חומר רקע
15
,אוקטובר2023
,לכבוד
,לכבוד
הרב משה
ארבל
ח "כ
יעקב א
שר
שר
הפנים
"יו
ר ועדת הפנים והגנת הסביבה
ירושלים
יר
ושלים
,לכבוד
,לכבוד
"עו ד
שגית אפיק
"עו ד
גלי בהר
ב מיארה
היועצת המשפטית לכנסת
היועצת המשפטית לממשלה
ירושלים
ירושלים
,לכבוד
,לכבוד
עו"ד
יהודה זמרת
"עו ד
תומר רוזנר
היועץ
המשפטי למשרד הפנים
היועץ המשפטי לוועדת הפנים והגנת הסביבה
ירושלים
ירושלים
"בפקס ובדוא
ל
,שלום רב
:הנדון
תזכיר חוק לדחיית הבחירות הכלליות לרשויות המקומיות והמועצות
האזוריות, התשפ"ד-
2023
בשם)עמותת עורכי דין לקידום מנהל תקין (ע"ר" :, (להלן
העמותה
") הרינו מתכבדי ם לפנות
אליכם בעניין
תזכיר ה ,חוק לדחיית הבחירות הכלליות לרשויות המקומיות והמועצות האזוריות
התשפ"ד-
2023
" :(להלן
הצעת החוק" " או
החוק המתקן:") כדלקמן
1.
נוכח מצב המלחמה במדינה, פורסם בימים האחרונים תזכיר החוק שבנדון, שעניינו דחיית
הבחירות שאמורות היו להתקיים ב יום31.10.23
ליום30.01.24
. ה חוק פורסם להערות
הציבור והעמותה העבירה אמש הערותיה
ברוח ה דברים
שלהלן.
למיטב
הבנתנו , עם אישורו
בממשלה, צפוי תזכיר החוק להיות מתורגם כלשונו להצעת חוק ממשלתית אשר תונח על
.שולחן הכנסת
2.
בקצירת האומר נציין כי בעינינו הצעת החוק שב
דרך
משקפת ניסוח בזק שאינו יכול לעמוד
לבדו מבלי להתאים פתרונות הולמים לשלל קשיים שמעוררת דחיית מועד הבחירות, הן
.במישור המהותי והן במישור הפרוצדורלי, לו השלכות ניכרות גם על זכויות מהותיות
3.
העמותה
סבורה
כי לא בכדי גזר המחוקק את מועדן של שלל פעולות הקשורות בבחירות
עמוד2
מתוך7
ממועד הבחירות עצמו. הותרת כלל המועדים שנקבעו בחיקוקים שונים על כנם והקפאתן של
הפעולות שבוצעו מכוח אותם חיקוקים חרף דחיית מועד הבחירות, מסכלות את כוונת
,המחוקק
פוגעות בזכויות יסוד שונות באופן בל
תי מידתי
ועלולות לסכל את התכליות
שביסוד אותם ה.חיקוקים שהחוק המתקן מקפיא בזמן
4.
בהתאם, לטעמנו ראוי יהיה לבחון במסגרת הליך החקיקה כל אחת מהוראות החיקוקים
הרלוונטיים ואת ההשלכות של הקפאתה בזמן, ולשקול
החרגת חלקן
מהוראות ההקפאה
בנוסחן
הנוכחי .ב
נוסף,
אנו סבורים כי על הגורמים הנוגעים בדבר לתת דעתם גם לתיקונים
הדרושים בדיני מימון הבחירות ,כמפורט להלן.
הזכות לבחור
5.
ה זכות לבחור ברשויות המקומיות היא זכות יסוד לה
נודע מעמד מי וחד, אף שלא עוגנה בחוק
יסוד כ.מקבילתה בחוק יסוד: הכנסת
6.
סעיף6א ל
חוק הרשויות המקומיות (בחירות), התשכ"ה-
1965
" :(להלן
חוק הבחירות ") קובע
כי זכאי לבחור מי שרשום בפנקס הבוחרים של אותה רשות מקומית . הוראה דומה נקבעה
ביחס לבחירת ראש הרשות. סעיף11
" (א) לחוק הבחירות קובע כי לכל בחירות יוכן פנקס
בוחרים שיכלול כל אדם שיום הולדתו ה-
17
חל לא יאוחר מיום הבחירות והיה רשום הוא
ומענו במרשם האוכלוסין כתושב של אותה רשות מקומית
ביום שליפת הפנקס ...". לפי סעיף
1 לחוק הבחירות, יום שליפת הפנקס יחול ביום ה-
47
.שלפני הבחירות
7.
לפי הצעת החוק, הואיל ומועד שליפת הפנקס כבר חלף, פעולה זו תעמוד בתוקפה ול א ייקבע
לה מועד חדש. המשמעות היא כי לא יישלף פנקס חדש, ומי שימלאו לו17
שנים ביום
הבחירות הנדחה לא יהיה זכאי להצביע בבחירות, כמו גם מי שהעביר את כתובתו עד ליום
ה-
47
.שלפני מועד הבחירות הנדחה
8.
"עיון ב"גלגולי החקיקה של שליפת פנקס הבוחרים ומועדה מלמד כי קביעת
המועד די זמן
,לפני הבחירות נועדה לספק ודאות ביחס לרשימת בעלי זכות הבחירה ברשות המקומית
המשליכה בתורה על שלל פעולות הקשורות בזכות לבחור ובזכות להיבחר–
למשל, הליכי
ערעור ביחס לתוכן הפנקס, אישור הרשימות והמועמדים, פסילתם וערעורים על החלטות
אלה. מועד זה השתנה מדי פעם בפעם בשל הסמיכות לחגי ישראל, על מנת לאפשר לגורמים
הרלוונטיים זמן היערכות סביר, אך נותר במרחק בן כחודש ומחצה מיום הבחירות.
9.
,ההיגיון שבקביעת מועד השליפה במרחק של כחודש וחצי ממועד הבחירות הוא, אם כן
לוגיסטי בעיקרו , מתוך כוונה להותיר לגורמים השונים.זמן היערכות מספיק
עמוד3
מתוך7
10
. ק ביעת המועד במרחק של כחודש וחצי ממועד הבחירות מבטאת אפוא איזון בין השאיפה
לאפשר לכלל תושבי הרשות להשתתף בבחירות ברשות המקומית שבה הם רשומים
כתושבים, לבין
הרצון והצורך
לאפשר לגורמים השונים זמן היערכות מתאים, ולספק ודאות
.ביחס לזהות המועמדים בבחירות די זמן מראש
11
.
,בראייתנו במצב העניינים שנוצר ע
קב הכרזת המלחמה , היגיון זה אינו מצדיק הותרת פנקס
.הבוחרים על כנו משך שלושה חודשים נוספים מבלי לעדכנו שוב
12
.
אנו סבורים כי דחיית הבחירות מבלי לעדכן את פנקס הבוחרים פוגעת בראש ובראשונה
בזכות לבחור באופן בלתי מידת ו י
שאינו עומד בתנאי פסקת ההגבלה. ז,את מש התיקון
המוצע מותיר מחוץ לפנקס הבוחרים ש ורה של תושבים הכשירים לבחור–
ובהם מי שמלאו
להם17
שנים ותושבי ם חדשים בתחומי הרשות המקומית–
.ללא כל הצדקה
13
.
פגיעה זו הופכת מוחשית למדי, כשסביר כי בעקבות מצב הלחימה במדינה, תושבים רבים
שנעקרו ממקום מגוריהם יימצאו עצמם כבר בשבועות הקרובים כתושבים חדשים ברשות
מקומית אחרת, שבה לא יהיו זכאים לממש את זכות הבחירה בעקבות תיקון החוק.
14
.
אשר על כן, אנו סבורים כי
החוק המתקן פוגע באופן בלתי מידתי בזכות לבחור
, ויש מקום
במסגרת הליכי החקיקה
להחריג את מועד שליפת הפנקס מגדרי הוראות
ההקפאה
בחוק
המתקן
, וכן כל הוראה הנגזרת ממועד זה הקשורה בת
וכנו של הפנקס,
כאמור בפרק ב' לחוק
הבחירות
, והכל באופן שיאפשר הכללתם בפנקס הבוחרים של כלל הזכאים לבחור.
הזכות להיבחר
15
.
כמו הזכות לבחור, גם הזכות להיבחר היא זכות יסוד
בעלת מעמד מיוחד.
ניתן לומר כי
הזכות נתונה גם לאדם המבקש להעמיד עצמו לבחירה, וגם לציבור–
שזכאי ליהנות משוק
.מתמודדים רחב ונטול הגבלות ככל הניתן
16
. על הזכות להיבחר הוטלו שלל הגבלות בדין, מהן מניעויות הקבועו ת בסעיפים7 ו-7
א לחוק
הבחירות, ומהן כאלה הקבועות ב ,)חוק הרשויות המקומיות (הגבלת הזכות להיבחר
הת
שכ"ד-
1964
. הגבלות רבות הן כאלו הנגזרות ומושפעות ממועד הבחירות, או ממועדים
.הנגזרים ממנו
17
.
כך למשל, סעיף7
()(א2
) קובע כי רק מי שמלאו לו21
ביום הגשת רשימת המועמדים זכאי
להיכלל ברשימה; סעיף7
()(א8
) מונע ממי שהוכרז חדל פירעון להתמודד, אלא אם במועד
הגשת הרשימות חלפו שנתיים מיום שבוטלה ההכרזה עליו ככזה; סעיף7
(ב) לחוק הבחירות
עמוד4
מתוך7
קובע הסדר מיוחד עבור מי שנידון בפסק דין סופי לעונש מאסר בפועל לתקופה העולה על
שלושה חודשים וביום
;הגשת הרשימות טרם חלפו שבע שנים מיום שגמר לרצות את עונשו
ואילו הוראות חוק הגבלת הזכות להיבחר מאפשרות התמודדות של עובדי ציבור שונים
.בכפוף להתפטרות או יציאה לחופשה פרק זמן קבוע לפני מועד הבחירות
18
. הוראות ההקפאה בחוק המתקן פירושן כי לא תתאפשר הגשה מחודשת של ר שימות
מועמדים, וזאת אף שבפרק הזמן שיחלוף נוכח דחיית מועד הבחירות ייווצרו ויתבטלו שורה
של תנאים ומניעויות שמשפיעים על זכותם של רבים להיבחר ומשפיעים גם על הרכב
.הרשימות שכבר הוגשו ואושרו
19
.
בהיבט החיובי, תושבים רבים שחלה לגביהם מניעות להיבחר עשויים להפוך זכאים להיבחר
בשל הדחייה הצפויה–
בין בשל מעבר דירה בזמן שחלף, בין מאחר שהוסרה הגבלה שחלה
לגביהם בשל חלוף הזמן, ובין ששיקולים שונים מנעו מהם להתמודד במועד הקבוע בחוק
ואלה הפכו בלתי רלוונטיים נוכח הדחייה–
למשל, תושב שנסיבות החיים לא אפשרו לו
להתפטר מעבודתו לקראת הבחירות בחודש אוקטובר, אפשר שיוכל להתפטר לקראת מועד
.הבחירות הנדחה משחלפו אותן הנסיבות
20
.
זכותם של אותם "זכאים חדשים" תיפגע בשל העובדה ששליפת הפנקס והגשת הרשימות הן
.פעולות שהוקפאו בזמן בחוק המתקן ולא תתבצענה מחדש חרף דחיית מועד הבחירות
21
.
מנגד, ובהיבט השלילי, ישנם מועמדים שהיו זכאים להיבחר והפכו מנועים בינתיים, והדבר
.משפיע באופן מהותי על תמונת המועמדים, ללא יכולת לערוך תיקונים בזהות המועמדים
22
.
יצוין כי חלק מהמניעויות המביאות לשינויים בתמונת המועמדים נגרמו
בשל המלחמה .
למרבה הצער, כבר נודע על מועמדים שקיפחו חייהם בימי הלחימה הראשונים. לצדם, ישנם
מועמדים מבין חיילי צבא ההגנה לישראל ששירותם הוקפא בשל החלטתם להתמודד
בבחירות, ועתה חלקם נאלצו להתפטר מהרשימות כדי לשוב לשירות ולהשתתף במאמץ
.המלחמתי
23
. בדומה למועדים שנקבעו ביחס לשליפת הפנקס, נראה כי גם מו עד הגשת הרשימות (על מועדי
,ההגבלות הנגזרים ממנו) נקבע לנקודת זמן הרחוקה כחודש ממועד הבחירות על מנת לאפשר
זמן התארגנות, וכדי לאפשר קיומן של פעולות פרוצדורליות שונות לפני הבחירות , כגון
אישור או פסילה של רשימה (סעיף41
לחוק הבחירות); עתירה כנגד החלטת מנהל הבח ירות
(סעיף42
לחוק הבחירות); ופרסום הרשימות ברבים (סעיף48
.)לחוק הבחירות
עמוד5
מתוך7
24
.
גם כאן, נראה כי תכלית זו אינה מצדיקה הקפאת המועדים הקשורים בזכות להיבחר, וכי
החוק המתקן במתכונתו
פוגע באופן בלתי מידתי בזכות זו . דחיית כלל המועדים הנזכרים
לעיל, באופן שיאפשר הגשת הרש ימות מחדש, בדיקתן, אישורן, פסילתן והגשת עתירות בעניין
החלטות אלו–
.תהיה בבחינת העתקתן בזמן של אותן הפעולות וחזרה עליהן במדויק
אין בכך כדי ליצור דחק או קושי לוגיסטי כלשה ו, ודאי לא כזה המצדיק פגיעה קשה בזכות
להיבחר.
25
.
אשר על כן, אנו סבורים כי נכון יהיה להחריג מהוראת ההקפאה בחוק המתקן את כלל
המועדים הק שורים בזכות להיבחר, ובראשן מתן האפשרות להגיש מחדש רשימות מועמדים
.ומועמדויות לראשות הרשות המקומית
מימון הבחירות
26
.
.לדחיית מועד הבחירות השלכות הרות גורל על מימון הבחירות של הרשימות והמועמדים
.מועמדים רבים כלכלו צעדיהם, מטבע הדברים, לפי מועד הבחירות באוקטובר ממון רב
.הושקע כבר בתעמולת בחירות לסוגיה
27
.
,דחיית הבחירות תאלץ את המועמדים להאריך את התחייבויותיהם ולהגדיל את הוצאותיהם
משיהיה עליהם לנהל קמפיין בחירות משך שלושה חודשים נוספים, ומשניתן להניח כי
התעמולה שקיימו עד כה ירדה לטמיון ושווה כקליפת השום נוכח מצב המלח מה ודחיית מועד
;הבחירות: הלוואות שניטלו עם התחייבות למועד פירעון יוארכו על כל המשתמע מכך
ערבויות שהועמדו לטובת המועמדים יישאו עתה ריביות נוספות; חוזי שכירות ידרשו
.הארכה; וקמפיין בחירות חדש יידרש וייפתח עם שוך הקרבות כל זאת קורה כש"מיכל
הדלק המימוני" של המ
ועמדים עומד לאזול.
28
.
למרות זאת, החוק המתקן אינו מתייחס כלל למימון הבחירות או להוראות חוק הרשויות
,)המקומיות (מימון בחירות
ה
תשנ"ג-
1993
" :(להלן
חוק המימון.)"
29
.
.אנו סבורים כי החוק במתכונתו הנוכחית מעמיד את המועמדים מול שוקת שבורה
לחלקם כמעט ואזל המימון המוקדם שנ טלו והחוק החדש אינו מאפשר העמדת תקציב נוסף
לרשותם. אחרים שידם משגת יוכלו אמנם להביא כספים מבית, אך עלולים שלא לכסות את
הוצאותיהם מאחר שגובה יחידת המימון נותר בעינו. רבים מהמועמדים שיידרשו להוצאות
נכבדות נוספות עלולים שלא לעמוד בתקרת ההוצאות הקבועה בסעיף15
לחוק המימון
.ויימצאו מפרי דין
עמוד6
מתוך7
30
. הותרת הוראות דיני מימון הבחירות על כנם
, מבלי להתייחס אליהם כלל
,בחוק המתקן
מסכלת את התכליות שביסודם. בראש ובראשונה, החוק המתקן שומט תחת רגלי המועמדים
את "המקפצה הכלכלית" שאמורה הייתה לשמש אותם כדי להיכנס למגרש הפוליטי, ולא
מניח במקומה "מקפצה" חלופית. החוק המתקן
פוגע גם בשוויון בין המועמדים, משהוא
.מעניק יתרון בלתי הוגן למועמדים שידם משגת
31
.
הותרת הוראות דיני מימון הבחירות על כנם חרף דחיית הבחירות עלולה לעודד עבריינות
ודוחקת את המועמדים להתנהל כלכלית מחוץ לפיקוחו של מבקר המדינה. סביר להניח כי
רבים מהמועמדים ייאלצו ל השיג מימון נוסף שלא בהתאם להוראות הדין כדי להתגבר על
הקושי המימוני, ויפנו לנהל את משק ההוצאות הרחק מעינו של המבקר, כדי להציל את
.העלות שכבר הושקעה בבחירות ושעלולה לא לשאת פרי
32
.
על מנת להבטיח את התכליות השונות והחשובות שביסוד דיני מימון הבחירות, וכדי למנוע
עב ריינות והתנהלות בצלם של דיני המימון, אנו סבורים כי יש לקבוע הסדרים מתאימים
בדיני המימון שיספקו למועמדים "אוויר לנשימה" החיוני להשלמת מערכת הבחירות בצורה
שוויונית, הוגנת ותקינה, מבלי לסטות מכללי המנהל התקין. כיוון משלים לקביעת הסדרים
ייעודיים הוא הגמשת כללי
ם קיימים באופן חד-
פעמי לבחירות נדחות אלה, לשם הבטחת
.התמודדות נאותה עם הקושי המתואר
33
.
בכלל זאת, לדעתנו ראוי להתייחס בחוק המתקן לגובה ההוצאות המותר, לגובה יחידת
המימון ולדינם של הלוואות וערבונות שניטלו ולריביות הנלוות להם. כמו כן, ראוי ליתן
פתרון למי שנטל מימ.ון מוקדם שאפשר שירד לטמיון
34
.
מאחר שהסדרים מתאימים בדיני מימון הבחירות עשויים לדרוש התערבות"כירורגית"
מורכבת ., אפשר שנכון יהיה לקבוע אותם בהסדר נפרד רק לאחר דחיית הבחירות עם ,זאת
אנו עומדים על כך שקביעת הסדרים מתאימים נחוצה, שאם לא כן– עלול ה להיפגע אנושות
,שורה של זכויות
ובהן
הזכות להיבחר
, זכות הקניין והזכות לשוויון בבחירות.
סיכום
35
.
החוק המתקן משקף פתרון מהיר וחפוז שנועד לתת מענה בהול לדחיית הבחירות נוכח
,המלחמה שפרצה. עם זאת
המדובר
בהסדר רזה למדי, המקפיא ללא הצדקה שורה של
.פעולות שנעשו לקראת מועד הבחירות המקורי
36
. ההסדר שנקבע בחוק המתקן אינו נותן את הד עת לשורה של זכויות שייפגעו נוכח דחיית מועד
הבחירות–
ובראשן הזכות לבחור ולהיבחר . פגיעה זו אינה מידתית ואינה עולה בקנה אחד
עמוד7
מתוך7
עם כוונת המחוקק שעה שקבע את המועדים לעשיית אותן הפעולות שהחוק המתקן מקפיא
בזמן. דומה כי אין כל הצדקה בהקפאה גורפת של אותן הפעולות שכבר
בוצעו עובר לחקיקת
החוק, ומכל מקום–
ראוי היה לבחון כל פעולה ופעולה בנפרד ואת השלכותיה, ובוודאי שלא
.לקבוע הוראת הקפאה גורפת
37
.
בנוסף, החוק המתקן אינו מספק מענה לסוגית מימון הבחירות, שהיא סוגיה אקוטית לא
פחות והקשורה בעבותות במימוש הזכות להיבחר
, זכות הקניין והזכות לשוויון בבחירות.
38
. לא ניתן להתעל ם מהעובדה שהמועמדים בבחירות כלכלו צעדיהם בהתאם למועד הבחירות
המקורי, והותרת דיני המימון במתכונתם חרף דחיית מועד הבחירות גוזרת על רבים מהם
כיליון כלכלי. לפיכך, גם דיני המימון טעונים תיקונים רבים שיאפשרו התמודדות שוויונית
והוגנת של כלל המועמדים בבחירות, וימנ עו את זליגת ניהול כלכלת הבחירות למחוזות
.שמחוץ לפיקוחו של מבקר המדינה
39
.
ככל שהתיקונים הדרושים להבטחת הזכויות הנפגעות
לא י מצאו ביטוי בנוסח החוק, נשקול
לעתור לבג"ץ ל
מתן
סעדים שיבטיחו פרישת
ה הגנה הדרושה
על הזכויות שלעיל.
40
.
אין באמור או בנפקד מן האמור כדי למצות טענות העמותה בעניין, או לפגוע בכל טענה ו/או
זכות העומדות לה על-
.פי כל דין, והן שמורות לה לעת מצוא
41
.
להתייחסותכם.המהירה נודה
בתקווה
לי
מים שקטים,
נדאל חאיק ), עו"ד (מנכ"ל
איתי צורף , עו"ד
)עורכי דין לקידום מנהל תקין (ע"ר
)עורכי דין לקידום מנהל תקין (ע"ר