חומר רקע
הנדון: הצעת חוק חדלות פרעון ושיקום כלכלי, התשע"ו - 2016
עמדת עמותת ידיד – תקציר
דיני ההוצאה לפועל במתכונתם הנוכחית, כמו גם הקצב הגבוה בו תופח החוב בשל ריביות ההליך והוצאותיו, אינם מאפשרים לרבים מהחייבים לפרוע את חובותיהם ולחזור למסלול כלכלי תקין. מאידך, דיני חדלות הפרעון שאמורים לאפשר יציאה ממעגל החובות, מתגלים לעיתים קרובות כאשליה, בשל חסמים שונים ולאור בעייתיות רבים מהסדרי חדלות הפרעון בהקשר אוכלוסיות מעוטות הכנסה והזדמנויות.
הסדר החקיקה שיגובש ישפיע עמוקות על מצבם של חייבים במדינת ישראל, ובפרט חייבים מעוטי הזדמנויות והכנסה. כך, הוראות הצעת החוק קשורות בטבורן לזכויות חוקתיות של אוכלוסיות אלו – בראשן הזכות לקיום בכבוד, והן יעצבו ויכריעו את היקף ההגנה על זכויות אלו. יתר על כן, ההסדר שיגובש יכריע את יכולתם של מי שנקלעו למצוקה כלכלית לשקם את חייהם וחיי משפחותיהם, ולצאת ממעגל ארוך שנים ונמשך של חובות ועוני.
נוכח האמור לעיל ונוכח מחויבותה של עמותת ידיד להגנה על זכויות חייבים בכלל וחייבים מקרב אוכלוסיות מעוטות הזדמנויות בפרט, בחרנו להתמקד בחלקים בהצעת החוק שמתייחסים להליכי חדלות פרעון של יחידים.
עקרונות מרכזיים בהליך חדלות פרעון של יחידים
אנו רואות חשיבות רבה ברפורמה שמטרתה העיקרית והמרכזית היא להביא לשיקומו הכלכלי של היחיד והתלויים בו. כדי להבטיח תכלית זו על מערך חדלות הפרעון לשמור על זכויותיהם הבסיסיות של חייבים יחידים ובראש ובראשונה להבטיח את הזכות לקיום בכבוד; יש להבטיח כי הוראות התיקון אכן מממשות את תכליתו ותורמות לשיקומו הכלכלי של החייב; כמו כן, יש להסיר את החסמים הקיימים כיום מפני פנייה להליכי חדלות פרעון לרבות –סרבול בירוקרטי, העדר ודאיות וצפיות בהליך, חסם כלכלי והעדר ייצוג משפטי. על בסיס מטרות ועקרונות אלו,נציג להלן את התייחסותנו והערותינו לנושאים עיקריים בהצעת החוק בנוגע להליכי חדלות פרעון של יחידים (חלק ג' ופרק י"ב).
התנגדות להעברת הליכי חדלות פרעון של של יחידים בעלי חובות "נמוכים" למערכת ההוצאה לפועל
אנו סבורות כי העברת הליכי חדלות פרעון למערכת ההוצאה לפועל, שהיא מוטת גבייה בהגדרתה ובמהותה, תוביל לפגיעה קשה בזכויות ואפליה לרעה של חייבים יחידים בכלל וחייבים מעוטי הזדמנויות בפרט.
אנו סבורות כי הפיתרון הראוי והנכון הוא הבניית הליך אחיד ונגיש לחדלות פרעון במערכת שזו מהותה וזו מומחיותה, הפועלת מחוץ למערכת הגבייה.
לטעמנו, הרפורמה בהצעת החוק, המונעת בעיקרה משיקולי יעילות ושיקולים כלכליים, לא רק שאינה נותנת מענה לבעיות הקיימות, אלא שהיא תפגע דווקא באותם חייבים מעוטי הזדמנויות הזקוקים ביותר להגנה על זכויותיהם ולסיוע בשיקום כלכלי. שכן, במקום להקל על הנגישות שלהם להליך חדלות פרעון במערכת שמתמחה בכך וזו תכליתה, היא כובלת אותם למערכת מוטת גבייה, על כל המשתמע מכך.
בצד האמור, אנו סבורות כי יש לקבע בהסדר קבע את האפשרות למתן הפטר מיידי במערכת ההוצאה לפועל לחייבים חסרי אמצעים, שאין הצדקה ותועלת בניהול הליך חדלות פרעון בעניינם. זאת, כמובן, לצד תיקון ליקויים במערכת ההוצל"פ שגורמים לניפוח חובות (ריביות והוצאות גבייה) תוך פגיעה קשה דווקא בחייבים.
ב.2 – ביטול מוסד "חייב מוגבל באמצעים"
הצעת החוק מבקשת לבטל את מוסד "חייב מוגבל באמצעים" בהוצאה לפועל. במילים אחרות, עבור חייבים בעלי יכולת כלכלית מוגבלת, הצעת החוק מציבה שתי אפשרויות – הסדרה של החוב בפרקי זמן קצרים שמשמעותה תשלום חודשי גבוה או הליכי חדלות פרעון על כל המשתמע מכך. אולם, הלכה למעשה, ההסדר המוצע עלול להוביל לתוצאה הפוכה, מאחר שהוא יאלץ חייבים בעלי יכולת כלכלית נמוכה לפנות להליכי חדלות פרעון גם מקום שהדבר לא ישרת את שיקומם הכלכלי ואין בו כל תועלת חברתית.
אנו מציעות להשאיר אפשרות לפרוס את החוב לתקופה ארוכה יותר מהשיעורים הקבועים בחוק. לכל הפחות, יש לקבוע כי הסרת אפשרות זו, תיבחן לאחר תקופת ניסיון של שנתיים.
בצד האמור, חשוב להבהיר כי אחת הסיבות העיקריות לכישלון מוסד 'חייב מוגבל באמצעים' היא הקצב הגבוה בו תופח החוב במערכת ההוצאה לפועל, בשל מנגנון ריבית ההליך וההוצאות הכרוכות בו, ולא בשל עצם האפשרות להסדיר את החוב בתשלומים נמוכים. לכן, אנו מציעות לתקן את ליקויי המצב הקיים כדי למנוע את המשך תפיחת החוב במערכת ההוצאה לפועל, באמצעות הצעדים הבאים: פיקוח על ריביות ההליך; הקפאת ריביות בעת תשלום חודשי; והפחתת שכר הטרחה הקבוע בפתיחת תיקי הוצאה לפועל.
הזכות לקיום בכבוד - הגדרות מושגים "כושר השתכרות" ו"מחיה בכבוד"
אחד העקרונות המרכזיים שעומדים בבסיס מערך חדלות פרעון הוא הבטחת זכותם הבסיסיות ביותר של חייבים להתקיים בכבוד. כמו כן, הבטחת הזכות לקיום בכבוד, מהותית להגשמת תכלית הרפורמה בשיקום כלכלי.
הצעת החוק, וההגדרות במסגרתה, תיקבע הלכה למעשה את היקפה ומימושה של הזכות לקיום בכבוד עבור חייבים בהליך, ומטבע הדברים תכריע גם את יכולתם האמיתית של החייבים להשתקם כלכלית. כך, לפי הצעת החוק, מושגים כמו "דמי מחיה" ו"כושר השתכרות" יקבעו את הסכום שיישאר למשק בית על מנת להתקיים בכבוד בזמן ההליך, גובה התשלומים שיצטרכו לשלם במסגרתו ומועד זכאותם להפטר.
כך, המושגים המשמעותיים ביותר בהצעת החוק, שדה פקטו יקבעו האם התכליות של הרפורמה יבואו לידי ביטוי בחוק, כלל אינם מוסדרים בהצעת החוק. הצעת מסתפקת בהסמכה כללית של שר המשפטים לקביעת כללים בנושא, שיהוו לפי דברי ההסבר להצעת החוק, מערכת תומכת לבתי המשפט. בשלב זה, לא צורף להצעת החוק נוסח של הכללים האמורים. אמנם, יחד עם הצעת החוק, פורסם דוח ועדת לבחינת תוכנית הפרעון בהליך פשיטת הרגל (להלן: "וועדת חריס") שקבע קביעות משמעותיות בסוגית קיום בכבוד של חייב וכושר השתכרותו– אך גם דוח חשוב זה לא עוגן חקיקתית.
ויודגש - הותרת נושאים אלו לקביעת כללים על ידי השר, קל וחומר ללא כל הנחיות ברורות, לא רק שעלולה לפגוע בזכות לקיום בכבוד, אלא שהיא תסכל את התכליות שעומדות בבסיס הרפורמה, לרבות שיקום החייב, שוויוניות יעילות וודאיות ההליך.
בשל מעמדה וחשיבותה של הזכות לקיום בכבוד, אנו סבורות כי יש להגדיר את המושגים "דמי מחיה" ו"כושר השתכרות" בחוק, וזאת באופן שיבטיח את ההגנה על הזכות לקיום בכבוד. על כן, אנו מציעות לקבוע בחוק חזקות רלבנטיות בנושאים אלו.
יתרה מכך, נציע לדרוש כי ככל שיוותרו נושאים קונקרטיים שיוסדרו בידי מחוקק המשנה, אלו יעשו כתקנות ולכל הפחות ככללים הטעונים את אישור ועדת הכנסת הרלוונטית. כמו כן, תנאי לאישור הצעת החוק והרפורמה שהיא מבקשת לערוך, הוא בחינה ואישור של הוראות מחוקק המשנה שיקבעו בנושא. להלן הצעתנו.
ג.1 כושר השתכרות
סעיף 162 קובע כי תשלומי היחיד במסגרת צו לשיקום כלכלי יקבעו על בסיס כושר השתכרותו, תוך שהגדרת "כושר השתכרות" תיקבע בכללים שיתקין השר. מוצע להוסיף לגדר הצעת החוק עצמה חזקות כדלקמן:
חזקת מיצוי השתכרות בששת חודשים ראשונים של ההליך, כמוצע בידי ועדת חריס.
חזקת מיצוי כושר השתכרות לגבי מקבלי קצבאות קיום וקצבת מזונות מהמוסד ליבטוח לאומי וכן לגבי הרשומים כדורשי עבודה בשירות התעסוקה.
חזקה כי עבודה במשרה מלאה מהווה מיצוי כושר השתכרות.
נציע לעגן בהצעת החוק כי כושר השתכרות יקבע בהתאם לנסיבותיו האישיות של החייב, לרבות נגישות התעסוקתית מבחינת מצב רפואי ואישי, מגדר, גיל, שפת אם ומיקום גיאוגרפי.
נציע כי אי עמידה בצו תשלומים שנקבע כל פי מיצוי כושר ההשתכרות לא יהווה עילה להפסקת ההליך כליל, אלא אך להארכת ההליך. כך שהחייב יוכל להמשיך לשלם לפי השתכרות נוכחית, אך לתקופה ארוכה יותר.
ג.2 דמי מחיה – דמי 'קיום בכבוד'
סעיף 157 קובע קובע כי השר יקבע כללים לחישוב "דמי המחיה", קרי, הוצאות המחיה הדרושות ליחיד ולמשפחתו אשר יש להותירם לשימוש החייב במהלך תקופת התשלום הקבועה בצו לשיקום כלכלי.
לאורך כלל הצעת החוק, נציע לשנות את המונח הטרמינולוגי מדמי "מחיה" לדמי "קיום בכבוד". שכן, הזכות לקיום בכבוד הוכרה בפסיקה כזכות בעלת מעמד חוקתי.
סעיף 157 -אנו מציעות לאמץ את המלצות דוח ועדת חריס בעניין כללים לחישוב דמי מחיה בכבוד לגדר הצעת החוק ולא להותירה לכללים. בהקשר זה, נציע לקבוע בחוק כי דמי הקיום בכבוד יקבעו בהסתמך על אומדן ארצי כסל כולל של הוצאות חודשיות, הוכרה בפסיקה בכבוד ובכלל זה – ביטחון תזונתי, דיור הולם, חינוך, טיפול רפואי והוצאות מחיה נאותה, שיותיר בידי החייב ומשפחתו את החירות לנהל במסגרתו את הוצאותיהם.חישוב האומדן הארצי יעשה בהתאם לכללים שיקבע השר, שיתבססו על מידע מסקר הוצאות משקי הבית של הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה.
ג.3 הפטר לאלתר למקבלי קצבאות קיום
סעיף 167(א) מאפשר ליתן הפטר לאלתר ליחיד שכושר השתכרותו אינו עולה על דמי המחיה שלו. בנוסף לכך, נבקש להוסיף חזקה לפיה: מקבלי קצבאות קיום מהמוסד לביטוח לאומי יקבלו הפטר לאלתר. שכן, כפי שעולה מדו"ח חריס וכפי שקבע לאחרונה ביהמ"ש העליון, קצבאות הקיום אינן מספיקות כשלעצמן להוצאות מחיה ריאליות.
הגנות על דירת המגורים
הגנה על דירת מגורים חיונית להבטחת הזכויות הבסיסיות ביותר לדיור הולם ולקיום בכבוד. יתרה מכך, ההגנה על דירת המגורים, קשורה קשר הדוק גם לשיקום כלכלי של החייב וכן לשיפור ודאיות ויציבות של הדין.
הצעת החוק משמרת את המצב הקיים, שמותיר את הנושא לשיקול דעת רחב של בית המשפט, ללא קווים מנחים או חזקות. מצב זה לא רק מוביל לפגיעה בזכויות חייבים ולהעדר שוויוניות, אלא שהוא מסכל אפשרות לשיקום כלכלי ופוגם בוודאיות, ביציבות וביעילות של ההליך.
על כן, מוצע להוסיף בסעיף 229 את הוראות הבאות:
איסור על מימוש נכס המהווה דירת מגורים יחידה של החייב ו/או התלויים בו, אשר שוויין נמוך מ-2.5 מליון ₪ או סך אחר שיקבע;
בסעיף 229(ב)מוצע להוסיף כי בית המשפט יאשר מימוש דירת מגורים רק במקרה שאין אמצעי פוגעני פחות שיבטיח גביית החוב ורק כאשר קיימת תועלת כלכלית במימוש דירת המגורים. לעניין הגדרת "תועלת כלכלית", נציע לקבוע בהצעת החוק שורת חזקות:
ראשית, חזקה לפיה אין תועלת כלכלית במימוש דירת מגורים יחידה.
שנית, חזקה כאשר גובה החובות נמוך מ-300,000, אין תועלת כלכלית במימוש דירת מגורים.
שלישית, חזקה לפיה כאשר גובה המשכנתא שמשלם החייב נמוך מגובה השכירות באזור, אין תועלת כלכלית במימוש.
רביעית, נציע לקבוע חזקה לפיה מקום בו הליך המימוש יניב תשואה נמוכה לנושים ביחס לגובה החוב, אין תועלת כלכלית במימוש.
מבחינת הליך הדיון במימוש דירת מגורים, מוצע לקבוע כי בית המשפט יאשר מימוש דירת מגורים רק לאחר שהחייב הובא בפניו, והוכח כי הוא מבין את מצבו ומודע לזכויותיו, לרבות זכותו לייצוג משפטי. כפי שנציין בהמשך, אנו סבורות כי יש להבטיח ייצוג משפטי בידי הלשכה לסיוע משפטי לחייבים בהליך בכלל, ובכל מקרה יש להבטיח ייצוג משפטי כאמור מקום בו יש סיכון למימוש דירת מגורים.
הבטחת שיקומו הכלכלי של חייב, וודאות ההליך– משך תוכנית התשלומים ואפשרות הארכתה
במסגרת תוכנית השיקום הכלכלי המוצעת, יקבע בית המשפט את גובה התשלומים לקופת הנשייה ואת תקופת התשלומים בסופה יהיה זכאי החייב להפטר. הוראות בעניין תקופת התשלומים להבטיח את תכליות הרפורמה ליציבות וודאות בהליך וכן את התכלית השיקומית המרכזית של ההליך. נוכח האמור, להלן הצעותינו בעניין:
סעיף 163 (א) – מוצע לקצר את תקופת התשלומים ל-18 חודשים, שכן התקופה המוצעת – אותה יש להוסיף לתקופת הביניים – היא ממושכת יתר על המידה.
סעיף 163(ג)(2)(א-ב), סעיף 163(ד)וסעיף 163(ה) – מוצע למחוק. סעיפים אלו מאפשרים להאריך את תקופת התשלומים של החייב מעבר לשלוש שנים, בשל עילות דוגמת "הזנחה כלכלית בניהול ענייניו הכלכליים". מדובר בעילות סל עמומות, מרחיקות לכת ובלתי מדתיות, העשויות לחול על מרבית החייבים המוחלשים; נושאות אופי עונשי מובהק, ובכך חותרות תחת נקודת המוצא הבסיסית לפיה תכלית חדלות הפרעון היא שיקום ולא ענישה של החייב; ופוגעות בוודאיות ובצפיות של ההליך. חמור מכך, סעיפים אלו פותחים פתח רחב לפגיעה בחייבים ובעיקר בחייבים מעוטי הזדמנויות. לכן, אנו מציעות לבטלם ולמוחקם.
הנגשת הליך חדלות הפרעון ליחידים
כאמור, כיום חייבים יחידים ובעיקר חייבים מקרב אוכלוסיות מעוטות הזדמנויות נתקלים בחסמים רבים בפנייה להליכי חדלות הפרעון. כתוצאה מכך, הם כלואים במערכת אכיפה וגבייה שאינה מתאימה למצבם, והם שוקעים עמוק יותר בבוץ טובעני של חובות שממשיכים לתפוח ובמצוקה בלתי אפשרית. על כן, הנגשת ההליך והסרת החסמים היא אחת מתכליות המרכזיות ברפורמה והיא גם שתקבע את מימוש התכליות הגלומות בה.
על רקע הערות כלליות אלו, להלן הצעותינו בנושא זה:
מתן ייצוג משפטי בידי הלשכה לסיוע משפטי לחייבים יחידים המעוניינים לפנות להליך חדלות פרעון, ללא מבחני זכאות כלכלית ולמצער תוך שימוש במבחני זכאות כלכלית רחבים יותר. בכל מקרה, מתן ייצוג משפטי בידי הלשכה לסיוע משפטי לחייבים יחידים שיש חשש למימוש דירת מגוריהם.
ביטול אגרות הכניסה להליך, ולמצער הפחתה משמעותית באגרות הכניסה להליך, וכן קביעת הליך למתן פטור מתשלום אגרה על בסיס מצב כלכלי ואישי.
הסרת חסמים במסמכים וטפסי ההליך, על מנת להנגיש, לפשט ולייעל ככל הניתן את הכניסה להליך חדלות פרעון. בהקשר זה מוצע, בין היתר:
הוצאת איגרת כללית בשפה ברורה לחייבים בהליכי חדלות פרעון אודות משמעות ההליך.
ניסוח מחודש של המסמכים וההחלטות הרלוונטיים להליך בשפה ברורה ופשוטה, בין היתר לאור העובדה שרבות מהחלטות אלו חוזרות על עצמן
הנגשה לשונית של הטפסים הרלוונטיים למספר שפות נוספות: ערבית, אנגלית, רוסית ואמהרית.
אפשרות קבלת מתורגמן לכלל החייבים בדיוני ההליך, וכן יידוע החייבים אודות זכותם לבקש מתורגמן כאמור.