חומר רקע
תקציבים
דו-
שנתיים
–
הניסיון בעולם
הכנסת
מרכז המחקר והמידע
כתיבה
"ד :
ר שילה הטיס רולף
אישור
"ד :
ר שירלי אברמי
' א
בחשוון
תש
ע"
19 באוקטובר
2009
הכנסת
,
מרכז המחקר והמידע
קריית בן-גוריון
,
ירושלים 91950
:' טל
6 4 0 8 2 4 0 / 1
-
02
פקס
:
6 4 9 6 1 0 3
-
02
www.knesset.gov.il/mmm
2
תקציב
דו -שנתי
הקדמה
ב-
15
יולי
2009
אישרה
הכנסת
לראשונה
בתולדות
המדינה
תקציב
דו -שנתי
לשנים
2010-2009
.
במידה
רבה
היה
התקציב
כורח
המציאות
:
לקראת
הבחירות
לכנסת
ה -
18
שהתקיימו
ב -
10
בפברואר
2009
לא
אושרה
הצעת
תקציב
לשנת
2009
וכך
החלה
המ
משלה
ה-
32
בראשותו
של
בנימין
נתניהו
את
כהונתה
ב-
31
במארס
2009
ללא
תקציב
שנתי
מאושר
,
כאשר
הצפי
היה
שהממשלה
תצטרך
לאשר
תקציב
לשנת
2009
ומיד
לאחר
מכן
לגשת
לדיוני
התקציב
לשנת
2010
.
באישורו
של
היועץ
המשפטי
לממשלה
ולאחר
חקיקת
חוק-יסוד
:
תקציב
המדינה
)
הוראות
מיוחדו
ת
לשנים
2010-2009
) (הוראת
שעה
, (
אושר
תקציב
דו -שנתי
.1
שר
האוצר
בממשלתו
של
נתניהו
– ד"ר
יובל
שטייניץ
–
כי טען
התקציב
דו -שנתי
הנו
"
ככל
הנראה
התקציב
הראשון
)
מסוגו
(
גם
בהיסטוריה
של
העולם
המערבי
כולו
".2
צדק
שר
האוצר
כאשר
נזהר
בלשונו
.
תקציבים
דו -שנתיים
אינם
שכיחים
,
הם אך
מוכרים
בעולם
.
על-רוב פי
מדובר
בתקציבים
של
ארגונים
בינלאומיים
דוגמת
האו
, ם"UNESCO
,ה-
OECD
או
ארגון
הבריאות
העולמי
,
אך
תקציבים
כאלו
מקובלים
מזה
שנים
רבות
ברבות
ממדינות
ארצות
הברית
)
ראו
להלן
(.
בהונגריה
הועבר
באופן
חריג
תקציב
דו -שנתי
לשנים
2002-2001
,שזכה
להתייחסות
רחבה
בפרסומי
ה-
IMF
וה-
OECD
,ובארצות
הברית
,
ברמה
הפדראלית
,
עולה
מידי
פעם
בפעם
הצעה
לאמץ
את
שיטת
התקציבים
הדו
-שנתיים
כדי
לפתור
בעיות
שונות
בתחום
הליך
אישור
התקציב
בקונגרס
.
בבחריין
נהוג
תקציב
דו-שנתי
כבר
מאז
1978
.
3
בעבר
היו
נהוג
ים
תקציבים
דו -שנתיים
בספרד
ובפרו
,
אך
שתי
המדינות
עברו
לתקציבים
חד-שנתיים
כבר
לפני
שנים
רבות
.4
יש
לציין
שלא
כל
תקציב
שזוכה
לכינוי
"
תקציב
דו -שנתי
" )
" two-year budget"או
"biennial budget"
בלועזית
(
הוא
אמנם
תקציב
מלא
לתקופה
של
שנתי
ים
.
לעתים
קרובות
מדובר
1 ראו
: pdf
.
/2196
2196
/
law
/
Data
/
Laws
/li.
gov
.
knesset
.
www
://
http
2 דברי
הכנסת
,
דיון
על
התקציב
, 15
ביולי
2009
.
3 ראו
למשל
פרסומים
ה של -
Economist Intelligence Unit
על
בחריין
,
C:\Documents and Settings\Administrator\Desktop\EIU online store - Bahrain.mht
4
A. Premchand, Government Budgeting and Expenditure Controle: Theory and Practice, International
Monetary Fund, 1984, p. 138, f.n. 7
מסמך
ה של -
CBO
משנת
1988
:
Biennial Budgeting
,עמוד
24
.
pdf
.
Entire
-
02
doc
/
5010
doc
/
xx
50
/
ftpdocs
/
gov
.
cbo
.
www
://
http
3
בתקציב
מתגלגל
–
כלומר
,
תקציב
מלא
לשנה
הקרובה
ואיתו
מידות
שונות
של
פירוט
לשנים
הבאות
,
כאשר
על - רוב פי
לגבי
שנים
אלו
מדובר
יותר
בתחזיות
כלליות
מאשר
בתקציב
ממש
.
באוסטריה
,
למשל
,
שם
נעשה
בעבר
שימוש
בביטוי
"
תקציב
דו -שנתי
"
לתיאור
תקציב
מתג
לגל
,
נהוג
היה
להכין
תקציב
מלא
לשנת
התקציב
הבאה
על -לוח פי
הזמנים
המוזכר
בחוקה
ובמקביל
להכין
תקציב
חלקי
לשנת
התקציב
הבאה
,
המובא
לאישור
נפרד
של
הפרלמנט
מספר
חודשים
מאוחר
יותר
כאשר
יחד
עמו
מובאות
לאישור
תכניות
כלליות
לשנתיים
נוספות
.5 אולם
,
לאחרונה
,
במסגרת
רפור
מה
מרחיקת
לכת
בהליך
הכנת
ואישור
התקציב
,
תוקנה
החוקה
של
אוסטריה
וסעיף
)3(
51
מאפשר
הצגה
בפני
הפרלמנט
של
שני
תקציבים
–
לשנה
הבאה
ולשנה
שלאחריה
בו – -זמנית
.
העובדה
שקיימת
האופציה
להעביר
תקציב
דו -שנתי
איננה
אומרת
שבהכרח
ייעשה
באפשרות
שימוש
יש .
לציין
שלאוסטריה
יש
מסורת
של
איפוק
בשימוש
באמצעים
קיצוניים
גם
כאשר
הדבר
מותר
מבחינה
חוקית
.
כך
בנושא
חוק
הדומה
לחוק
ההסדרים
הישראלי
,
שבאוסטריה
נעשה
בו
שימוש
רק
לעתים
נדירות
,
כאשר
קיים
משבר
כלכלי
חריף
או
שממשלה
רוצה
לבצע
רפורמה
מבנית
מרחיקת
לכת
,
למרות
שמשרד
האוצר
האוסטרי
ל יכו
היה
להעביר
חוק
כזה
מידי
שנה
.6
אחת
ממטרות
הרפורמה
התקציבית
באוסטריה
היא
לצמצם
בצורה
דרסטית
את
מידת
הפירוט
בתקציב
,
וקביעת
סכומים
גלובליים
לסעיפים
כלליים
)
רובריקות
(.
הסכומים
הגלובליים
יכולים
להיקבע
כמה
שנים
מראש
.
השלב
הראשון
של
הרפורמה
כבר
הופעל
והשלב
השני
ייכנס
לתוקף
בשנת
2013
.
7
5 ראו
:
Jón R. Blöndal & Daniel Bergvall, "Budgeting in Austria", OECD Journal on Budgeting, Vol. 7, No. 3,
2007, pp. 4-5 http://www.oecd.org/dataoecd/57/47/40961371.pdf
6 ראו
שילה
הט
יס
רולף
" ,
חוק
ההסדרים
–
סוגיות
והשוואות
בין -לאומיות
"
מרכז
המחקר
והמידע
של
הכנסת
, 8
בספטמבר
2005
,עמ
' 18
.
doc
.
01237
m
/
docs
/
data
/
mmm
/
il
.
gov
.
knesset
.
www
://
http
7 דואר
אל
קטרוני
מ-
Dr. Philipp Lust
ממשרד
האוצר
האוסטרי
מה-
13
באוקטובר
2009
.ד"ר
לוסט
סיפק
תיאור
קצר
של
הרפורמה
כדלקמן
:
Our current reform has two steps: the first phase is in force since 2009 (basically new budget structure,
medium-term expenditure framework) and a second phase will start in 2013 (bringing performance
budgeting and a more modern accounting system which does not only focus on cash-flow but
incorporates the system of accrual accounting).
פרטים לגבי הרפורמה ניתן למצוא במסמך הבא
:
Veronika Meszarits & Johann Seiwald, "Budgetary Reform in Austria: Towards tighter coupling within
the financial and management system", EGPA Conference 2008, Innovation in Public Sector, 3rd-6th
September
2008.
http://www.eur.nl/fileadmin/ASSETS/fsw/Tufan/EGPA2008/Papers/PSG12/Seiwald__Meszarits.pdf
וגם בצורת מצגת
:
Federal Ministry of Finance, Veronika Meszarits, "Performance Budgeting in Austria as Part of a
General Comprehensive Federal Budget Reform, EIPA, Warsaw, 6 March 2009.
http://english.bmf.gv.at/budget/theaustrianfederalb_399/eipa_printversion.pdf
4
סלובניה
מוזכרת
אף
היא
כדוגמה
למדינה
שיש
לה
תקציב
דו
שנתי8
, אך
בדיקה
מעלה
ששם
מדובר
בתקציב
מתגלגל
.9
תקציב
דו -שנתי
מתגלגל
גם יש
לקנדה
מאז
1993-94
. פי על
מסמך
של
המחלקה
הכלכלית
ה של -
OECD
כל שנה מגישה הממשלה הפדראלית לפרלמנט שני
תקציבים
מפורטים במונחים נומינאליים
,
אך תקציב השנה השנייה אינו מחייב משפטית
.10
התקציב
הדו-שנתי
בהונגריה
בשנים
2002-2001
הרעיון
לעבור
לתקציב
דו -שנתי
בהונגריה
הועלה
בשנת
2000
ונוסה
רק
פעם
אחת
,
לגבי
תקציב
לשנים
2001
ו-
2002
.למעשה
התקציב
הדו-שנתי
היה
חלק
ממכלו
של ל
רפורמות
שהביאה
ממשלת
Viktor Orbán
)
2002-1998
(שמטרתן
הייתה
לטפל
במצב
הכלכלי
של
הונגריה
לקראת
ניסיונה
להתקבל
כחברה
באיחוד
האירופי
מחד
,
ולחזק
את
מעמדה
של
הממשלה
מול
הפרלמנט
,
מאידך
.
בנוסף
לשינויים
מנהליים
מרחיקי
לכת
במשרדי
הממשלה
וקביעת
תקציב
דו -שנת
, י
החליטה
הממשלה
גם
לצמצם
את
ישיבות
מליאת
הפרלמנט
מישיבות
שבועיות
לישיבה
כל
שלושה
שבועות
.11
של ח" בדו
המחלקה
לעניינים
פיסקאליים
של
קרן
המטבע
העולמית
,
שפורסם
בשנת
2001
,
נאמר
שתכנון
רב
שנתי
ותקציב
דו -שנתי
אמור
להפוך
לחלק
קבוע
בניהול
הפיסקאלי
של
הונגריה
.
הוסבר
שהתקציב
הדו-שנתי
אמור
לחזק
את
תפקידה
של
המסגרת
התקציבית
לטווח
הבינוני
,
בכך
שהשנה
השנייה
של
התוכנית
תהפוך
להקצאות
בפועל
והממשלה
לא
תזדקק
לחזור
לפרלמנט
כל
שנה
כדי
לקבל
אישור
על
התקציב
.12
8 למשל
,
בבלוג
של
יואב
" י קרנ
חטפו
את
החוקה
" ב -
13
באפריל
2009
.
asp
.
55114
/
karny
/
il
.
co
.
notes
.
www
://
http
9 ראו למשל
מסמך
של
קרן
המטבע
העולמית
על סלובניה
:
"IMF Concludes 2001 Article IV Consultation with the Republic of Slovenia
"
mht
.
Slovenia
-
IMF
\
Desktop
\
Administrator
\
Documents and Settings
\:
C
10
Isabelle Joumard, Per Mathis Kngsrud, Young-Sook Nam & Robert Price, "Enhancing the Cost
Effectiveness of Public Spending: Experience in OECD Countries", OECD Economic Department,
ECO/WKP(2004)3, 12 February 2004, p. 19
http://www.mfcr.cz/cps/rde/xbcr/mfcr/ECO_PublicExpend_CostEffectiveness_Composite_2004.pdf
11
ראו
ביוגרפיה
של Viktor Orbán
ב-
n
1
A
%
3
C
%
Orb
_
Viktor
/
wiki
/
org
.
wikipedia
.
en
://
http
12
"Report on the Observance of Standards and Codes (ROSC) Hungary" Prepared by the Fiscal Affairs
Department of the International Monetary Fund, April 18, 2001, p. 7
5
התקציב
הדו-שנתי
של
הונגריה
לשנים
2001
ו-
2002
היה
למעשה
שני
ת
קציבים
נפרדים
שהועברו
בפרלמנט
בו -זמנית
וזאת
כדי
לעקוף
את
הוראות
חוק
המימון
הציבורי
של
הונגריה
שאינו
עוסק
בתקציבים
רב -שנתיים
.13
יש
הטוענים
שהתקציב
הדו-שנתי
נחל
כישלון
,
שכן
הוא
לא
לקח
בחשבון
את
נתוני
המקרו
ולא
נקבע
מנגנון
כלשהו
להתאמות
נחוצות
במידה
והנח
ות
היסוד
של
התקציב
יוכחו
כמוטעות
–
כפי
שלמעשה
קרה
בעקבות
ההאטה
הכלכלית
העולמית
שהתרחשה
בשנת
2001
. את
שנת
2002
פתחה
הונגריה
עם
תקציב
שלא
תאם
את
הצרכים
והממשלה
נאלצה
להגיש
תקציב
נוסף
.
לאחר
הבחירות
הוקמה
ממשלה
חדשה
וזו
חזרה
לתקציבים
חד
שנתיים
.
תקציבים
דו -שנ
תיים
במדינות
בארצות
הברית
למרות
שהממשלה
הפדראלית
בארצות
הברית
פעלה
מראשיתה
על
בסיס
תקציב
חד
שנתי
,
כבר
בשנות
ה-
40
של
המאה
ה -
19
החלו
מדינות
שונות
בארצות
הברית
לאמץ
תקצוב
דו -שנתי
.14
כעבור
מאה
שנה
,
בשנת
1940
,ב -
44
מתוך
50
המדינות
של
ארצות
הברית
היה
הנוהל
המקוב
ל
העברת
תקציבים
דו -שנתיים
.
כיום
המספר
עומד
על 20
, אך
עדיין
ישנם
רבים
הטוענים
שהיתרונות
של
תקציבים
דו -שנתיים
רבים
מחסרונותיהם
.15
במקור
נבע
הנוהג
של
אישור
תקציבים
דו -שנתיים
ידי על
בתי
המחוקקים
של
המדינות
מהעובדה
שברוב
המדינות
בית
המחוקקים
התכנס
רק
פעם
בש
נתיים
או
אפילו
לעתים
נדירות
יותר
.
13
חוץ
מהניסיון
ליעל
את
הליך
העברת
התקציב
,
החליט
ראש
ממשלת
הונגריה
,
שמכיוון
שעמדו
להתקיים
בחירות
במאי
2002
כדאי
לנסות
למנוע
משותפתו
הקואליציונית
להעלות
דרישות
תקציביות
מיוחדות
לקראת
אותן
בחירות
על-ידי
העברת
התקציב
לשנת
2002
מראש
.
מידע
זה
סופק
על -ידי
מר Balazs Romhanyi
שעבד בשנים הרלבנטיות
במחלקת התקציב במשרד האוצר ההונגרי
,
בהודעת דואר אלקטרוני מה
-
30
בספטמבר2009
.
המידע אינו מייצג את
עמדת משרד האוצר ההונגרי אלא את דעתו של הכותב בלבד
.
14
לדיון
ה
יסטורי
בנושא
ראו
:
Charles J. Whalen, " Biennial Budgeting for the Federal Government: Lessons from the States", Working
Paper No. 149, December 2, 1995, http://129.3.20.41/eps/mac/papers/9810/9810008.pdf
15
רוב
המידע
בפרק
זה
מקורו
במסמך
שפורסם
על -ידי
הועידה
הלאומית
של
בתי-מחוקקים
של
המדינות
)
בארה
( ב"
על
תקצוב
שנתי
ודו -שנתי
,
שעודכן
לאחרונה
בשנת
2009
:
Ronald K. Snell, "Annual and Biennial Budgeting: the Experience of State Governments, National
Conference of State Legislatures, updated April 2009.
http://www.ncsl.org/default.aspx?tabid=12658
וכן במסמך שעסק בתקציבים הדו-שנתיים של אריזונה
,
קונטיקט ואוהיו
,
שהוגש על-ידי המנהלת לענייני
התק
ציב
הפדראלי
' גב , Susan J. Irving לוועדת הכללים בבית הנבחרים הפדראלי בארה
"
ב בשנת 2000
,
כשזו בדקה את
נושא של התקציבים דו
-שנתיים
:
United States General Accounting Office, Report to the Chairman, Committee on Rules, House of
Representatives, "Biennial Budgeting – Three States' Experiences", October 2000.
http://www.gao.gov/new.items/d01132.pdf
6
להלן
המצב
נכון
לשנת
2009
:
מדינות
בהן
בית
המחוקקים
מתכנס
מידי
שנה
ותקציב
המדינה
הנו
חד-שנתי
)30
מדינות
(
מדינות
בהן
בית
המחוקקים
מתכנס
מידי
שנה
ותקציב
המדינה
דו הנו-
שנתי
ברובו
)15
מדינות
(
מדינות
בהן
בית
המחוקקים
מתכנס
די מי
שנתיים
ותקציב
המדינה
הנו
דו -
שנתי
ברובו
)5 מדינות
(
אוקלהומה
אוהיו
אורגון
*
איווה
אינדיאנה
דקוטה
הצפונית
*
איידהו
אריזונה
)
חזרה
בה
מתקציב
שנתי
(
טקסס
אילינוי
הוואי
מונטאנה
אלבאמה
וושינגטון
נבאדה
אלסקה
ויומינג
*
ארקנסו
)
משנת
2010
( ויסקונסין
יה ' ורג 'ג
וירג
'
יניה
דלאוור
מיין
דקוטה
הדרומית
מינסוטה
וירג
'
יניה
המערבית
נברסקה
ורמונט
ניו-המפשייר
טנסי
קונטיקט
)
חזרה
בה
מתקציב
שנתי
(
יוטה
קנטאקי
לואיזיאנה
קרוליינה
הצפונית
מיזורי
)
נושאים
מסוימים
מתוקצבים
על
בסיס
דו -
שנתי
(
מיסיסיפי
מישיגן
מסצ
'
וסטס
מרילנד
ניו-'ג
רזי
ניו-יורק
ניו-מכסיקו
פלורידה
פנסילבניה
קולוראדו
קליפורניה
קנזס
)
נושאים
מסוימים
7
מתוקצבים
על
בסיס
דו -
שנתי
(
קרוליינה
הדרומית
רוד-איילנד
*מדינות
בהן
התקצוב
במלואו
דו הנו-שנתי
.
המעבר
ההדרגתי
במדינות
לתקציבים
חד -שנתיים
נובע
מכך
שברוב
המדינות
כיום
בתי
המחוקקים
מתכנסים
מידי
שנה
)
בשנת
1940
היה
מספר
בתי
המחוקקים
שהתכנסו
על
בסיס
שנתי
ארבעה
–
כיום
מספרם
45
(וכוחם
מול
המושלים
עלה
;
מהעובדה
שקשה
מאוד
לחזות
הכנסות
ממיסים
והתפתחויות
כלכליות
למעלה
משנתיים
מראש
; ו
מכך
שתקציבי
המדינות
גדלו
עד
מאוד
ונהיו
הרבה
יותר
מסובכים
מאשר
בעבר
עם .
מעט
יוצאים
מן
הכלל
)
אוהיו
,
טקסס
וקרוליינה
הצפונית
(
המדינות
בהן
עדיין
קיים
תקציב
דו -שנתי
הן
מדינות
מועטות
אוכלוסין
.
מחקרים
שונים
שנעשו
בנושא
היתרונות
והחסרונות
של
תקציבים
חד -שנתיים
ודו -שנתיים
במדינות
בארצות
הברית
לא
מורים
על
יתרון
חד -משמעי
של
שיטה
אחת
לעומת
רעותה
.
לטענת
המצדדים
בתקצוב
דו -שנתי
יתרונותיו
העיקריים
הם
:
הוא
מעודד
תכנון
ארוך
טווח
על - ידי
הממשל
,
משאיר
יותר
זמן
לסקירת
והערכת
תכניות
ופרויקטים
על -ידי
הממשל
והמחוקקים
,
וההליך
עצ
מו
יותר
חסכוני
בזמן
ובהוצאות
שהמוקדשים
להכנת
ואישור
התקציב
מאשר
תקצוב
חד-שנתי
.
לדעתם
חסרונו
העיקרי
של
התקצוב
הדו-שנתי
הוא
העובדה
שהתקציב
מבוסס
על
תחזיות
לא
מדויקות
ולעתים
קרובות
יש
צורך
בעדכון
נרחב
של
תקציב
השנה
השנייה
.
הבעיה
קטנה
יותר
כאשר
יש
למושל
ה את
סמכות
להעביר
כספים
בין
סעיפים
–
ואמנם
,
לחלק
מהמושלים
ישנה
סמכות
כזאת
.
תקציבים
דו -שנתיים
במישור
הפדראלי
בארה
"ב 16
במישור
הפדראלי
בארצות
הברית
נהוג
מאז
שזכתה
ארצות
הברית
בעצמאות
)
ואף
לפני
( כן
תקצוב
שנתי
.
אולם
מאז
שנות
ה -
70
של
המאה
הקודמת
הובאו
מספר
הצעות
חוק
,
רבות
מהן
בתמיכת
הנשיא
המכהן
,
למעבר
לתקצוב
דו -שנתי
.
הבעיה
העיקרית
שהטרידה
את
המציעים
הייתה
העובדה
שאישור
התקציב
,
שהינו
תהליך
ארוך
,
מסורבל
עם
דיונים
חוזרים
ונשנים
באותם
נושאים
,
הכולל
שלבים
רבים
,
גוזל
זמן
רב
וכמעט
כל
חוקי
ההקצאות
עוברים
באיחור
. רב
הטיע
ונים
העיקריים
בעד
המעבר
לתקצוב
דו -שנתי
הם
:
הצורך
להקל
על
העומס
בעבודת
הקונגרס
הנובעת
מתקציבים
חד -שנתיים
;
להרחיב
את
כמות
הזמן
שיש
בידי
הקונגרס
לעסוק
16
אלא
אם
מצוין
אחרת
המידע
בפרק
זה
מקורו
ב-
James V. Saturno, "Biennial Budgeting: Issues and Options" Congressional Research Service, Report
RL30550, August 10, 2006 http://wikileaks.org/wiki/CRS-RL30550
Robert D. Lee Jr., Ronald W. Johnson & Philip G. Joyce, Public Budgeting Systems, Jones & Bartlett
Publishers, seventh edition, 2004. Pp. 287-89
8
בדיון
על
התכניות
של
הממשל
ובפיקוח
עליהן
;
לאפשר
לממשל
לעסוק
בצורה
יעילה
יותר
בתכנון
ארוך
-טווח
.
הטיעונים
העיקריים
נגד
המעבר
לתקצוב
דו -שנתי
הם
:
התקווה
לשיפור
בעבודת
הקונגרס
והממשל
בעקבות
המעבר
לתקצוב
דו -שנתי
הנה
תקוות
שווא
,
בעיקר
מכיוון
שאי
אפשר
לעשות
תחזיות
כלכליות
מדויקות
שנתיים
מראש
ועל
כן
ממילא
יהיה
צורך
להגיש
תקציבים
נוספים
לפני
תום
השנתיים
שאליהן
מתייחס
התקציב
הדו-שנתי
או ,
לתת
לנשיא
סמכויות
נרחבות
לשנות
את
התקציב
ללא
אישור
של
הקונגרס
–
כלומר
,
להרחיב
את
סמכויות
הנשיא
על
חשבון
הקונגרס
.17
כאמור
,
מאז
שנות
ה -
70
של
המאה
הקודמת
,
החלו
להעלות
הצעות
לשינוי
הנוהל
של
העברת
תקציבים
חד
שנתיים
.
לקראת
העברת
התקציב
של 1973
הציעה
קבוצת
חוקרים
ממכון
ברוקינגס
שיאושר
תקציב
תלת
-שנתי
,
וזאת
כדי
לאפשר
בחינה
מדוקדקת
יותר
של
התכניות
הכלכליות
של
הממשל
על - ידי
הקונגרס
.18
לאחר
שחוק
התקציב
בקונגרס
(Congressional Budget Act)
נחקק
בשנת
1974
, הועלו
הצעות
שונות
בקונגרס
למעבר
לתקציבים
דו -שנתיים
.
חלקם
עסקו
בכל
מכלול
הליך
החקיקה
וחלקם
רק
בחלקו
.19
בהליך
הדיון
בהצעות
לרפורמות
כלליות
בנושא
העברת
התקציב
על -ידי
הקונגרס
והצעות
חוק
קונקרטיות
בנושא
התקציב
הדו
-שנתי
,
השתתפו
ועדת
הכללים
וועדת
התקציב
בית של
הנבחרים
,
והוועדה
לענייני
ממשל
,
הוועדה
לכללים
ומנהל
וועדת
התקציב
של
הסנאט
,
וזאת
בנוסף
לוועדות
שונות
שהוקמו
על -ידי
הממשל
תחת
נשיאים
שונים
לדון
בנושא
.
רוב
הצעות
החוק
בנושא
לא
הגיעו
כלל
לדיון
במליאה
בית של
הנבחרים
של זו או
הסנאט
וזאת
בגלל
חילוקי
דעות
בין
הגורמים
השונים
.
במקרה
האחד
שהצעה
לתקצוב
דו -שנתי
הו
עלתה
במליאת
בית
הנבחרים
כתיקון
לחוק
קיים
בנושא
הליך
העברת
התקציב
ב , -
16
במאי
2000
,היא
נדחתה
ברוב
של 217
מול201
.
20
במהלך
השנים
,
נתבקש
משרד
התקציב
של
הקונגרס
)CBO
(להביע
את
דעתו
המקצועית
כמעט
בכל
השימועים
והדיונים
שהתקיימו
בנושא
התקציב
הדו-שנתי
וזאת
על -רוב פי
בצורת
עדות
מפי
מנהלו
או
נציג
בכיר
אחר
מטעמו
.
לאורך
כל
השנים
הציג
משרד
התקציב
של
הקונגרס
כל את
הטיעונים
בעד
ונגד
המעבר
לתקציב
דו -שנתי
,
כאשר
כל
המהמורות
העשויות
להופיע
בהליך
עם
אימוצו
של
תקציב
דו -שנתי
זוכות
לתיאור
מפורט
.
העדות
האחרונה
של
המשרד
שמצאנו
הייתה
17
לדיון
מפורט
יותר
בטיעונים
ראו
נספח
מספר
1.
18
Charles L. Schultz, Edward R. Fried, Alice M. Rivlin & Mary H. Teeters, Setting national Prioirites:
The 1973 Budget, Brookings Institute 1972.
19
אחת ההצעות הראשונות הייתה ה
צעת חוק של חבר בית הנבחרים בקליפורניה
Leon Penetta
,
בספטמבר1977
.
לסקירה של הצעות חוק שונות ראו
:
Charles J. Whalen, "Should the U.S. Government Adopt a Biennial Budget?” Working paper No. 128,
November 1994. http://www.levy.org/pubs/wp128.pdf
המסמך הזה פורסם בעקבות יוזמה של סגן הנשיא אל-
גור בשנת1993 שקראה לאימוץ תקצוב דו-שנתי
.
20
ראו
הצבעה
' מס 186
בדברי
הקונגרס
,
כרך
146
,' עמH 3127
.
344684
e:
yh
9
GFg
106
r
~
/
temp
:./
:1
106
r?
F
/
query
/
bin
-
cgi
/
gov
.
thomas
.
www
://
http
:
9
של
מנהלו
,
מרDouglas Holtz-Eakin
,
שהעיד בפני ועדת המשנה להליך החקיקה והתקציב של
ועדת הכללים של בית הנבחרים ב-
23
במארס2004
.
21
את
עדותו
בנושא
התקציב
הדו-שנתי
ניתן
לראות
בנספח
מס
' 2
.ההתייחסות
האחרונה
בקונגרס
לנושא
התקציב
הדו
-שנתי
הייתה
במסמך
ה של-
CRS
– שירותי
המחקר
של
הקונגרס
.
התייחסותם
של
קרן
המטבע
הבין-לאומי
,
ה של-
OECD
לשל
הבנק
העולמי
לנושא
תקציבים
דו- ורב-שנתיים
לא
מצאנו
מסמכים
של
קרן
המטבע
הבין-לאומית
,
ה של-
OECD
ושל
הבנק
העולמי
העוסקים
באופן
בלבדי
בנושא
תקציבים
דו - ורב
-שנתיים
אך ,
קיימת
התייחסות
לנושא
במאמרים
ומסמכים
מטעמם
העוסקים
בנושא
התקצוב
.
בספר
שפורסם
על -ידי
קרן
המטבע
הבין
-לאומית
בשנת
1984
בנושא
תקצוב
ממשלתי
מסתייג
המחבר
מתקצוב
רב -שנתי
בטענה
שככל
שפרק
הזמן
בין
תחילת
הליך
הכנת
התקציב
לבין
התקופה
שאליה
מתייחס
התקציב
ארוך
יותר
,
כך
גדלה
הא
פשרות
לאי-התאמה
הנובעת
מנתונים
שאינם
מעודכנים
.22
במאמר
מעודכן
יותר
שיצא
מטעם
ה-
OECD
בשנת
2003
נטען
ש"
בזמן
שיש
לאופק
תכנוני
מורחב
יתרונות
ברורים
יש ,
לשימוש
בהשלכות
לטווח
בינוני
ובתקציבים
רב
שנתיים
מספר
חסרונות
.
הרציני
ביותר
הנו
שתחזיות
לגבי
משתנים
פיסקאליים
נתונות
לאי-וודאות
ברמה
גבוהה
,
בעיקר
מכיוון
שהן
נזקקות
להערכות
לגבי
הצמיחה
הכלכלית
הפוטנציאלית
כמו
גם
למיקומה
של
הכלכלה
במחזור
הכלכלי
.
ואמנם
,
השלכות
לטווח
בינוני
מתוקנות
לעתים
קרובות
בצורה
ניכרת
...
בנוסף
לכך
,
תכנון
לטווח
בינוני
עשוי
להקשות
על
התאמת
ההוצאו
אם ת
הגופים
המוציאים
רואים
בתחזיות
ההוצאות
זכות
לגבי
כספים
עתידיים
...".23
מאז
אמצע
שנות
ה-
90
מטפלים
הבנק
העולמי
וכן
קרן
המטבע
הבין-לאומית
בנושא
שהם
מגדירים
כמסגרת
הוצאות
לטווח
בינוני
)
(Medium Term Expenditure Frameworks - MTEF
בקונטקסט
של
מדינות
מתפתחו
ת –
בעיקר
מדינות
באפריקה
.24
מדובר
למעשה
בתכנון
ותקצוב
רב-שנתיים
שמטרתם
להתמודד
עם
הבעיות
הכלכליות
של
המדינות
המתפתחות
שחסר
להן
אופק
תכנוני
.
במסמך נרחב שהכינו שני עובדים בבנק העולמי בנושא
,
הם מתייחסים לתפקידו של הבנק
העולמי בעידוד השימוש ב
מסגרת
הוצאות
לטווח
בינוני
:
If the Africa region has been the laboratory for MTEF development, the World
Bank has been the principal researcher. In the vast majority of cases the World
21
f
d
p.
test
_
cbo
/
Archives
/
gov
.
house
.
rules
.
www
://
http
22
ראו
ספרו
של A. Premachand
,
הערה4.
23
ראו
מאמרם
של
Isabelle Joumard, Per Mathis Kngsrud, Young-Sook Nam & Robert Price
,
הערה10
,
עמ
' 20-19
.
24
תודה
לעמי
צדיק
,
מנהל
המחלקה
לפיקוח
תקציבי
על ,
שהפנה
את
תשומת
ליבנו
לנושא
. זה
10
Bank was involved in the decision to adopt and implement an MTEF, many of
which came about as a result of a public expenditure review. In fact, the MTEF
has become a standard item in the Bank’s public expenditure management
(PEM) toolkit. More and more, MTEFs are considered the sine qua non of
good PEM. The World Bank, however, is not the only advocate of this
approach, which has also been advocated by the Asian Development Bank and
the International Monetary Fund, though with some reservations.25
אך כאמור
,
אין מדובר מדינות מתועשות
.
מסקנות
תקציבים דו-שנתיים
,
שאינם תקציבים מתגלגלים
,
אינם קיימים רק בישראל של שנת 2009
.
נראה שחוץ מבחריין
,
שהנה מדינת נפט אוטוקראטית
,
וחלק מ
-
50 המדינות של ארה
, ב "
שמספרן
הולך וקטן
,
אין כיום בעולם מדינות המשתמשות בת
קציבי
ם דו
-שנתיים על בסיס קבוע
.
בעשר
השנים האחרונות העבירו ההונגרים תקציב כזה פעם אחת בתנאים מיוחדים ולא יספו
.
ארצות
הברית בחנה לעומק את הנושא פעמים אחדות ב
-
30 השנים האחרונות
,
וכל פעם דחתה את
יישומו
.
אוסטריה החליטה לפתוח לעצמה את האופציה להעביר תקציב דו
-שנתי במ
ידה ויעלה
הצורך באמצעות תיקון לחוקה
,
אך אין בכוונתה להשתמש בה
,
אלא במקרים ייחודיים
.
אין להתכחש לטענה שישנם יתרונות ברורים לתקצוב דו-שנתי
,
בעיקר מבחינת כמות הזמן
המושקעת כל שנה באישור התקציב וחוסר הזמן שנשאר לדון לעומק במדיניות שעליה מבוסס
התקציב
,
אך ה
מגרעות
–
בעיקר בתחום החיזוי והנחות היסוד
–
הן הסיבה העיקרית לכך שיש
הסתייגות מאימוץ התקצוב הדו-שנתי על-
ידי מדינות
)
להבדיל מארגונים
(
על בסיס קבוע
.
25
Philippe Le Houerou & Robert Taliercio, "Medium Term Expenditure Frameworks: From Concept to
Practice. Prliminary Lessons from Africa", February 2002, Africa Region Working Paper Series
No. 28. http://siteresources.worldbank.org/INTPEAM/Resources/MTEFfinal.doc
11
נספח
מספר
1
הטיעונים בעד
ונגד הנהגת תקציב דו-
שנתי במישור הפדראלי בארצות הברית כפי שהם מופיעים
במסמך של ה
-
CRSמה-
10
באוגוסט2006
.
26
Arguments Favoring and Opposing Biennial Budgeting
Arguments Made by Proponents of Biennial Budgeting
Supporters of biennial budgeting generally advance three arguments. They contend
that a two-year budget cycle will (1) reduce congressional workload by eliminating
the need for annual consideration of routine or repetitious matters; (2) allow Congress
to reserve time to promote improved oversight and program review; and (3) allow
better long-term planning by the agencies that spend federal funds, at the federal,
state, or local level.
Advocates assert that reducing the number of times that Congress has to consider
budget questions will reduce the percentage of congressional time consumed by the
process. They assert that this would allow more time for Congress to conduct agency
and program oversight. By effectively dividing each Congress into a budget year and
an authorization/oversight year, a two-year cycle might reduce competition for
Members’ time and attention and allow for more effective use of authorizations to
establish policy. Congress would not have to resort to
appropriating in the absence of a current authorization as often, since the
authorizations would not be crowded out of the congressional schedule by
appropriations questions. Another
anticipated benefit is that executive branch agencies, relieved of the need to develop
and defend budget proposals as frequently, could better manage federal programs.
One of the chief arguments of proponents of biennial budgeting is that it increases
certainty about the level of future funding and thus, allows better long-range planning
by federal agencies and by state and local governments. The Reagan, George H. W.
Bush, Clinton, and George W. Bush Administrations expressed support for biennial
budgeting. The 1993 report of the National Performance Review (the Gore
Commission) noted, “Considerable time could be saved—and used more
effectively—in both the executive and legislative branches of government if budgets
and appropriations were moved to a biennial cycle.”27 The Clinton Administration’s
26
ראו
הערה
' מס 15
.
27
U.S. Office of the Vice President, Creating a Government That Works Better and Costs Less: Mission-
Driven, Results-Oriented Budgeting, accompanying report of the National Performance Review
(Washington: GPO, 1993), p. 59
12
final budget submission in 2000 reiterated its support for biennial budgeting.28 The
George W. Bush Administration has also included support for biennial budgeting (as
well as other budget process reforms) in the President’s annual budget submission to
Congress. The FY2004 Budget stated that:
... a biennial budget would allow lawmakers to devote more time every other year to
ensuring that taxpayers’ money is spent wisely and efficiently. In addition, Government
agencies would receive more stable funding, which would facilitate longer range planning
and improved fiscal management. 29
Supporters point to the multiyear nature of the budget summit agreements between
Congress and the President that have been a major part of the budget process for more
than a decade as evidence of the efficacy of multiyear budgeting, and as a major
factor in recent years for promoting more efficient consideration of budgetary
legislation.
Arguments Made by Opponents of Biennial Budgeting
Critics of biennial budgeting have countered with several arguments as to why some
of the
projected benefits could prove to be illusory. Reducing the number of times that
Congress
considers budget matters, they suggest, may only raise the stakes, and thereby
heighten the
possibility for conflict and increased delay. In addition, enacting a budget resolution
and spending legislation every other year could be effective in reducing congressional
workload or aiding longer-term planning only in the second year of the cycle. Even
that benefit may not accrue without accurate budget projections. Making accurate
projections of revenues and expenditures is always difficult, and, because a two-year
cycle requires forecasting as much as 30 months in advance (rather than 18 under an
annual budget cycle), biennial budgets would be more susceptible to error. Less
accurate forecasting, they argue, could result in providing either too much or too little
money for individual programs, and some fear that this would increase the need for
28
U.S. Office of Management and Budget, Budget of the United States Government, Fiscal Year 2001,
Analytical Perspectives (Washington: GPO, 2000), p. 287.
29
U.S. Office of Management and Budget, Budget of the United States Government, Fiscal Year 2004,
Analytical Perspectives (Washington: GPO, 2003), p. 318.
13
supplemental appropriations or other adjustments that would effectively undercut any
intended improvements in planning.
With only a limited ability to anticipate future conditions, critics argue that a two-year
cycle could require Congress to choose between allowing the President greater
latitude for making budgetary adjustments in the off-years or engaging in mid-cycle
corrections to a degree that would nullify any anticipated time savings or planning
advantages. Furthermore, they argue that annual review of appropriations requests is
an important part of oversight that would be lost under a biennial budget, with no
guarantee that committees would take advantage of a separate oversight session or
that oversight separate from review of funding decisions would be as effective.
In addition, they contend that the institutional incentives for supporting two-year
budgets can vary based on the expected budgetary outcome. A budget plan that would
lock in an amount for the second year of a biennium will draw relatively little support
from program advocates in a time of increasing budgets (because the program might
receive more generous funding later), and, alternately, will draw relatively little
support from program cutters in times of decreasing budgets (because the program
would be somewhat insulated from possible later cuts). In other words, an action to
lock in future budgetary resources may draw opposition when some decision maker
believe that a “better” decision may be arrived at in the future.
14
נספח מספר2
עדותו של מנהל משרד התקציב של הקונגרס
)ה-
CBO
(בנושא התקציב הדו
-
שנתי בפני ועדת
המשנה להליך החקיקה והתקציב של ועדת הכ
ללים בבית הנבחרים של ארצות הברית
,
ביום 23
במארס
, 2004
.
30
Convert to a Biennial Budget Cycle
Proposals for biennial budgeting generally call for policymakers to enact budget
legislation one year and to oversee and evaluate activities in the next. Supporters of
biennial budgeting are increasingly concerned that the requirements of the annual
budget process are overwhelming policymakers and public officials. They argue that
the seemingly incessant demands of that process detract from other functions of
government – such as long-range planning and oversight – that are equally, if not
more, important.
However, changing to a two-year cycle could have significant drawbacks. It could
diminish the effectiveness of Congressional control of spending in the appropriation
process and could make adjusting to rapidly changing budgetary and economic
conditions more difficult. If the economic and technical assumptions underlying a
two-year budget resolution were not revised before the end of the biennium, the
information and estimates that policymakers used would be far less reliable. Budget
discipline and Congressional oversight might suffer if major policies were reviewed
less frequently, and large supplemental appropriation bills could be more likely under
a biennial budget process. Finally, it is unclear whether the root cause of the problems
cited by proponents of biennial budgeting is the annual timetable or other factors that
would be largely unaffected by a switch to two-year budgeting. Slightly less than half
of the states, which are cited by proponents as a proving ground for biennial budget,
use a biennial budget cycle. Many fo the larger states tend to budget annually.
30
f
d
p.
test
_
cbo
/
Archives
/
gov
.
house
.
rules
.
www
://
http
עמ
' 10
-
11