חומר רקע

42 ,באוקטובר4103 י "ב חשון תשע"ו לכבוד גב' איילת שקד מר יהודה וינשטיין שרת המשפטים היועץ המשפטי לממשלה ,מכובדנו :הנדון נציבות הביקורת על מערך התביעה ומייצגי המדינה בערכאות אנו כותבים לכם בעניין דו"ח השופט (בדימוס) אליעזר גולדברג בנושא נציבות הבי קורת על מערך התביעה )" "הנציבות8ומייצגי המדינה בערכאות (להלן . למדנו את הדו"ח ואף קיימנו כנס בנושא במכון הישראלי לדמוקרטיה ביום01.01.4103 (בשיתוף עם פורום קהלת למדיניות). אנו מבקשים להציג בפניכם את עמדתנו בנושא, וזאת בעקבות הודעתכם על אימוץ .עיקרי הדו"ח 0. בת מצית אנו מסכימים עם רוב מסקנות השופט גולדברג באשר לבירור תלונות הציבור. יחד8 ,עם זאת אנו .חולקים על השופט גולדברג באשר להמלצותיו בעניין הביקורת המערכתית לדעת נ ו עדיף להשאיר על כנו את שילוב תפקידי בירור התלונות והביקורת המערכתית ולהותירם במעמד זהה. אנו חוששי ם שאם תתקבלנה המלצות ,השופט גולדברג לעניין זה י.וחמץ חלק מהותי מתכלית הביקורת שנחוצה למערך התביעה בירור תלונות הציבור 4. אנו מסכימים עם גישתו של השופט גולדברג, אשר לפיה יש להותיר את סמכות בירור התלונות על כנה ולמסדה בחקיקה. אנו גם מסכימים עם המלצותיו שיש להרח יב את שיקול דעת הנציבות אם לבדוק תלונה (בשל "חשיבות ציבורית"), ולהוסיף בחוק חסמים שימנעו שימוש לרעה במנגנון התלונות. לבסוף, אנו גם מסכימים עמו שיש לאפשר הגשת תלונות נגד .כל פרקליט, לרבות היועץ המשפטי לממשלה 1. אנו מבקשים להפנות את תשומת לבכם לשתי נקודות בייש ום עקרונותיו של השופט גולדברג בהקשר זה . ראשית, חשוב להקפיד על עיצוב דרכי מינוי הנציב, כך שישמרו על אי- .תלותו עצמאותו של הנציב חיונית לשם שמירה על עצמאותן של רשויות התביעה. לפיכך מן הראוי למנותו באמצעות ועדת איתור מקצועית-ציבורית, בדומה לדרכי מינוי היועץ המ שפטי .לממשלה 2. ,שנית לדעתנו ההצדקה לבקרה ייחודית של רשויות התביעה מתקיימת באכיפת הדין הפלילי. ,לכן, מן הראוי לצמצם את היקף הביקורת, לפחות באשר לבירור תלונות הציבור .לתובעים העוסקים בכך שילוב תפקידי הביקורת המערכתית היזומה ובירור התלונות 3. דו"ח השופט גולדברג הביקורת המערכתית היזומה ובירור8מפריד בין שני התפקידים התלונות. טעמיו של השופט גולדברג בהבדלי המתודות בין שני סוגי הביקורת, ובכך שמקובל .להפריד בין התפקידים. אנו חולקים על השופט גולדברג לדעתנו מן הראוי לשלב את התפקידים, וזאת בעקבות הראיה המערכתית הרחבה שהי א תעניק למברר התלונות מחד גיסא, ובעקבות הבעיות המערכתיות שיתגלו בבדיקת התלונות מאידך גיסא . נציין ששילוב .התפקידים נהוג בישראל לא רק בחוק מבקר המדינה אלא גם בחוק הביקורת הפנימית ביקורת מערכתית יזומה 4. אנו חולקים על השופט גולדברג באשר להמלצתו שהביקורת המערכתי ת על התביעה תפעל כיחידה "לביקורת הפרקליטות, בראשות מבקר פנים נפרד, שעליה יחולו הוראות חוק הביקורת הפנימית". אנו סבורים שתכלית הביקורת לפי חוק הביקורת הפנימית אינה ממצה את תכלית הביקורת הנחוצה לדעתנו לתביעה. בעוד שביקורת פנימית משמשת בדרך כלל ככלי ניהולי בידי הנהלת המשרד כדי לשפר את תפקודו, הרי ש הביקורת הנחוצה לתביעה ,היא כזו שתשפר את שקיפותה תחזק את הדיווחיות שלה ואת נשיאתה באחריות , ולא רק תייעל ותשפר את דרכי עבודתה. הביקורת שנחוצה לתביעה נועדה, בין ה יתר, גם לשמור על .אמון הציבור בה, וזאת לא ניתן לעשות באמצעות ביקורת פנימית 5. ביקורת פנימית לפי המתכונת המוצעת על ידי השופט גולדברג עלולה לעקור את מהותה של הביקורת המערכתית כפי שהיא נעשית כיום על ידי ה נציבות . זו עלולה להיות החמצה של הביקורת האמ תית שנחוצה לת ביעה. האם ניתן יהיה למשוך לתפקיד המבקר אישים בעלי שיעור קומה כדוגמת השופטת (בדימוס) הילה גרסטל אם הביקורת תהיה לפ י חוק הביקורת הפנימית? האם ראשי מערכת התביעה יכבדו את הביקורת הפנימית של אותם מבקרים עד כדי שינוי מדיניותם לפי הצורך? 6. הביקורת המערכתית של הנציב ות כיום , בדומה לדגם המוצלח של ביקורת מערכתית כזו ,באנגליה .נושאת אופי של בקרת איכות על פעולות התביעה ומדיניותה הנציבות כיום יכולה לבחון את מדיניות התביעה ולהמליץ, לדוגמא, על "כשלים והסדרים חסרים המחייבים הבהרה והשלמה" (כפי שהמליץ צוות השמונה בראשות עו"ד או רית קורן , שצוטט על ידי .)השופט גולדברג מערכתית– באופן מדגמי– היא רשאית למשל לבחון אם הסדרי ה טיעון .נעשים על ידי התביעה במקרים שמצדיקים זאת תפקידיה האופייניים של ביקורת פנימית .אינם כוללים בקרת איכות שכזו הם גם לא כוללים בחינה של מדיניות. 7. חיסרון משמעותי נוסף הוא שביקורת פנימית לפי הדגם המוצע על ידי השופט גולדברג אינה מתפרסמת ברבים. אולם משהבהרנו שאחת ממטרות הביקורת הנחוצה לתביעה היא הגברת דיווחיותה ושקיפותה, הרי שאחד הדב רים החיוניים הוא שהנציבות ,תפרסם את ביקורתה כפי ש היא.עושה כיום ניתן למצוא דרכים לגבי אופן הפרסום, שיצמצמו את הסכנה ש התקשורת תעוות את .הפרופורציות הנכונות בין החיובי לבין השלילי בדו"ח 01 . דוגמא אחרונה שנביא לחסרונות הביקורת הפנימית לפי הדגם המוצע על ידי השופט גולדברג, היא תחולת הביקורת .אך ורק על פרקליטות המדינה .התביעה בישראל מבוזרת הנציבות כי ום מבקרת גורמים רבים מחוץ למשרד המשפטים, ובהם תובעים במשרדי .ממשלה אחרים, התביעה המשטרתית, ועוד ביקורת פנימית לא תחול על גורמים אלה, בעוד ש.על חלקם ביקורת זו נחוצה אף יותר מאשר על הפרקליטות סיכומם של דברים 00 . אנו מסכימים עם כמעט כל מסקנות השופט גולדברג באשר ל .בירור תלונות הציבור 04 . אנו סבורים שיש להשאיר על כנו את שילוב התפקידים ולהותיר את הביקורת המערכתית .במעמד זהה לבירור התלונות, בהתאם למעמדם כיום בנציבות ,בכבוד רב פרופ' מרדכי קרמניצר ד"ר גיא לוריא