבי הרזרבה בסעיפי המשרדים (ללא הרזרבה הכללית יהי ה כ- 4 מילי ארד ש"ח, עלייה של כ- 25.5% לעומ ת שנת4104 . מנגד צפוי כי הרזרבה הכללית ת קטן בכ- 1% , והעודפים שנותרו ב סעיפי הרזרבה בשנת4104 יהיו קטנים בכ- 54.1% מהעודפים שנותרו בשנת4100 ( 5.2 לעומת 6.1 מיליארד ש"ח .)הסבר אפשרי ל הצטמצמות היקף העודפים שנותרו הוא ש בשנת4104 ה סך הוצאות ב תקציב שבוצע בפועל היה כאמור גבוה בכ- 2.2 מיליארד ש"ח מ התקציב המקורי (מצב שאינו שכיח), ולכן סך העודפים שנותרו קטן יחסית לשנים הקודמות, ש.בהן הביצוע בפועל לא חרג מהתקציב המקורי30 ,כמו כן בכל אחת מהשנים האחרונות הוקצו כ- 4.1% – 2.2% מהתקציב (כולל עודפים מסעיפי הרזרבה ב שנה הקודמת) לרזרבות .למטרות השונות רוב ה סכומים הל לו (כ- 11% מהם ו יותר ) מ ועברים במהלך ה שנה ל תוכני( ות6 ספרות) שב סעיפי התקציב השונים (4 )ספרות. נוסף על כך , בחלק מה תוכני( ות הרגילות יש רזרבות גם ברמת התקנות1 .)ספרות נוסף על הרזרבות ש בסעיפי התקציב י ש בתקציב גם"רזרבות סמויות" ; הכוונה היא ל תוכני ות תקציביות(6 )ספרות ,המתוקצבות בתקציב המקורי ש הסכ ומים שב הן מ ועברים במהלך השנה ל תוכני ות אחרות. 31 29 נתוני אגף החשב הכללי במשרד האוצר- החטיבה למידע ניהולי, ,דואר אלקטרוני4 במאי4102 , עיבוד מרכז המחקר והמידע של הכנסת. נתוני הרזרבות בשנת4102 הם על-פי הצעת התקציב שהוגשה לכנסת, ונתוני ה עודפים לשנה זו חושבו על בסיס התקציב שנותר בתוכניות הרזרבה בסוף שנת4104 . 30 בנק ,ישראל ביצוע תקציב המדינה בשנת2012 ותמונת התקציב לשנים הבאות , 02 בפברואר 2013 . 31 הרחבה ראו במסמך מרכז המחקר והמידע של הכנסת ניתוח תת- ניצול בסעיפי התקציב בשנים4111 - 4111 ,, כתב תמיר אגמון 20 באוקטובר4101 ,כן ו ,פרופסור אבי בן בסט ופרופסור מומי דהן מאזן הכוחות בתהליך התקצוב ', עמ022-022 , המכון הישראלי ,לדמוקרטיה4116 . עמוד 02 מתוך 21 הכנסת מרכז המחקר והמידע 6. השפעת השינויים על מבנה התקציב כאמור לעיל בסעיף4.0 , בכל אחת מהשנים האחרונות נעש ו שינויים תקציביים ב כ- 7.1% – 01.5% מהתקציב המקורי , דהיינו כ- 40.2 – 41.1 מיליארד ש"ח . חלק מהשינויים נע שים בשל צרכים דחופים ש מתעוררים ב מהלך השנה או עקב העבר ת סמכויות מיחידה ליחידה, אך ייתכן ש חלק מ השינויים נ עשים עקב שינוי בסדר העדיפו יו ת ,של הממשלה המביא עמו שינוי בהרכב התקציב, וייתכן גם ש חלק מהשינויים מקור ם תכנון לא מספק בהכנת התקציב המקורי (ראו להלן סעיף2.0 .) 6.5 . השפעת השינויים על אשכולות הת קציב מקובל לחלק את תקציב המדינה ל המכ אשכולות נושאיים. יש כמה חלוקות, אך במסמך זה נתבסס על החלוקה של משרד האוצר, 32 שבה אשכולות התקציב הם אלה: ביטחון– משרד הביטחון, המשרד לביטחון ה פנים ו סעיפים ביטחוניים נוספים; ענפי המשק– משרד הכלכלה (לשעבר התמ"ת), משרד התק שורת, משרד התיירות, משרד החקלאות ופיתוח הכפר, משק המים ו המכ סעיפי תקציב נוספים; שירותים חברתיים– משרד החינוך, משרד הבריאות, משרד הרווחה והשירותים החברתיים, המוסד לביטוח לאומי, המשרד לקליטת העלייה, משרד המדע, התרבות והספורט וסעיפים רלוונטיים. באשכול זה נכל ל גם תקציב משרד הפנים על סעיפיו; משרדים מ י נהליים– בית הנשיא, משרד ראש הממשלה, משרד האוצר, משרד המשפטים, משרד החוץ והמשרד להגנת הסביבה. הכללנו באשכול זה גם את תקציב ן של יחידות שאינן ממשלתיות, ובהן הכנסת, משרד מבקר המדינה, ועדת הבחירות המרכזית ו עוד; תשתיות ובינוי– משרד הבינוי והשיכון, משרד האנרגיה והמים (לשעבר משרד התשתיות הלאומיות), משרד התחבורה והבטיחות בדרכים ומ י.נהל מקרקעי ישראל נוסף על אלה יש :שלושה סעיפי תקציב שאינם נכללים באשכולות אלו תשלום חובות (סעיף48 ) , החזר ריבית ועמלות (סעיף81 ), והרזרבה הכללית (סעיף82 ). ב לוח1 ש להלן מ ת צג ו התפלגות התקציב המקורי והתקציב על שינוייו לאשכולות התקציב לפי גודל התקציב בשנת4104 . ב חישוב הנתונים לא נ כלל ים העודפים שהועברו משנים קודמות. 32 פירוט תקציבי משרדי הממשלה :, באתר האינטרנט של משרד האוצר, כניסה00 במאי4102 . נדגיש כי החלוקה לאשכולות היא לפי .סעיפי תקציב, ואין פיצול של סעיף לשני אשכולות שונים עמוד 02 מתוך 21 הכנסת מרכז המחקר והמידע לוח4 – התפלגות התקציב המקורי ו התקציב על שינוייו לפי אשכולות התקציב33 שנה 2999 2959 2955 2952 אשכול מקורי על שינוייו מקורי על שינוייו מקורי על שינוייו מקורי על שינוייו שירותים חברתיים 29.7% 30.0% 30.1% 30.8% 30.8% 31.0% 30.3% 31.1% ביטחון 18.0% 20.7% 18.7% 21.5% 17.7% 20.5% 17.4% 20.3% תשלום חובות 23.9% 23.9% 23.6% 23.7% 24.5% 24.5% 24.7% 24.7% החזר ריבית ועמלות 11.3% 10.9% 11.7% 10.7% 10.6% 10.2% 10.5% 10.4% משרדים מ י נהליים 9.0% 8.1% 7.8% 7.1% 7.8% 7.0% 8.4% 7.3% ענפי המשק 3.0% 3.1% 3.1% 2.8% 3.1% 3.2% 3.1% 3.1% תשתיות ובינוי 3.7% 3.3% 3.5% 3.4% 3.6% 3.6% 3.4% 3.1% רזרבה כללית 1.5% 0.0% 1.5% 0.0% 1.8% 0.0% 2.1% 0.0% סך הכול 011% 011% 011% 011% 011% 011% 011% 011% מ ניתוח הנתונים ש בלוח עולות ה עובדות שלהלן:  האשכולות התקציביים הגדולים ביותר הם שירותים חברתיים (כ- 21%) וביטחון (כ- 41% ,)ש יחד הם כמחצית .מתקציב המדינה  השינויים התקציביים מג דילים את חלקו של אשכול הביטחון (בעיקר תקציב משרד הביטחון – ראו לוח00 להלן ) במידה ניכרת מדי שנה, ביותר מ- 51% מהתקציב המקורי (כ- 59 מיליארד )ש"ח . יש כמה ,גורמים לכך ובהם תקצוב מרכיבי ביטחון ש אינם נכללים בתקציב המקורי של כל שנה. 34  אשכול השירותים החברתיים גדל ג ם הוא מדי שנה עקב השינויים בתקציב, אם כי בשיעור מתון מזה של .אשכול הביטחון  חלקם של המשרדים המ י נהליים ואשכול ה תשתיות ו ה בינוי קטן בקביעות בשנים האחרונות עקב השינויים התקציביים ,וה צמצום המשמעותי הוא בחלק של אשכול המשרדים המ י נהליים.  חלק התקציב המיועד לתשלום חו בות והחזר ריבית ועמלות הו א כשליש, והשינויים התקציביים כמעט אינם .משפיעים על כך, שכן מדובר בהתחייבויות קשיחות יחסית  בכל שנה התקציב המוקצה לרזרבה הכללית מועבר לסעיפים אחרים במהלך השנה או בסו פ ה. בהקשר זה נציין כי ב חלק מה מקרים עודפי תקציב שב רזרבה מועברים לתקצי.ב הביטחון 6.2 . השפעת השינויים בתקציב על סעיפי תקציב ספציפיים לאחר שבחנו את השפעת השינויים בתקציב על אשכולות התקציב, נבחן כיצד ש י נויים אלו משפיעים על סעיפי תקציב (4 )ספרות יחידים . בשלב ראשון נבחן באילו סעיפים חל השינוי הגדול ביותר מבחינת שיעור ו ב תקציב (תוספת או )הפחתה בהשוואה.לתקציב המקורי ב לוח1 ש להלן י ו צג ו חמשת הסעיפים ש בהם חל גידול בשיעור הגבוה ביותר בתקציב בהשוואה לתקציב המקורי ב תוספת .עודפים 33 נתוני אגף החשב הכללי במשרד האוצר- החטיבה למידע ניהולי , דו ,אר אלקטרוני4 במאי4102, עיבוד מרכז המחקר והמידע של הכנסת. 34 הרחבה בנושא תקציב הביטחון ראו במסמך מרכז המחקר והמידע של הכנסת אופן קביעת תקציב הביטחון ואמצעי הפיקוח והבקרה עליו , כתב אליעזר ,שוורץ20 באוקטובר4100 ., באתר האינטרנט של הכנסת עמוד 05 מתוך 21 הכנסת מרכז המחקר והמידע לוח9 – סעיפי ( תקציב2 )ספרות ש בהם שיעור ה גידול היה הג בוה ביותר35 2999 2959 2955 2952 הסעיף שיעור ה שינוי הסעיף שיעו ר ה שינוי הסעיף שיעור ה שינוי הסעיף שיעור ה שינוי 06 – הוצאות חירום אזרחיות 74.8% 06 – הוצאות חירום אזרחיות92.3% 06 – הוצאות חירום אזרחיות 103.1% 61 – חינוך )(פיתוח 89.9% 02 – בחירות ומימון מפלגות49.0% 22 – משרד האנרגיה והמים 43.5% 71 – פיתוח תיירות 102.8% 06 – הוצאות חירום אזרחיות 88.8% 01 – ה מועצה ה לאומית לביטחון 46.3% 67 – משרד הבריאות )(פיתוח 41.5% 67 – משרד הבריאות )(פיתוח 94.4% 22 – משרד האנרגיה והמים 81.6% 22 – משרד האנרגיה והמים 44.4% 01 – ה רשויות ה מקומיות 28.1% 76 – תעש יה י )(פיתוח 42.1% 02 – בחי רות ומימון מפלגות 73.3% 27 – משרד התיירות 38.7% 01 – ה מועצה ה לאומית לביטחון 22.9% 22 – משרד החקלאות 23.4% 71 – פיתוח תיירות 53.1% לפי הנתונים שבלוח בכל אחת מהשנים4111 – 4104 היו כ המ סעיפים ש תקציב ם גדל במהלך השנה ,במידה ניכרת ב יותר מ- 42% , ובחלק מהמקרים אף ביותר מ- 011% . אפשר לראות בלוח ש חלק מהסעיפים חוזרים בשנים השונות . להלן כ מה :דוגמאות סעיף תקציבי68 – תקציב משרד האנרגיה והמים: תקציב סעיף זה גדל כמעט בכל שנה מ השנים4111 – 4104 ב- 22.5% – 10.6% . מבדיקת התקציב עולה כי בשנת4104 התקציב המקורי בסעיף ז ה היה כ- 564.1 מיליו ן ש"ח והתקציב על שינוייו בסוף השנה היה כ- 828.1 מיליו ן ש"ח (כולל עודפים שהועברו בס ך כ- 522.4 מיליו ן ש"ח .) הביצוע בפועל בסעיף זה הסתכם בשנת4104 בכ- 658.1 מיליו ן ש"ח (כ- 66% ). גם בשנים4111 – 4100 גדל התקציב בסעיף זה, כב- 15.8 עד כ- 22.1 מיליו ן ש"ח , והביצוע בשנים אלו הסתכם בכ- 61% – 67% מה.תקציב על שינוייו .)עיקר התוספות בשנים אלו ניתנו לתחום פיתוח וייעול השימוש באנרגיה (אנרגיות חלופיות סעיף תקציבי51 – הוצאות חירום אזרחיות: תקציב סעיף זה גדל בכל אחת מהשנים4111 – 4104 ב- 72.1% – 012.0% . מבדיקת התקציב עו לה כי בשנת4104 היה התקציב המקורי בסעיף זה כ- 298.5 מיליו ן ש"ח והתקציב על שינוייו בסוף שנה זו היה כ- 452 מיליו ן ש"ח (כולל עודפים שהועברו בס ך כ- 221 מיליו ן ש"ח ). הביצוע בפועל בסעיף זה הסתכם בשנת4104 בכ- 819.6 מיליו ן ש"ח (כ- 57% ). גם בשנים4111 – 4100 גדל התקציב ב סעיף זה בכ- 96.1 מיליון ש"ח (שנת4111 ) עד כ- 248.8 מיליון ש"ח (שנת2955 ), והביצוע בשנים אלו הסתכם בכ- 51% (שנת4100 ) עד11% (שנת4111 ) מה.תקציב על שינוייו תקציבי סעיפים נוספים גדל ב מידה ניכרת נ בש תיים מארבע השנים האחרונות, ובהם תקציב הפיתוח של משרד הבריאות ( 67 ) , תקציב פיתוח תיירות( 71 ) .ועוד 35 נתוני אגף החשב הכללי במשרד האוצר- החטיבה למידע ניהולי ,, דואר אלקטרוני4 במאי4102 , .עיבוד מרכז המחקר והמידע עמוד 06 מתוך 21 הכנסת מרכז המחקר והמידע ב לוח01 ש להלן מ ים צג ו חמשת סעיפי התקציב שבהם חלה ה ירידה הגדולה ביותר באות ה שנה (ביחס לתקציב המקורי בתוספת עודפים )ב שנים4111 – 4104 . החישוב נעשה על- ידי השוואת התקציב על שינוייו לתקציב המקורי בתוספת עודפים . לוח59 – סעיפי ה( תקציב2 )ספרות ש שיעור הירידה בהם היה הגדול ביותר36 2999 2959 2955 2952 שם הסעיף שיעור שינוי שם הסעיף שיעור שינוי שם הסעיף שיעור שינוי שם הסעיף שיעור שינוי 02 – הוצאות שונות -84.9% 02 – הוצאות שונות -81.6% 02 – הוצאות שונות -82.1% 02 – הוצאות שונות -80.9% 57 – ה רשויות ה מקומיות -60.1% 76 – תעש יה י -42.5% 72 – מפעלי מים -28.6% 55 – אוצר -73.8% 56 – נציבות שוויון זכויות-38.9% 71 – פיתוח תיירות -27.8% 50 – דיור ממשלתי -25.3% 50 – דיור ממשלתי -73.1% 72 – מפעלי מים -36.0% 20 – ה רשות ה ממשלתית למים ולביוב -22.9% 55 – אוצר -16.8% 72 – מפעלי מים -27.1% 71 – פיתוח תיירות -22.7% 50 – דיור ממשלתי -19.1% 20 – ה רשות ה ממשלתית למים ולביוב -13.5% 24 – מענקי בינוי ושיכון -25.5% לפי הנתונים שבלוח חלה ב כל אחת מה שנים4111 – 4104 י רידה ניכרת בתקציב של כמה סעיפים. מניתוח הנת ונים עולה כי בכמה סעיפים נעשתה במשך כמה שנים העברה ניכרת של תקציב במהלך השנה, כלומר הביצוע בפועל של התקציב ב סעיפים האלה .נמוך להלן המכ :דוגמאות סעיף56 – הוצאות שונות: התקציב בסעיף זה פחת בכל אחת מהשנים בכ- 49.9% – 48.9% . התקציב המקורי ברוטו בסעיף זה היה כ-6 – 8.1 מיליארד ש"ח בכל אחת מהשנים, ו גם הועברו אליו עודפים בסך כ- 512 – 651 מיליו ן ש"ח בכל אחת מהשנים4101 – 4104. המש מעות של נתון זה היא העברה של מיליארדי ש"ח בכל אחת מהשנים מסעיף זה לסעיפים אחרים. אחת ה תוכני ות(6 )ספרות בסעיף זה תוקצבה בכ- 2.6 מיליארד ש"ח בשנת 4104 , והביצוע בפועל היה כ- 4.8% בלבד. בשנת4100 תוקצבה תוכני ת זו בס ך כ- 5.1 מיליארד ש"ח, והביצוע ב פועל היה כ- 9.8% . בשנים4111 ו- 4101 התקציב המקורי ב תוכני ת זו היה כ- 5.6 מיליארד ש"ח, והביצוע בפועל היה פחות מ- 4% .מבדיקת ( תקנות התקציב1 ספרות) של תוכני ת זו עולה כי רבות מהתקנות מוגדרות רזרבות או עתודות, ולכן התקציב זמין להעברה לצרכים אחרים. מניתוח השינויים ב תוכני ת זו עולה כי הועברו מ מנה תקציבים למגוון משרדי ממשלה ומטרות, ובהם המשרד לביטחון ה פנים, משרד החוץ ומשרד המדע, ולפעולות " כגון תוכני "ת מיעוטים ו פיצויים בגין הקפא ת הבנייה ביהודה ושומרון. גם מ תוכני ות אחרות בסעיף זה הועברו תקציבים למגוון מטרות, ובהן יישום הסכמים קואליציוניי ם ., מיגון מוסדות חינוך וסבסוד אגרת רשות השידור .נציין כי סעיף תקציבי זה נכלל בתקציב משרד האוצר סעיף15 – דיור ממשלתי: התקציב בסעיף זה פחת בכל אחת מהשנים4101 ו- 4100 בכ- 59.5% – 26.5% . התקציב )המקורי (ברוטו ב סעיף זה בשנת4104 היה כ- 525 מיליו ן ש"ח, ובשנים שקדמו לשנה זו התקציב המקורי היה כ- 21 – 594 מיליון ש"ח . ביצוע התקציב בפועל בשנים אל ה נע בין כ- 58% (שנת4104 )לכ- 62.4% בשנת4101 36 נתוני אגף החשב הכללי במשרד האוצר- החטיבה למידע ניהולי, ,דואר אלקטרוני4 במאי4102 , עיבוד מר.כז המחקר והמידע עמוד 07 מתוך 21 הכנסת מרכז המחקר והמידע וכ- 41% בשנת4111. נוסף על כך , בכל אחת מהשנים הועברו לסעיף זה עודפים בסכומים גדלים: מכ- 68 מיליון ש"ח בשנת4101 לכ- 588 מיליון ש"ח בשנת4104 . המשמעות של נתונים אלו היא שבכל שנה נותר בסעיף זה תקציב לא מנוצל בהיקף של עשרות מיליוני ש"ח ויותר והועבר לסעיפים אחרים או נשאר.כעודפים לשנה הבאה .נציין כי סעיף תקציבי זה נכלל בתקציב משרד האוצר בלוח00 ש להלן מוצגים נתונים על הסעיפים ש בהם התקציב גדל או פחת ביותר ממיליארד ש"ח בשנים4111 – 4104. החישוב נעשה לאחר ניכוי העודפים שהועברו ל כל סעיף במהלך כל שנה. לוח55 – סעיפים ש בהם התקציב גדל או פחת ב יותר ממיליארד ש"ח ב אותה שנ ת תקציב37 2999 2959 2955 2952 ה סעיף סכום ה סעיף סכום ה סעיף סכום ה סעיף סכום הגדלה בתקציב 05 – משרד הביטחון 7.9 05 – משרד הביטחון 8.3 05 – משרד הביטחון 8.7 05 – משרד הביטחון 9.0 04 – גמלא ות ופיצויים 1.9 04 – גמלאות ופיצויים 1.2 41 – משרד החינוך 1.1 41 – משרד החינוך 2.7 01 – רשויות מקומיות 1.0 17 – ה משרד לביטחון ה פנים1.0 41 – משרד החינוך 1.0 הפחתה בתקציב 02 – הוצאות שונות -3.9 25 – תשלום ריבית ועמלות -3.1 02 – הוצאות שונות -2.7 02 – הוצאות שונות -2.9 47 – ביטוח לאומי -1.6 02 – הוצאות שונות -3.1 25 – תשלום ריבית ועמלות -1.3 47 – ביטוח לאומי -1.5 25 – תשלום ריבית ועמלות -1.1 47 – ביטוח לאומי -1.4 42 – משרד הבריאות -1.0 12 – הוצאות פיתוח אחרות -1.1 לפי הנתונים שבלוח בכל אחת מהשנים4111 – 4104 היו המכ סעיפים ש בהם התקציב גדל או פחת ב יותר ממיליארד ש"ח. :לדוגמה  בכל אחת מהשנים שנבדקו תקציב משרד הביטחון (סעיף05 ) גדל בכ- 4 מיליארד ש"ח לפחות , נוסף על העודפים ה מועברים אליו. כאמור, חלק מהתוספות נדרש בגין מרכיבי ביטחון שאינ ם מופיעים בבסיס ה תקציב של משרד הביטחון , אך מבדיק ת מרכז המחקר והמידע של הכנסת עולה כי בכל שנה התקציב גדל בכמה מיליארד י ש"ח מהרזרבה ו מ סעיפי תקציב אחרים מעבר ל תוספת בגין מרכיבים אלו. 38  בשנים4100-4101 גדל תקציב משרד החינוך בכמיליארד ש"ח , ובשנת4104 הוא גדל בכ- 2.2 מיליארד ש"ח (ללא עודפים), בין היתר ב של התוספת עקב יישום מסקנות הוועדה לשינוי כלכלי-חברתי .)(ועדת טרכטנברג  בכל אחת מהשנים שנבדקו פחת התקציב בסעיף הוצאות שונות( 02 ) בכמה מיליארד י ש"ח., כפי שפורט לעיל 37 נתוני אגף החשב הכללי במשרד האוצר- החטיבה למידע ניהולי ,, דואר אלקטרוני4 במאי4102 , עיבוד מרכז המחקר והמידע של .הכנסת 38 הרחבה בנושא תקציב הביטחון ראו במסמך מרכז המחקר והמידע של הכנסת אופן קביעת תקציב הביטחון ואמצעי הפיקוח והבקרה עליו ,, כתב אליעזר שוורץ20 באוקטובר4100 ., באתר האינטרנט של הכנסת עמוד 01 מתוך 21 הכנסת מרכז המחקר והמידע  התקציב בסעיף המוסד לביטוח לאומי ובסעיף תשלום ריבית ועמ לות הצטמצם ביותר ממיליארד ש"ח בשלוש מארב ע .השנים שנבדקו הפחתות ה אל כ נעשות בעיקר עקב.התאמת התקציב לביצוע בפועל לב וח04 ש להלן מס ו כם היקף ה תוכני ות (6 )ספרות שתקציבן השתנה במהלך השנה בשנים4111 – 4104 , בחלוקה .לשיעור השינוי לוח52 – היקף השינויים ב תוכני ות התקצי ב בשנים2999 – 2952 39 סוג השינוי שיעור השינוי מספר ה תוכני ות שהשתנו 2009 2010 2011 2012 מספר שיעור מסה"כ מספר שיעור מסה"כ מספר שיעור מסה"כ מספר שיעור מסה"כ ירידה בתקציב (שיעור שינוי )שלילי 011% 128 9.9% 83 6.6% 118 9.9% 104 8.8% 51% – 011% 76 5.9% 112 8.9% 68 5.7% 78 6.6% 05% – 51% 116 9.0% 102 8.1% 106 8.9% 116 9.9% 1% – 05% 182 14.1% 172 13.6% 161 13.5% 143 12.1% ללא שינוי 1% 205 15.8% 146 11.6% 148 12.4% 123 10.5% עלייה בתקציב (שיעור שינוי )חיובי 1% – 05% 193 14.9% 204 16.1% 208 17.4% 183 15.5% 05% – 51% 177 13.7% 200 15.8% 195 16.3% 216 18.4% 51% – 011% 68 5.3% 105 8.3% 67 5.6% 90 7.6% מעל011% 90 7.0% 90 7.1% 81 6.8% 84 7.1% תוכני ות שלא תוקצבו מראש ובסוף השנה נותר תקציב 59 4.6% 50 4.0% 41 3.4% 40 3.4% מ ניתוח הנתונים עולה כי:  בשנים4111 – 4104 השתנ כ ו- 48.2% – 49.1% תוכני ות מ כלל תוכני ות התקציב באופן כלשהו במהלך שנת )הכספים (לא כולל שינויים בגין תוספת עודפים בלבד.  בכ- 69%-64% מ כלל התוכניות שהשתנו ,חלה הפחתה בתקציב במהלך השנה ובכ- 12%-15% חל גידול ( בתקציב במהלך השנה פרט של נת4111 , ש בה חל גידול בתקציב רק ב כ- 25% מ כלל ה תוכני.)ות  כ- 11% – 12% מ כלל ה תוכני ות השתנו ב יותר מ- 05% .)(עלייה או ירידה  תקציבן של כ- 1.1% – 9.9 מ כלל ה תוכני ות פחת במהלך השנה ב- 011%, כלומר כל תקציבן הועבר ל תוכני ות אחרות. בהקשר זה נציין כי ברוב ה מוחלט של המקרים מדובר ב תוכני ,ות המוגדרות רזרבות כלומר תקציבן יועד מראש להעברה ל תוכני.ות אחרות במידת הצורך 39 נתוני אגף החשב הכללי במשרד האוצר- החטיבה למידע ניהולי ,, דואר אלקטרוני4 במאי4102 , .עיבוד מרכז המחקר והמידע ב נתונים לא נ כללים השינויים שחלו ב תוכני.ות המפעלים העסקיים עמוד 01 מתוך 21 הכנסת מרכז המחקר והמידע  מניתוח נתוני התקציב של תוכני ות אלו עולה כי בשנת4104 הועברו כ- 28.9 מיליארד ש"ח מה תוכני ות ש בהן פחת התקציב במהלך השנה ב- 05% וא יותר , מ ה ם כ- 51 מיליארד ש"ח מה תוכני ות שהופחתו במל ו א תקציבן ( ,כאמור)בעיקר רזרבות. 8. היבטים שונים של סוגיית השינויים בתקציב ב סעיפים הקודמים הוצגו נתונים רבים על היקף השינויים בתקציב המדינה בשנים4111 – 4104 , הן על מספר השינויים ש נעש ו והן לע היקף התקציב ש הו עבר במסגרת ם. מעבר להצגת הנתונים עצמם יש לבחון על מה עצם ה תהליך זה ה מעיד , אם מדובר ני ב הול גמיש ויעיל של התקציב בהתאם למציאות המשתנה במהלך השנה, או שמא הסיבה ל ריבוי השינויים בתקציב היא.תכנון תקציבי לקוי וא מנם לעתים שינויים בתקציב במהלך השנה הם הכרחיים, עקב נסיבות משתנו ת , אך בסופו של דבר התקציב המקורי, שקיבל את אישור הממשלה והכנסת, אמור לכאו רה לשקף את המדיניות הכלכלית של הממשלה ואת הדרכים שנבחרו .למימושה נוסף על כך , בהנחה שא ומנם ,יש צורך בשינויים תקציביים במהלך השנה עדיין יש לבחון אם התהליך הנוכחי מתנהל בצורה מיטבית או שמא יש מקום לייעל אותו .הן מבחינה טכנית והן מבחינה מהותית בהקשר זה נציין כ ב י דוח ועדת המשילות נכללו כמה המלצות ל ייעול ה מנגנון ל אישור ו ל,ביצוע התקציב40 ש יישומן עשוי להשפיע ישיר ות על סוגיית השינויים בתקציב, .כפי שיפורט להלן כדי לדון בשאלות אלו יש לבחון קודם כ ו ל מה ן הסיבות לשינויים בתקציב וכיצד התהליך מתנהל .כיום 8.5 . סיבות אפשריות לשינ וי ה תקציב יש המכ סיבות לשינוי ה תקציב, וחלקן בא ות לידי ביטוי בסוגי ם השונים של ה שינוי, היינו של ההעברה .התקציבית ,כאמור ב "כותרת "שינויים בתקציב נ כללת למעשה כל העבר ה של תקציב מ תוכני( ת6 ספרות) אחת לאחרת, גם אם יש ל ה סיבה מוצדקת וגם אם תוכננה מראש. נציג בקצרה המכ סיבות אפשריות ל עריכת שינויים בתקציב: העברת עודפים: כאמור, במקרים רבים מועברים בשנת תקציב עודפי תקציב משנת הכספים הקודמת. רוב ,העודפים המועברים הם עודפים מחויבים כלומר נועדו .לממן התחייבויות שנעשו בשנה הקודמת עם זאת, יש תוכני ות ש בהן מדי שנה מועברים עודפ ים בסכומים גדולים( יחסית לעתים גדולים מהתקציב המקורי), ויש לבחון אם אומנם מדובר בהתחייבויות שיבוצעו (ואופי הפעילות מחייב מעבר בין שנים), או שמ א מדובר בתקצוב יתר של ה תוכני.ת שנגרר על פני כמה שנים41 בהקשר זה נשמעת ה טענה כי משרדים רבים יוצרים התחייבויות בסוף ש נה כדי לא"לאבד" את התקציב, אך בפועל לא כל.)ההתחייבויות מבוצעות (מצד המשרד או משרד האוצר ,כמו כן בחלק מהמקרים נוהגים ל כלול את ההתחייבויות בחישוב שיעור ה ,ביצוע אף שבפועל תקציב זה יבוצע בשנה הבאה )(אם בכלל וממילא ייכלל בביצוע אז, ומדובר לכאורה ב.רישום כפול העברת תקציב בין משרדים במסגרת פעילות משותפת: במקרים רבים נעשות פעולות ממשלתיות באחריות כמה משרדים, כך שהתקציב בפועל מגיע מכמה סעיפי תקציב. במקרים אלו, המשרד המבצע בפועל מקבל את ,התקציבים מהמשרדים השונים בין היתר במסגרת העברות תקציביות )(שינויים בתקציב, ם אול אם מדובר ב פעולות שהיו ידועות בעת הכנת התקציב ,נשאלת השאלה מדוע פעולות אלה ינן א מתוקצבות במלואן בתקציב .המשרד המבצע בהקשר זה נציין כי לפי דוח ועדת המשילות במשרד האוצר (בשיתוף ניסיוני עם משרד הרווחה והשירותים החברתיים במסגרת ה תוכני ת הלאומית לילדים ונוער בס יכון) נבחנת האפשרות לאפשר למשרד 40 דוח הצוות לשיפור עבודת המטה ויכולת הביצוע של משרדי הממשלה )(ועדת המשילות , מרס4102 , באתר האינטרנט של משרד ראש .הממשלה 41 הרחבה בנוש ,א התקצוב ביתר ראו: בנק ישראל דין וחשבון לשנת 4117 , 'פרק ו': הממשלה הרחבה, תוצריה ומימונם, תיבה ו-0: תת- ביצוע או תקצוב- ?ביתר , מרס4111 . עמוד 41 מתוך 21 הכנסת מרכז המחקר והמידע להתחייב על תקציב מתוך תקנה ש באחריות המשרד המוביל את הביצוע .בלי שתידרש העברה תקציבית רשמית לאור ז ה המליצה הוועדה להרחיב את ה מנגנון ה זה לפ רויקטים ו ל.משרדים נוספים42 תוכני ות מטה: ( במסגרת סעיפי התקציב4 ספרות) יש מעין תוכני ו ת מט ה שמועברים מהן תקציבים לפעולות שונות, הן באותו סעיף והן ב ,סעיפים אחרים. לדוגמה תוכני ת מס' 121004 במשרד ראש הממשלה מוגדרת "מינהלה לפרויקטים", ו אפשר לראות ש חלים בה שינויים רבים במהלך שנ ת תקציב( 25 שינויים בשנת4104 ) . עם ( זאת, מעיון בתקנות התקציב1 ספרות) וברשימת השינויים עולה כי חלק מהשינויים מקור ב ם תכנון מראש וחלקם נדרשים עקב התפתחויות במהלך השנה (הרחבה בנושא זה ראו ב נספח0 ). בהקשר של סוג זה של תוכני ות יש לבחון אם התקציבים א ומנם משמשים לייעודם המקורי, או שמא מדובר ב סוג של רזרבה פנימית, גם אם רשמית התוכנית לא הוגדרה כך מלכתחילה . ,בכל מקרה סביר להניח שהיה אפשר לחזות מראש חלק מהשינויים שיידרשו ול תקצב אותן מראש ב תוכני.ת הרלוונטית הפחתה רוחבית( קיצוץ אוflat ) עקב החלטת ה ממשלה: חלק מהשינויים המבוצעים ב תוכני ות השונות במהלך השנה נובע ים מהפחתות רוחביות מסוגים שונים.שהממשלה החליטה להחיל אפשר לחלק אותן ל החלטת ממשלה לביצוע פעילות נקודתית לבין החלטה שמשמעותה שינוי במדינ י ות הכלכלית ו ב .סדר העדיפויות ,לדוגמה לפחות כ- 0,141 (מ- 1,172 ) שינויים (במסגרת תוכני ות שונות) שאושרו בוועדת הכספי ם בשנת4104 נעשו עקב החלטת ה ממשלה על הפחתה רוחבית או על קיצוץ .ההפחתות הרוחביות לסוגיהן נעש ות המ בכ ,שמות ו לעתים בשנה אחת נעש ות המכ הפחתות מסיבות שונות. לדוגמה, בשנת4104 נעשו כמה הפחתות רוחביות, ובהן קיצוץ בגין יישום מסקנות ועדת טרכטנברג ( כלומר יישום שינוי )בסדר העדיפויות בתקציב ו קיצוץflat בגין בניית גדר למניעת .הסתננות כאמור, בשנת4104 נעשה קיצוץ רוחבי ש במסגרתו הופחתה ההוצאה הכוללת עקב ירידה בהכנסות ו התקציב שהופחת לא יש.מש למטרה אחרת בהקשר זה נציין כי מדוח ועדת המשילות עולה כי בשנים 4111 – 4104 החליטו ממשלו ת ישראל על02 .הפחתות רוחביות בתקציב הצורך ב חלק מ ההפחתות הרוחביות נוצר עקב התחייבויות ממשלתיות בשנים קודמות שלא בהכרח התאימו למסגרת התקציבית , וממילא הטלת מגבלות על האפשרות להתחייבויו ת עתידיות עשויה לצמצם את הצורך בהפחתות רוחביות בתוך .שנת כספים עמדת ועד ת ה משילות הייתה ש בעת צורך לתקצב נושא בלתי צפוי יש להעדיף מציאת מקור תקציבי במסגרת שינוי סדר העדיפויות ולהימנע ככל האפשר.מהפחתות רוחביות43 הקצאת כספים מהרזרבה הכללית ומרזרבות פנימיות: כאמור, בתקציב המדינה יש סעיף מיוחד המשמש רזרבה (סעיף27), ו גם בסעיפי תקציב ר( בים4 ספרות) יש תחומים או תוכני ות ש הם רזרבות משרדיות. התקציב המוקצה לסעיפי הרזרבה בעת אישור התקציב מיועד לשימוש במהלך השנה לתגבור סעיפי התקציב ה אחר ים עקב שינויים ,בלתי מתוכננים ובכללם עליות .מחירים ,כאמור נוסף על כך יש תוכני ות שהן "מעין "רזרבות סמויות לא , ו ה למעשה מתוקצבות ביתר לאורך השנים. 44 העברות עקב תקצוב בחסר של תוכני ת מסוימת: במקרים רבים העברות תקציביות במהלך השנה נועדו לתגבר תוכני ות שתקציבן המקורי היה קטן מה נדרש. בחלק מהמקרים ה פער נובע משינויים שחלו במהלך השנה , אשר את חלקם היה אפשר לחזות מראש (לדוגמה , גידול האוכלוסייה המתוקצבת במסגרת ו הת כנית ) ובחלק מהמקרים מדובר בתקצוב נמוך במודע. אחת הסיבות לפער היא שהתקציב לשנת כספים מסוימת נבנה בדרך כלל על בסיס התקציב שאושר לשנה הקודמת, ולא בהכרח על בסיס ה ביצוע בפועל . ב חלק מה מקרים הממשלה נמנעת במכוון 42 דוח הצוות לשיפור עבודת המטה ויכולת הביצוע של משרדי הממשלה )(ועדת המשילות ', עמ44 , מרס4102 , באתר האינטרנט של .משרד ראש הממשלה 43 דוח הצוות לשיפור עבודת המטה ויכולת הביצוע של משרדי הממשלה )(ועדת המשילות ', עמ02-02 , מרס4102 , באתר האינטרנט של .משרד ראש הממשלה 44 ,הרחבה בנושא התקצוב ביתר ראו: בנק ישראל דין וחשבון4117 , 'פרק ו': הממשלה הרחבה, תוצריה ומימונם, תיבה ו-0: תת- ביצוע או תקצוב ?ביתר , מרס4111 ; ,מרכז המחקר והמידע של הכנסת ניתוח תת- ניצול בסעיפי התקציב בשנים4111 - 4111 , כתב תמיר ,אגמון 20 באוקטובר4101 . עמוד 40 מתוך 21 הכנסת מרכז המחקר והמידע מהכנסת נושאים מסוימ ים לבסיס התקציב ומעדיפה להקצות את הסכומים הנדרשים להם באמצעות העברות במ שך .השנה45 בהקשר זה נציין כי מבקר המדינה נדרש ל נושא ה התאמה בין תוכני ות העבודה של מש ר די הממשלה ובין :תקציבם וכתב"היות שתהליך התכנון אינו מפותח דיו, תהליך התקצוב הופך לתהליך תכנון הל כה למעשה... יתרה מזאת, בהיעדר תהליך סדור של הפקת לקחים ודיון שנתי מסכם לגיבוש הערכת מצב, נוטה 'התקציב לשקף את מה שהיה. הדינמיקה בהכנתו היא תוספתית, בבחינת 'מה שהיה הוא שיהיה". 46 הפערים בין תוכני ות העבודה ובין תקציבי המשרדים עשויים להסביר חלק מהשינויים התקצי.ביים הנדרשים בכל שנה נוסף ,על כך בדוח ועדת המשילות נכתב שככלל יש להעדיף תקצוב בבסיס התקציב ולהימנ ע עד כ כל האפשר מתוספות במהלך השנה, וכן ש רוב הבקשות לתוספות צריכות להיבחן בדיוני התקציב, למעט במקרים דחופים ובלתי .צפויים47 8.2 . ה תהליך לע ריכת שינויים בתקציב ,כאמור נסיבות שונות מביאות ל החלת שינויים בתקציב. בחלק מהמקרים היוזמה ל שינוי ה יא של המשרד ,הרלוונטי עקב החלטות בדבר החלת שינויים פנימיים בפעילות ו .או צורך בתגבור תקציבי עקב הוצאות חדשות במקרים אחרים,, בעיקר כשמדובר בהפחתות רוחביות מסוגים שונים השינוי נקבע ב משרד ה ,אוצר. כאמור אפשר לחלק את השינויים לפי הגורם שאישורו או ידיעתו נדרש :ים להחלתם אישור אגף התקציבים, אישור ועדת הכספים א ו .הודעה לוועדה כשנדרש אישור של ועד ה ת כספים הבקשה (פנייה תקציבית) מועברת מ אגף התקציבים שב משרד האוצר לוועד ה להצבעה לע אישור השינוי המוצע. כ יום אין בחוק או בתקנון הכנסת קביעה ברורה של משך הזמן שב מסגרת ו ועדת הכספים נדרשת לדון בבקשות לשינוי ב תקציב . ב כמה מקרים ב עבר עיכבה ועדת הכספים את ה דיון בבקשות מסיבות שונות, ו לשכת הייעוץ המשפטי בכנסת קבע ה שא ין לעכב דיון בבקשות ב לא סיבה עניינית מוצדקת. 48 עם זאת נציין כי כחלק מהפיקוח על הממשלה ועד ה ת כספים נמנעת לעתים מדיון מ י ידי בבקשות שינוי, בשל רצונה להשפיע על חלק מההחלטות ולשנותן , ולא רק מסיבות אחרות. כמו כן אין קביעה ברורה של משך הזמן שיש לתת לחברי הכנסת ללמוד את בקשות הש י נו י . בדרך כלל הבקשות מועברות לעיונם ש )ל חברי הכנסת (בלבד זמן קצר יחסית לפני הדיון , ו בתוספת הסבר קצר ביותר. בדיון בוועדת הכספים הבקשה מוצגת על-ידי המשרד המבקש או נציג אגף התקציבים שבמשרד האוצר , וחברי הכנסת מבקשים לעתים לקבל הבהרות בסוגיות השונות ו לעתים אף מעכבים את ההצבעה עד קבלת ההבהרות המבוק,שות אך במקרים רבים הדיון בפניות קצר מאוד והאישור ניתן ב לא התערבות משמעותית של חברי הכנסת (לעתים מספר חברי הכנסת הנוכחים ב דיון בוועדה.)בעת אישור שינויים בתקציב מצומצם לע- פי רוב בכל ישיבה מאושרות עשרות בקשות , וכאמור, ב חלק מה פניות נ כללות בקשות לשינוי המכב ת וכני( ות6 .)ספרות ב חלק מה מקרים נערכת הצבעה משותפת לע כמה פניו ת , בדרך כלל כשמדובר בפניות ש נ תוכ ן משותף, ו מנגד ,לעתים פניות תקציביות לוועדת הכספים שמקורן ב החלטת ממשלה ,אחת מוגשים לוועדה במועדים שונים למשל כשמדובר ב העברת תקציב למימון ההחלטה מ כמה .משרדים 45 לדוגמה, בשנים האחרונות תקציב שירות התעסוקה גדל במהל ך השנה בכמה עשרות מיליוני ש"ח (לא כולל עודפים). הרחבה בנושא זה ראו במסמך מרכז המחקר והמידע של הכנסת שירות התעסוקה– תקציב ו כוח-אדם ,, כתב ד"ר גלעד נתן1 בפברואר4104 , באתר האינטרנט של הכנסת. 46 ,מבקר המדינה דוח ביקורת שנתי64 , לשנת4100 ולחשבונות שנת הכספים4101 ,תהליך הכנתו ועדכונו של תקציב המדינה , 0 במאי 4104 . 47 דוח הצוות לשיפור עבודת המטה ויכולת הביצוע של משרדי הממשלה (ועדת המשילות) ', עמ02 , מרס4102 , באתר האינטרנט של .משרד ראש הממשלה 48 עו"ד שגית אפיק, היועצת המשפטית לוועדת הכספים ,פגישה , יוני4104 . עמוד 44 מתוך 21 הכנסת מרכז המחקר והמידע 8.6 . דיון והצעות לשינוי במהלך השנים הועלו טענות שונות ע ל המנגנון לעריכת שינויים בתקציב, הן מצדו הטכני הק בוע כיום בחוק (האישור ה נדרש וכדומה) והן מבחינת הליך האישור בוועדת הכספים ושקיפותו לציבור . נציג כמה נקודות מרכזיות העומדות בבסיס ה דיון זה ה , והצעות אפשריות לשיפור. :הפיקוח על התקציב כחלק ממאזן הכוחות בין הכנסת והממשלה הדיון על רמת הפיקוח הנדרשת של הכנסת על תכנון וביצוע התקציב הוא חלק מהדיון הנרחב יותר על האיזון הנכון בין תפקיד הכנסת לפקח על הממשלה י (י )צוגיות ובין רצונה של הממשלה למשול ביעילות ולהוציא לפועל את מדיניו תה.)(משילות תקציב המדינה הו א הכלי הבסיסי שבידי ה ממשלה להוצ תא מדיניותה לפועל , ולכן נראה כי הידוק הפיקוח על התהליך ל החלת שינויים בתקציב עשוי מצד אחד לה ,גביר את יכולתה של הכנסת לפקח על עבודת הממשלה ו מצד שני הוא לול ע להקשות על הממשלה בפעילות ה השוטפת. כפי שתוא ר לעיל, בפועל לעתים הדיון בב קשות ל ערוך שינוי י ם בתקציב אינו מעמיק דיו , וממילא הפיקוח על עבודת הממשלה ב אמצעות מעקב אחר השינויים התקציב גם הוא אינו .בהכרח יעיל ייתכן ש יש מקום לצמצם את הפיקוח שנעשה כיום בוועדת הכספים על החלת שינויים בתקציב (כפי )שיפורט להלן ול הכליל את ההיבט התקציבי בדיונים המתקיימים בוועדות הכנסת הנושאיות על פעולות הממשלה בתחומים הספציפיים. 49 מנגד, ריבוי הבקשות לשינוי המגיעות לוועדת הכספים עשוי ל אפשר לחברי הכנסת מפגש עם תחומים שונים של ביצוע התקציב ויישום מדיניות הממשלה במהלך שנ ,ת הכספים שכן כל שינוי ( תקציבי פרט להפחתות יזומות) נובע מהיבט כזה או אחר של ביצוע התקציב. ל פיכך , צמצום מספר הבקשות עלול לפגוע ב פיקוח על ביצוע התקציב בזמן אמת, שהוא.מצומצם ממילא מבנה התקציב: כפי שהוצג לעיל , ( תקציב המדינה מורכב כיום ממאות תחומי פעולה2 ספרות) ומאלפי תוכני ות ותקנות ,ו רמת ה פירוט בו גבוהה בהשוואה ל מקובל בחלק ממדינות אירופה. 50 מכיוון שרוב השינויים מצריכים את אישור ועד ה ת כספים , מספר ה פניות המגיעות לדיון בוועדה בנושא זה עצום , ונדרשת השקעה רבה הן בהגדרת .הפניות והן בדיון בהן בוועדה בהקשר זה הועל תה לא פעם ה ה טענ כי רמ ת הפירוט הגבוהה א ינה בהכרח יעילה, שכן היא פוגעת בגמישות העבודה של משרדי הממשלה ו יוצרת תלות ב משרד האוצר בהתנהלות השוטפת. עוד נטען בהקשר זה כי העיסוק הנרחב בב קשות להחיל שינויים בתקציב יוצר" נטל אדמיניסטרטיבי" על משרד האוצר ו על ועדת הכספים, ו כי הפחתת ה נטל זה ה ת אפשר ל גורמים האלה לעסוק באופן מעמיק יותר בגיבוש המדיניות הפיסקלית בו.מעקב יעיל אחר יישומה51 כמו כן נטען כי ריבוי המידע מקשה לעתים על חברי הכנסת למקד את תשומת לבם ב שינויים המצריכים דיון מעמיק יותר .מאחרים צמצום העיסוק בשינויי ה תקציב יכול להיעשות בכמה דרכ ים( עיקריות שאפשר לשלב בי ניה :)ן צמצום רמת הפירוט של תקציב המדינה (כפי שנעשה במדינות אחרות52 ו החל להיעשות )גם בישראל , ו עמו הפחתת המקרים ש בהם נדרש אישור ועדת הכספים ל עריכת שינויים בתקציב . צמצום רמת הפירוט של התקציב (בעיקר בהיקף ה תוכני )ות והתקנות עשוי ל אפשר ג ם גמישות ניהולית רבה יותר למשרדי הממשלה ו לה פחית את המעורבות בפועל של משרד האוצר בניהול ם .השוטף כאמור, בשנים האחרונות החל משרד האוצר ב יישום ה תוכני "ת "חריש עמוק ל צמצום מבנה ו של תקציב המדינה כך ש מספר התקנות שב תקציב ישקף את הרמה האסטרטגית של התקציב, ולא ישמש ב.מידה רבה כלי ניהולי53 במסגרת יישום תוכני ת זו הופחת ב הצעת התקציב 49 ,ד"ר חן פרידברג ופרופסור ראובן חזן פיקוח הכנסת על הממשלה ', עמ052-052 ,, המכון הישראלי לדמוקרטיה4111 . 50 ,פרופסור אבי בן בסט ופרופסור מומי דהן מאזן הכוחות בתהליך התקצוב ', עמ066 ,, המכון הישראלי לדמוקרטיה4116 . 51 .שם 52 .שם 53 מדוח ועדת המשילות עולה כי ברבי ם ממשרדי הממשלה תקנות התקציב משמשות למעשה כלי תפעולי בניהולם השוטף ולא רק כלי לתכנון תקציבי. מציאות זו נוצרה עם השנים מהנחיות שונות שניתנו לגבי אופן ניהול תקציבים שונים (כגון פתיחת תקנה לכל מבחן עמוד 42 מתוך 21 הכנסת מרכז המחקר והמידע לשנת4102 מספר פרטי התקציב במידה ניכרת (ראו לוח0 ,)לעיל והממשלה החל יטה על המשך ההפחתה כך שבשנת4107 לא יעלה מספר תקנות ההוצאה בתקציב על0,511 .)(לא כולל תקנות שכר54 בהקשר זה נציין כי , ,כאמור יש מדינות ש מספר פר י טי התקציב של הן קטן במידה ניכרת מהנהוג ב ,)ישראל (גם לאחר ההפחתה ובחלקן נעשו בשנים האחרונות רפורמות בנושא מבנה ותהליך התקציב , שהביאו לשינוי. 55 לדוגמה, מספר פר י טי התקציב המובאים לאישור הפרלמנט של אוסטרי ה במס גרת אישור ה תקציב השנתי הוא 71 (לפנ י הרפורמה היו 0,111 ), ו סך )הפריטים בתקציב (ברמת המשרדים הוא 211 ( לפני הרפורמה היו כמה א ם לפי) .ה מספר הקטן הוא נגזרת של רפורמה מקיפה שנעשתה בשנים האחרונות באוסטריה בכל הקשור למבנה התקציב ו הגדרה מחדש של מאזן הכוחות בין הפרלמנט ו בין הממשלה ב ת הליך גיבוש התקציב – מצד אחד הפרלמנט ויתר על אישור מאות סעיפי תקציב ו שינוים ,ו מצד שני ב הצעת התקציב המוגשת לפרלמנט נ כלל ים גם יעדים ותפוקות, המאפשרים פיקוח על התוצאות ולא רק על התשומות. 56 אפשר לצמצם את היקף האישורים הנדרש ים הן על- ידי שינוי הסכום הדורש את אישור הוועדה (שכאמור לא עודכן שנים רבות), והן על- ידי חלוקה לפי סוגי השינויים; ,לדוגמה אפשר לקבוע ש שינויים פנימיים בתוך סעיף תקציבי יחייבו את( אישור אגף התקציבים בלבד כמו העברת תקציב בין תקנות), או לחלופין לקבוע סכום גבוה יותר שיחייב את אישור ועד ה ת כספים לשינויים פנימיים מהסכום ה מחייב כשהשינוי המבוקש הוא העבר ת תקציב בין סעיפים. כמו כן אפשר להגדיר מראש שינויים ש נחשבים טכניים בלבד ולפטור אותם מחובת אישור .)(לדוגמה, תגבור תקציב מסוים בעקבות שינויים במט"ח או בשער הריבית בעבר אף הועלתה הצעה להגביל את מספר הבקשות לשינוי בתקציב שמשרד האו,צר רשאי להגיש לוועדה בשנה57 אך ייתכן ש במקרים חריגים צעד כזה עלול לפגוע ב יעילות של יישום תוכני ות .הממשלה צמצום ה אישורים הנדרשים כאמור לא בהכרח י פגע בפיקוח הכנסת ,על הממשלה ומנגד הוא עשוי למקד את תפקיד הכנסת באפיקים יעילים יותר , כמו מעור ב ות רבה יותר בגיבוש ה תקציב, מעקב תקופתי אחר בי ו וע צ ופיקוח על העמידה ב.כללים הפיסקליים בהקשר זה נציין כי בשנת4104 הגירעון היה כ- 2.4% מהתוצר, לעומת יעד של4% שנקבע בעת אישור התקציב לשנה זו , למרות השינויים במדיניות המסים (העלאת שיעור המע"מ וכדומה) והקיצוץ שנעשה בתקציב כדי לעמוד ביעד. כמו כן, בשנת4104 התחייבה הממשלה )(במסגרת החלטותיה לשנים הבאות בסכומים ש צפוי כי יעלו על הגידול המותר על-פי .כלל ההוצאה58 מצב זה יחייב התאמות רבות בתקציב י השנים הבאות, ויש לבחון אם כל ההתאמות הנדרשות ייעשו בעת הכנת התקציב לכל שנה או במהלך כל שנה באמצעו ת שינויים רבים והגברת "הנטל האדמיניסטרטיבי" . כמו כן, ייתכן ש העיסוק הרב בהתאמות תקציב במהלך השנה פוגע ביכולת ה תכנון וה מעקב אחר ניהול התקציב וקביעת ההתחייבויות האפשריות לשנים הבאות, וצמצום" הנטל "האדמיניסטרטיבי עשוי ל אפשר הקדשת משאבים רבים יותר לתחומים אלו ה.ן במשרד האוצר והן בכנסת שקיפות ה ה ליך ל שינוי ה תקציב: כאמור, תקציב המדינה מאושר בכנסת במסגרת הליך חק יקה , ולפיכך כל שינוי בו וא ה למעשה שינוי בפרטי החוק. חוק יסודות התקציב מסמיך את ועדת הכספים לאשר שינויים ה אל כ וקובע תמיכה), ומהיעדר מערכת טכנולוגית מפותחת דיה המתאימה לניהול השו טף. בדוח נכתב כי רמת הפירוט של התקציב חייבת לשקף את רמת המדי ניות ., והמענה לצרכים ניהוליים צריך לבוא לידי ביטוי במערכות מידע מתאימות 54 החלטת ה ממשלה מס' 214 ,אימוץ המלצות ה צוות לשיפור עבודת המטה ו יכולת הביצוע של משרדי הממשלה בנושאי תקציב )והתקשרויות המשרד הממשלתי (רכש ומכרזים ,ועדת המשילות, 21 ביוני4102. ה צוות הוקם בהחלטת ה ממשלה מס' 2141 , מיום45 בדצמבר4100 , כחלק מאימוץ דוח הוועדה לשינוי כלכלי .)חברתי (ועדת טרכטנברג 55 The European Centre for Parliamentary Research and Documentation (ECPRD), Economic and Budgetary Affairs, Seminar on "New Fiscal Framework", Vienna, June 20-21 2013, Presentations. 56 Gerhard Steger, Budget Director, Ministry of Finance, Austria, "Budget Reform: The Austrian Case", April 2013, by E-mail, July 11, 2013. 57 ,ד"ר חן פרידברג ופרופסור ראובן חזן פיקוח הכנס ת על הממשלה ', עמ052-052 ,, המכון הישראלי לדמוקרטיה4111 . 58 הרחבה ראו במסמך מרכז המחקר והמידע של הכנסת תיאור וניתוח הכללים הפיסקליים בישראל ובמדינות המפותחות , כתבו איתמר ,מילרד ועמי צדיק2 ביוני4102 . עמוד 42 מתוך 21 הכנסת מרכז המחקר והמידע את המקרים ש בהם נדרש אישור מוקדם של ועד כה ת ספים . לאור זאת אפשר לכאורה לדמות את הליך אישור השינויים למעין הליך חקיקה, אם כי בפועל קיים פער עצום בין שני ההליכים הן מבחינת עבודת הכנסת ו הן מבחינת השקיפות לציבור. יש לבחון את הגורמים לפער ו זה את הדרכים לצמצמו, אם הדבר אומנם נדרש, בכמה היבטים :  פרסום מוק דם ככל האפשר של הבקשות ל החלת שינויים בתקציב והעברת ן לחברי ועדת הכספים בדומה לנעשה בהצעות החוק הממשלתיות המוגשות לכנסת, בעיקר כשמדובר ב שינויים מהותיים (כגון החלטות על )הפחתות רוחביות, ולא רק טכניים. כמו כן יש מקום להגב יר א ת השימוש בכלים המקצועיים העומדים לר שות ועדת הכספים כך שיהיה אפשר לנתח את ביצוע התקציב ואת הה שלכות שעשויות להיות ל הפחתה רוחבית על פעולות שונות. בהקשר זה נציין כי במרס4104 פנתה אחת מחברות ועדת הכספים ליועץ המשפטי לש ה כנסת בנושא שקיפות הדיונים בשינויים בתקציב. בעקבות זאת פנה היועץ המשפטי לכנס לא ת יושב- ראש ועדת הכספים, בין היתר בנושא ה הליך ל.אישור העברות תקציביות בוועדת הכספים59 " :בדבריו כתב אני סבור כי גם בבקשות'שגרתיות' לשינויים תקציביים על הוועדה להעביר את הבקשות לחברי הוועדה באופן אקטיבי ובצירוף דברי הסבר תמציתיים ...קל וחומר כאשר מדובר בבק שה שהיקפה מיליארדי שקלים ובתקציב התאמות ייחודי שנגזר מחוק- היסוד. במקרה זה אף י יתכן שהיה מקום להפיץ בקשה זו לידיעת חברי הכנסת ,כולם זאת נוכח היקפה ונוכח התכלית שבבסיס ההליך, שבו ניתן לוועדת הכספים תפקיד של כנסת זוטא". בדבריו ה עלה היועץ המשפטי לכנסת גם את הצ ורך ב סיוע ה גורמים המקצועיים בכנסת, האמונים על מתן סיוע לחברי הכנסת ולוועדות הכנסת בנושאים תקציביים, בין השאר המחלקה לפיקוח תקציבי שבמרכז המחקר והמידע של הכנסת . יש להעיר כי לצורך קבלת סיוע מקצועי ויעיל ממ רכז המחקר והמידע נדרשת העברת הבקשות ל שינויים מוועדת ה כספים למרכז המחקר והמידע בהקדם, ימ.יד עם הגעת הבקשה  קבלת דברי הסבר מפורטים יותר על ה שינויים המוצעים ועל כך שלא נכללו בתקציב המקורי אשר אושר בכנסת, ו בכלל זה פירוט המקור התקציבי ש ממנו התקציב מופחת.  כ ,פי שקבע היועץ המשפטי לכנסת ועדת הכספים מתפקדת כמעין "כנסת זוטא" לעניין אישור שינויים מהותי י ם בתקציב, ו לפיכך ייתכן ש יש מקום לקבוע"קוורום" מזערי הנדרש ל אישור בקשות ה אל כ , בעיקר כשמדובר ב הפחתות רוחביות בהיקף גדול מבחינת הסכום ו מבחינת מספר ה תוכני.ות המעורבות60 בהקשר זה נציין כי בעבר הועלתה הצעה להקים ועדת משנה ייחודית ,לאישור שינויים בתקציב61 ש תאפשר ל חבריה להתמחות בנושא ולהקדיש לו ,זמן מרבי בעיקר כשמדובר בהעברות נרחבות, לרבות ביצוע ההתאמות הנדרשות במסגרת התקציב הדו- .שנתי ,כאמור בעבר הוצע גם להעביר את הפיקוח על השינויים בתקציב .לוועדות הנושאיות בהתאם לנושא הנדון62 או מנם פ יזור הדיון על שינויים תקציביים בין ועדו ת הכנסת יקל את העומס המוטל על ועדת הכספים, אך מנגד ה וא עלול לפגוע במבט הכולל על.תקציב המדינה  כאמור, החוק קובע רף מסוים שמעליו נדרש אישור מראש של ועדת הכספים ל החלת .שינויים בתקציב מדובר ב מגבלה הן מבחינת ה סכום המועבר ו הן מבחינת ה שינוי המצטבר ב תוכני( ת התקציבית6 .)ספרות ב רוב הפניות התקציביות והדיונים בהן בוועדה ל א נ כלל ת התייחסות לשינוי המצטבר בתקציב ה תוכני ת הנדונה , אלא רק ל סכום שמוצע להעביר ביחס לתקציב באותה נקודת זמן . ייתכן ש יש מקום להוסיף לפנייה או לדיון פרטים על מספר השינויים ש כבר נעשו ב תוכני ת הנדונה ב אותה שנה, וכן על ה שינוי המצטבר . יישום הצעה זו עשוי 59 ,היועץ המשפטי לכנסת עו"ד אייל ינון שינויים בין סעיפים לשנת4014 – תקינות ההליך בוועדת הכספים , 04 במרס4104 . 60 בהקשר זה נציין כי בשלהי הכנסת ה- 01 נמנע יושב- ,ראש ועדת הכספים דאז, חה"כ משה גפני מ לדון באישור שינויים נרחבים בתקציב, שכן לדבריו הוא היה חבר הכנסת היחיד שנכח בדיון ו לא רצה להצביע לבד ו על קיצוץ רוחבי . פרוטוקול ישיבת ועדת הכספים , 45 בדצמבר4104 ., באתר האינטרנט של הכנסת 61 ד"ר חן פרידברג ופרופסור ראו ,בן חזן פיקוח הכנסת על הממשלה ', עמ052-052 ,, המכון הישראלי לדמוקרטיה4111 . 62 שם. עמוד 45 מתוך 21 הכנסת מרכז המחקר והמידע לסייע במעקב אחר תוכני ות ש נעשים ן בה שינויים רבים במהלך השנה ואחר תוכני ות המשמשות "רזרבות "סמויות , דבר שעשוי לשפר את תהליך התקצוב.  כשמדובר על שינויים בכמה תוכני ות על- פי החל טת ממשלה אחת, ייתכן ש יש מקום לרכז את כלל השינויים בפנייה אחת (גם אם מדובר בהעברה מ כמה )סעיפי תקציב, כדי להציג תמונה רחבה יותר של הנושא, ו אם במהלך השנה נדרשים כמה שינויים הקשורים ,לאותה החלטה נראה כי ראוי שתהיה דרישה לציין בפנייה את ההיסטוריה של ההעברות הנג זרות מ.החלטה זו  עדכון נתוני התקציב הזמינים לציבור לאחר אישור שינויים בתקציב . כיום הנתונים הזמינים לציבור במהלך שנת כספים הם על ה)תקציב המקורי בלבד (מערכת השאילתות באתר משרד האוצר , ונתונים על התקציב על שינוייו מ ת פרסמים בדרך כל ל רק לאחר תום שנת הכספים.  הגשת דוח תקופתי לוועד ה ת כספים ( המסכם את השפעת כלל השינויים שבוצעו על סעיפי התקציב השונים4 ספרות), וכן את ההשפעה על הרכב אשכולות התקציב ("ה- DNA .)" התקציבי הגשת דוח כ זה תאפשר קבלת תמונה מעודכנת של מבנה התקציב על שינוייו במהלך השנה, בין היתר עקב שינוי סדר ה עדיפוי ות, ותאפשר בחינה מרוכזת של שינויים נוספים אשר יידרשו בהמשך אות ה שנה. בהקשר זה נציין כי ארגון בין- לאומי העוסק בשקיפות תקציבית ממליץ להגיש דוח חצי- .שנתי על השינויים הנדרשים בתקציב63  בדיונים על אישור התקציב לשנת ה כ ספים הבאה ייתכן ש יש מקום לדרוש דיון בסעיפים או ב תוכני ות ש בשנים קודמות נעשו בהם שינויים רבים. דיון כ זה יאפשר ל קבל תמונת מצב ברורה יותר על השימושים בפועל ב תקציב (לעומת התכנון), ובמידת הצורך להתאים את מבנה התקציב המקורי.למציאות בפועל דיון כ זה גם יאפשר שקיפות לע "ה.רזרבות הסמויות" בתקציב והשימוש בהן כשמ דובר ב הצעות שינוי שהוצגו לעיל ב הקשר של שקיפות ההליך חשוב להדגיש שיישום המסקנות או חלקן צריך להיות מלווה בצמצום מספר הבקשות ש וועד ה ת כספים נדרשת לטפל בהן , אחרת הנטל האדמיניסטרטיבי רק יגדל ו השינויים לא .ייעלו את ההליך 8.8 . סיכום הפיקוח על תקציב המדינה ו על השינויים הנעשים בו במהלך השנה הוא אחד הכלים המרכזיים של פיקוח הכנסת על עבודת הממשלה. במסמך הוצגו נתונים רבים על היקף השינויים שנעשים בתקציב מדי שנה ועל השפעת ם על .מבנה התקציב וסעיפיו ל ריבוי הבקשות ל החיל שינויים בתקציב כמה ,סיבות ובהן שינויים בסדר העדיפויות של הממש ו לה שינויים פנימיים במשרדים . עם זאת, ,כאמור נראה כי סיבת חלק מהשינויים היא תכנון לא מספק של התקציב המקורי , שבא לידי ביטוי ב תוכני ות המשתנות בקב ות עי מדי שנה וב תוכני ות המשתנות מכ ה וכמה פעמים ב אותה ,שנה לעתים בכיוונים מ נ וגדים (הפחתה ותוספת). תכנון תקציבי מקורי מדויק יותר, בין היתר באמצעות ,חיזוק מעמדם ותפקידם של המשרדים בתכנון תקציבם עשוי למנוע חלק מהשינויים הנדרשים כיום ולהקל את עבודת המשרדים. שינוי זה עשוי ל סייע במיקוד העבודה של משרד האוצר בפיקוח על ביצוע כלל התקציב ו על עמידה בכללים הפ י סקליים גם לאחר אישור הת חייבויות נוספות. עב יה נוספת שיש בתחום הנדון היא ש היקף השינויים המגיעים לאישור ועדת הכספים גדול ביותר, ו עקב כך הזמן העומד לרשות חברי הוועדה להעמיק בבקשות השונות מצומצם. א ו מנם במקרים רבים מדובר בשינויים טכניים או ב שינויים פנימיים ב משרדים ,המבקשים שאינם מצריכ ים דיון נרחב , אך במקרים אחרים מדובר ב .שינויים מהותיים יותר כדי להגביר את היעילות של ועדת הכספים כ כלי פיקוח מרכזי על התקציב ייתכן ש יש לפעול לצמצום היקף הפניות הנדונות בוועדת הכספים מ צד א חד (שינוי כללי הסף בחוק, תכנון תקציבי יעיל יותר ועוד), ו ל הגברת השקיפות של 63 International Budget Partnership, Guide to Transparency in Government Budget Reports, accessed: July 24, 2013. עמוד 46 מתוך 21 הכנסת מרכז המחקר והמידע ההליך מ צד שני . נקיטת הצעדים הללו עשוי ה להביא ל ידי כך שהדיונים על אישור השינויי ם המבוקשים בתקציב ( יהיו מעמיקים וממוקדים יותר במקום שבו הדבר נדרש), וממילא הפיקוח של הכנסת על עבודת הממשלה י שיג את מטרת ו בצורה משמעותית יותר, כפי שעולה מדברי היועץ המשפטי לכנ :סת "סיכומם של דברים, השקיפות, הגילוי, הפשטות ויכולת ההתמצאות וההבנה של חברי הוועדה את פרטי השינויים הנדרשים הם הכרחיים ביחס לכל העברה תקציבית, ובייחוד בהעברה תקציבית בסדרי גודל כאלה. על הוועדה לעשות אפוא ככל הניתן על מנת להבטיח קיומה של תשתית בסיסית שתאפ שר לחברי הכנסת לממש את זכות ם וחובתם לפקח על תקציב המדינה". 64 64 ,היועץ המשפטי לכנסת עו"ד אייל ינון שינויים בין סעיפים לשנת014 4 – תקינות ההליך בוועדת הכספים , 04 במרס4104 . עמוד 47 מתוך 21 הכנסת מרכז המחקר והמידע 'נספח א– תיאור השינויים התקציביים באחת מ תוכני ות התקציב ( 2952 ), באלפי ש"ח בנספח זה נציג את השתלשלות השינויים התקציביים באחת מ תוכני( ות6 ספרות) התקציב. ה תוכני ש ת נציג היא תוכני ת מס' 98-95-52 – ני המ הלה לפרויקטים .במשרד ראש הממשלה השינויים המוצגים הם לשנת4104 , ו מדובר ב.שינויים שנדונו ואושרו בוועדת הכספים התקציב המקורי ב תוכני ת זו היה בתחילת השנה כ- 29.2 מיליון ש"ח , ולאחר24 )שינויי תקציב (הן תוספות והן הפחתות שנעשו בשנת4104 הסתכם התקציב על שינוייו בסו ף השנה בכ- 259.1 מיליון .ש"ח )הביצוע (ברוטו ב תוכני ת זו היה כ- 595.1 מיליון ש"ח . בטבלה ש להלן פרטי ,השינויים ולצדם הסבר מפ ר.וטוקול הדיון בוועדת הכספים וקישור לדיון מספר ה שינוי תאריך ה אישור ה שינוי בהוצאה נטו ה תקציב ה מאושר ה בקשה הסבר מפרוטוקול ועדת הכספים ה תקציב ה מקורי 70,658 1 1 בינואר -2,120 68,538 קיצוץ0.5% בתקציב הקניות "אני מבקש למסור הודעה בקשר להעברה תקציבית שהועברה בשנת 4100 ... ההעברה הייתה עבור כיבוי אש, והושמט המס פר 1 מבקשת ההעברה. אני מבקש להודיע שאנחנו 'מוסיפים את בקשה מס1." 1 2 1 בינואר -736 67,802 הפחת ת 1% בתקציב הקניות 3 5 במרס -1,449 66,353 הפחת ת 4% בתקציב הקניות ליישום רוחבי קיצוץ במסגרת מסקנות טרכטנברג ודברים נוספים3 4 5 במרס -2,898 63,455 הפחת ת 2% ליישום רוחבי קיצוץ במסגרת מסקנות טרכטנברג ודברים נוספים4 5 במרס 6 107,774 171,229 80% מהעו דפים מחויבים בסעיף12 העברת עודפים 6 02 ביוני -5,000 166,229 שינויים בתקציב משרד ראש הממשלה " הפנייה נועדה לתגבר2 מיליון שקלים בהוצאה מותנית בהכנסה בהתאם להחלטת הממשלה לשד רוג והרחבת הכותל המערבי. עושים את זה בהוצאה מותנית בהכנסה מכיוון שזהו חלקו של מינהל מקרקעי ישראל בהחלטת הממשלה." 6 7 02 ביוני 1,000 167,229 שדרוג תשתיות רחבת הכותל המערב י "הפנייה הזאת נועדה להעביר מיליון פנים לביטחון מהמשרד שקלים למשרד ראש הממשלה, שוב, בהתאם להחלטת הממשלה לשדרוג רחבת הכותל." 7 8 47 ביוני 0 167,229 העברה מהאפוטרופוס הכללי "אנחנו מתגברים את ההוצאה המותנית בהכנסה של משרד ראש הממשלה בסך כמיליון ו- 411,111 שקלים. זה בהתאם להקצאת הוועדה הציבורית לקביעת ייעוד עיזבונות , הכללי באפוטרופוס המדינה לפעילויות שונות." 8 9 47 ביוני -1,345 165,884 תגבור תקציב הל שכה ה מ רכזית "הפנייה הזו נועדה בעיקרה לתגבר את לסטטיסטיקה המרכזית הלשכה עמוד 41 מתוך 21 הכנסת מרכז המחקר והמידע מספר ה שינוי תאריך ה אישור ה שינוי בהוצאה נטו ה תקציב ה מאושר ה בקשה הסבר מפרוטוקול ועדת הכספים לס טטיסטיקה לביצוע כמה סקרים שלאחרונה סוכמו "... 9 10 42 ביולי 43,226 209,110 תגבור משרד ראש הממשלה "הפנייה נועדה לתגבור משרד ראש הממשלה בסכום של62 מיליון שקלים "בהתאם לכמה החלטות ממשלה10 11 42 ביולי -500 208,610 העברה למשרד החינוך "הפנייה התקציבית נועדה לתקצוב סך061 אלף ו- 127 אלפי שקלים במשרד החינוך, בעיקר עבור הנושאים הבאים: סך11 אלף ו- 211 אלפי שקלים עבור מלגות והבטחת הכנסה לתלמידי ישיבה, סך42 מיליון שקלים ,שעיקרם עבור מענק חינוך לירושלים תגבור לימודי יהד ות ופעילויות לזהות יהודית בבתי- ספר חילוניים בהתאם להסכם הקואליציוני עם סיעת הבית "...היהודי 11 12 7 באוגוסט -570 208,040 שדרוג המחשב בחדר ישיבות הממשלה "... העברה של511,111 שקלים עבור שדרוג מערכות המחשב בחדר ישיבות הממשלה, תגבור שלושה סטודנטים במשרד ההסברה והתפוצות לתגבור הלשכה המשפטית וביצוע פעולות הסברה בשפה הערבית, כפי שפורט בדיון שהתקיים אז." 12 13 41 באוגוסט 2,000 210,040 העברה ממשרד התיירות – שדרוג רחבת הכותל "הפנייה נועדה להעביר את תקציב משרד התיירות לשנה זו להחלטת ה ממשלה4267 תשתיות שדרוג , הכותל ברחבת ביקורים ועידוד המערבי." 13 14 41 באוגוסט 2,300 212,340 העברה ממשרד החינוך "פנייה זו נועדה להעביר כ- 2.5 מיליון ראש למשרד החינוך ממשרד ליישום הממשלה כמה החלטות .ממשלה, כמפורט בדברי ההסבר4 מיליון ש"ח זה בהתאם להחלטה של שדרוג רחבת הכותל, עוד4 מיליון ש"ח זה בהתאם להחלטה של השמת תשתיות מורשת לאומית, עוד211,111 ש"ח זה משרד החינוך." 14 15 04 בספטמבר 3,000 215,340 תגבור משרד ראש הממשלה ממשרד הפנים " העברת כסף ממשרד הפנים בהתאם לה 'חלטת הממשלה מס4267 , בנושא ביקורים ועידוד תשתיות שדרוג ברחבת הכותל המערבי." 15 16 04 בספטמבר 26,943 242,283 העברת41% עודפים מחויבים העברת עודפי ם 17 06 באוקטובר 2,000 244,283 העברה ממשרד התחבורה – תשתיות הכותל "הפנייה נועדה להעביר4 מיליון שקל ראש למשרד התחבורה ממשרד הממשלה בהתאם להחלטת הממשלה הכותל תשתיות שדרוג בנושא עמוד 41 מתוך 21 הכנסת מרכז המחקר והמידע מספר ה שינוי תאריך ה אישור ה שינוי בהוצאה נטו ה תקציב ה מאושר ה בקשה הסבר מפרוטוקול ועדת הכספים המערבי." 17 18 41 באו קטובר -6,000 238,283 העברה לחטיבה להתיישבות "הפנייה נועדה לתקצוב הנושאים הבאים: סך של1 מיליון שקלים עבור הקמת כפרי סטודנטים, בהתאם "...להחלטת ממשלה 18 19 02 בנובמבר 35,361 273,644 תגבור משרד ראש הממשלה "פה מדובר על תגבור של15 מיליון שקלים בתקציב משרד ראש הממשלה אמנה רבות, ממשלה להחלטות "...אותן 19 20 01 בנובמבר -3,061 270,583 תגבור משרד ראש הממשלה "פנייה תקציבית זו נועדה לתגבור41 אלף אלפי ש"ח בתקציב משרד ראש הממשלה עבור פעילות מערך הגיור . המשרדים בין לסיכום בהתאם שינויים מבצעת הפנייה בנוסף, פנימיים שעיקרם תגבור סך0,511 אלפי ש"ח במזכירות הממשלה לצורך "...פעילות מיכון 20 21 41 בנובמבר -1,138 269,445 שינויים פנימיים במשרד ראש הממשלה "בעצם פנייה מס714 היא פנייה של ...סוף השנה של משרד ראש הממשלה את כל היחידות, איפה יש תת- ,ביצוע "...עודפי ביצוע, לפי מחירים 21 22 41 בנובמבר -7,000 262,445 שינויים פנימיים של + ותיקים"נתיב" "עושים פה שינויים פנימיים בתוך המשרד לאזרחים ותיקים ובלשכת הקשר "נתיב", להסטת שיא כוח- אדם... ותגבור של ה משרד לפיתוח הנגב והגליל בסך2 מיליון שקלים לשנת תקציבי לסיכום בהתאם 4104 ." 22 23 2 בדצמבר 1,000 263,445 תגבור ממשרד הקליטה "... פרויקט של גרעיני משימה עירוניים. זה התחיל .לפני כשנה וחצי מדובר בהיקף תקציבי של ... זה "... המיליון האחרון 23 24 2 בדצמבר -741 262,704 העברה למשרד התיירות "יש פה העברה של21 מיליון שקלים לתקציב השיווק של משרד הת ,יירות העברה של111,111 שקלים ממשרד ר אש המ משלה למשרד התיירות לתמיכה בחממות תיירות." 24 25 01 בדצמבר 1,676 264,380 תגבור תקציב תחזוקת הכותל "הפנייה נועדה לתגבור סך0.6 מיל יון שקלים בתקציב תחזוקת הכותל המערבי, ומיליון שקלים לתקציב בהתאם הגליל לפיתוח הרשות לסיכום בין המשרדים." 25 26 01 בדצמבר -4,440 259,940 העברה למשרד הפנים "הפניות נועדו לה עברת סכום של 1,221 אלפי שקלים ממשרד ראש הממשלה למשרד הפנים, לפי הפירוט :הבא2,221 אלפי שקלים עבור מימוש עמוד 21 מתוך 21 הכנסת מרכז המחקר והמידע מספר ה שינוי תאריך ה אישור ה שינוי בהוצאה נטו ה תקציב ה מאושר ה בקשה הסבר מפרוטוקול ועדת הכספים התחייבויות קודמות בגין החלטת ה"... ממשלה 26 27 01 בדצמבר -721 259,219 העברה למשרד התמ"ת "הפנייה נועדה לתקצב מרכז הכוון תעסוקתי בי י שובים הבדו אי ,ים בצפון שזה להעלאת שיעור ההשתתפות בשוק העבודה, בעיקר של אוכלוסיית הנשים. כמו כן, סכום של4.2 מיליון שקל לקידום תעסוקת מיעוטים .באמצעות הסוכנות לעסקים קטנים יש שם גם תוספת של כ- 2.7 מיליון "...שקל 27 28 01 בדצמבר -83 259,136 העברה למשרד הפנים "הפניות נועדו להעברת4,112,111 הממשלה ראש ממשרד שקלים למשרד הפנים. שוב, זה עוד פניות ל תוכני,ות של הדרוזים הצ'רקסים והבדו ים א." 28 29 01 בדצמבר -32,354 226,782 תגבור תקציב משרד ראש הממשלה "הפניות נועדו לתגבר את תקציב משרד ראש הממשלה, בשביל כמה תוכני ות שאני אפרט: הראשון זה נושא "תגלית". אנחנו משלימים את הסכום שלהם לפי החלטת הממשלה– 21,111,111 שקלים. החלטות פיתוח אגן העיר העתיקה ועידוד הצמיחה בירושלים– אנחנו מתקצבים אותם לפי הביצוע בפועל." 41 30 45 בדצמבר -3,533 223,249 הפחתה5% ברכיבי הקניות "אנחנו עוברים לסעיף האחרון בסדר- היום: שינויים בתקציב לשנת4104 , .שזה הקיצוץ הרוחבי מס' פנייה לוועדה1117 "... 30 31 45 בדצמבר 0 223,249 הרשאה להתחייב ב תוכני ת העיר העתיקה החדשה "הפני י ה נועדה לתקצב את משרד ראש הממשלה ב- 011 מיליון שקלים בהרשאה להתחייב בהתאם להחלטת ה ממשלה2650 בנושא תוכני ת המשך העתיקה העיר אגן לפיתוח בירושלים." 31 32 45 בדצמבר -3,705 219,544 העברת הרזרבה לעמידה במגבלת ההוצאה "הפני י ה נועדה לבצע הסטות בתקציב המדינה ולהעביר512 מיליון שקלים למערכת ההשכלה הגבוהה כדי לממן את ה תוכני ת הרב- שנתית. זאת בעצם ... המנה השנייה שהגיעה עכשיו" 32 לפי ה לוח נעשו במהלך השנה24 שינויים בתוכנית זו ,במגוון נושאים הן הפחתות והן תוספות . יש לבחון אם ריבוי השינויים נובע מצרכים משתנים במהלך השנה או שמדובר ב דוגמ ה לתכנון לא מספק בעת הכנת התקציב, המביא במהלך השנה להחלת עשרות שינויים ב תוכני ת אחת. בהקשר זה נציין כי בתקציב המקורי תוקצבו חמש ( תקנות1 ספרות) ב תוכני ת זו, ובפועל פעל ה ו ב במהלך אות ה שנה02 .תקנות הוצאה