חומר רקע
Safety and Justice Program
For More Information
Visit RAND at www.rand.org
Explore the RAND Safety and Justice Program
View document details
Support RAND
Purchase this document
Browse Reports & Bookstore
Make a charitable contribution
Limited Electronic Distribution Rights
This document and trademark(s) contained herein are protected by law as indicated
in a notice appearing later in this work. This electronic representation of RAND
intellectual property is provided for non-commercial use only. Unauthorized posting
of RAND electronic documents to a non-RAND website is prohibited. RAND
electronic documents are protected under copyright law. Permission is required
from RAND to reproduce, or reuse in another form, any of our research documents
for commercial use. For information on reprint and linking permissions, please see
RAND Permissions.
Skip all front matter: Jump to Page 16
The RAND Corporation is a nonprofit institution that
helps improve policy and decisionmaking through
research and analysis.
This electronic document was made available from
www.rand.org as a public service of the RAND
Corporation.
CHILDREN AND FAMILIES
EDUCATION AND THE ARTS
ENERGY AND ENVIRONMENT
HEALTH AND HEALTH CARE
INFRASTRUCTURE AND
TRANSPORTATION
INTERNATIONAL AFFAIRS
LAW AND BUSINESS
NATIONAL SECURITY
POPULATION AND AGING
PUBLIC SAFETY
SCIENCE AND TECHNOLOGY
TERRORISM AND
HOMELAND SECURITY
This report is part of the RAND Corporation research report series.
RAND reports present research findings and objective analysis that
address the challenges facing the public and private sectors. All RAND
reports undergo rigorous peer review to ensure high standards for re-
search quality and objectivity.
C O R P O R A T I O N
RR-287/1-MPS
,בחסות המשרד לביטחון פנים
קרן משפחת יונס וסוראיה נזריאן והתורמים לקרן
ראנד למדיניות ציבורית בישראל
שיטור יעיל לישראל של
21-המאה ה
ג‘סיקה סאונדרס, סטיבן וו. פופר, אנדרו ר. מוראל, רוברט סי. דייוויס, קלוד בר
רבי, קריסטין ג‘יי לויכנר, שירה עפרון, בועז סגלוביץ, ג‘ק ריילי
הדוח הופק במימון משותף של ממשלת ישראל ובתמיכתם הנדיבה של הגופים התורמים לקרן
ראנד למדיניות ציבורית בישראל, שהבולט ביניהם, קרן משפחת יונס וסוראיה נזריאן, שללא
סיועה הנדיב פרויקט זה לא היה יוצא אל הפועל. קרן ראנד זכתה גם לתמיכתם הנדיבה של קרן
רוזלינד וארתור גילברט, קרן דיאן וגילפורד גלזר ומר סטנלי גולד.
התכנית לביטחון ולמשפט
שיטור יעיל לישראל של
21-המאה ה
,ג‘סיקה סאונדרס, סטיבן וו. פופר, אנדרו ר. מוראל, רוברט סי. דייוויס, קלוד בר רבי
קריסטין ג‘יי לויכנר, שירה עפרון, בועז סגלוביץ, ג‘ק ריילי
בחסות המשרד לביטחון פנים,
קרן משפחת יונס סוראיה נזריאן והתורמים לקרן
לראנד למדיניות ציבורית בישראל
The RAND Corporation is a nonprofit institution that helps improve policy
and decisionmaking through research and analysis. RAND’s publications do
not necessarily reflect the opinions of its research clients and sponsors.
Support RAND—make a tax-deductible charitable contribution at
www.rand.org/giving/contribute.html
R® is a registered trademark
Cover photo: iStockphoto/Thinkstock
© Copyright 2014 RAND Corporation
This document and trademark(s) contained herein are protected by law. This
representation of RAND intellectual property is provided for noncommercial use only.
Unauthorized posting of RAND documents to a non-RAND website is prohibited.
RAND documents are protected under copyright law. Permission is given to duplicate
this document for personal use only, as long as it is unaltered and complete. Permission
is required from RAND to reproduce, or reuse in another form, any of our research
documents for commercial use. For information on reprint and linking permissions,
please see the RAND permissions page (www.rand.org/pubs/permissions.html).
RAND OFFICES
SANTA MONICA, CA • WASHINGTON, DC
PITTSBURGH, PA • NEW ORLEANS, LA • JACKSON, MS • BOSTON, MA
CAMBRIDGE, UK • BRUSSELS, BE
www.rand.org
Library of Congress Cataloging-in-Publication Data is available for this publication.
Library of Congress Cataloging-in-Publication Data is available for this publication.
ISBN: 978-0-8330-8508-5
המחקר המתואר בדוח זה נערך בחסות המשרד
לביטחון פנים וקרן משפחת יונס וסורייה נזריאן,
ובמימון נוסף של קרן רוזלינד וארתור גילברט, קרן
דיאן וגילפורד גלזר ומר סטנלי גולד כתורמים לקרן
RAND Israel( ראנד למדיניות ציבורית בישראל
). המחקר נערך כחלק Public Policy Fund
ממיוזמת ראנד בישראל במסגרת תוכנית הביטחון
והמשפט בתוך מחלקת המשפט, התשתית והסביבה
של מכון ראנד.
The described in this report was sponsored
by the Israel Ministry of Public Security
and the Younes and Soraya Nazarian
Family Foundation with additional funding
from the Rosalinde and Arthur Gilbert
Foundation, the Diane and Guilford Glazer
Fund, and Mr. Stanley Gold as donors
to the RAND Israel Public Policy Fund.
The research was conducted as part of the
RAND Israel Initiative in the Safety and
Justice Program within RAND Justice,
Infrastructure, and Environment.
iii
פתח דבר
ישראל השתנתה שינוי יסודי מאז הקמתה. השינויים בה היו מהירים
במיוחד בשני העשורים האחרונים, ויש כמובן צורך שהשירותים שמשטרת
ישראל מספקת לא יפגרו אחריהם. אף על פי ששיעור הפשיעה בישראל
נמוך יחסית, יש בציבור בישראל תחושה של התערערות הביטחון האישי,
ודאגה גוברת באשר לאיכות השירות של המשטרה. המשרד לביטחון
הפנים, משרד האוצר ומשטרת ישראל ביקשו ממכון ראנד לערוך מחקר
שיסייע לגופים אלה להתמודד עם סוגיות אחדות המעסיקות אותם. הם
ביקשו שהנושאים שמכון ראנד יחקור יהיו תפישת הציבור את המשטרה
ואמונו בה, וכי יעשה זאת תוך התייחסות לגופי משטרה במדינות אחרות,
וליכולת ההרתעה ומניעת הפשיעה של משטרת ישראל. המסמך שלהלן
מדווח על תוצאות הפרויקט, שביצועו נמשך שנתיים בקירוב.
הפרויקט מומן בידי ממשלת ישראל, שסיפקה את מחצית המימון
וע"י קרן משפחת יונס וסוראיה נזריאן, קרן רוזלינד וארתור גילברט, קרן
משפחת גלזר ומר סטנלי גולד שבנדיבותם תרמו לקרן ראנד למדיניות
ציבורית ובכך מימנו את עלות המחצית השניה. הדיווח שלהלן אמור לעניין
את הציבור בישראל, את הארגונים החברתיים בה ואת ממשלתה, וכן את
כל מי שיש להם עניין כללי בנושאים כמו מדיניות שיטור, פיקוח על הסדר
קהילה. המחקר הוא פרק אחד -הציבורי, מדידת ביצועים וקשרי משטרה
בסדרת מחקרים שהפיק מכון ראנד למען העם והממשלה בישראל כחלק
).RAND’s Israel Initiative( מיוזמת ראנד בישראל
21- שיטור יעיל לישראל של המאה הiv
יוזמת ראנד בישראל ותוכנית הביטחון והמשפט של ראנד
יוזמת ראנד בישראל מספקת לקובעי המדיניות בישראל מחקרים על קשת
רחבה של נושאים העומדים על הפרק בישראל, ובראש ובראשונה על
). sustainability( נושאים הקשורים לביטחון, לפיתוח, לתשתיות ולקַ יָימּות
המחקר המובא כאן נערך במסגרת תוכנית הביטחון והמשפט של
ראנד, המתמחה בכל הצדדים של ביטחון הציבור ומערכת המשפט,
ובהם נושאים כמו אלימות, שיטור, בתי סוהר, בתי משפט, משפט פלילי,
התמכרויות, בטיחות במקום העבודה ואיכות השלטון. תוכנית המחקר
מקבלת סיוע מסוכנויות ממשלתיות, מקרנות שונות ומהמגזר הפרטי.
יוזמת ראנד בישראל ותוכנית הביטחון והמשפט של ראנד הן חלק
ממחלקת המשפט, התשתית והסביבה של מכון ראנד – מחלקה שייעודה
הוא שיפור המדיניות ותהליך קבלת ההחלטות בתחומים רבים, ובהם
המשפט הפלילי והאזרחי, ביטחון הפנים והבטחת התשתיות, התחבורה
והאנרגיה, המדיניות הסביבתית וניהול משאבי הטבע.
שאלות והערות על דו"ח זה אפשר לשלוח אל מנהל יוזמת ראנד
). למידע נוסף [email protected]( בישראל, סטיבן וו’ פופר
http://www.rand.org/jie/research/ על תוכנית הביטחון והמשפט ראו
, או צרו קשר עם מנהל התוכנית בריאן ג’קסון בכתובת safety-justice.html
[email protected]
v
תוכן העניינים
iii.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .פתח דבר
ix.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .איורים
x i .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .טבלאות
xiii. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .תקציר
xxv. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .תודות
xxvii.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .קיצורים
1 פרק
1.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .מבוא
1.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .משטרת ישראל
2.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .הצורך במחקר זה
3.. . . . . . . . . . . . . . . . . .המטלות הכרוכות במחקר של מכון ראנד על משטרת ישראל
5.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .שיפור היעילות והיכולת של משטרת ישראל
7.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .מבנה הדו"ח
2 פרק
9.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . תפישת הציבור את משטרת ישראל
10.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .(Key informant( ראיונות עם אנשי מפתח
אנשי המפתח מתחו ביקורת חריפה (אם כי לא בהכרח אובייקטיבית)
11.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .על המשטרה
11.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .סיכום
12.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .ניתוח אמצעי התקשורת
14.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .העיתונות המקומית בלטה בעיסוקה במשטרה
14.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . רוב פריטי החדשות שעסקו במשטרה היו ניטרליים
21- שיטור יעיל לישראל של המאה הvi
14.. . . . . .המוטיבים החוזרים בעיתונים היו דומים לאלה שתיארו אנשי המפתח
15.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .המוטיבים החיוביים התמקדו בחוזקות של המשטרה
16.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .נמצאו ארבעה מוטיבים שליליים עיקריים
17.. . . . . . . . . . .ניתוח פריטי החדשות מספק תובנות מועילות על עמדות הציבור
19.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .סיכום
19.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .ניתוח קבוצות מיקוד
21.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .המשתתפים אמרו מה הם רוצים לראות במשטרה
היו נושאים, ובהם פחד משוטרים ומאפליה, שבהם ניכרה חוסר
22.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .הסכמה בין הקבוצות
המשתתפים החזיקו בדעות מגוונות על הגורמים ליחסם של השוטרים
22.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .לאזרחים
23.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .קבוצות המיקוד זיהו שינויים רצויים
23.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .סיכום
24.. . . . . . . . . . . . .ניתוח אינטראקציות של שוטרים ואזרחים באמצעות סרטי וידיאו
25.. . . . . . . . . . . . . . . .המצלמות תיעדו אינטראקציות חיוביות רבות עם המשטרה
26.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .היו גם אינטראקציות שליליות
26.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .סיכום
27.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .סיכום הפרק
3 פרק
29.. . . . . . . . . . . . . .הגישה של סוכנויות משטרה אחרות לסוגיות מפתח בשיטור
29.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .השיטור בישראל בהשוואה לזה שבארצות הברית
השתמשנו במשתנים שאפשרו לנו ליצור התאמה בין משטרת
30.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .ישראל וכוחות משטרה אמריקאיים
32.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .ההשוואה חשפה הבדלים בגישות השיטור
36.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .סיכום
36.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .גישות לשיטור בקהילות מיעוטים
יתר -
שיטור בקרב מיעוטים מחייב טיפול בבעיות של שיטור
36.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .חסר גם יחד-ושיטור
37.. . . . . . . . . . . . . . . . . .קיימות שיטות אחדות לשיפור השיטור בקהילות מיעוטים
38.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .יש מחסור במחקר שיטתי על השיטות האחרות
39.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .סיכום
39.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .שיטות להנהגת שיטור יעיל ונענה
vii תוכן העניינים
40.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .שיטור קהילתי
43.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .בעיה-שיטור מוכוון
44.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .הרתעה
45.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .שימוש במתנדבים
46.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .מתנדבים עשויים להביא תועלת רבה
47.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .מדינות משתמשות במתנדבים במגוון דרכים
48.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .יעילות המתנדבים אינה ברורה
49.. . . . . . . . .משטרות שונות מתמודדות עם אתגרים דומים בהפעלת מתנדבים
50.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .סיכום
50.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .סיכום הפרק
4 פרק
51.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .המלצות להגברת יעילותה של משטרת ישראל
מודל שיטור המבוסס על צדק תהליכי: הגברת ההגינּות,
52.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .האחריותיות והיעילות
55.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .מדידת ביצועי המשטרה לצורך הבטחת אחריותיות
הרחבת מערכת מפנה כדי שתכלול מדדים להערכת
55.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .שביעות הרצון של הציבור ויושרת המשטרה
58.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .מדידת ביצועים של שוטרים יחידים
60.. . . . . . . . .שיפור השקיפות, המעורבות בקהילה וההיענות של משטרת ישראל
60.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . .אספקת נתונים מפורטים על הפשיעה וביצועי המשטרה
61.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .בחינת אפשרויות לפיקוח אזרחי
63.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .מודרניזציה של כוח העבודה
63.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .הכשרת השוטרים וסגל העזר למגע עם הציבור
64.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .הכשרת מתנדבים וניהולם
67.. . . . .שימוש בנקודת מבט אסטרטגית לטיפול בסוגיית כוח האדם במשטרה
68.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .שיפור כושר ההרתעה של השיטור
68.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .תכנון התערבויות של הרתעה ממוקדת
הקמת מסד נתונים של שיטות עבודה מוצלחות
69.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . )Best practiced database(
70.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .הצעדים הבאים
21- שיטור יעיל לישראל של המאה הviii
5 פרק
73.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .סיכום: אימוץ עמדה חדשה לשיטור בישראל
77.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .מקורות
ix
איורים
xiv. . . . . 21-מודל קונצפטואלי לשיטור יעיל בישראל של המאה ה
.1.ת
6. . . . . . 21-מודל קונצפטואלי לשיטור יעיל בישראל של המאה ה
.1.1
21. . . . . . . . ההרכב הדמוגרפי והגיאוגרפי של קבוצות המיקוד.2.1
40. . . . . . . . . . . . . . . .קשרים בין תפישות שיטור והרתעה.3.1
-מודל קונצפטואלי לשיטור יעיל בישראל של המאה ה
.4.1
53. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . בתוספת המלצות21
תפקיד הצדק התהליכי וההרתעה הממוקדת בשיפור
.5.1
75. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .יעילות המשטרה
xi
טבלאות
xxiii . . . . . . . . . . . . . . .צעדים לכינון מודל של צדק תהליכי.1.ת
xxiv . . . . . . . . . . . . . . . . צעדים להשגת הרתעה ממוקדת.2.ת
משנה הכלולות במחקר ראנד על-מטלות ומטלות
.1.1
4. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . משטרת ישראל
13. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .סיווג העיתונים.2.1
13. . . . . . . . . . . . . . חלוקת הידיעות והכתבות על פי נימתן.2.2
18. . . . . . . . . . . . .המוטיבים השכיחים ביותר לפי סוג עיתון.2.3
תגובת קבוצות המיקוד לשאלה: "מהם הגורמים . 2.4
23. . . . . . . . . . . "?הקובעים איזה יחס יקבל אדם מהמשטרה
תגובת קבוצות המיקוד לשאלה: "כיצד
.2.5
24. . . . . . . . . . . . . . . . . . . "?המשטרה צריכה להתשנות
המאפיינים של באר שבע ושל קבוצת הביקורת
.3.1
32. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . הסינתטית שלה
משקל הערים המרכיבות את קבוצת הביקורת
.3.2
33. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . הסינתטית
איוש השוטרים בקבוצת הביקורת הסינתטית
.3.3
34. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .ובתחנת באר שבע
יחס האיוש לפי התקן בתחנות משטרה בישראל
.3.4
35. . . . . . . . . . . . . בהשוואה לקבוצת הביקורת הסינתטית
55. . . . . . . . . . . . . .המלצות: מדידת ביצועי שיטור ואחריות. 4.1
60. . . . . . . . . . המלצות: שקיפות, מעורבות בקהילה והיענות. 4.2
63. . . . . . . . . . . . . . המלצות: מודרניזציה של כוח העבודה.4.3
68. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . המלצות: הרתעה.4.4
70. . . . . . . . . . . . . . . .צעדים לכינון מודל של צדק תהליכי.4.5
71. . . . . . . . . . . . . . . . . צעדים להשגת הרתעה ממוקדת.4.6
xiii
תקציר
לישראל יש כוח משטרה ארצי יחיד, שנועד לשרת את כל הקהילות
במדינה. משטרת ישראל מספקת את השירותים הרגילים שכל משטרה
ארצית אמורה לספק, ובהם סיורים ומניעת פשיעה, חקירה ותביעה, וכן
כל מיני שירותים ארציים שמצויים במדינות אחרות (ובהן בארצות הברית)
בתחום האחריות של סוכנויות אחרות של הממשלה.
ישראל השתנתה מאוד בעשורים האחרונים, והמשטרה, הממשלה
והציבור כולו שואפים שהשירות שהמשטרה שלה מספקת לא יפגר אחרי
השינויים הללו. למטרה זו גייסו המשרד לביטחון הפנים, משרד האוצר
ומשטרת ישראל את המרכז לאיכות השיטור של מכון ראנד, כדי שיסייע
להם להתמודד עם כמה סוגיות מטרידות שעלו בהקשר של משטרת
ישראל. על פרויקט המחקר פיקחה ועדת היגוי, שהורכבה מנציגי שלושת
הגופים הללו, בראשות המשרד לביטחון הפנים. השאלה המרכזית של
המאמץ בכללותו היתה, "מה צריכה המשטרה לעשות כדי לספק שיטור
?"21-יעיל, שיענה על הצרכים של ישראל במאה ה
הפרויקט כלל בדיקה של עמדות הציבור כלפי המשטרה, ניתוח
של פעולות המניעה וההרתעה של המשטרה, השוואות בינלאומיות
לצורך דירוג והערכה, וכמובן המלצות. פעילות הניתוח הפורמלית אוזנה
באמצעות ביקורים תכופים וממושכים בישראל, שבמהלכם קיבלו אנשי
ראנד תדריכים על כל היבטי השיטור כמעט. החוקרים נפגשו עם אנשי
משטרה ביחידות שונות בכל רחבי הארץ, ביקרו בתחנות משטרה ובמטות
המחוזיים, הצטרפו לסיורים באזורים עירוניים וכפריים, ונפגשו עם קבוצות
עבודה של המשטרה, המשרד לביטחון הפנים ומשרד האוצר.
21- שיטור יעיל לישראל של המאה הxiv
21-מודל קונצפטואלי לשיטור יעיל בישראל של המאה ה
אחד מרעיונות המפתח שעומדים ביסוד הניתוח כאן הוא ששיטור יעיל תלוי
לא רק בפעילויות של המשטרה, אלא גם בקשר בין המשטרה והקהילה.
, שיטור יעיל מחייב הן תוצאות שיטור טובות 1.כפי שאפשר לראות באיור ת
והן תמיכה ציבורית.
תוצאות השיטור, כפי שהן באות לידי ביטוי בשיעור הפשיעה, בשיעור
הפשעים המפוענחים וברמת הסדר הציבורי בחברה, מושפעות מגורמים
אקונומי ומאפיינים אישיים). -רבים פרט לשיטור עצמו (למשל, מעמד סוציו
היכולת להשיג תוצאות שיטור רצויות תלויה בחלקה במידת התמיכה
שהציבור מעניק למשטרה. לכן, גם אם המשטרה סבורה כי על פי מדדי
השיטור הפורמליים תוצאות השיטור מוצלחות, כדי שהמשטרה תיתפש
כיעילה בידי האזרחים שאותם היא משרתת, נדרשת הכרה ציבורית
בתוצאות האלה. ללא הכרה זו, גם דבקות שקדנית במשימות השיטור לא
תשיג תוצאות שייתפשו כמשביעות רצון בעיני הציבור כולו.
תפישת הציבור את משטרת ישראל
כדי להניח את היסודות לדיון שלנו על גישות שיטור ולהמלצות לשיפור
יעילותה הכוללת של משטרת ישראל, בדקנו כיצד הציבור תופש את
המשטרה ומהם הגורמים לחוסר שביעות רצון של הציבור ממנה. הבדיקה
1.איור ת
21-מודל קונצפטואלי לשיטור יעיל בישראל של המאה ה
RAND RR287/1-S.1
• שיעור פשיעה
• רמת פיענוח
• סדר ציבורי
תוצאות שיטור
• אמון הציבור
• שביעות רצון הציבור
• שיתוף פעולה מצד הציבור
תמיכה ציבורית
יעילות המשטרה
xv תקציר
), ניתוח שיטתי של כתבות key informant( כללה ראיונות עם אנשי מפתח
וידיעות שפורסמו באמצעי התקשורת, ופגישות עם קבוצות מיקוד מקשת
רחבה של קהילות. הבדיקה הזאת העלתה כמה ממצאים מרכזיים.
ראשית, הציבור מכיר ביסודות חיוביים רבים בפעולות המשטרה
ובהתנהגותה. לדוגמה, רבים ציינו כי משטרת ישראל יעילה במלחמה
שהיא מנהלת בסוגים רבים של פשיעה. בדיקת אמצעי התקשורת מצאה
עדות לכך שמאמצי המשטרה לשפר את תדמיתה ולהגביר את שביעות
הרצון של הציבור באים לידי ביטוי בתקשורת. עוד עלתה המחשבה
שהמשטרה זקוקה למשאבים נוספים.
עם זאת, הציבור מחזיק בדעות שליליות רבות על המשטרה. רווחת
הדעה שהשוטרים אינם מתנהגים תמיד באופן מקצועי ואינם מספקים
די ביטחון, ומודיעים עלה כי בדרך כלל אין לשוטרים תודעה של "שירות
לקוחות" במגעיהם עם הציבור (למשל, הם מגיעים באיחור ואינם נוהגים
לתעד מידע). המשטרה נתפשת גם כמי שסובלת ממשוא פנים, וקבוצות
מיקוד רבות תיארו פחד מפניה. בנוסף, אף על פי שסיפורים חיוביים על
המשטרה מצאו את דרכם אל אמצעי התקשורת, די באירוע שלילי יחיד
(והיו כמה כאלה במהלך המחקר) להאפיל על כל מאמצי המשטרה לשפר
את תדמיתה. בסך הכל, הממצאים מעידים כי למשטרת ישראל נחוצה
אסטרטגיה יעילה יותר לפיתוח תמיכת הציבור וטיפוחה.
הגישה של סוכנויות משטרה אחרות לסוגיות מפתח בשיטור
ארצי שלה, היקף המשימות המוטלות -מסיבות שונות – הארגון הכלל
עליה, ההרכב ההטרוגני של המדינה ברמת הקהילה – משטרת ישראל
היא משטרה יוצאת דופן. מכיוון שכך, כל השינויים שתאמץ משטרת ישראל
יהיו חייבים להיות מותאמים במדויק לנסיבות המיוחדות שלה. עם זאת,
מן הראוי שמשטרת ישראל תשאל (כפי שאכן שאלה) כיצד מתמודדות
משטרות של מדינות אחרות עם משימות ופעילויות דומות. בשיתוף עם
משטרת ישראל זיהינו במשטרות של מדינות אחרות כמה פרקטיקות
שיטור הראויות לבדיקה.
21- שיטור יעיל לישראל של המאה הxvi
,שיטור מיעוטים. ארצות אחדות, ובהן ארצות הברית, דרום אפריקה
צפון אירלנד, אוסטרליה ובריטניה, עושות מאמצים מתואמים להתמודד עם
סוגיות של שיטור מיעוטים. בדרך כלל הארצות הללו מפעילות צירוף של
שיטות, ובהן הַגוָונָת כוח המשטרה, הכשרה להקניית רגישות תרבותית
גזענית.-והנהגת מדיניות רשמית אנטי
הנהגת שיטור יעיל ונענה. בעשורים האחרונים הפעילו משטרות
אחדות כלים חדשים רבים לשיפור השיטור וקשרי הקהילה שלהן:
•
,שיטור קהילתי כולל הנהגת כל מיני מנגנונים לשותפות עם הקהילה
אימוץ דרכים חדשות לפתרון בעיות, וארגון מחדש (או ייעול) של
המשטרה כדי שתיטיב לבצע את שני המרכיבים האחרים.
•
בעיה מדגיש נקיטת גישות מניעתיות חדשות. אחת-שיטור מוכוון
השיטות לפתרון בעיות הנפוצה בסוכנויות משטרה בארצות הברית
. המודל, ששמו הוא ראשי תיבות של המילים SARA
היא מודל
) (סריקה, ניתוח, מענה, הערכה) scan, analyze, respond, asses(
מציע דרך שיטתית למיקוד משאבי המשטרה בבעיות שיטור העומדות
בראש סדר הקדימויות וללימוד ממאמצי העבר לצורך פתרונן.
•
מצטלב בשיטור הקהילתי בהתמקדותו בשותפויות שיטור הרתעתי
.עם ארגונים חיצוניים. קיימות שלוש צורות עיקריות של הרתעה
הרתעה כללית פועלת ברמת כלל האוכלוסייה, הרתעה ממוקדת
מכוונת לפלח האוכלוסייה המצוי בסיכון גבוה יותר לפעילות פלילית
(וכוללת התרכזות באזורים מועדים לפשיעה ובאנשים הקשורים
לפעילות פלילית), והרתעה נקודתית מכוונת לפלח האוכלוסייה
המצוי בסיכון הגבוה ביותר לפעילות פלילית (בני אדם שידוע שהם
מעורבים בפעילות פלילית). מצאנו כי בדומה למדינות אחרות, גם
בישראל ההרתעה הכללית מפני פשיעה כמעט לעולם יעילה פחות
מההרתעה הממוקדת יותר, המנצלת טוב יותר מידע וניתוח לצורך
שימוש במשאבי השיטור לפתרון בעיות ספציפיות ולהשגת יעדים
ספציפיים.
•
משמשים במשטרות בכל העולם למגוון צרכים, ובהם מתנדבים
סיוע בדלפקי היומנאים, פיקוח תנועה ומשימות חיפוש והצלה. אף
xvii תקציר
שהפעלת מתנדבים מניבה תועלת רבה, יש לשקול אותה כנגד
העלויות הפוטנציאליות. הפעלת מתנדבים כרוכה באתגרים רבים,
ובהם קבלת השוטרים את המתנדבים, עלויות ארגוניות, בעיית שמירת
פרטיות, וגם ההשפעה של התנהגות המתנדבים על השוטרים עצמם
ועל תפישת הציבור את המשטרה.
המלצות
המלצתנו הכוללת היא, שכדי להשפיע על תמיכת הציבור בה, על משטרת
). צעד procedural justice( ישראל לאמץ מודל שיטור של צדק תהליכי
זה כרוך באימוץ מערך של אסטרטגיות להגדלת השקיפות של המשטרה,
שלה על ביצועיה. כמו כן אנו (accountability) ולהגברת האחריויות
מצדדים בהפחתת השימוש בהרתעה כללית, ובהפעלת יותר הרתעה
ממוקדת לשיפור תוצאות השיטור.
מודל צדק תהליכי לשיטור
מחקרים מצאו כי כשבני אדם מאמינים שקיבלו יחס הוגן משוטרים,
כי כאשר הנהלים וההחלטות של השוטרים מוסברים להם בצורה מכבדת
וכאשר הם מאמינים שעניינם זכה להישמע, עולה הסבירות שהם יעריכו
את המגע עם המשטרה כחיובי, גם כאשר תוצאותיו של המגע הזה אינן
מיטיבות איתם. ובאופן כללי יותר כאשר הציבור מבין את הנהלים וההליכים
המשטרתיים, מאמין שהנהלים וההליכים האלה הוגנים, ומאמין שהמשטרה
"לוקחת אחריות" על פעולותיה וביצועיה ונשפטת ביושר עליהם, המשטרה
נהנית מתמיכה ציבורית גדולה יותר. גישה כזאת גם מבהירה לציבור מהו
תפקידה של המשטרה, ועל ידי כך היא מסייעת להגדיל את ההתאמה בין
הציפיות של הציבור לבין הפעילות של המשטרה.
קיימות כמובן דרכים רבות המוליכות לצדק תהליכי. אנו קיבצנו את
הפעולות שמשטרת ישראל יכולה לנקוט בשני תחומים רחבים:
•
,הפגנת הגינות וצדק: היחס לכל האזרחים ניתן על פי נהלים קבועים
בלי קשר לזהותם ולזהות השוטרים המטפלים בהם.
21- שיטור יעיל לישראל של המאה הxviii
•
הפגנת אחריותיות ציבורית: המשטרה אחראית לניטור הביצועים
שלה, ועליה לוודא שהתנהלותה צודקת והוגנת. המידע על ביצועי
המשטרה מוגש לציבור, כך שהציבור יכול לשפוט בעצמו את הגינות
המשטרה.
המשמעות של הרחבת הצדק ההליכי והגברת השקיפות היא שעל
משטרת ישראל להסביר טוב יותר לציבור מה היא עושה, כיצד היא פועלת
ואיך ניתן להעריך אותה באופן מושכל. משטרת ישראל כבר נקטה צעדים
שנועדו להסביר לציבור את הפעולות וההחלטות שלה, ולכונן מערכת
שנועדה להבטיח את האחריותיות שלה. אנו מאמינים ששיפורים נוספים
אפשריים, ושהגמול עליהם יבוא לידי ביטוי בהגדלת שביעות הרצון
של הציבור, בתוצאות שיטור טובות יותר ובעבודת שיטור יעילה יותר.
ההמלצות שלנו מקיפות שלושה תחומים הקשורים לצדק תהליכי: (א)
ביצועים ואחריותיות; (ב) שקיפות וקשרי קהילה; (ג) סגל המשטרה.
מדידת ביצועים ואחריותיות
למשטרת ישראל יש מערכת מדידת ביצועים חדשה ומתקדמת, מִ פנֶה,
המשמשת להערכת הביצועים שלה ברמת התחנה והמחוז. אנו מציעים
כמה דרכים להרחבת ולפיתוח מערכת מפנה, כדי לשפר את ההתמקדות
במדידות הקשורות לשביעות רצון הציבור מהביצועים של משטרת ישראל.
סקירת שביעות רצון הציבור מהמשטרה כדי להבין אילו סוגי
אינטראקציה נותרו בעייתיים במשטרה. סקרים הבודקים את איכות
המגעים שלא מרצון עם המשטרה מודדים עמדות של בני אדם שעוכבו
בידי המשטרה בגלל עבירת תנועה או לצורך תשאול. לדוגמה, סקר
) שנערך Police-Public Contact Survey – PPCS( ציבור-מפגשי משטרה
בארצות הברית מספק מידע מפורט על האופי והמאפיינים של מפגשי
פנים בין שוטרים ואזרחים, כולל הסיבה למפגש ותוצאותיו. -אל-פנים
סקירת תרבות היושרה בכל תחנה מחוזית, ושימוש בתוצאות
להפעלת מערכי הדרכה והתערבויות ניהוליות אחרות. סקרי "אווירה"
ותרבות מעריכים את תרבות היושרה במשטרה באמצעות מדידת רמת
הסובלנות של חברי הארגון כלפי סטיות מתקנון האתיקה של המשטרה.
), Kolckars( שיטה אובייקטיבית למדידת יושרה, שפיתח קרל קלוקארס
מבוססת על ההנחה ששוטרים בכל כוח משטרה נתון חולקים לא רק
xix תקציר
מערך משותף של כללים ושל נורמות התנהגות, אלא גם תרבות משותפת
המבוססת על כללי ההתנהגות המשותפים ועל הציפיות של הנהגת הארגון
). Sauerman and Ivkovic, 2008(
בחינה שיטתית של תוצאות אינטראקציות של המשטרה והציבור
כדי לזהות מקרים של התנהגות לא מקצועית או לא רצויה ולחקור
אותם. שינוי מוצלח של תרבות השיטור מחייב שינויים בהדרכת השוטרים
ובהערכת הביצועים שלהם. לדוגמה, מרכיב מרכזי ברפורמות שהונהגו
באחרונה במשטרת לוס אנג’לס היה שינוי מערכת ההדרכה כך שתתמקד
יותר במקצועיות של השוטרים. כדי לבצע את השינוי הזה במערכת ההדרכה,
ביצע הארגון איסוף נתונים נרחב וניטור צמוד של ביצועי השוטרים בשטח.
ניטור קפדני של התנהגות השוטרים ושל תוצאות השיטור יכול להרים
תרומה עצומה לאיתור בעיות ולהעברת המסר לשוטרים שהם מוחזקים
אחראים למעשיהם.
פיתוח מערכת בקרה להערכת כשירות, היענות והגינות של
שוטרים יחידים. חשוב גם לדרוש משוטרים להיות אחראים לכשירותם,
לתגובה שלהם לפניות של האזרחים, וכן לנימוסים ולהגינות שלהם
). הקלטות וידיאו של מפגשים של שוטרים עם אזרחים Mastrofski, 1999(
Ridgeway et al.,( מציעות מקור עשיר למידע על המקצועיות של השוטר
). לצילום מפגשים כאלה יכולה להיות עוד תוצאה: עצם הידיעה 2009
שהמפגשים שלהם עם הציבור מצולמים ועשויים להיבחן, יכולה להשפיע
מאוד על ביצועי השוטרים.
הגברת השקיפות, ההענות וקשרי הקהילה של המשטרה
פרסום נתונים מפורטים על שיעור הפשיעה וביצועי המשטרה. הניתוח
שעשה מכון ראנד לפרסומים של אמצעי התקשורת ולשיחות עם קבוצות
המיקוד מצא כי הציבור בישראל מעריך את המשטרה כשזו נוחלת הצלחה
או פועלת לשיפור ביצועיה, אם כי הערכה זו ניתנת רק כאשר הציבור
נעשה מודע למאמצי המשטרה ולהישגיה. מצד שני, כשיש כישלונות, או
אירועים שנתפשים ככישלונות, השיח הציבורי חוזר מיד לעסוק באוזלת
היד של המשטרה.
עובדות אלה מצביעות לא רק על החשיבות שיש להגברת השקיפות
בכל מה שקשור למאמצים שעושה משטרת ישראל כדי להשתפר, אלא
גם על הצורך לספק לציבור מידע מפורט על הפשיעה, מגמות הפשיעה
21- שיטור יעיל לישראל של המאה הxx
וביצועי המשטרה (למשל, מהירות התגובה לפניות הציבור ושיעור פענוח
מעשי הפשע). מידע כזה יקדם דיון מושכל ושקול יותר על ביטחון הקהילה
וביצועי המשטרה. ניתן להשתמש באמצעי התקשורת וברשתות חברתיות
כדי להבליט הישגים, להצביע על שיפור במגמות, או להסביר כיצד
המשטרה משנה את גישתה כדי לטפל בבעיות מתמשכות (או מחמירות)
או בירידה בביצועים שלה. העדויות המחקריות מלמדות, שאספקת מידע
מדויק על שיעור הפשיעה, אפילו כשהוא גבוה, מובילה לעלייה בשביעות
הרצון של הציבור מהמשטרה.
בחינת אפשרויות לפיקוח אזרחי. ברחבי העולם נעשה שימוש
ברשויות פיקוח אזרחיות עצמאיות כדי לשפר את האחריותיות והשקיפות
של המשטרה וכדי לבצע הערכות שלה. גופי הפיקוח האלה עשויים להיות
ועדות בדיקה אזרחיות עצמאיות לטיפול בתלונות, כמו אלה שפועלות
בעיר ניו יורק; משרדים ממשלתיים לפיקוח עצמאי על המשטרה, כפי
שקורה בלוס אנג’לס; עורכי דין אזרחים שנשכרים כדי לעמוד בראש מערך
החקירות הפנימיות של המשטרה, כפי שניסו לעשות במשטרת סיאטל;
ומשגיחים עצמאיים רשמיים המופקדים על חקירת פעילויות משטרתיות
שיש בהן עניין מוגבר לציבור, כמו מקרים של שימוש בכוח, משוא פנים
בביצוע עיכובים או מעצרים, וחשד להתנהלות פסולה אחרת.
אם מתייחסים לפיקוח כאל שותפות עם גוף חיצוני אחד או יותר
שמטרתה היא הגברת האמינות של המשטרה, הפיקוח נעשה כלי שבכוחו
להגביר את השקיפות של המשטרה ולהגדיל את ביטחון הציבור בכך
שהמשטרה אחראית למתן דין וחשבון על מעשיה, שהתנהגות בלתי
מקצועית אינה נסבלת בה, ושהמנהיגים נוקטים את הצעדים הנחוצים כדי
לשפר את התרבות הארגונית של המשטרה ואת הביצועים שלה.
מודרניזציה של כוח העבודה
מכון ראנד לא התבקש לעסוק במישרין בכוח העבודה של משטרת ישראל.
עם זאת, כמה מהנושאים שמכון ראנד התבקש לעסוק בהם הובילו
לנושאים הקשורים לאיכות של השוטרים ולמקצועיות שלהם. נושאים אלה
מקובצים כאן, תחת הכותרת "מודרניזציה של כוח העבודה".
xxi תקציר
מתן הדרכה לשוטרים ולכוחות העזר בניהול יחסי גומלין עם
הציבור. באמצעות הדרכת השוטרים כיצד להיות פתוחים, גלויים ומנומסים
יותר, משטרת ישראל יכולה להעלות את רמת שביעות הרצון של הציבור
מהאופן שבו השוטרים מטפלים באזרחים במהלך מפגשים שלא מרצון.
לדוגמה, מחקר שנעשה בקווינסלנד, אוסטרליה, מצא שנהגים הרגישו יותר
ביטחון ואמון בשוטרי תנועה שעיכבו אותם, אם השוטרים סיפקו להם מידע
על הסיבה לעיכובם והסבירו להם את ההליכים המשטרתיים הרלוונטיים
Tyler, 2004; Tyler and Wakslak, 2004; Centre of Excellence in(
.)Policing and Security, 2013
הדרכת מתנדבים וניהולם. יש לנקוט צעדים להבטחת שימוש יעיל
יותר במתנדבים, ובה בעת לוודא שהמתנדבים לא יוצבו בעמדות שבהן
חוסר הניסיון והיעדר ההכשרה הפורמלית שלהם עלולים לפגוע בדימוי
של המשטרה. המלצות אלה רלוונטיות במיוחד לישראל, שבה המתנדבים
לבושים כמו השוטרים הסדירים (ולכן לא ניתן להבחין ביניהם). חשוב
מאוד שהמשטרה תגבש הצהרת משימה ברורה ויעדים מפורטים לשימוש
במתנדבים. כבר כיום יש במשטרת ישראל הבחנה בין מתנדבים המבַצעים
תפקידים מובחרים לבין אלה המספקים שירותים מסוגים אחרים. משטרת
ישראל אמורה להבהיר ציפיות ולספק משוב לכל המתנדבים הפועלים בה.
למתנדבים שממלאים תפקידים מובחרים יותר, המחייבים השקעת זמן
ניכר, על המשטרה לבצע גם הערכות ביצועים סדירות. יש להעריך באופן
סדיר את התועלת שבמתנדבים ובשוטרי שח"ם ובמגויסי השירות הלאומי
המוצבים במשטרה.
שימוש בנקודת מבט אסטרטגית לטיפול בסוגיית כוח האדם
במשטרה. גיוס שוטרים צריך להיעשות בהתאם ליעדים שישראל מציבה
למשטרה, למשימות שהשוטרים מתבקשים לבצע, ולפעילויות שהם
מבצעים כדי להשיג את היעדים הללו. אם משטרת ישראל מעוניינת
לשמור על רמת היעילות שהיא מצפה מעצמה, היא חייבת להשתית על
הבסיס הזה, ועל הבסיס הזה בלבד, כל הכרעה שתקבל בסוגיות כמו
מספר השוטרים הדרוש, קטגוריות שונות של שוטרים, ותנאי ההעסקה של
השוטרים. חשוב שהמשטרה תשקול ביצוע ניתוח קפדני של התפקידים
בה, שכן ניתוח כזה עשוי לאפשר השגת התאמה טובה יותר בין משאבי
כוח האדם של המשטרה לבין היעדים האסטרטגיים שלה.
21- שיטור יעיל לישראל של המאה הxxii
שיפור כושר ההרתעה של המשטרה
אנו ממליצים גם על מעבָר של משטרת ישראל מהרתעה כללית להרתעה
ממוקדת יותר. מעבר כזה יהיה חייב כמובן להתבסס על שינויים מִ בניים
ספציפיים בתוך המשטרה, והוא עולה בקנה אחד עם יוזמות שכבר הוחל
בעיה, שיטור קהילתי ושיטות -ביישומן בישראל לצורך הנהגת שיטור מוכוון
שונות של הרתעה.
תכנון התערבויות של הרתעה ממוקדמת. הרתעה ממוקדת,
כשהיא מנוהלת כהלכה, כרוכה ביצירת שותפויות עם חברי קהילה וארגונים
קהילתיים, וכדי להבטיח את יעילותה היא עשויה לחייב התאמות מבניות.
בקצרה, פעילויות של הרתעה ממוקדת יכולות לתמוך בשיטור קהילתי,
משמשת לטיפול SARA ואף להיות חלק חשוב ממנו. לדוגמה, גישת
בקשת רחבה של בעיות, ובהן סחר בסמים המתנהל תחת כיפת השמים,
היווצרות מחנות של חסרי בית באזורים עירוניים, גנבת אופניים, רעש
Center for Problem-Oriented( בשכונות מגורים ופשיעה של כנופיות
). יש שפע של חומרי הדרכה נגישים ומועילים לכוחות Policing, 2011
.)Clarke and Eck, 2003( המשטרה בנושא הזה
A best( הקמת מסד נתונים של שיטות עבודה מומלצות
). כבר עתה יש למשטרת ישראל היכולת להשתמש practices database
בנכסיה הקיימים בדרך שתבטיח ניצול מרבי של יכולותיה באיסוף והערכת
נתונים. המאמצים שכבר נעשו בה לשילוב כל הנתונים על פעילויות,
ביצועים ותוצאות, מציבים אותה בעמדה נוחה לעשות צעד נוסף בתחום
הזה ולשקול את האפשרות להקים ארכיון דפוסי עבודה מיטביים.
הצעדים הבאים
מציגה דוגמאות 1.המלצות אלה נוחות ליישום מדורג לאורך זמן. טבלה ת
לפעולות מיידיות ולפעולות ארוכות טווח יותר המיועדות לכינון מודל של
מציגה 2.צדק תהליכי. הצעדים נגזרים ישירות מהמלצותינו. טבלה ת
דוגמאות לפעולות מיידיות ולפעולות ארוכות טווח יותר המיועדות להשגת
הרתעה ממוקדת.
מסקנתנו היא שנקיטת צעדים כאלה תאפשר למשטרת ישראל
להשתפר ולשמור על יעילותה בשנים הבאות.
xxiii תקציר
1.טבלה ת
צעדים לכינון מודל של צדק תהליכי
תוצאה
פעולות לטווח קצר
פעולות לטווח ארוך
להבטיח שכל
הנהלים הוגנים,
שקופים ולא מוטים
בחינה ותיקנון מדיניות ונהלים
פרסום מדיניות ונהלים כדי להפגין הגינות
שינוי מדיניות ונהלים מוטים
הקמת מערכת שתאפשר לציבור להשגיח
על פעולות המשטרה, ושילובה במערכת
מפנה
מעקב אחר פעולות ההדרכה ווידוא
שההליכים המשטרתיים מתוקננים
נקיטת צעדים
לביצוע ההליכים
בצורה הוגנת,
חסרת הטיות
ושקופה
אימון שוטרים בהענקת יחס הוגן, גלוי ולא
מוטה
פרסום נתונים על מדיניות ונהלים כדי
להראות שהם מיושמים באופן הוגן וחסר
הטיות
בקרה על פעילות השוטרים בשטח
פרסום מידע על שוטרים יחידים שנשאו
באחריות למעשיהם; שילוב מדדים
במערכת מפנה
מערכת של תגמולים ועונשים כתמריץ
לשוטרים לפעול על פי הכללים
21- שיטור יעיל לישראל של המאה הxxiv
2.טבלה ת
צעדים להשגת הרתעה ממוקדת
תוצאה
פעולות בטווח הקצר
פעולות בטווח הארוך
יצירת מוקד
הרתעה המבוסס
SARA על מודל
ברמת המחוז,
הנפה והתחנה
הקמת צוות חדש להפעלה ופיקוח על
הפרויקט
עריכת מחקר על היעילות של שיטות
הרתעה שונות
SARA
הכשרת מפקדים במערכת
(או בהליכים אחרים מבוססים
מחקרית לפתרון בעיות)
שילוב המדדים במערכת מפנה
הגשת הצעות והקפדה על אחריות של
מפקדים
הקמת מסד
נתונים מבוסס
מחקר לדפוסי
עבודה מיטביים
איסוף נתונים מכל הפרויקטים כדי
לזהות הצלחה של פרויקטים
ספציפיים ושל מרכיבים ספציפיים
בפרויקטים
הפצת מידע על תוכניות מועילות
עידוד המפקדים לאמץ דפוסי פעולה יעילים
שזוהו במחקרים
שילוב המדדים במערכת מפנה
xxv
תודות
המחַּברים מודים לקרן משפחת יונס וסוראיה נזריאן, שאילולא סיועה
הנדיב לא היה פרויקט זה אפשרי. קרן נזריאן, שבסיסה בלוס אנג’לס ויש
לה משרד אזורי בתל אביב, מעניקה תמיכה בתחומים שונים כדי לזרז
את השינוי בהם. כמו כן אנו מודים לקרן רוזלינד וארתור גילברט, לקרן
משפחת גלזר ולמר סנטלי גולד — כולם תורמים נדיבים לקרן המדיניות
הציבוריות של מכון ראנד בישראל — על שעזרו לנו במימון הפרויקט. לפני
כדי להצטרף למכון הלאומי למשפטים 2012 שעזב את מכון ראנד במאי
שותף עיקרי בפרויקט, ומילא -של ארצות הברית, היה גרג רידג’וויי חוקר
תפקיד מפתח בהקמתו.
עמיתֵ י ראנד הבאים סיפקו ניירות רקע בתחומי מומחיותם כחלק
מפרויקט זה: לילה רבינוביץ, אמה דיסלי, קירסטן קלר, ג’רמי מיילס,
צ’ייטרה הרדיסון, שרה גרייטהאוז, דמיטרי חודיאקוב, לוק גריבון ובן ברוך.
ג’נט גארסיה וקשיה פגרם מאוניברסיטת רטגרס עזרו בקידוד התקצירים
של קבוצות המיקוד, ורותם קדוש ומאור שי מהאוניברסיטה העברית עזרו
; מצלמות body camera( בקידוד סרטוני הווידיאו שצולמו במצלמות גוף
זעירות שהוצמדו לגופם של שוטרים בשטח). דייווד קונקל, לשעבר מפקד
משטרת דאלאס, תרם לצוות הפרויקט מניסיונו, וליווה אותו בישראל כדי
לסייע לו בהכנת המסגרת לפרויקט.
הדו"ח יצא נשכר מביקורות פורמליות מפורטות ועתירות תובנות
ומשיפוט עמיתים אקדמי שביצעו ריאן א’ בראון ממכון ראנד, באדי חסיסי
מהאוניברסיטה העברית בירושלים, ורונלד וייצר מאוניברסיטת ג’ורג’
וושינגטון.
21- שיטור יעיל לישראל של המאה הxxvi
,לסיום, המחברים מבקשים להודות לעובדי המשרד לביטחון הפנים
לאנשי משרד האוצר, וכמובן, לעובדים הרבים במשטרת ישראל, שפרויקט
זה לא היה מתאפשר ללא שיתוף הפעולה, הנדיבות והמאמץ שלהם.
ניצב (בדימוס) דוד קראוס, שיזם את הפרויקט, -אנחנו מודים במיוחד לרב
ניצב יעקב מבורך, שלולא עזרתו לא היה הפרויקט מצליח, ולמר דני -לתת
קריבו, ששמר במיומנות רבה שהפרויקט ינוע במסלול המיועד לו מתחילתו
ועד סופו.
xxvii
קיצורים
DPP
District Policing Partnerships
IDF
Israel Defense Forces
SARA
Scan, Analyze, Respond, Assess
1
1 פרק
מבוא
משטרת ישראל
מאז הקמת מדינת ישראל היתה המשטרה שלה מאורגנת בכוח ארצי יחיד,
שנועד לשרת את כל הקהילות במדינה. משטרת ישראל אחראית לא רק
לשיטור ביישובים ולמאבק בפשע, אלא גם לשיטור בגבולות, לפיקוח על
התנועה, ולניטור סמים, אלכוהול וכלי נשק. משטרת ישראל היא גם הגוף
הממונה על חקירות פליליות, חקירות שחיתות; הפעלת המרכז הלאומי
לפניות הציבור בשעת חירום, פעולות שונות למניעת טרור והפעלת המרכז
הלאומי לשעת חירום. המשטרה גם מפעילה ומנהלת את המערך של
אחוז מכלל תיקי 80-מתנדבי המשמר האזרחי, ומגישה תביעות ביותר מ
הפיקוח על מדיניות המשטרה נעשה 1.החקירה במערכת המשפט הפלילי
במישרין בידי המשרד לביטחון הפנים, המפקח גם על הרשות הארצית
לכבאות והצלה, שירות בתי הסוהר ותוכניות שונות ברמת הקהילה.
איש, אם כי בפועל מספר 29,300 התקן של משטרת ישראל הוא
3. נכון להיום, אין אזרחים עובדי משטרה2.המשרתים בשורותיה קטן יותר
כרבע מהמשרתים במשטרה הם מגויסים לתקופות קצרות, המשרתים
במשטרה הלאומי כתחליף לשירות בצה"ל. כרבע מהמשרתים במשטרה
הם אנשי משמר הגבול (מג"ב), שהוא כוח נפרד מהמשטרה
.כל הנתונים המובאים בפרק זה על ארגון המשטרה ועל איושה סופקו לחוקרים בידי משטרת 1
. מנתה אוכלוסיית ישראל קצת פחות משמונה מיליון בני אדם2012 בדצמבר 2
אחוזים5 חלקם של האזרחים במצבת כוח האדם של משטרת ישראל לא עלה מעולם על 3
.מכלל כוח האדם
21- שיטור יעיל לישראל של המאה ה2
שלישים מהמשרתים במשטרה במסגרת שרותם- (שני4.הרגילה
הצבאי הם אנשי משמר הגבול; שאר הצעירים המשרתים במשטרה
במסגרת שרותם הצבאי קרויים שוטרי שח"ם.) המשטרה נעזרת
במתנדבים אזרחים, המבצעים הן תפקידי שגרה והן תפקידים מיוחדים
מתנדבים, אם 36,000-בהנחיית שוטרים מקצועיים. במשטרה רשומים כ
משמרת -כי רבים מהם אינם עובדים יותר מהמינימום הנדרש של שני חצאי
שיטת הפיקוד של המשטרה דומה לזו הנהוגה בצה"ל, כאשר 5.בחודש
מפכ"ל המשטרה נהנה מדרגה המקבילה לזו של הרמטכ"ל של צה"ל.
-משנה, המקבילה לדרגת סגן-רבים מקציני המשטרה (מדרגת מפקח
משנה בצה"ל, ומעלה) היו קצינים בצה"ל, והצטרפו למשטרה כקצינים, בלי
לשרת קודם בדרגים הנמוכים יותר של הארגון.
הצורך במחקר זה
בעשורים האחרונים עמדה משטרת ישראל לבחינה מדוקדקת הן של
הציבור הרחב והן של גופי פיקוח ממשלתיים, ובמיוחד של משרד האוצר
והמשרד לביטחון הפנים. בתקופה הזאת ידעה ישראל שינויים דרמטיים,
וחשוב שהשירותים שמשטרת ישראל מספקת לא יפגרו אחרי השינויים
האלה. והיו עוד סיבות שבגללן התעורר הצורך במחקר זה. בשנים
האחרונות היו מי שהטילו ספק ביעילותה הכללית של המשטרה. ההבדלים
הניכרים בשירות שהמשטרה מספקת לציבור מעוררים דאגה, במיוחד
בקהילות שהשירות שהן מקבלות מהמשטרה נתפס כפחות טוב. אף
שברוב הקטגוריות שיעורי הפשיעה בישראל נמוכים מאלה שבבמדינות
אחרות, הציבור בישראל חש איום גובר על ביטחונו האישי. לכך הצטרפה
דאגה בתוך הממשל, שהשימוש שעושה המשטרה במשאביה אינו יעיל דיו.
בנוסף, האמון של הציבור במשטרה נמוך מהאמון שלו בצה"ל ובמוסדות
), והלהיטות של אמצעי Hermann et al., 2012( ציבור רבים אחרים
התקשורת לחשוף משגים של המשטרה אינה מסייעת לשיפור מעמדה.
כוחות מג"ב מכונים לעתים "המשטרה הירוקה" בגלל מדיהם המזכירים מדי צבא, והם מופ�ע
.לים גם בתוך ישראל, לדוגמה בסיורים בעיר העתיקה של ירושלים
רמת מחויבות גבוהה יותר נדרשת ממתנדבים המבצעים תפקידים חיוניים או מסוכנים יותר. 5
.יחידות מיוחדות, כמו יחידת הצוללנים ויחידת הכלבנים, מסתמכות באופן מכריע על מתנדבים
, היה מספר המתנדבים כפול ממספרם היום. כיום 2001 במהלך האינתיפאדה השנייה, אחרי שנת
כשני שלישים מהמתנדבים לובשים מדי משטרה, כאשר השאר מבצעים פעולות שיטור בשכונות.
3 מבוא
זה זמן שבממשל עצמו מתנהל דיון בשאלה אם תקציב המשטרה מספיק,
6.ואם המשטרה משתמשת ביעילות במשאבים העומדים לרשותה
המטלות הכרוכות במחקר של מכון ראנד על משטרת ישראל
התנהל דיון ער בין צוות מכון ראנד לבין אגף התכנון 2009 החל בשנת
והארגון של משטרת ישראל, אגף התכנון, התקציבים והבקרה של המשרד
לביטחון הפנים ואגף התקציבים של משרד האוצר. הדיון עסק בשאלה כיצד
מכון ראנד, הנהנה משילוב של נקודת מבט חיצונית ומומחיות במדיניות
שיטור, יוכל לסייע למשטרת ישראל להתמודד עם כמה מהבעיות שצוינו
לעיל, ובמהלכו הוסכם כי בחינה של היבטים שונים של בעיית השיטור
בישראל עשויה לספק כלים שבאמצעותם תוכל המשטרה להתקדם
בכוחות עצמה ולהוביל את הטיפול בבעיות המטרידות את הציבור. כפי
, הוסכם כי בחינה זאת תכלול מחקר בסיסי, השוואות 1.1 שנראה בטבלה
בינלאומיות לצורך דירוג והערכה של משטרת ישראל ביחס למשטרות
אחרות, וכמובן המלצות מעשיות ליישום. הפרויקט הרשמי יצא לדרך בסוף
בפיקוח ועדת היגוי בראשות המשרד לביטחון הפנים, ובהשתתפות 2010
.נציגים של משרד האוצר ומשטרת ישראל
המשימה של מכון ראנד לא היתה להביא סקירה מקיפה וכוללת על
משטרת ישראל, אלא לספק מחקר ממוקד על היבטים מובחנים של השיטור
בישראל,. פירוש הדבר היה, שנושאי המחקר נבחרו בגלל התחושה שהם
עשויים לאפשר התמודדות ממשית עם כמה מהנושאים המפריעים ביותר
למשטרה עצמה ולמבקריה בציבור.
), שהקיף עשרים מדינות איר�וThe European Social Survey, 2010( הסקר החברתי האירופי
פיות, הציב את הישראלים בתחתית רשימת שביעות הרצון מהיחסים עם המשטרה. הסקר מצא
גם כי רמת האמון של הישראלים במשטרה נמוכה. ישראל דורגה במקום השלישי לפני האחרון
– טוב יותר רק מהציון שקיבלו משטרת בולגריה ומשטרת רוסיה.4.72 עם ציון של
21- שיטור יעיל לישראל של המאה ה4
חלק מהמשימה היה הצגת הדרכים שבהן מתמודדות סוכנויות משטרה
אחרות ברחבי העולם עם סוגיות שיטור דומות. במהלך עבודת ההכנה של
הפרויקט התוותה ועדת ההיגוי ארבעה תחומי התמקדות למחקר:
1.1 טבלה
משנה הכלולות במחקר ראנד על משטרת ישראל-מטלות ומטלות
1שביעות רצון של הציבור/אמון הציבור
1.1בחינת מקורות באמצעי התקשורת
1.2ממשלתיים-ראיונות עם מודיעי מפתח מהאקדמיה, מהתקשורת ומארגונים לא
1.3ציבור באמצעות מצלמות המוצמדות לגוף השוטרים-ניתוח אינטראקציות משטרה
1.4איסוף נתונים על הדעות על המשטרה בקרב קבוצות מיקוד קהילתיות
2והשוואה
2.1השוואה לקבוצת ביקורת סינתטית
2.2בחינת מודלים של שיטור קהילתי
2.3בחינת הניסיון שהצטבר בשיטור מיעוטים
2.4בחינת הניסיון הבינלאומי בעבודת מתנדבים
2.5בחינת הניסיון הבינלאומי בהפעלת שירותי חירום טלפוניים
3מדידת ביצועים
3.1בחינת דפוסי עבודה בעולם
3.2בחינת מערכות קיימות ועתידיות למדידת ביצועים
3.3השוואת מדדי הביצוע המוצעים למקובל בעולם
3.4בחינת ערך התמורה לכסף: איזון בין ההשקעות בשיטור והתוצאות
3.5בחינת סקרי מפגשים שלא מרצון וסקרי תרבות/אווירה
3.6ציבור-ניתוח סקרים של משטרת ישראל על אינטראקציות משטרה
4היבטים בהרתעה
4.1פירוק ההרתעה למרכיביה
4.2השפעות ההרתעה על פי הזמן שחלף מאז הסיור המשטרתי האחרון
4.3
תכנון ניסוי לסיורים רגליים אקראיים
5 מבוא
• תפישת הציבור את המשטרה ואמונו בה
•
מדידה והשוואה
• מדידת ביצועים
• הרתעת פושעים אלימים ומניעת פשיעה
בתוך כל אחד מהתחומים האלה נבחרו כמה מטלות ספציפיות.
השאלה העיקרית שעמדה במרכז המאמץ היתה. "מה המשטרה צריכה
?"21-לעשות כדי לספק שיטור יעיל לישראל של המאה ה
במהלך עבודתו נדרש מכון ראנד להתמודד עם העובדה שהוא לא
רק גורם חיצוני למשטרה ולגופים האחרים בוועדת ההיגוי, אלא גם גורם
חיצוני למדינת ישראל. מצד אחד, המכון התבקש לספק נקודת מבט חיצונית
ואובייקטיבית בהתבסס על ניסיונו בחקר סוכנויות משטרה אחרות בעולם.
מצד שני, צוות הפרויקט היה חייב לצבור ידע והבנה נרחבים על טיבו
של השיטור בישראל והאתגרים המיוחדים לו. מכיוון שכך, במשך שנתיים
אוזנו הניתוחים הפורמליים הנידונים בדו"ח באמצעות ביקורים תכופים
וממושכים בישראל, שבמהלכם קיבלו אנשי ראנד תדריכים על עבודות
השיטור, נפגשו עם אנשי משטרה ביחידות שונות בכל רחבי הארץ, ביקרו
בתחנות משטרה ובמטות המחוזיים, והתלוו לסיורים באזורים עירוניים
וכפריים. כמו כן, בכל אחת מהמטלות המרכזיות של הפרויקט, נפגש צוות
המכון עם קבוצות עבודה של המשטרה, המשרד לביטחון הפנים ומשרד
האוצר, שנבחרו כדי לייצג את יחידות המטה והשטח, מומחים מקצועיים
ואנשים מהשטח. הדיון בהמשך מתבסס אפוא לא רק על מידע פורמלי,
אלא גם על הניסיון וההבנה שצברנו כתוצאה מכל אותם מגעים.
שיפור היעילות והיכולת של משטרת ישראל
ההתמודדות עם השאלה הגדולה — מה צריכה משטרת ישראל לעשות
? — מחייבת להגדיר 21-כדי לספק שיטור יעיל לישראל של המאה ה
מתאר את המסגרת 1.1 תחילה מהי יעילות כאשר מדובר בנושא הזה. איור
הקושרת יחד את המטלות השונות של פרויקט ראנד, וגם מספק בסיס
להבנת הדיון והממצאים המוצגים בהמשך דו"ח זה.
21- שיטור יעיל לישראל של המאה ה6
שיטור יעיל הוא תוצאה של גורמים רבים. הוא אינו תלוי אך ורק
בפעילויות של המשטרה ובחריצות שלה, אלא גם בקשר שלה עם הקהילה
שאותה היא משרתת. שיטור יעיל מחייב הן תוצאות שיטור טובות והן
7.תמיכה ציבורית
תוצאות השיטור, כפי שהן באות לידי ביטוי בשיעור הפשיעה, בשיעור
פענוח הפשעים וברמת הסדר הציבורי בחברה, מושפעות מגורמים רבים
אקונומי ומאפיינים אישיים). -פרט לשיטור עצמו (למשל, מעמד סוציו
ראשית, היכולת להשיג תוצאות כאלה תלויה בחלקה במידת התמיכה
הציבורית במשטרה. שנית, גם אם המשטרה עצמה סבורה כי על פי מדדי
השיטור הפורמליים תוצאות השיטור מוצלחות, דרושה הכרה ציבורית
בתוצאות האלה כדי שהמשטרה תיתפש כיעילה בידי האזרחים שאותם
היא משרתת. לכן, גם אם שיעור הפשיעה נמוך, היעדר אמון או שיתוף
פעולה מצד הציבור עלולים להוביל לתפישת המשטרה כארגון לא יעיל.
מכיוון שכך, כאשר תוצאות השיטור או רמת התמיכה הציבורית
במשטרה נמוכות (ותהיה הסיבה לכך אשר תהיה), סביר להניח שהמשטרה
נתפשת כלא יעילה. במובן הזה, טענה חוזרת כמו "המשטרה לא עושה
כלום בעניין גנבות רכב" היא טענה חשובה, גם אם בפועל שיעור גנבות
הרכב ירד באופן ניכר. טענות כאלה מספקות עדות לחוסר שביעות רצון של
.יש עוד גורמים, כמו תקציבים ושיעורי פשיעה, שאותם השמטנו מהאיור משיקולי בהירות 7
1.1 איור
21-מודל קונצפטואלי לשיטור יעיל בישראל של המאה ה
RAND RR287/1-1.1
• שיעור פשיעה
• רמת פיענוח
• סדר ציבורי
תוצאות שיטור
• אמון הציבור
• שביעות רצון הציבור
• שיתוף פעולה מצד הציבור
תמיכה ציבורית
יעילות המשטרה
7 מבוא
הציבור, ויכולות להביא לפעילות לשיפור המצב, למשל באמצעות שיפור
הטיפול בגנבות רכב לצד טיפול בתפישות ובציפיות של הציבור.
נקודה זו חשובה מאוד. שיטור יעיל של משטרת ישראל מחייב
תמימות דעים בשאלות מה בדיוק צריך להיות תפקיד משטרת ישראל
כיום וכיצד יש לשפוט את היענותה לדרישות המופנות אליה. החברה
בישראל היא אחת החברות ההטרוגניות ביותר בעולם ומשטרת ישראל
נתפשת לעתים קרובות כמייצגת המוחשית ביותר של הממשל – המייצגת
היחידה לעתים קרובות שרוב תושבי המדינה פוגשים בחיי היומיום שלהם.
כפי שהדיון בממצאים שלנו יראה בהמשך, ייתכן שאף אחד מן הצדדים
הנידונים, המשטרה והציבור, אינו מבין לעומק את הציפיות של הצד השני.
מבנה הדו"ח
מטרת מסמך זה היא לספק מפת דרכים משולבת לקראת שיטור יעיל
בישראל. המסמך כולל דיווח מעמיק על היבטים שונים החיוניים לבניית
המשנה שבוצעו -אמון הציבור במשטרה. בסופו של דבר, מקצת מטלות
במהלך הפרויקט היו מעין סיוע טכני, או שלא היו רלוונטיות במישרין לפיתוח
משנה כאלה הן דיונים על מוקדי סיוע -מפת הדרכים. דוגמאות למטלות
לשעת חירום, מדידת התמורה המתקבלת מהשקעה במשטרה, והשוואות
משנה - אנו סוקרים מטלות8.בינלאומיות של מדידת ביצועים משטרתיים
אלה באופן חלקי בלבד בדו"ח זה כדי להתמקד באופן יסודי יותר בשאלה
איך משטרת ישראל יכולה לבצע את תפקידיה ביתר יעילות ולבנות יחסי
אמון עם הציבור.
שאר הדו"ח מחולק לארבעה פרקים:
•
. מתמקד בדרך שבה תופש הציבור את משטרת ישראל2 פרק
•
. בוחן כיצד משטרות אחרות מתייחסות לסוגיות מפתח בשיטור3 פרק
דו"ח בנושא האחרון הוצג בשלב מוקדם של הפרויקט, והוביל להמלצות שמשטרת ישראל כבר 8
. לכן אין בדו"ח דיון מפורט בנושא2012 יישמה בתכנון מערכת מדידת הביצועים שהושקה בשנת
הזה.
21- שיטור יעיל לישראל של המאה ה8
•
. מביא המלצות להגברת היעילות של משטרת ישראל4 פרק
•
. מביא את מסקנותינו5 פרק
9
2 פרק
תפישת הציבור את משטרת ישראל
כדי ליצור בסיס לדיון על גישות שיטור ולהמלצות לשיפור יעילותה הכוללת
של משטרת ישראל, אנו בודקים בפרק זה כיצד תופש הציבור בישראל
את המשטרה ובוחנים את הגורמים לחוסר שביעות רצון מהמשטרה.
כפי שכבר ציינו בהקדמה לדו"ח זה, לעמדות הציבור כלפי המשטרה
יש השפעה עצומה על יעילות השיטור. כאשר הציבור תומך במשטרה
ורוחש לה אמון, גוברת נכונותו לחלוק מידע עם אנשי המשטרה ולסייע
להם במשימותיהם. ללא תמיכה ציבורית, גם דבקות רבה של השוטרים
במשימותיהם לא תספיק להשגת תוצאות מספקות בעיני הכל.
סקרי דעת קהל תומכים בסברה כי הציבור הישראלי אינו מרוצה
) בדקו 2012 ,מהמשטרה שלו. ערן ויגודה ושלמה מזרחי (ויגודה ומזרחי
שירותים ציבוריים, ומצאו כי שביעות הרצון 19-את שביעות רצון הציבור מ
מהמשטרה היא הנמוכה ביותר. הם מצאו גם כי שביעות הרצון מהמשטרה
חל בה שיפור 2010-2008 , וזאת לאחר שבשנים2012 - וב2011-ירדה ב
מתון. אמון הציבור במשטרה ובשירות בתי הסוהר נמוך באופן משמעותי
) מצאה 2010 ,מאמונו בצה"ל ובשירותים החשאיים. גם דקלה יוגב (יוגב
שעמדות הציבור כלפי המשטרה שליליות בהשוואה למוסדות אחרים,
1.2010-2007 למרות שיפור מסוים שחל בהן בשנים
המדד השנתי האחרון שפרסם המכון הישראלי לדמוקרטיה קובע כי
אחוז מהמשיבים הערבים יש 62.3- אחוז מהמשיבים היהודים ול60.6-ל
אמון רב או מסוים במשטרה
.59-48 ’) עמ2010( ; יוגב29- ו21 ,20 ’) עמ2012( ראו ויגודה ומזרחי 1
21- שיטור יעיל לישראל של המאה ה10
)2009 , גיא בן פורת ופאני יובל (בן פורת ויובל2.)Herman et al., 2012(
מצאו במחקרם כי האמון שרוחשים ערביי ישראל למשטרה נמוך, אם כי
השניים גם מראים שהאוכלוסייה הערבית מעוניינת לשפר את יחסיה עם
המשטרה, ומקווה לקבל ממנה שירותים משופרים עם התאמה טובה יותר
לצרכיה.
לאור הממצאים האלה ביקשנו להבין מה הן הסיבות לביטויים אלה של
חוסר שביעות רצון וחוסר אמון. בחּנו את עמדות הציבור כלפי המשטרה
בארבע דרכים:
•
זיהינו וראיינו בעלי עניין מרכזיים ומנהיגי דעה ברחבי ישראל, ובחּנו
.את יחסם למשטרת ישראל
•
ניתחנו אלפי ידיעות שהופיעו באמצעי התקשורת של ישראל והתמקדו
בפשיעה ובשיטור.
•
כינסנו קבוצות מיקוד מקשת רחבה של קהילות בישראל כדי להעריך
את היחס של חבריהן למשטרה.
•
בחּנו סרטוני וידיאו שתיעדו מפגשים של שוטרים ואזרחים, וצולמו
בידי שוטרים שהסכימו לשאת מצלמות גוף.
בפרק זה אנו סוקרים את מה שלמדנו על תפישת הציבור את
המשטרה, ודנים בהשלכות שיש לה על משטרת ישראל.
(Key informant( ראיונות עם אנשי מפתח
ראיונות עם אנשי מפתח קורעים צוהר אל מה שמשקיפים מיומנים (אם כי
-לא בהכרח אובייקטיביים) חושבים על המשטרה. בסך הכל ראיינו ארבעה
עשר אנשי מפתח, שנמנו עם הקבוצות הבאות: עיתונאים העוסקים בפשע
ומשטרה, עובדים בארגונים לא ממשלתיים, וחוקרים שתחום המחקר
שלהם הוא שיטור. המרואיינים אותרו באמצעות לשכת דובר משטרת
ישראל ובאמצעות ערוצים עצמאיים, ובמהלך הראיונות איתם הצגנו
אחוז מהיהודים הביעו אמון רב במשטרה, ואילו בקרב ערביי ישראל היה20 מעניין לציין שרק 2
. אחוז25.1 שיעור מביעי האמון הרב
11 תפישת הציבור את משטרת ישראל
בפניהם מערך שאלות על האופן שבו הציבור רואה את המשטרה ועל
3.הסיבות והגורמים לראייה הזאת
אנשי המפתח מתחו ביקורת חריפה (אם כי לא בהכרח אובייקטיבית) על המשטרה
שלושה עניינים מרכזיים עלו ביחס לסיבות לחוסר שביעות הרצון
מהמשטרה. ראשית, אנשי המפתח ביטאו את הדאגה הקיימת בציבור
ביחס למקצועיות של המשטרה. בין השאר נטען כי שוטרים נוהגים לעתים
קרובות בגסות רוח ובחוסר אכפתיות בהתייחסותם לעבירות יומיומיות,
שהם אינם נתפשים כסמכותיים ושבדרך כלל אין במשטרה תודעת "שירות
לקוחות" המנחה את השוטרים במגעיהם עם הציבור (השוטרים מגיעים
באיחור, אינם מקפידים לרשום מידע שנמסר להם). שנית, הם ציינו כי
חוסר השוויון באופן הטיפול באזרחים נתפש בציבור כתופעה מקובלת
ושכיחה במשטרת ישראל. המרואיינים אמרו כי הדבר נובע מכך שבמקרים
רבים השוטרים רואים בערבים עבריינים בלבד, ומתעלמים מהם כקורבנות
פשיעה. רוב הפשעים אינם זוכים לתשומת לב, אלא אם הם בעלי "פרופיל
גבוה". עם זאת, רוב המרואיינים ציינו כי הנהגת המשטרה "הוגנת" בנושא
הזה ושואפת לטיפול שוויוני (וזאת בניגוד לשוטרים בשטח, שאותם הם
רואים כבעייתיים). שלישית, כמה מאנשי המפתח המרכזיים ציינו לא רק
שלישראלים יש בדרך כלל דעה שלילית על המשטרה, אלא גם הוסיפו
ואמרו ששורשי היחס הזה נעוצים באי חיבה הכללית שהישראלים רוחשים
למוסדות ממשלתיים באשר הם. הם ציינו כי באופן כללי הישראלים
חוששים מסמכות ונרתעים ממנה, כך שבמובן הזה נראה שאנשי המפתח
לא הבחינו בין אי חיבתם למשטרה לבין אי החיבה שהם רוחשים באופן
כללי למוסדות שלטון.
סיכום
הראיונות עם אנשי המפתח סיפקו תובנות ראשוניות על הדרך שבה
תופשים הישראלים את משטרת ישראל. המשכנו לחקור את התפישות
האלה לעומקן באמצעות השיטות המתוארות להלן.
הראיונות ניתנו שלא לייחוס ונוהלו בידי כמה מאנשי צוות ראנד. אחד מאנשי הצוות נכח בכל 3
הראיונות כדי להבטיח עקביות. מטרת הראיונות היתה זיהוי מוטיבים מרכזיים, ולכן לא נעשה
קידוד רשמי של רישומי השיחות ולא נערך ניתוח רשמי של תוכנן.
21- שיטור יעיל לישראל של המאה ה12
ניתוח אמצעי התקשורת
ניתוח אמצעי התקשורת עשוי לשפוך אור על עניינים רבים: כיצד מוצגת
הסוגיה הנתונה? האם הארגון עצמו נחשב לנושא הראוי לסיקור מרכזי?
אילו מסרים שולחים אמצעי תקשורת שונים ומאילו מסרים הם נוטים
להתעלם? הבנה זו עשויה לסייע בזיהוי אסטרטגיות לשיפור הקשרים בין
המשטרה והקהילה. אחרי הכל, רוב האזרחים לא נפלו קורבן לפשע כלשהו
בחייהם והאינטראקציה שלהם עם המשטרה נדירה למדי. מכיוון שכך,
הסיפורים שמתפרסמים באמצעי התקשורת על פשיעה ושיטור ממלאים
תפקיד מרכזי בעיצוב תפישתם את כשירות המשטרה והגינותה.
אמצעי התקשורת נוהגים להדגיש מרכיבים סנסציוניים בסיפורים
העוסקים במשטרה. כפי שציין למשל דנילו יאניץ’ במחקרו על משטרות
בולטימור ופילדלפיה, אף על פי שמעשי רצח הם מיעוט קטן מכלל
הפשעים, סיפורי רצח תופסים את המקום המרכזי בסיקור הפשיעה
בדומה לכך, אמצעי התקשורת מבליטים סיפורים על 4.)Yanich, 1998(
שימוש לרעה שהמשטרה עושה בסמכותה, ואלה עלולים להביא לשינויים
). עם זאת, אף Weitzer, 2002( שליליים בעמדת הציבור כלפי המשטרה
שהטיות כאלה יכולות להשפיע מאוד הן על תפישת הביטחון האישי של
הציבור והן על תפישתו את יעילות המשטרה, הסיקור התקשורתי של
המשטרה אינו מפחית בהכרח את אמון הציבור בה. סיפורים בתקשורת
עשויים גם להדגיש את הצלחות המשטרה באופנים שיחזקו את תמיכת
).McCombs, 2004, p. 1( הקהילה במשטרה
כדי להעריך כיצד התקשורת המודפסת בישראל מתארת את
המשטרה, ערך מכון ראנד ניתוח תוכן שיטתי של פרסומים שהופיעו
-בתקשורת. הצוות בחן עיתונים שונים — ארציים, מקומיים, דתיים
ערביים ורוסיים — המכסים חלק ניכר מהחברה. טבלה 5,לאומיים, חרדיים
מציגה את סוגי העיתונים ודוגמאות לכל סוג.2.1
משטרת ישראל סיפקה לאנשי מכון ראנד גזירי עיתונות שנאספו בין
. הפרסומים הנוגעים למשטרה נאספו 2012 במאי10- ל2012 בפברואר23
בידי חברת "יפעת", המתמחה באיתור מידע תקשורתי, ואשר אספה כל
ידיעה וכתבה עיתונאית שהמילה "משטרה" הופיעה בהן.
הניתוח של יאניץ’ מראה שמעשי רצח מהווים פחות מאחוז אחד מכלל הפשיעה בבולטימור 4
אחוז מכלל הדיווחים הטלוויזיוניים המקומיים. גרייבר50-ובפילדלפיה, אבל חוללו יותר מ
) מצא בשיקגו דפוסים דומים, אם כי פחות מובהקים. Graber, 1980(
אורתודוקסיות בישראל, שחלקן פוסלות מטעמים-המונח "חרדים" מתייחס לקהילות האולטרה 5
.דתיים את הלגיטימיות של המדינה ואת סמכותה
13 תפישת הציבור את משטרת ישראל
נגעו ישירות 3,492 , הכתבות והידיעות שסופקו לראנד6,000 מתוך
למשטרה, ואילו האחרות רק הזכירו אותה בעקיפין. קודדנו את הכתבות
והידיעות הקשורות במישרין למשטרה על פי נימת הסיקור שלהן (חיובית,
.2.2 שלילית או ניטרלית). חלוקת הפריטים על פי הסיווג שלהם מוצגת בטבלה
2.1 טבלה
סיווג העיתונים
סיווג
דוגמאות
ארצייםIsrael Post ,הארץ, ידיעות אחרונות, מעריב, ישראל היום
מקומיים
קול השרון, כוכב נשר, ידיעות מודיעין, לב השרון, מה נשמע באילת, חדשות חיפה
והצפון, העיר אילת, שרון חדש, שבשבת, מרכז העניינים, השבוע באשדוד, חדשות
הקריות, זמן קריות, ידיעות הנגב, ידיעות חדרה, ידיעות המפרץ, קול העיר
לאומיים-דתיים
עולם קטן
חרדיים
המבשר, משפחה — חדשות הציבור החרדי, יתד נאמן, המודיע, המחנה החרדי,
בקהילה, העדה
ערביים
אוסבוע -קודס, אל-איתיחאד, אל-נאס, אל-ערבי, חדית’ אל-אכבר, אל-איאם, אל-אל
ערבי-אל
רוסיים
וסטי, קול השרון ברוסית, לוך
2.2 טבלה
חלוקת הידיעות והכתבות על פי נימתן
ארציים
מקומיים
חרדיים
דתיים
לאומיים
רוסיים
ערביים
סך הכל
באחוזים
חיובית12%
26%
13%
20%
7%
7%
622
18%
שלילית18%
12%
14%
18%
15%
31%
553
16%
ניטרלית70%
62%
73%
62%
78%
62%
2,317
66%
סך הכל1,276
1,397
315
202
148
154
3,492
100%
באחוזים37%
40%
9%
6%
4%
4%
100%
21- שיטור יעיל לישראל של המאה ה14
העיתונות המקומית בלטה בעיסוקה במשטרה
מצאנו כי רוב הידיעות והכתבות שעסקו במשטרה הופיעו בעיתונים המקומיים
אחוזים). אחרי העיתונים המקומיים באו העיתונים הארציים, ואילו 40(
לאומיים, ערביים ורוסיים) עסקה-העיתונות המגזרית (עיתונים חרדיים, דתיים
הרבה פחות בנושא. ייתכן שאחת הסיבות לממצא זה היא הכמות הגדולה
של העיתונים המקומיים, שמספרם עולה על מספר העיתונים בקטגוריות
האחרות. כמו כן, בעיתונים המקומיים יש בדרך כלל עמודים מיוחדים
המוקדשים למשטרה ומספקים מידע מעודכן עליה. העיתונים המקומיים
נוהגים לפרסם ידיעות על מפגשים של מפקדים בכירים במשטרה עם ראשי
העיריות והמועצות המקומיות, על מאמצי קירוב של המשטרה לקהילה, על
התנדבות למשטרה, וכן חדשות מבתי המשפט המקומיים.
רוב פריטי החדשות שעסקו במשטרה היו ניטרליים
אחוזים) היו בעלי אופי ניטרלי, ללא 66( רוב פריטי החדשות שעסקו במשטרה
נימה חיובית או שלילית שניתן להבחין בה. רוב הפריטים היו דיווחים תמציתיים
ויבשים למדי על אירועים שהתרחשו באחרונה, והיו קשורים בדרך כלל בענייני
פלילים. עם זאת, העיתונות המקומית נטתה יותר להביא סיפורים חיוביים:
אחוז מהסיפורים בתקשורת 12 אחוז מהסיפורים שלה היו חיוביים, בעוד שרק26
אחוז שליליים). התקשורת החרדית והדתית הביאה18-הארצית היו חיוביים (ו
אחוז מהסיפורים בעיתונים 13 :סיפורים חיוביים ושליליים בשיעור כמעט שווה
- אחוז מהסיפורים בעיתונות הדתית20 ; אחוז היו שליליים14-החרדיים היו חיוביים ו
אחוז שליליים. העיתונים הרוסיים היו מקוטבים יותר, עם 18-
לאומית היו חיוביים ו
אחוז) פריטים שליליים; 15( אחוזים בלבד פריטים חיוביים ויותר מכפליים7
אחוזים סיפורים חיוביים לעומת7 והעיתונות הערבית היא המקוטבת ביותר, עם
אחוז סיפורים שליליים.31
המוטיבים החוזרים בעיתונים היו דומים לאלה שתיארו אנשי המפתח
כדי לזהות את המוטיבים העיקריים המופיעים בתקשורת בחרנו בשלב הבא
פריטי חדשות אחדים שהופיעו בכל אחת מקבוצות העיתונים (הבחירה
היתה אקראית, ומספר הפריטים שנבחרו מכל קבוצת עיתונים עמד ביחס
ישר לשיעור הפריטים בנושא שהופיעו באותה קבוצה). הניתוח התקשורתי
שעשינו לאחר מכן זיהה את המוטיבים העיקריים בדיווח החדשותי בענייני
) variance( ) והשֹונּותrecurrence( משטרה, ובדק את שכיחות ההישָ ּנּות
של המוטיבים האלה בקבוצות שונות של עיתונים. המוטיבים שזוהו
בעיתונים חזרו כהֵד על אלה שתוארו בראיונות שעשינו עם אנשי המפתח.
15 תפישת הציבור את משטרת ישראל
המוטיבים החיוביים התמקדו בחוזקות של המשטרה
הסקירה העלתה ששה מוטיבים חיוביים עיקריים.
התחדשות ושינוי
מוטיב זה מתייחס לשינויים בפיקוד, למינויים חדשים, לתחנות משטרה
חדשות, וכן למערכות ויוזמות חדשות, והוא הופיע בארבע מקבוצות
העיתונים (בכולן חוץ מאשר בעיתונות החרדית והערבית).
יעילות ומוכנות
מוטיב זה כולל ידיעות על מבצעים מוצלחים, הפחתת שיעורי הפשיעה,
מניעת פיגועים ומקצוענות של שוטרים, והוא הופיע בכל העיתונים פרט
לאלה הערביים. בעיתונות החרדית הוא בא לידי ביטוי בעיקר בדיווחים
על סיוע לוגיסטי שהגישה המשטרה באירועים דתיים, ולא בהתייחסות
למלחמה בפשע.
קריאות להגדלת המשטרה
מוטיב זה בא לידי ביטוי בעיקר בעיתונות הארצית והערבית. למרות ההבדלים
הגדולים בין השתיים, הן העיתונות הארצית והן העיתונות הערבית טענו כי כדי
לחזק את הסדר הציבורי ולהקטין את הפשיעה דרושה נוכחות מוגברת של
המשטרה, והגדלה של משאבי המשטרה (כוח אדם, שעות, ציוד) והסמכויות
שלה. עם זאת, בזמן שהעיתונות הערבית הדגישה את הפשיעה במגזר הערבי
ואת הצורך להקטין את מספר תאונות הדרכים ביישובים הערביים, העיתונות
הארצית עסקה יותר במלחמה בפשע ובהפחתת האלימות באירועי ספורט.
עדיפויות לאומיות
לאומית והחרדית, ובמידה -מוטיב זה נמצא בעיקר בעיתונות הדתית
מסוימת גם בעיתונות הרוסית, והוא בא לידי ביטוי בידיעות על המלחמה
העיקשת של המשטרה בפשיעה במגזר הערבי, על המאבק שהיא מנהלת
בבנייה הבלתי חוקית בקרב הבדווים, ועל פעילותה למניעת הפגנות תמיכה
בפלסטינים. בכל ההקשרים הללו הורעפו שבחים על עמדתה הנוקשה של
המשטרה.
) (חרדים וערבים)Consciousness( רגישּות
כשהמשטרה נהגה בדרך שהתיישבה עם ההשקפות של המגזר הנתון,
היה לכך ביטוי בעיתונים של אותו המגזר. לדוגמה, כשהמשטרה מנעה
צעדת יהודים בהר הבית, או איבטחה ביקור מתוקשר של אימאם מצרי
במקום, דיווחו העיתונים הערביים על העניין ועשו זאת בנימה חיובית.
21- שיטור יעיל לישראל של המאה ה16
בדומה לכך, העיתונות החרדית ציינה לשבח את המשטרה כשזו טיפלה
ברגישות בענייניה.
פרסים, מדליות, קשרי קהילה
ידיעות על נושאים אלה הופיעו בעיקר בעיתונים המקומיים, והן עסקו
באירועים מקומיים ובהענקת פרסים.
נמצאו ארבעה מוטיבים שליליים עיקריים
הסקירה זיהתה גם ארבעה מוטיבים שליליים מרכזיים.
טעויות
רשלנות היא מוטיב שהופיע בכל סוגי העיתונים פרט לעיתונות הדתית
והחרדית. כל הסיפורים התייחסו לתקריות שבהן המשטרה שגתה (בגלל
ּכֶשֶ ל בהגעה לזירת הפשע, שקרים, גנבת נשק וכד’). בעיתונות הערבית
היו ה"כישלונות" של המשטרה קשורים בדרך כלל בטיפולה באזרחים
ערבים או בפלסטינים.
בזבוז ושימוש לא יעיל במשאבים
מוטיב זה הופיע אך ורק בעיתונים הארציים והדתיים. בשניהם היה
כאן ביטוי לביקורת, בעיקר מצד מבקר המדינה, על השימוש הלא יעיל
שהמשטרה עושה במשאביה, ועל הכישלון במתן שירות יעיל לציבור.
היעדר אמון מצד הציבור
בעיתונות הארצית ביטא מוטיב זה אובדן כללי של אמון הציבור במשטרה
לאומיים, -והידרדרות בתחושת הביטחון האישי, ואילו העיתונים הדתיים
החרדיים והערביים העניקו למוטיב הזה נקודת מבט מגזרית יותר.
בעיתונות הערבית התייחס מוטיב זה לכישלון המשטרה בטיפול בפשיעה
ביישובים הערביים, ובעיתונות הדתית והחרדית עמד במוקד העיסוק
במוטיב זה מה שנתפס כהתחמקות המשטרה מאחריותה לתמוך בצד
היהודי בהתנגשויות בין ערבים ויהודים בירושלים.
שימוש מופרז או לא מוצדק בכוח
העיתונים המקומיים עסקו במוטיב זה בעיקר בהתייחס ל"ברוטליות" של
המשטרה במגרשי הכדורגל ובסביבתם. העיתונות החרדית התמקדה
באלימות המשטרה כלפי מפגינים חרדים, ואילו העיתונות הערבית
האשימה את המשטרה בהפחדת אזרחים ערבים ובחוסר רגישות כלפיהם.
17 תפישת הציבור את משטרת ישראל
ניתוח פריטי החדשות מספק תובנות מועילות על עמדות הציבור
לניתוח פריטי החדשות היו כמובן כמה מגבלות. ראשית, העיתונות
המודפסת היא רק חלק קטן מאמצעי התקשורת בישראל. שנית, מבין
העיתונים הרוסיים הרואים אור בישראל, חברת "יפעת" מספקת גישה
לשלושה בלבד ("וסטי", "קול השרון ברוסית", ו"לוך"). שלישית, אף על פי
שהעיתונים המגזריים מספקים תמונה טובה של המגמות השליטות, חשוב
לזכור כי ציבור הקוראים שלהם (פרט אולי לחרדים) קורא גם את העיתונים
היומיים הארציים בעברית. עם זאת, ולמרות המגבלות האלה, הניתוח
מצליח להניב תובנות מועילות, שכדאי למשטרת ישראל להתייחס אליהן.
המשטרה גונתה ושובחה על אותן פעולות בידי קבוצות שונות.
-הניגוד הבולט ביותר בסיקור החדשותי הוא זה שבין העיתונות הדתית
לאומית והחרדית לבין העיתונות הערבית. שלוש קבוצות האוכלוסייה
האלה הן המאותגרות ביותר בידי הזרם המרכזי של החברה הישראלית,
ונוטות מראש לפרש אירועים במונחי העימות הקיים בינן ובין הזרם המרכזי
בחברה. מעניין לציין שכל אחת משלוש הקבוצות שיבחה את המשטרה
על מודעותּה ורגישותּה במקרים שבהם אומץ הנרטיב שלה, וצרכיה טופלו
באופן הולם על פי תפישתה. אבל כשמשטרה לא הגיבה באופן הרצוי
לקבוצה, היא הוכפשה והואשמה בפחדנות, חוסר התחשבות והתחמקות
מחובותיה.
בכל אחת מקבוצות העיתונים נמצאו מוטיבים שונים ביחס
מציגה את תמהיל המוטיבים שנמצאו בכל אחת 2.3 למשטרה. טבלה
מקבוצות העיתונים בהתייחסותה למשטרה. העיתונות החרדית התמקדה
בעיקר בסוגיות הנוגעות לקהילות החרדיות, והקדישה תשומת לב
מיוחדת לטיפול של המשטרה במקרים רגישים ובשיתוף הפעולה שלה
לאומיים עסקו בקשת רחבה של נושאים, -עם הקהילה. העיתונים הדתיים
ובהם שינוי ושיפור מערכות המשטרה ושירותיה, בזבוז וניצול לא יעיל של
משאבי המשטרה, ומקרים של רשלנות וחוסר יעילות. העיתונות הרוסית
ערבית" המובהקת -לאומית והחרדית בנימה ה"אנטי-דמתה לזו הדתית
ששלטה בה, ובה בעת מיעטה בפרסום חדשות בענייני משטרה, ואילו
העיתונות הערבית דמתה לעיתונות החרדית בהתמקדותה בענייני המגזר
שלה. לצד הסוגיות הפוליטיות — כלומר, ירושלים, האסירים הפלסטינים
ישראלי — נראה שהעיתונות הערבית עסקה בעיקר -והסכסוך הערבי
בטיפול בפשיעה בערים הערביות, הן בהקשר חיובי והן בהקשר שלילי.
העיתונות היומית הארצית התעניינה באופן נרחב יותר בחדשות בנושאי
משטרה, ולפיכך הביאה תיאורים נרחבים של המאמצים לשנות ולשפר
את מערכות המשטרה, בצד הביקורת של מבקר המדינה על בזבוז כספי
21- שיטור יעיל לישראל של המאה ה18
הציבור. בדומה לכך, היא שיבחה את המשטרה על ביצוע מוצלח של
מבצעים חשאיים מתוחכמים שחייבו שקידה ממושכת וסבלנות רבה, ובה
בעת דיווחה על כישלונות והסתבכויות של המשטרה, שהביאו להידרדרות
בתחושת הביטחון האישי של הציבור בישראל.
סיפורים חיוביים הופיעו בתקשורת, אבל די בתקרית שלילית אחת
כדי להאפיל עליהם. ככלל, במהלך סקירת העיתונים מצאנו שהמאמצים
שעושה המשטרה לשפר את תדמיתה ולהגביר את שביעות הרצון של
הציבור ממנה באים לידי ביטוי בעיתונות. בעיתונים הופיעו דיווחים על
יוזמות חדשות, ראיונות עומק עם ראשי המשטרה ותגובות שקולות של
ראשי המשטרה לביקורת, ויצרו רושם של מאמצים כנים שעושה המשטרה
להשתפר. עם זאת, די באירוע שלילי אחד (ובמהלך הפרויקט היו כמה
אירועים כאלה) להאפיל על כל מאמצי התיקון של המשטרה.
2.3 טבלה
המוטיבים השכיחים ביותר לפי סוג עיתון
חיובי
שלילי
עיתונות
ארצית
• התחדשות ושינוי
• קריאות לתגבור הכוחות
• יעילות
• בזבוז או חוסר יעילות
• משגים
• היעדר אמון מצד הציבור
עיתונות
מקומית
• התחדשות ושינוי
• סדר עדיפויות לאומי
• יעילות
• בזבוז או חוסר יעילות
• היעדר אמון מצד הציבור
• שימוש מופרז או לא מוצדק בכוח
עיתונות
חרדית
• סדר עדיפויות לאומי
• יעילות
• רגישות
• בזבוז או חוסר יעילות
• היעדר אמון מצד הציבור
• שימוש מופרז או לא מוצדק בכוח
עיתונות
ערבית
• רגישות
• קריאות לתגבור הכוחות
• משגים
• היעדר אמון מצד הציבור
• שימוש מופרז או לא מוצדק בכוח
עיתונות
רוסית
• התחדשות ושינוי
• יעילות
• סדר עדיפויות לאומי
• משגים
19 תפישת הציבור את משטרת ישראל
מעניין לציין שהעיתונות הערבית קראה להגברת המעורבות של
המשטרה ביישובים הערביים כדי לסייע בצמצום הפשיעה בהם, ובמקרים
אחדים שיבחה העיתונות הערבית את מאמצי המשטרה בעניין הזה. בה
בעת, מקצת מאמרי הדעה בעיתונות הערבית הכירו במעורבותה הגוברת
של המשטרה במלחמה בפשיעה במגזר הערבי, אבל מתחו ביקורת על
הדרך שבה נעשתה המעורבות הזאת.
סיכום
אין ספק שהשפעת המשטרה על ההטיות הקיימות כלפי מגזרים אחדים
בישראל מוגבלת. למשטרה יש גם השפעה מוגבלת על האופן שבו ביצוע
חלק ממשימותיה ישתקף באמצעי התקשורת הפונים לקהילות השונות
בישראל. למרות זאת, המשטרה יכולה להקפיד יותר על מודעות ורגישות
להטיות הקיימות, ולנסות לדווח לציבור בהגינות המרבית על ביצועיה.
הבנת הבעיות הקיימות עשויה לסייע למשטרת ישראל בזיהוי אסטרטגיות
לשיפור הקשרים שלה עם הקהילות השונות, ובזיהוי הסיפורים שכדאי
לקדם באמצעי התקשורת. האתגר העומד בפני המשטרה כפול: ראשית,
יש להפחית התנהגות רשלנית ולעקור אותה בהדרגה מן השורש. בה בעת
על המשטרה להמשיך במאמציה להגדיל את שביעות הרצון של הציבור
מביצועיה, כדי שבטווח הארוך יגבר החיובי על השלילי. הישג כזה יוכל
לנבוע אך ורק מהבנה מעמיקה יותר של הגורמים לחוסר שביעות הרצון.
לשם כך פנינו לקבוצות מיקוד.
ניתוח קבוצות מיקוד
המסרים העיקריים שתוארו בסעיף הקודם זכו לחיזוק בסדרה של מפגשים
עם קבוצות מיקוד, שחבריהן באו מפלחים שונים בחברה הישראלית.
קבוצות המיקוד אפשרו לנו לחקור ביתר עומק את העמדות של תושבי
ישראל כלפי המשטרה, במיוחד בהתייחס לשאלות האלה:
•
?אילו אמונות יש לקבוצות שונות על המשטרה
•
?מה מקורן של האמונות האלה
•
?כיצד המשטרה יכולה לשפר את יחסיה עם הציבור
21- שיטור יעיל לישראל של המאה ה20
חשוב לציין שקבוצת מיקוד איננה סקר; היא מספקת מידע איכותי
ולא כמותי. ואולם אף שקבוצת מיקוד אינה יכולה לעזור לקבוע את מידת
השכיחּות של עמדות שונות של הציבור כלפי המשטרה, היא יכולה לספק
תובנות מועילות בבואנו להתמודד עם השאלה מדוע חלקים מהציבור חשים
מה שהם חשים. מתכונת קבוצת המיקוד נועדה לחלץ רגשות, תפישות
ואמונות משורה של אנשים. עם זאת, היא לא נועדה להשיג איזון, אפילו
לא ברמת היחיד. לא כל המשתתפים ידברו באותו היקף זמן. כדי להעמיק
לחקור את נושא שביעות הרצון של הישראלים מהמשטרה והאמון שלהם
בה, וכדי להבין מהו מקור הבעיה/בעיות וכיצד ניתן להתמודד איתה/איתן,
כינסנו מדגם של עשרים ושמונה קבוצות מיקוד. בבחירת המשתתפים
בקבוצות הקפדנו לוודא שיהיה בהן ייצוג הולם למגוון דעות.
קבוצות מיקוד על מנת לרדת לעומקן של תחושות שביעות 28 ערכנו
הרצון והאמון שרוחש הציבור למשטרה מתוך מטרה להבין את מקור
הבעיות ואת המענה האפשרי להן. בחירת המשתתפים בקבוצת המיקוד
התבצעה תוך הקפדה על ייצוג קשת של דעות.
ישנם הבדלים מתועדים בין קבוצות אתניות שונות בישראל בכל הנוגע
Hasisi and( לתפישתן את המשטרה וברמת שביעות הרצון שלהן ממנה
). מכיוון שכך, ארגּנו את קבוצות המיקוד באופן שיאפשר Weitzer, 2007
להבין הבדלי תפישה על פי מוצא אתני, מגדר וגיאוגרפיה; ודגמנו קבוצות
אביב, ערים -אתניות שונות על פני אזורים שונים, שכללו את מטרופולין תל
17-מחוץ למרכז הארץ (באר שבע, ירושלים וחיפה, שמספר תושביהן הוא כ
אחוז מכלל אוכלוסיית ישראל) ויישובים כפריים בצפון הארץ ובדרומה.
בסך הכל ניהלנו עשרים ושמונה קבוצות מיקוד. כל קבוצה מנתה שישה
עד שמונה מרואיינים, ומראיין מיומן שניהל את הדיון בשפה שהעדיפה
הקבוצה. הקבוצות התנהלו בעברית, בערבית וברוסית. המפגש של כל
קבוצה נמשך תשעים דקות, והמשתתפים קיבלו תשלום קטן תמורת
מתאר 2.1 איור6.השתתפותם. מכון ראנד כתב את כל השאלות וההליכים
7.את ההרכב הדמוגרפי והגיאוגרפי של קבוצות המיקוד
כל קבוצת מיקוד הוקלטה, וההקלטות תומללו לעברית (אם לא היתה שפת המקור) ולא�נ
בידי שני דוקטורנטים למשפט פליליNVivo גלית. התמלילים באנגלית קּודדו והוזנו למערכת
באוניברסיטה בארצות הברית, שקֹודדו באופן עצמאי ובלתי תלוי כל אחד מהתמלילים על פי
מפתח קידוד שקיבלו מצוות המחקר של ראנד. הניתוח הנידון בדו"ח זה בוצע בידי חוקר מכון ראנד.
בקבוצות המיקוד הערביות והחרדיות התקיימה הפרדה מגדרית, גם בגלל נורמות תרבותיות 7
וגם כדי לצמצם ככל הניתן את הפוטנציאל לעּכָבות כתוצאה מדינמיקה קבוצתית. קבוצות המיקוד
האחרות היו מעורבות.
21 תפישת הציבור את משטרת ישראל
המשתתפים אמרו מה הם רוצים לראות במשטרה
שבעה מוטיבים עיקריים עלו מן התשובות לשאלה מה על המשטרה
לעשות (לשרת את הקהילה, להפגין עוצמה וסמכות, לשמור על הסדר
הציבורי, להפחית פשיעה, להיות אמינה, להתייחס לאנשים בצורה הוגנת,
להגיב לפניות). חברי הקבוצות האתניות והדתיות הדגישו את רצונם
שהשוטרים יהיו מנומסים, אמפתיים ורגישים יותר לגורמים תרבותיים.
בנוסף, בא לידי ביטוי הרצון לשירותי משטרה יעילים יותר, ובהם תגובה
מהירה יותר לפניות הציבור ומתן יתר תשומת לב (או השקעה) בענייני
ביטחון. גם ההשקפות שביטאו הּפלחים הצרים יותר בקהילות שנדגמו —
שהשוטרים צריכים להיראות יותר רציניים, או שעליהם להעניק יחס שווה
לכולם — עלו בקנה אחד עם הרצון שהביעו כל הקבוצות בדבר שיפור
רמת המקצועיות בשיטור.
המשתתפים בקבוצות המיקוד אמרו שיש הבדלים גדולים ברמת
המקצועיות של השוטרים. בכל הקבוצות (פרט לאלה של העולים) נטען
שהשוטר המסוים שעמו באים אזרחים במגע הוא שקובע במידה רבה את
2.1 איור
ההרכב הדמוגרפי והגיאוגרפי של קבוצות המיקוד
RAND RR287/1-2.1
קבוצות יהודיות8
קבוצות חרדים2
קבוצת אזרחים ותיקים1
קבוצת צעירים1
קבוצות של מי שפגשו2
לאחרונה את המשטרה
קבוצות של מי שלא 2
פגשו לאחרונה את
המשטרה
קבוצות ערבים2
נשים1
גברים1
קבוצות יהודיות10
קבוצות חרדים2
קבוצת אזרחים1
ותיקים
קבוצת צעירים1
קבוצות של מי2
שפגשו לאחרונה
במשטרב
קבוצות של מי שלא 2
פגשולאחרונה
במשטרה
קבוצות עולים2
קבוצות ערבים2
נשים1
גברים1
(מרכז )ערים גדולות-לא
קבוצות ערבים2
קבוצת בדואים1
קבוצה מהצפון1
( )אזור נצרת
קבוצות יהודיות4
קבוצות של מי2
שפגשו לאחרונה את
המשטרה
קבוצות של מי שלא 2
פגשו לאחרונה את
המשטרה
כפרים
מרכז הארץ
21- שיטור יעיל לישראל של המאה ה22
אופי הטיפול שיינתן להם. בדומה לכך, העולים והערבים טענו שהמשטרה
או מושפעת מגורמים כמו 8נוהגת באורח שונה באזרחים מרקע אתני שונה
סוג המכונית בה נוהג האזרח.
היו נושאים, ובהם פחד משוטרים ומאפליה, שבהם ניכרה חוסר הסכמה בין הקבוצות
משתתפים יהודים הדגישו שהם רוצים שהמשטרה תשרת את הקהילה
ותפגין כוח. החרדים אמרו שהמשטרה צריכה להיות מעורבת יותר
בקהילה, והעולים הדגישו שהמשטרה צריכה להפגין כוח וגם לשמור על
הסדר ולהתייחס לכולם באופן שווה. חברי קבוצות המיקוד הערביות ביטאו
את האמונה שהמשטרה מייצגת את הכוח של המדינה וכי פעולותיה
שוויון. משתתפים ערבים אמרו שלעתים תכופות הם מרגישים -מקדמות אי
) אותם ומתנכלת להם בגלל מוצאם. targeted( "שהמשטרה "מסמנת
החרדים, וגם היהודים החילונים, אמרו שהם חשים שהמשטרה מתנכלת
להם לא בגלל מוצאם אלא מסיבות אחרות, כמו מכסת הדו"חות שהשוטר
צריך למלא, או מפני שהאזרח העז לענות לו.
קבוצות מיקוד רבות תיארו פחד מפני המשטרה. הערבים אמרו שהם
פוחדים מהמשטרה בגלל גזענות, ויהודים אמרו שהם פוחדים מההשלכות
שעשויות להיות ממפגש עם שוטר (קבלת קנס, למשל). חרדים רבים אמרו
שהם פוחדים משוטרים אף שלא היתה להם כל התנסות שלילית עם
המשטרה. ובניסוחם: "ראית שוטר — ראית איום".
המשתתפים החזיקו בדעות מגוונות על הגורמים ליחסם של השוטרים לאזרחים
, למשתתפים בקבוצות המיקוד היו תשובות 2.4 כפי שאפשר לראות בטבלה
שונות לשאלה מה קובע את היחס שיקבל אדם מהמשטרה. לדעת הערבים,
המוצא האתני הוא הגורם החשוב ביותר. כפי שאמר אחד המשתתפים
הערבים בקבוצות המיקוד, "אנחנו אנשים סוג ב’, ואנחנו יודעים שאנחנו לא
מקבלים שירותים סוג א’". עם זאת, רוב הקבוצות הדגישו שהטיפול תלוי
באישיות ובמזג של השוטר המסוים המטפל במקרה. גם התנהגות האזרח
והנסיבות הספציפיות צוינו במקרים רבים כגורם מכריע.
.המונח "עולים" מתייחס בעיקר לעולים מברית המועצות לשעבר 8
23 תפישת הציבור את משטרת ישראל
קבוצות המיקוד זיהו שינויים רצויים
משתתפי קבוצות המיקוד זיהו גם את התיקונים שהם מעוניינים לראות
). עם התיקונים הרצויים ביותר נמנו הרצון 2.5 (התיקונים מוצגים בטבלה
לראות את השוטרים נוהגים ביתר הגינות ואמפתיה, גורמים לאזרחים
לחוש יותר ביטחון, ומגבירים את מודעותם ורגישותם לסוגיות תרבותיות.
סיכום
מניתוח השיחות עם קבוצות המיקוד עולה כי תפישות הציבור את המשטרה
תלויות בשייכות האתנית – ממצא המתיישב עם ניתוח העיתונים שעשינו.
מקצת ההבדלים שנמצאו בין הקבוצות השונות משקפים דפוסים שונים
של מפגשים בין המשטרה לבין בני הקבוצות האלה, ואילו הבדלים אחרים
משקפים שוני בהשקפות של המשתתפים על ישראל ועל השלטון בישראל.
אבל מעל לכל בולטת העובדה שבקרב כל הקבוצות, כולל קבוצות הרוב,
ישנה דאגה באשר ליחס השוטרים והטיפול שהם מעניקים. חוסר שביעות
הרצון נובע מהדיסוננס בין התפקידים שאנשים חושבים שעל המשטרה
למלא לבין העובדה שהמשטרה לא ממלאה אותם או לא יכולה למלא
אותם.
2.4 טבלה
תגובת קבוצות המיקוד לשאלה: "מהם הגורמים הקובעים איזה יחס יקבל אדם
מהמשטרה?"
יהודים אחרים
חרדים
עולים
ערבים
תלוי במוצא האתני של האזרחX
תלוי בשוטרX
X
X
תלוי בסוג הרכב של האזרחX
X
תלוי בהתנהגות של האזרחX
X
האזרחX
X
תלוי בנסיבות הספציפיותX
." מציין שהרעיון הובע לפחות פעם אחת בקבוצות המיקוד השייכות לקטגוריה הזאתX" הערה: הסימן
21- שיטור יעיל לישראל של המאה ה24
ניתוח אינטראקציות של שוטרים ואזרחים באמצעות סרטי וידיאו
יש קשר בין אינטראקציות של שוטרים ואזרחים – בעיקר אינטראקציות
מהסוג השלילי – לבין עמדות הציבור כלפי המשטרה. כיום ניתן לתעד
אינטראקציות כאלה באמצעות מצלמות וידיאו זעירות. אף על פי שסוכנויות
משטרה עדיין לא אימצו באופן נרחב את השימוש במצלמות האלה לעבודה
השגרתית שלהן, יש עדויות לתרומה הרבה שהן עשויות להרים לעבודת
המשטרה ולטיפול בסוגיות של מדיניות משטרתית. לדוגמה, בכמה ערים
בארצות הברית (בהן אוסטין שבטקסס ואוקלנד שבקליפורניה) יזמו
) שבהן מצמידים לגוף השוטרים pilot( מחלקות המשטרה תוכניות גָשֹוש
מצלמות קטנות, המתחברות לדש החולצה או תלויות על שרוך תג. המטרה
היא שהמצלמות יסייעו בצבירת עדויות בתיקי חקירה, ימנעו מעדים את
האפשרות לחזור בהם מהצהרותיהם ויתעדו את פעולות המשטרה.
לצורך הניסוי הסכימה משטרת ישראל לצייד שישה שוטרים מתחנת
פתח תקווה ושישה שוטרים מתחנת איילון במצלמות גוף לתקופה של
שבועיים. כתנאי לביצוע הניסוי ניתנה לשוטרים הרשות להדליק ולכבות
את המצלמות על פי שיקול דעתם. כתוצאה מכך ייתכן ומפגש בין שוטר
סרטונים באורך עשר 112 לאזרח תועד רק בחלקו. בסופו של דבר נאספו
אחוז מהם הכילו 20 שעות צפייה שהוגדרו כראויים לשימוש, אם כי רק
2.5 טבלה
תגובת קבוצות המיקוד לשאלה: "כיצד המשטרה צריכה להתשנות?"
יהודים אחרים
חרדים
עולים
ערבים
יחס מכבד/טיפול הולם יותר באזרחיםX
X
X
X
יתר קשב/אמפתיהX
X
X
זמן תגובה מהיר יותרX
X
יתר כובד ראשX
התמקדות בביטחוןX
X
X
יחס שווה לכולםX
מודעות ורגישות לסוגיות תרבותיותX
X
X
." מציין שהרעיון הובע לפחות פעם אחת בקבוצות המיקוד השייכות לקטגוריה הזאתX" הערה: הסימן
25 תפישת הציבור את משטרת ישראל
מגבלה נוספת על היכולת 9.מפגש אחד שלם ורצוף מראשיתו ועד סופו
להכליל מתוך המדגם נבעה מכך שהמשטרה צפתה בכל אחד מהסרטונים
לפני ששיתפה בו את צוות המחקר, כדי לסנן סרטונים שהיו עלולים לעורר
שאלות משפטיות אם מבחינת המשטרה ואם משיקולים של הגנת הפרט.
מגבלה זו גרמה להטיה לא ידועה במדגם הסופי של הסרטונים שנבדקו
בידי החוקרים. חצי מהסרטונים שהגיעו בסופו של דבר לידינו תיעדו
אינטראקציות בין שוטרים ואזרחים במהלך סיורי תנועה, ורבע מהסרטונים
התקבלו כתוצאה מהיענות לקריאות או תלונות של אזרחים.
הסרטונים קּודדו בידי דוברי עברית (כשפת אם), שעבדו על פי
הנחיות בכתב ממכון ראנד לאחר שעברו הכשרה מתאימה. הקידוד
התמקד בשבעה עניינים עיקריים:
• המאפיינים של השוטרים ושל המשתתפים האחרים באינטראקציה
• תיאור האינטראקציה
• כיצד הציגו השוטרים את עצמם
• כיצד תקשרו השוטרים עם המשתתפים האחרים
• כיצד תקשרו המשתתפים האחרים עם השוטרים
• כיצד הסבירו השוטרים את ההליכים
•
.שביעות הרצון הנצפית של הציבור מהאינטראקציה עם השוטרים
המצלמות תיעדו אינטראקציות חיוביות רבות עם המשטרה
אחוז מכל המפגשים 75-הסרטונים גילו מפגשים מוצלחים למדי. ב
אחוז מהסרטונים האזין 68-שתועדו תוארו השוטרים כשולטים במצב. ב
אחוז מהסרטונים הסביר 53-השוטר לתלונות או להסברים של האזרח, וב
השוטר לאזרח מה קורה. שלא במפתיע, המפגשים המתועדים הללו
אחוז מהמקרים 65-הצטיירו כמשביעי רצון למדי מבחינת האזרחים. ב
אחוז מהסרטונים הביעו 33-נראה שהאזרח מתייחס בכבוד לשוטר, ורק ב
האזרחים חוסר שביעות רצון מהמפגש עם המשטרה. כפי שנראה בהמשך,
מחקרים מצאו כי זהו אחד ההיבטים החשובים ביותר באינטראקציה
המעוררת שביעות רצון.
, שניות30-כדי לענות על ההגדרה "ראוי לשימוש" היה הסרטון צריך להיות באורך של יותר מ 9
.ולהיות עשוי באיכות שתאפשר לנו לשמוע ולראות את המפגש ולקודד אותו באופן מהימן
הקידוד בוצע בידי מקודדים דוברי עברית (כשפת אם), תלמידים לתואר מתקדם במשפט פלילי
באוניברסיטה ישראלית, שעברו הכשרה לקידוד וביצעו את הקידוד על פי מדריך קידוד שסיפק
מכון ראנד. בגלל המגבלות שבהן נערך הניסוי הזה, ומאחר שתכליתו העיקרית של הניסוי לא
היתה ניתוח, אלא הצגת יתרונות השיטה למשטרת ישראל, לא דרשנו קידוד עצמאי נפרד של כל
אחד משני המקודדים.
21- שיטור יעיל לישראל של המאה ה26
הממצאים של ניסוי המצלמות בישראל דומים לניסויים דומים שנערכו
) בדקו Ridgeway et al., 2009( במקומות אחרים. לדוגמה: רידג’ווי ועמיתיו
אחוז 75 עד65-סרטונים שתיעדו עצירת כלי רכב בסינסינטי, ומצאו כי ב
מכלל המקרים (בהתאם להשתייכות הגזעית של הנהגים) סיימו השוטרים
את המפגש עם האזרח באווירה חיובית.
היו גם אינטראקציות שליליות
אחוז מכלל המפגשים נראה שהשוטרים עסוקים בוויכוח עם אזרח 25-ב
כלשהו. נראה שהאזרחים תפשו את השוטרים כמי שפועלים לפתרון הבעיה
אחוז), והמקודדים פסקו שהשוטרים אכן 43( בפחות מחצי מן הסרטונים
אחוז מכלל הסרטונים. בשליש מהמפגשים 60-ניסו לפתור את הבעיה רק ב
שתועדו נקבע שהאזרחים היו שבעי רצון , ובשליש נוסף מהמפגשים לא
שביעות רצון ברורים.-נראו סימני שביעות או אי
סיכום
בגלל האופן שבו נערך ניסוי המצלמות, לא היתה כל ציפייה שהוא יספק
מסקנות חותכות. אף על פי כן, המצלמות מספקות ראיות אנקדוטליות
לכך שגם כאשר השוטרים אדיבים, לעתים קרובות מקבלים מפגשיהם עם
אזרחים אופי וכחני ולא נעים. אף שמחקרים רבים מצאו שהסברת ההליכים
לאזרח היא גורם מפתח התורם לתוצאות משביעות רצון, השוטרים לא עשו
זאת בכחצי מהמפגשים שתועדו. ולבסוף אזרחים לעיתים קרובות מסיימים
את מפגשם עם נציגי החוק כשהם אינם מאמינים שהשוטר שפגשו ניסה
לפתור את הבעיה.
27 תפישת הציבור את משטרת ישראל
סיכום הפרק
הציונים שהציבור מעניק למשטרה עשויים להיות שונים לחלוטין מהציונים
שבוחנים אובייקטיבים יעניקו לה. עם זאת, הבנת הדרך שבה הציבור
תופש את המשטרה לא רק מסַפקת מַ פתח לניהול יעיל יותר של המגע עם
הציבור בנושאים שמטרידים אותו, אלא יכולה גם לאפשר למשטרה לתכנן
אסטרטגיות שיש בכוחן להגביר את התמיכה הציבורית בה, שהיא מרכיב
בשיטור יעיל.
הממצאים שנידונו בפרק זה מחזקים את הרעיונות האלה. הציבור
הישראלי מכיר במרכיבים חיוביים רבים בפעולות המשטרה ובהתנהגותה.
לדוגמה, משטרת ישראל יעילה מאוד במאבק שהיא מנהלת בסוגי פשיעה
רבים, ורבים סבורים שהיא זקוקה לתוספת של משאבים. בה בעת, הציבור
מחזיק בדעות שליליות רבות על המשטרה. רווחת הדעה שהשוטרים אינם
מתנהגים תמיד באופן מקצועי ואינם מספקים די ביטחון, והמשטרה נתפשת
גם כסובלת ממשוא פנים. בסך הכל, הממצאים מלמדים כי למשטרת
ישראל נחוצה אסטרטגיה יעילה יותר לפיתוח תמיכת הציבור וטיפוחה.
29
3 פרק
הגישה של סוכנויות משטרה אחרות לסוגיות מפתח בשיטור
ועדת ההיגוי של הפרויקט ביקשה ממכון ראנד להתייחס גם לגישות של
סוכנויות משטרה אחרות ברחבי העולם לסוגיות מפתח בשיטור. דו"חות
קצרים נכתבו על כל אחת מהסוגיות שמכון ראנד התבקש להתייחס אליהן.
בפרק זה אנו מבליטים כמה ממצאים שעלו במהלך המאמץ המחקרי הזה
תוך התמקדות בנושאים המהווים בסיס לממצאים ולהמלצות שלנו. ראשית,
אנו מדווחים על המאמץ להשוות בין שיטות השיטור של משטרת ישראל
לאלה של סוכנויות משטרה בקהילות אמריקאיות שיש בהן מאפיינים
דמוגרפיים וצורכי שיטור דומים לאלה של ישראל. שנית, אנו דנים בגישות
הנהוגות במדינות אחרות לשיטור בקהילות מיעוטים ולהנהגת שיטור נַעֲנֶה
לצרכים ויעיל יותר, כולל שיטור קהילתי. לסיום אנו מתארים מודלים ושיטות
1.להפעלת מתנדבים, ומגמות בטיפול במערך פניות בשעת חירום
השיטור בישראל בהשוואה לזה שבארצות הברית
המשרד לביטחון הפנים, משרד האוצר ומשטרת ישראל ביקשו ממכון ראנד
לזהות מבחנים בינלאומיים שיאפשרו השוואה בין ישראל ומדינות אחרות
בתחומים אחדים, ובהם שיעור הפשיעה, גודל ומבנה המשטרה ועלויות
הפעלת המשטרה. השוואות מהסוג הזה הן אתגר מורכב, בגלל המאפיינים
המיוחדים של כל מדינה ושל כל משטרה. כדי להתמודד עם הסוגיה פיתח
מכון ראנד מדד השוואתי המתאר כיצד היה השיטור האמריקאי נראה אילו
בנוסף לנושאים האלה הכין מכון ראנד לחלק זה של הפרויקט גם דיווחים על רפורמות 1
) ועל שיטות מקובלותemergency call centers – ECCs( בהפעלת מרכזי פניות לשעת חירום
תועלת וסקירת כלים לבדיקת שביעות -בעולם למדידת ביצועים, וכן דוגמאות לביצוע חישובי עלות
הרצון של הציבור.
21- שיטור יעיל לישראל של המאה ה30
יושם בישראל. מכיוון שבארצות הברית יש אלפי גופי אכיפה, בנינו את
המבחן שלנו באמצעות איסוף נתונים מכמה גופי אכיפה אשר כקבוצה יש
להם פרופיל אוכלוסייה ושיעורי פשיעה דומים לאלה של מקומות מסוימים
בישראל (המקומות בישראל שבחרנו בהם היו מקומות שבהם יש חפיפה
רבה בין תחום הסמכות של תחנת המשטרה וגבולות העיר שבה היא
פועלת). כדי לערוך את ההשוואה השתמשנו בגישה סטטיסטית הידועה
synthetic control group) (Abadie et al.,( בכינוי קבוצת ביקורת סינתטית
). הודות לגישה זאת הצלחנו לזהות כמה הבדלים בין מאפיינים של 2010
משטרת ישראל לבין אלה של קבוצות הביקורת הסינתטיות שאותן הרכבנו
מתוך סינתזה של כוחות משטרה שונים בארצות הברית.
ברור שמשטרת ישראל מתמודדת עם אתגרים שכוחות המשטרה
האמריקאיים אינם מכירים. בין השאר היא מתמודדת עם פיגועים, ועם
סכסוכים אתניים ודתיים השונים מאלה שבארצות הברית. לעומת זאת,
בארצות הברית שיעור הבעלות הפרטית על נשק חם הוא מהגבוהים בעולם
איש, בעוד שבישראל השיעור המדווח הוא 100- כלי ירי ל89-(מוערך ב
Graduate Institute of International Studies,( )2 בקירוב100-שבעה ל
). הבדלים אלה, ורבים אחרים, מגבילים כמובן את התועלת שיש 2007
3.בהשוואות ישירות בין משטרת ישראל וסוכנויות המשטרה האמריקאיות
למרות זאת, ההשוואה מספקת נקודת מבט חדשה, שעשויה להיות לה
תועלת רבה.
השתמשנו במשתנים שאפשרו לנו ליצור התאמה בין משטרת ישראל וכוחות
משטרה אמריקאיים
המשתנים הבאים הם משתנים המנבאים גודל והרכב של כוח משטרה,
ואשר השתמשנו בהם כדי ליצור התאמה בין משטרת ישראל וסוכנויות
משטרה אמריקאיות:
• מאפיינים דמוגרפיים
––גודל האוכלוסייה
הנתונים על ישראל מתייחסים אך ורק לבעלות פרטית על נשק חם. בגלל שירות החובה 2
והמילואים הנהוגים בישראל, הגישה לנשק חם בה גבוהה מכפי שאפשר ללמוד מהשיעור
המדווח.
עם ההבדלים האלה נמנים דפוסי עבודה שונים, וקטגוריות שונות של פשיעה והגדרות 3
.פשעים
31 הגישה של סוכנויות משטרה אחרות לסוגיות מפתח בשיטור
––
4גודל האוכלוסייה בריבוע
–– באוכלוסייה18-שיעור בני פחות מ
–– באוכלוסייה18-שיעור הגברים בני פחות מ
–– ומעלה באוכלוסייה65 שיעור בני
• שיעור הפשיעה
––רצח
––שוד
––תקיפה
––פריצה
––גנבת רכב
––
.גנבה
בשלב הבא זיהינו מחוזות שיטור בארצות הברית הדומים ביותר במשתנים
הנזכרים למעלה לערים שבהן פועלות תחנות המשטרה הישראליות
שבחרנו.
כשאנו משתמשים בקבוצות הביקורת הסינתטיות האלה המחשנו
איך קהילות שונות בארצות הברית מגייסות ומכשירות שוטרים המשרתים
קהילות בעלות מאפיינים דמוגרפיים הדומים לאלה שבהן פועלות תחנות
משטרה מסוימות בישראל.
מתארת את מאפייני האוכלוסייה שבה מטפלת 3.1 לדוגמה: טבלה
תחנת באר שבע בישראל. בחיפוש שערכנו בכל מחוזות השיטור של ארצות
הברית הצלחנו לזהות צירוף משוקלל של מחוזות המציגים התאמה קרובה
מזהה את המחוזות 3.2 לבאר שבע בכל אחד מהמשתנים שפורטו. טבלה
שהשתתפו בקבוצת הביקורת הסינתטית הזאת, ואת משקלם היחסי או
השפעתם על ההשוואה הסינתטית.
וידאנו כי כל המשתנים שתיארנו לעיל אכן מנבאים את גודל הכוח
המשטרתי. יש כמובן עוד משתנים שבכוחם להשפיע על גודל הכוח
דמוגרפיים של האוכלוסייה, כמו מוצא -המשטרתי (במיוחד מאפיינים סוציו
אתני ומדדים כלכליים), אבל בהם לא הצלחנו ליצור התאמה בין שתי
המדינות, משום שבכל מדינה יש להם משמעות שונה. אילו יכולנו להניח
שהמשתנים הדמוגרפיים שנבחרו לצורך בניית הקבוצות הסינתטיות
הם גורמי מפתח המכריעים את הגודל וההרכב הדרוש לכוח המשטרה
גודל המשטרה ועלותה קשורים לגודל האוכלוסיהשהיא משרתת או הגודל בריבוע. עיירות 4
קטנות דורשות כוחות משטרה קטנים יותר מערים גדולות, וככל שכוח המשטרה גדל, העלויות
).Reaves, 2010( פרופורציונלי-שלו נוסקות בשיעור לא
21- שיטור יעיל לישראל של המאה ה32
שקהילה בארצות הברית תצטרך להקים כדי להתמודד עם אתגרי השיטור
של העיר באר שבע, היינו יכולים לערוך השוואה ישירה בין המאפיינים
) לבין המאפיינים בפועל 3.3 הנצפים בקבוצת הביקורת הסינתטית (טבלה
5.של כוח המשטרה בתחנת באר שבע
ההשוואה חשפה הבדלים בגישות השיטור
ההשוואה בין משטרת ישראל לבין קבוצת הביקורת הסינתטית בארצות
הברית חושפת כמה הבדלים מבניים בין השתיים.
)police inspectors( מספר משטרה השוטרים בתחום החקירות והמודיעין
בבאר שבע, לדוגמה, מספר השוטרים המאושר על פי התקן ומספר השוטרים
, בהתאמה) כמעט 100- ו105( בפועל המסווגים כאנשי מודיעין או חקירות
כפול מן המספר הצפוי של השוטרים המסווגים כחוקרים בקבוצת הביקורת
שנאספו בידי משרדLEMAS הנתונים על מאפייני הכוח בארצות הברית נגזרו ממערך נתוני 5
). יש לשים לב שמערך נתונים זה אינו מספקUSDOJ, 2011( המשפטים של ארצות הברית
חלוקה על פי הקטגוריות המשמשות את משטרת ישראל.
3.1 טבלה
המאפיינים של באר שבע ושל קבוצת הביקורת הסינתטית שלה
מאפיינים
באר שבע
קבוצת הביקורת
הסינתטית
בארה"ב
)000( אוכלוסיה193.4
185.45
18 < אחוז0.26
0.26
18 < אחוז גברים0.27
0.27
65 > אחוז0.12
0.12
1,000-רצח ל0.01
0.01
1,000-שוד ל0.73
0.80
1,000-תקיפה ל1.51
1.51
1,000-פריצה ל6.03
5.66
1,000-גנבת רכב ל5.23
4.64
1,000-גנבה ל17.62
18.43
33 הגישה של סוכנויות משטרה אחרות לסוגיות מפתח בשיטור
בארצות הברית. הבדל זה מצביע על הבדלים אפשריים בעומס העבודה
ובאופי המשימות של אנשי משטרה בשתי הארצות, שייתכן כי הוא משקף
גם הבדלים אמיתיים בפשיעה או הבדלים בפילוסופיית השיטור.
גודל הכוח המאושר על פי תקן
התקנים המאושרים לשוטרים 259 לעומת זאת, המספר הכולל של
במשרה מלאה בתחנת באר שבע הוא שני שלישים בלבד מגודל הכוח
הצפוי במחוז הסינתטי האמריקאי המשמש להשוואה (ואשר כולל בארצות
הברית הן שוטרים והן עובדים אזרחים במשרה מלאה). אחד ההבדלים
הבולטים הוא שבארצות הברית קצת יותר משני שלישים מכוח העבודה
), והיתר הם אזרחים בשכר, ואילו sworn officers( הם שוטרי סדירים קבע
בתחנת באר שבע ובתחנות משטרה אחרות בישראל כמעט כל המשרות
מאוישות בידי שוטרי קבע בלבד. הבדלים אלה מעלים שאלות אחדות,
ובהן האם הדרישות לשיטור בישראל נמוכות בהרבה מאלה שבארצות
3.2 טבלה
משקל הערים המרכיבות את קבוצת הביקורת הסינתטית
עיר
משקל
אוכלוסייה
צ’ולה ויסטה, קליפורניה0.18
215,447
גילברט, אריזונה0.17
204,904
ונקובר, וושינגטון0.14
160,826
הנדרסון, נבדה0.13
246,369
סקוטסדייל, אריזונה0.09
233,105
פורט סנט לוצ’יה, פלורידה0.07
145,740
בויזי סיטי, איידהו0.06
202,703
וורן, מישיגן0.05
133,941
פואבלו, קולורדו0.05
103,626
אוברלנד פארק, קנזס0.03
170,216
קסה גרנדה, אריזונה0.03
38,667
21- שיטור יעיל לישראל של המאה ה34
הברית, האם השיטור בישראל יעיל הרבה יותר, האם עבודת המתנדבים
400-, אבל מספרם בתחנת באר שבע קרוב ל3.3 (שאינם מוצגים בטבלה
איש) מפצה על המחסור היחסי של משטרת באר שבע בשוטרים, והאם
ניתן להעביר חלק מהתפקידים המבוצעים כיום בידי שוטרים לסגל אזרחי
6.שעלות העסקתו נמוכה יותר
מקצת השוטרים הסדירים בארצות הברית היו נחשבים למגויסי שחם בישראל. עלות ההעסקה 6
של עובדים אלה נמוכה בהרבה משל עובדים אזרחים או שוטרי קבע, והם עשויים למלא תפקידים
שאילולא כן היו מבוצעים בידי עובדים אזרחים. תקופת השירות הקצרה שלהם אינה מאפשרת
להם לצבור מיומנות מלאה בתפקידים המשרדיים או במשימות השיטור שהם עשויים לבצע,
3.3 טבלה
איוש השוטרים בקבוצת הביקורת הסינתטית ובתחנת באר שבע
קטגוריה
ערך -מספר שווה
בקבוצת הביקורת
הסינתטית
מספר מאושר לפי
תקן בתחנת באר
שבע
מספר בפועל
בתחנת באר שבע
מועסקים במשרה מלאה כשוטריםא267
259
235
מועסקים במשרה מלאה כאזרחים113
0
0
סיירים144
115
96
חוקרים54
65
62
מודיעין40
38
תנועה14
14
משטרה קהילתית13
13
לוגיסטיקה6
6
פיקוד/מטה6
6
)תקציב תפעול (במיליוני דולרים234
ספר לשוטרים-שעות אימון בבית749
שעות אימון בשטח728
שעות אימון שנתיות במסגרת השירות51
מספר ניידות מזוהות108
מספר ניידות סמויות68
. אחוז מהשוטרים בתחנת משטרה ישראלית טיפוסית הם מגויסי שחם15–10
א
35 הגישה של סוכנויות משטרה אחרות לסוגיות מפתח בשיטור
השוואה עם תחנות משטרה אחרות בישראל
ערכנו ניתוחים דומים לאלה שנעשו בבאר שבע עם נתונים מתחנות חדרה,
פתח תקוה, מסובים, זבולון, אשדוד, חיפה, אשקלון, רחובות, ראשון לציון
מציגה את יחס האיוש לפי התקן בכל אחת מהתחנות 3.4 וגלילות. טבלה
האלה בהשוואה למקבילה הסינתטית שלה בארצות הברית. את הנתונים
יש לפרש בזהירות, משום שבכל המקרים היה שיעור האיוש של השוטרים
הסדירים במשרה מלאה בתחנות בישראל נמוך מרמת נתוני האיוש
המאושר לפי התקן ששימשו להשוואה הזאת, ואילו הנתונים ששימשו
ליצירת המקבילה הסינתטית בארצות הברית התבססו על שיעור האיוש
בפועל. הפער בלט במיוחד בהבדל בין רמת האיוש המאושר לפי תקן
לבין רמת האיוש בפועל של שוטרים במשימות סיור. בתחנות רבות רמת
האיוש בפועל בתפקידי חקירות ומודיעין היתה שווה לרמה המאושרת על
פי התקן.
ועם עזיבתם המשטרה מאבדת בכל פעם מחדש את הידע והמיומנויות שצברו ופיתחו במהלך
שירותם.
3.4 טבלה
יחס האיוש לפי התקן בתחנות משטרה בישראל בהשוואה לקבוצת הביקורת
הסינתטית
תחנה
מספר כולל של שוטרים
סדירים המועסקים
במשרה מלאה לפי תקן
מאושר
שוטרי סיור
חוקרים ומודיעין
אשדוד0.61
0.52
0.71
אשקלון0.88
0.70
2.00
באר שבע0.97
0.80
1.95
גלילות0.71
0.69
1.38
חדרה1.02
1.17
1.79
חיפה0.85
0.78
0.34
מסובים0.64
0.53
1.00
פתח תקוה0.75
0.56
1.22
רחובות0.78
0.67
1.19
ראשון לציון0.71
0.64
1.08
זבולון0.96
0.79
1.17
21- שיטור יעיל לישראל של המאה ה36
תקציבי תפעול, הכשרה וציי רכב
תחנות המשטרה הישראליות 11-לא אספנו נתונים על תקציבים אלה ב
שאותן השוונו לקבוצת הביקורת הסינתטית. עם זאת, סיפקנו למשטרת
ישראל, למשרד לביטחון הפנים ולמשרד האוצר מידע על התחומים האלה
במשטרות ארצות הברית שהרכיבו את קבוצת הביקורת הסינתטית, כדי
שהם יוכלו לערוך את ההשוואות הללו בכוחות עצמם.
סיכום
על אף ההסתייגויות החשובות שצויינו לעיל, ההבדלים שנחשפו בין מאפייני
משטרת ישראל לבין אלה של קבוצת הביקורת הסינתטית בארצות הברית
יכולים לשמש נקודות פתיחה יעילות לדיון בשאלות הבאות: האם ההבדלים
הממשיים בין שתי המדינות יכולים להסביר את ההבדלים בגישות שלהן
לארגון הכוח ואימונו, והאם יש בגישה של המשטרות בארצות הברית
היבטים שניתן לאמץ בהצלחה בישראל.
גישות לשיטור בקהילות מיעוטים
מחקרים על שיטור בכלל, ועל שיטור בקהילות מיעוטים בפרט, לא זכו
בישראל לתשומת הלב שניתנה להם במקומות כמו ארצות הברית, דרום
אפריקה, צפון אירלנד, אוסטרליה ובריטניה. בדומה לישראל, בכל הארצות
הללו היחסים בין קהילות המיעוטים לבין המשטרה מתוחים בדרך כלל, וכמה
מהן עושות מאמצים מרשימים לטפל ביחסים הבעייתיים הללו. מכון ראנד
סקר אסטרטגיות שמופעלות בארצות אחרות לשיפור היחסים בקהילות
המיעוטים. אנו מביאים כאן כמה ממצאים עיקריים מתוך הסקר הזה.
חסר גם יחד-יתר ושיטור-שיטור בקרב מיעוטים מחייב טיפול בבעיות של שיטור
המחקרים הקיימים מלמדים כי שתי תופעות מאפיינות את השיטור
בקהילות מיעוטים. כל אחת מהתופעות האלה מעוררת חוסר אמון וחוסר
שביעות רצון בקהילות האלה, ולעתים קרובות הן מתרחשות בעת ובעונה
אחת: (א) שימוש בטקטיקות כוחניות מול בני המיעוט, במה שנהוג לכנות
); (ב) הזנחת קהילות המיעוטים, בעיקר קהילות overpolicing( ,יתר-שיטור
). underpolicing( .חסר-הסובלות מפשיעה רבה, במה שנודע כשיטור
מיעוטים החווים את אחת התופעות האלה, או את שתיהן, נוטים שלא
37 הגישה של סוכנויות משטרה אחרות לסוגיות מפתח בשיטור
לבטוח במשטרה ושלא לשתף איתה פעולה, והתנהגות זאת מעוררת
הזנחה של הקהילות הללו בידי המשטרה או התנהגות בלתי הולמת של
המשטרה כלפיהן.
אחד הביטויים שעשויים להיות להטיה גזעית או אתנית הוא "סימון"
בני מיעוטים בידי המשטרה, והתייחסות אליהם כאל חשודים מיידיים ולא
כאל אזרחים (שיטור יתר). בארצות רבות מרבים להאשים את השוטרים כי
יחסם לאזרחים מושפע ממשתנים כמו גזע ומוצא אתני, וכי הפיקוח שלהם
על בני המיעוטים קפדני יותר. הדבר בולט במיוחד כששוטרים עוצרים בני
מיעוט אתני או גזעי בגלל הרקע או המראה החיצוני שלהם, ולא משום
שהתנהגותם היתה חשודה או פלילית. תופעה הסימון זכתה לתשומת
לב מחקרית רבה: המחקרים מלמדים כי בני קבוצות מיעוט "מסומנים"
בידי שוטרים הרבה יותר מבני קבוצות הרוב. מחקרים מראים גם כי בלי
להתייחס לשאלה אם ה"סימון" אכן מתבצע בפועל, כך תופשים בני קבוצות
המיעוט את התנהגות המשטרה. מחקרים אחרים מצאו שקיים סיכוי רב
יותר שאנשים ירצו לשתף פעולה עם המשטרה כשהם מרגישים שיזכו
ליחס הוגן, מכבד ולא מפלה, וכי קבוצות אתניות וגזעיות שונות נבדלות
). Murphy and Cherney, 2012( אלה מאלה ברגשותיהן כלפי המשטרה
לדוגמה, בארצות הברית ובבריטניה נמצא כי קבוצות של בני מיעוטים
מעריכות את זרועות האכיפה הרבה פחות מכפי שמעריכות אותה קבוצות
).Cochran and Warren, 2012 ,הרוב (למשל
קיימות שיטות אחדות לשיפור השיטור בקהילות מיעוטים
קיימים שבעה סוגי פעולה עיקריים לשיפור שיטור המיעוטים, או השיטור
):Stenning, 2003; Ben Porat and Yuval, 2011( בחברות רבגוניות
•
)הַגוָונָת כוח המשטרה (תוך שינוי דפוסי הגיוס למשטרה
•
הקניית רגישות תרבותית לשוטרים
• גזענית רשמית ומוצהרת בידי המשטרה-אימוץ מדיניות אנטי
•
שינוי דפוסי עבודה שעלולים להוביל לאפליה שיטתית של קבוצות
מסוימות
21- שיטור יעיל לישראל של המאה ה38
•
חיזוק הקשר בין המשטרה וקהילות מיעוטים (למשל, באמצעות
)שיטור קהילתי
• הכללת נציגים מקבוצות המיעוט ברשויות המפקחות על המשטרה
•
.השתלמויות במדיניות משטרתית שהוכיחה את עצמה
אף על פי שהשיטות האלה מיושמות בסוכנויות משטרה רבות, אין
כמעט ראיות לרמת היעילות של רובן.
הראיות הרבות ביותר נצברו בנושא הגוונת כוח המשטרה. הגברת
המאמצים לגייס שוטרים בני מיעוטים אתניים היתה אחת האסטרטגיות
שננקטו בבריטניה, בישראל ובמדינות אחרות כדי להיאבק בגזענות
בשורות המשטרה ולשפר את הטיפול של המשטרה בבני מיעוטים, ועל ידי
כך לשפר את תפישת הציבור את המשטרה ואת הקשרים בין המשטרה
Bowling and Phillips, 2003; Weizer and Hasisi,( לקהילות המיעוט
). מקצת המחקרים מצאו ששוטרים בני מיעוטים מיטיבים להבין 2008
אזרחים בני מיעוטים ולתקשר איתם. לדוגמה, מחקר שנערך בארצות
הברית מצא כי כאשר נהגים שחורים מעוכבים בידי שוטרים לבנים, יש
סבירות רבה יותר שהם יעריכו את התנהגות השוטרים כשלילית, וכי הדבר
Cochran and( נכון גם בניכוי המשתנה של הסיבה המדּווחת לעיכובם
). עם זאת, יש גם ראיות רבות לכך ש"אין כמעט הבדל Warren, 2012
"בדרך שבה שוטרים מרקע גזעי ואתני שונה מטפלים באזרחים ובחשודים
). הממצאים ממשטרות ניו אורלינס Weitzer and Hasisi, 2008, p. 363(
ודטרויט, שבכל אחת מהן רוב השוטרים כיום הם שחורים, מלמדים כי
הגוונת הכוח לא שיפרה את דעת השחורים על המשטרה, אבל הביאה
).Weitzer and Hasisi, 2008, p. 363( לירידה באמון הלבנים במשטרה
יש מחסור במחקר שיטתי על השיטות האחרות
יש מחסור בעדויות על השיטות האחרות לשיפור שיטור בבני המיעוטים.
לדוגמה, העדויות על היעילות שיש להקניית רגישות תרבותית לשוטרים
אינן מגובשות. ישנו תחום מחקרי קטן אך מתפתח העוסק בבדיקת השפעת
השוויון במקומות עבודה, אבל -ההכשרה לפיתוח רגישות תרבותית על אי
אין בו כמעט התייחסות ספציפית למשטרה. מחקר אחד שנערך בארצות
הברית בדק כיצד שוטרים תופשים את הצורך בהכשרה כזאת; ומצא כי
מגויסים חדשים נוטים לתמוך בה יותר מאשר שוטרים ותיקים, שרבים
39 הגישה של סוכנויות משטרה אחרות לסוגיות מפתח בשיטור
). מחקרים אחרים בדקו את Gould, 1997( מהם רואים בה בזבוז זמן
התכנים של תוכניות להקניית רגישות תרבותית לשוטרים, או את סגנון
).Birzer, 2003; Blakemore et al., 1995( ההוראה של התוכניות האלה
רוב התימוכים בשיטות האחרות הם תימוכים אנקדוטליים. אין
מחקרים העוסקים ישירות במדיניות המולידה אפליה גזעית, אם כי
ההנחה המקובלת היא שביטול מדיניות מפלה בארגון גורם להפחתת
תחושת הניכור של המיעוט. כמו כן אין עדויות על ההשפעה שיש למדיניות
גזענית פורמלית, אם כי יש ראיות נקודתיות להשפעתה במקרים -אנטי
שבהם צורפו לכוח שוטרים מאוכלוסיית המיעוטים. ההנחה היא שצירוף
נציגי מיעוטים לגופים המפקחים על פעולת המשטרה מסייע בשינוי סדר
העדיפויות, אבל בשלב הזה חסרים מחקרים שיאמתו את ההנחה הזאת.
סיכום
מהעדויות הקיימות עולה כי אף אחת מהשיטות לשיפור שיטור המיעוטים
איננה בגדר תרופת פלא אחת ויחידה. סביר להניח שכדי לשפר את
היחסים בין המשטרה וקהילות המיעוטים שהיא משרתת יש צורך בשּורה
של שינויים. כפי שנראה בפרק הבא, מודל שיטור של צדק תהליכי,
המבוסס על העיקרון של יחס שווה, הוגן ושקוף, מצטייר כאמצעי מבטיח
לשיפור היחסים בין השוטרים וקהילות המיעוטים. מודל כזה, הכולל
השתתפות אזרחים בפעילות של המשטרה, מגביר את תפישת הניטרליות
של המשטרה בקבלת החלטות, ומדגיש את החשיבות שיש לשמירה על
כבוד האדם ולהענקת יחס מכבד לכל.
שיטות להנהגת שיטור יעיל ונענה
בעשורים האחרונים הפעילו משטרות כל מיני כלים חדשים לשיפור תוצאות
ממחיש את הקשרים בין 3.1 השיטור שלהן ולשיפור מעמדן בציבור. איור
התפישות שבהן השתמשנו לדיון בשינויים האלה, משום שיש ביניהן
חפיפה וסינרגיה רבה.
21- שיטור יעיל לישראל של המאה ה40
שיטור קהילתי
תפישת השיטור הקהילתי כוללת שלושה מרכיבים עיקריים: הנהגת
מנגנונים ליצירת שותפּות עם הקהילה, אימוץ דרכים לפתרון בעיות או למתן
מענה לצורכי הקהילה, וארגון מחדש (או ייעול) של הגוף המשטרתי כדי
שייטיב לבצע את שני המרכיבים הראשונים. שותפויות עם הקהילה יכולות
לנוע משיתוף פעולה עם זרועות ממשל אחרות, עם אמצעי התקשורת ועם
ספקי שירות שונים, ועד שילוב יעיל יותר של קהילת העסקים בשותפות.
3.1 איור
קשרים בין תפישות שיטור והרתעה
הערה: השטחים החופפים אינם מופיעים בקנה מידה שבא להמחיש את מידת החפיפה או חוסר
ההתאמה בין התפישות השונות.
RAND RR287/1-3.1
• שותפות קהילתית
• שינוי ארגוני )כולל אחריותיות וצדק
תהליכי(
• גישה של פתרון בעיות
שיטור קהילתי
חלה על כל האוכלוסיה- • הרתעה כללית
• הרתעה ממוקדת – מתמקדת בפשע בזמן
ובמקום )לא יותר מורכב מה"בעיה" בשיטור
מוכוון הבעיה(.
• הרתעה נקודתית – ממוקדת יחידים, בדרך
כלל עם רשויות אכיפה אחרות.
הרתעה
• יחידת ההתייחסות היא ה"בעיה".
• התרכזות בנושאים החשובים לציבור
• ניתוח ק––פדני
• דגש על גישות מניעה
שיטור מוכוון בעיה
• התמקדות במקום/זמן
• הפעילות מונעת ע"י נתונים
• מיקוד בפעילות המשטרתית בלבד
נקודות חמות
נקודות חמות
SARA
41 הגישה של סוכנויות משטרה אחרות לסוגיות מפתח בשיטור
ישראל כבר אימצה מרכיבים מסוימים של השיטור הקהילתי בין
שנתיות של קברניטי המשטרה המקומית -השאר היא הנהיגה פגישות דו
והרשות המקומית לדיון בבעיות ובפתרונות, והשיקה שימוש במש"ק
(משטרה קהילתית) בתחנות מקומיות. היא גם מעניקה עדיפות גבוהה
יותר למאבק בעבירות הקשורות לאיכות החיים, והנהיגה מפגשים סדירים
בין מפקדי תחנות ובני נוער בסיכון. תוכנית חדשה יחסית, "שיטור עירוני"
שמה, מסתמנת כבעלת פוטנציאל לשמש פלטפורמה לשיטור קהילתי.
בכל עיר שבה הונהגה התוכנית, ההולכת ומתרחבת, יש כוח שיטור ייעודי
הפועל עם מפקחים עירוניים. כיום מתמקדים הכוחות הייעודיים האלה
בעיקר בפשעים הפוגעים באיכות החיים ובבעיות כמו עבירות בנייה,
והמוקד המיוחד של הפעילות בכל יישוב שיש בו שיטור עירוני נקבע
ברמה המקומית ובהתאם לנסיבות המיוחדות של הקהילה. עם התרחבות
התוכנית והערכת תוצאותיה ייתכן שהיא תוכל להיעשות כלי להידוק שיתוף
הפעולה בין המשטרה לקהילה, אבל לעת עתה לא נראה שהמשטרה
קהילה, ולא -נערכה מבחינה ארגונית לתמיכה במשימות שיטור מוכוון
פיתחה את השותפויות העמוקות והמקיפות עם הקהילה, שהן סימן ההיכר
של גופי שיטור קהילתיים.
העדויות על ההשפעה החיובית שיש לשיטור הקהילתי על היחסים
בין המשטרה וקהילות המיעוטים עדיין דלות. עם זאת, כמה מהתוצאות
של השיטור הקהילתי מסתמנות כמבטיחות. מחקרים מצאו גם כי יחסים
של שיתוף פעולה בין המשטרה לאזרחים עשויים לשפר את תחושת
הביטחון האישי של התושבים ולהפחית את שכיחּות העבירות הפוגעות
), ומחקרים מוקדמים על שיטור קהילתי Reising, 2007( באיכות החיים
מצאו שיש בכוחו להפחית את הפחד מפשיעה ולשפר את היחסים בין
).Sozer and Merlo, 2012( המשטרה והציבור
שיטור קהילתי יכול להיעשות בשתי דרכים: באמצעות הכשרת
שוטרים קהילתיים מיוחדים (למשל, שוטרי מש"ק בישראל), או באמצעות
הכשרת כל השוטרים להתמודדות עם סוגיות ושיטות של שיטור קהילתי
(הגישה הכוללנית). אף על פי שיש יתרונות תיאורטיים ברורים לשינוי
התרבות המשטרתית הכוללת כך שתאמץ גישה של שיטור קהילתי בכל
פעילויותיה, משטרות מתקשות מאוד להנהיג שינוי כזה בפועל. ויליאם
) טוען, שבדרך כלל אין משטרות מצליחות ליישם Pelfrey, 2004( ּפלפריי
21- שיטור יעיל לישראל של המאה ה42
.גישה כוללנית (להכשיר את כל השוטרים) גם כשהן מנסות לעשות זאת
במקום זאת הן נוטות להכשיר שוטרים שעוסקים בשיטור קהילתי (שיטור
פרואקטיבי), בעוד שאר השוטרים ממשיכים לבצע את משימות השיטור
המסורתיות (שיטור ריאקטיבי). מצב עניינים זה מביא למעשה ליצירת
Maguire and( משטרה קהילתית ייעודית. אדוארד מגווייר וויליאם ולס
) מראים כי אף שהמומחים לרפורמות שיטור מצדדים בלהט Wells, 2009
20-בשיטור קהילתי כוללני, נראה כי מאז שנות התשעים של המאה ה
המשטרות בארצות הברית דווקא מתמקצעות ונעשות ייעודיות יותר.
גופי משטרה בעולם אימצו כל מיני שיטות כדי להעניק שירותי שיטור
קהילתי. לדוגמה: משטרת אוקלנד יזמה תוכנית שיטור קהילתי הדומה
למש"ק, ואשר במסגרתה הוצב שוטר אחד (או קצין פתרון בעיות) בכל אחד
). המשימות השכיחות Wilson and Cox, 2008( המַ קֹופים של העיר57-מ
ביותר של השוטרים האלה הן קיום קשר עם מתָ אם השירותים השכונתי,
יצרה 2008 קבלת תלונות מאזרחים ועריכת בדיקות ביטחוניות. בשנת
police( בריטניה תפקיד חדש בתחום השיטור—קצין תמיכה בקהילה
)—כחלק מתוכנית לשיטור שכונתי (קרויה community support officer
גם שיטור מקומי). המטרה היא לשקם את האמון בין המשטרה והקהילה
). צוותים Raine and Dunstan, 2007; Wakefield, 2007( המקומית
ייעודיים של שוטרים וקציני תמיכה בקהילה עובדים עם רשויות מקומיות,
מתנדבים ושותפים מקרב הקהילה. השוטרים השכונתיים מספקים נוכחות
בולטת ומּוּכֶרת, ופועלים עם בני הקהילה לזהות בעיות מקומיות, לקבוע
את סדר העדיפויות שלהן, ואז לנקוט "גישה תבונית ויוזמת לפתרון בעיות"
).Home Office, 2004( כדי להתמודד איתן
מודל שונה פועל בצפון אירלנד – אזור שסבל במשך שנים רבות
כיתתי אלים ואשר רק בשנים האחרונות החל בו תהליך -מסכסוך דתי
של "נורמליזציה". בשנים שלאחר סיום הסכסוך, כחלק ממהלך להנהגת
שיטור קהילתי, הוקמו בצפון אירלנד "שותפויות שיטור מחוזיות"
השותפויות 7.)District Policing Partnerships – DPPs) (Topping, 2008(
בשותפויות שיטור וביטחון הקהילה2012 שותפויות השיטור המחוזיות הוחלפו באפריל 7
). אלה גופים סטָטּוטֹוריים, המשלביםPolicing and Community Safety Partnerships – CSPs(
את תחומי האחריות והסמכות של שותפויות השיטור המחוזיות ושל השותפויות לביטחון הקהילה
).Northern Ireland Policing Board, 2012(
43 הגישה של סוכנויות משטרה אחרות לסוגיות מפתח בשיטור
האלה הופקדו על ייעוץ, זיהוי, בקרה, מעורבות ופעולה בתוך הקהילה על
פי יעדי תוכנית השיטור, ובמובן הזה היו מכשיר בידי המשטרה לקירוב
הקהילה ולטיפוח המעורבות שלה. עם זאת, משקיפים מציינים כי שותפויות
השיטור סבלו מקשיים בגלל נוכחות נמוכה, תככים פוליטיים, הרכב חברים
מּוטה והשפעה זניחה על שגרת יומם של השוטרים הקהילתיים מן השורה
). ג’ון טופינג טוען, שהלקח מכישלון שותפויות השיטור Topping, 2008(
ביצירת מעורבות יעילה של הקהילה הוא כי "המנגנונים ליצירת מעורבות
למעלה’, המבוססים על קשר עם -חייבים להיות מושגים בתהליכי ‘מלמטה
).p. 789( "תשתיות קהילתיות קיימות
בעיה-שיטור מוכוון
) יחידת ההתייחסות problem-oriented policing( בעיה-בשיטור מוכוון
היא "בעיה" מוגדרת, שזוהתה כחשובה לציבור או כמהותית להשגת
בעיה הוא גישה ניתוחית מטבעּה, המייחסת -יעדי השיטור. שיטור מוכוון
חשיבות רבה לגישות מניעתיות חדשות. אף שלא כל בעיה מחייבת שינוי
ארגוני של השיטור, אין ספק שהפיכת התפישה הזאת לבסיס קבוע של
השיטור תחייב שינויים.
אחת השיטות לפתרון בעיות שנעשתה נפוצה בסוכנויות המשטרה
, ששמו הוא ראשי תיבות של המיליםSARA בארצות הברית היא מודל
(סריקה, ניתוח, מענה, הערכה). המודל scan, analyze, respond, assess
כולל ארבעה שלבים, והם זיהוי ותעדוף בעיות, הבנת שורשי הבעיות
וההתערבויות האפשרויות, הוצאה אל הפועל של ההתערבויות בעלות
U.S. Department( הפוטנציאל הטוב ביותר, והערכה של תוצאות המאמץ
).of Justice, undated
מציע דרך שיטתית למיקוד משאבי המשטרה בבעיותSARA מודל
שיטור בעלות עדיפות גבוהה וללימוד ממאמצי העבר על ההתמודדות
עם הבעיות הללו. לפני שנים אחדות, כשהעיר לוס אנג’לס התמודדה
עם אלימות של כנופיות מזוינות בנשק חם שהיתה אחת החמורות ביותר
הערכה -מענה-ניתוח-בארצות הברית, סייע מכון ראנד בתהליך סריקה
). Tita et al., 2003( שהביא לצמצום משמעותי ומדיד בהיקף האלימות
בתום תהליך סריקה, שבעקבותיו הוחלט להעניק עדיפות ראשונה
), ערכו חוקרי ראנד ניתוח Boyle Heights( להתערבות בשכונת בויל הייטס
21- שיטור יעיל לישראל של המאה ה44
מפורט של נתוני הרצח בשכונה כדי להבין את מאפייני הפשיעה באותה
העת. בניגוד למקובל לחשוב, הניתוח מצא כי רוב מעשי הרצח לא היו
כנופייתיים -קשורים בבעיות שליטה בשוק הסמים, אלא נבעו ממתחים בין
בענייני כבוד ויוקרה אישית.
בעבודתם עם המשטרה, התביעה וספקי שירותים לקהילה, סייעו
חוקרי ראנד בפיתוח תוכנית התערבות דינמית, ששילבה "גזרים ומקלות"
(כלומר, תמריצים חיוביים ומנגנוני הרתעה) ונועדה לדכא את האלימות
בשכונה, ולאחר מכן לשמור על שיעורי אלימות נמוכים יותר בה באמצעות
מנגנוני הרתעה. במהלך יישום התוכנית בדקו אנשי ראנד את יעילותה
בהפחתת האלימות ואת אמינות יישומה כדי לשכלל את איכות ההתערבות
בזמן אמת להשגת תוצאות מיטביות.
לפתרון בעיות שיטור יושמו במשטרות SARA גישות דומות למודל
אחרות ללא סיוע של גופי מחקר כמו מכון ראנד, ויש שפע של חומרי
הדרכה נגישים ומועילים למשטרות המעוניינות ליישמן (לדוגמה,
).Clarke and Eck, 2003
-) הוא מודל של שיטור מוכווןhot-spot policing( שיטור מוקדי פשיעה
בעיה המסתמך על ניתוח מרחבי (מיפוי) להבנת דפוסי הפשיעה ולסיוע
בהחלטה היכן לרכז משאבים משטרתיים ומתי. שיטור מוקדי פשיעה יכול
להעתיק את מוקדי הפשיעה לאזורים או לזמנים אחרים, שבהם הפשיעה
מזיקה פחות, או אף להרתיע מביצוע פשעים, וכך להביא להפחתה כוללת
של הפשיעה.
הרתעה
שיטור הרתעתי מצטלב בשיטור הקהילתי בהתמקדותו בשותפויות עם
ארגונים שמחוץ למשטרה. עם זאת, הוא מדגיש פחות בניית שותפויות עם
הקהילה, או ארגון מחדש של המשטרה לצורך קידום הגישה הקהילתית.
קיימות שלוש צורות עיקריות של הרתעה: כללית, ממוקדת ונקודתית.
הרתעה כללית מכוונת לאוכלוסייה כולה, בדרך כלל ללא הבחנה ובלי
לסמן אנשים הקשורים לפעילות פלילית. ההרתעה הממוקדת וההרתעה
הנקודתית הן שתי גישות שיש ביניהן קשר הדוק. הרתעה ממוקדת מונחית
על ידי נתונים אישיים וגיאוגרפיים. בדרך כלל היא מסמנת כמטרה אזורים
מועדים לפשיעה, שבהם חלקים ניכרים מהאוכלוסייה המקומית סובלים
מהפשיעה או מעורבים בעצמם בפעילות פלילית. הרתעה נקודתית מכוונת
לאנשים שידוע שהם מעורבים בפעילות פלילית. ההבחנה המכרעת כאן
45 הגישה של סוכנויות משטרה אחרות לסוגיות מפתח בשיטור
היא בין ההרתעה הכללית, שיעדיה רחבים מאוד, לבין ההרתעה הממוקדת
והנקודתית, המכוונות לאזורים ולאנשים הקשורים יותר לפעילות פלילית.
במהלך עבודתנו בדקנו אם להרתעה הכללית יש אכן השפעה
מרתיעה בישראל: למשטרת ישראל יש מערכת אוטומטית לאיכון רכב,
ואנו השתמשנו במדגם מרישומי האיכון האלה כדי לערוך סדרה של ניתוחי
משתנים שנועדה לבדוק אם לנוכחות של ניידות -רגרסיה לוגיסטית מרובת
סיור יש השפעה מרתיעה. ניתוחי הרגרסיה כללו משתנים כמו השעה
ביום, חומרת הפשיעה ומיקום תחנת המשטרה.
לא הצלחנו להראות כי מספר הדיווחים על מעשי פשע לאחר מעבר
של ניידת משטרה במקום מסוים היה קטן ממספר הדיווחים באותו
מקום ביום המחרת או לאחר שבועיים. למעשה, מצאנו אפילו גידול קטן
אך מובהק סטטיסטית בשיעור הפשיעה המדווחת. ייתכן שהסיבה לכך
היא שהשוטרים מסיירים באזורים המועדים לביצוע מעשי פשע, וייתכן
שהמעבר של הניידת גרם לאפקט תֹור (כלומר, אחרי שאזרחים רואים
ניידת סיור חולפת, הם עשויים להחליט לדווח על פשעים שאילולא כן היו
נותרים לא מדּווחים), או שהשינוי נבע מסיבה אחרת כלשהי.
ייתכן שניתוח של נתונים אחרים יניב ממצאים אחרים. אחרי הכל,
חוסר היכולת לזהות שינוי כתוצאה משימוש בהרתעה כללית איננו
שקול להוכחה שהרתעה כללית אינה קיימת. ואולם בדומה לתפישות
המקובלות על ההרתעה הכללית, גם המבדקים שלנו לא מצאו כל עדות
לכך שההרתעה הכללית מביאה להפחתת הפשיעה. בהמשך הדו"ח הזה
אנו דנים בשיטות ממוקדות יותר של הרתעה, שעשויות לסייע למשטרת
8.ישראל להשיג ביתר יעילות הרתעה מביצוע פשעים חמורים
שימוש במתנדבים
שום סוכנות משטרה של מדינה החברה באיחוד האירופי, או בארגון
), איננה מרבה להסתמך על עבודת OECD( לשיתוף פעולה ופיתוח כלכלי
מתנדבים כפי שעושה זאת משטרת ישראל. במסגרת עבודתו בישראל
התבקש מכון ראנד לבחון את השימוש שנעשה במתנדבים במדינות
,הרתעה נקודתית כרוכה במקרים רבים בשיתוף פעולה עם גופים אחרים במערכת המשפט 8
,). בניגוד לכךprobation and parole( תנאי-כמו קציני מבחן ופיקוח על אסירים משוחררים על
הרתעה ממוקדת היא שיטה שהמשטרה יכולה בדרך כלל ליישם בכוחות עצמה. מאחר שלא
תנאי ופונקציות אחרות של מערכת המשפט הפלילי, לא -בדקנו מערכי תקופת מבחן, שחרור על
נוכל להתייחס לתפקיד ההרתעה הנקודתית, ולכן הגבלנו את הדיון כאן להרתעה ממוקדת בלבד.
21- שיטור יעיל לישראל של המאה ה46
אחרות, ולהפיק מכך לקחים שיוכלו להועיל למשטרת ישראל. מתנדבים
אזרחים יכולים לסייע במילוי שורות כוח העבודה המשטרתי, והשימוש
משטרה. עם זאת, הפעלה יעילה של -בהם יכול לסייע בהידוק קשרי קהילה
מתנדבים כרוכה בלא מעט אתגרים.
מכון ראנד בחן דפוסי הפעלה של מתנדבים בשמונה מדינות
(אוסטרליה, קנדה, דנמרק, אנגליה וויילס בתוך בריטניה, גרמניה, דרום
אפריקה, שווייץ והולנד). בדקנו בשיטתיות דפוסי הפעלה של מתנדבים
כפי שהם מתוארים בספרות האקדמית, וסקרנו אתרים של משטרות
לאומיות כדי לחלץ מהם נתונים השוואתיים שיסייעו לנו לפתח סקירה
כוללת בשאלה היכן ואיך משתמשים במתנדבים. מכיוון שהמידע המפורט
הזמין על עבודת מתנדבים היה מועט, והנתונים קשים לאימות, לא ניסינו
לבצע השוואות מדויקות בין המשטרות השונות.
9.אנו מביאים כאן את תמצית ההבחנות העיקריות שעלו ממחקרנו
בפרק הבא אנו מביאים המלצות ספציפיות לשיפור ניהול עבודת המתנדבים
במשטרת ישראל.
מתנדבים עשויים להביא תועלת רבה
מתנדבים עשויים להיות תוספת חשובה של כוח עבודה, ולסייע באכיפת
החוק בקשת רחבה של דרכים – ממילוי תפקידים אדמיניסטרטיים,
דרך השתתפות בפעילויות לקירוב הקהילה ועד ביצוע תפקידי אכיפה
מסורתיים. בישראל המשמר האזרחי משתתף בפעולות רבות, ובהן סיורי
). לדוגמה, Yanay, 1993( שטח, פיקוח על התנועה ומבצעי הצלה וחילוץ
כל יחידות הכלבנים בישראל מאוישות במתנדבים. מתנדבים מסייעים
בצמצום עלויות המשטרה, ומאפשרים לשוטרים מאומנים להתמקד
בחקירות ובמאבק בפשיעה חמורה. מתנדבים יכולים גם לספק מיומנויות
חשובות, ובהן שפות זרות, יכולות טכניות הדרושות למשטרה (מומחיות
במחשבים, הכרת תעשיות מורכבות כמו בנקאות), ואפילו מומחיות
מעמיקה בנושאי שיטור (כאשר עובדים הפורשים משורות המשטרה
חוזרים אליה כמתנדבים). וכמובן, מתנדבים יכולים לסייע רבות בחיזוק
הקשר עם הקהילה ובהתערבויות של שיטור קהילתי.
רבות מהנקודות שאנו מעלים כאן על התועלות והסיכונים הפוטנציאליים הכרוכים בהפעלת 9
.Ayling (2007) מתנדבים נידונות גם במקורות אחרים. ראו למשל
47 הגישה של סוכנויות משטרה אחרות לסוגיות מפתח בשיטור
מדינות משתמשות במתנדבים במגוון דרכים
הסקירה מצאה הבדלים ניכרים בשימוש שעושות שמונה המדינות שבדקנו
במתנדבים. כמה מההבדלים הללו מתוארים להלן.
סמכויות
מדינות אחדות מעניקות למתנדבי המשטרה סמכות מעטה, ואילו אחרות
מעניקות להם סמכויות שוות לאלה של השוטרים (אנגליה וויילס, מדינת
באדן בגרמניה, הולנד, דרום אפריקה, תוכנית כוח העזר של המשטרה
הרכובה בקנדה). במדינות אחדות, כמו קנדה ודרום אפריקה, המתנדבים
אף מורשים לשאת נשק אחרי שעברו אימונים כנדרש. במדינות שבהן
אין למתנדבים סמכות משטרתית מלאה, הם מתמקדים בפעילויות של
מנהלה, ביקורת ומניעה.
תחומי אחריות
במדינות אחדות המתנדבים משמשים יותר בתפקידי תמיכה, כמו סיוע
בהפעלת דלפק היומנאי, סיוע במשימות מנהלתיות ועזרה באירועים
קהילתיים (כך למשל המצב באנגליה וויילס, וכן במשטרה הפדרלית של
אוסטרליה). במדינות אחרות המתנדבים ממלאים תפקידים פעילים יותר
בתחומי שיטור מסוימים, כמו עריכת סיורים בשטח, פיקוח על התנועה וסיוע
במבצעי חיפוש והצלה (כך למשל המצב בדנמרק, בגרמניה ובמשטרה
הרכובה בקנדה).
התחייבות להשקעת זמן מינימלי ומקסימלי
כמה מהמשטרות שבדקנו (קנדה, אנגליה, ויילס) דורשות מהמתנדבים
לשרת מספר מינימלי של שעות בחודש או בשנה. תוכנית שוטרי העזר
שעות בשנה, והשוטרים במינוי 160 הקנדית דורשת מהמתנדבים לפחות
) באנגליה ובוויילס מחויבים להתנדב לפחות special constables( מיוחד
שעות בשנה). לעומת זאת, משטרות אחדות 192( שעות בחודש16
,אוכפות מספר מקסימלי של שעות שהמתנדבים יכולים להתנדב. לדוגמה
אנשי משטרת המתנדבים במדינת הֶסֶה בגרמניה רשאים לשרת לא יותר
שעות בשנה).300( שעות בחודש25-מ
תשלום
שלוש מהמדינות שבדקנו מציעות למתנדבים סוג כלשהו של שכר. אנשי
הוא עמד על 2006 משטרת המתנדבים של הולנד מקבלים שכר (בשנת
כשישה אירו לשעה) וזכאים לתשלום של בונוס אחד בשנה. אנשי משטרת
המתנדבים במדינת הסה בגרמניה יכולים לקבל תשלום של שבעה אירו
21- שיטור יעיל לישראל של המאה ה48
אירו5.11 לשעה, ואילו עמיתיהם במדינת סקסוניה מקבלים הקצבה של
גם השוטרים המיוחדים במשטרות אנגליה וויילס 2002 לשעה. מאז
רשאים לקבל שכר, אך ההחלטה על התשלום וגובהו נותרה בסמכות כל
1,000 עד500 משטרה מקומית. חלק מהמשטרות משלמות שכר של
ליש"ט לשנה, ואילו אחרות מעניקות לשוטרים המיוחדים הנחה בתשלום
המסים המקומיים.
גודל כוח המתנדבים
לא מצאנו נתונים על המספר המדויק של השוטרים, העובדים האזרחים
והמתנדבים בכל המשטרות שסקרנו בפרק זמן נתון. עם זאת, המידע
שאספנו ממקורות פומביים מלמד שבכמה משטרות (דנמרק, אנגליה
וויילס, קנדה, מדינת ברנדנבורג בגרמניה, אוסטרליה) שיעור המתנדבים
במשמר המולדת של 1:1.78 גבוה ביחס למספר השוטרים (ונע מיחס של
במשטרת המתנדבים של הולנד). 1:18.40 משטרת דנמרק עד יחס של
. רק 1:35 עד תחום של1:20 בארצות אחרות נעו היחסים מתחום של
בישראל עולה מספר המתנדבים על מספר השוטרים: היחס הנוכחי הוא
.1:3-, וזוהי ירידה מהיחס שהיה לפני עשור והיה קרוב יותר ל1.3:1
מדים
חוץ ממדינת ברנדנבורג בגרמניה, כל המתנדבים לובשים מדים. עם
זאת, בכל המדינות חוץ מדרום אפריקה מדי המתנדבים שונים מאלה של
השוטרים.
יעילות המתנדבים אינה ברורה
המחקרים העוסקים בהפעלת מתנדבים במשטרה מעטים מאוד. חקר
המתנדבים עוסק בעיקר בקשרי הקהילה ובעמדות המשטרה, ולא בשימוש
בעבודת המתנדבים וביעילות הפעלתם במשימות שיטור. אף שהתועלת
הפוטנציאליות של המתנדבים ברורה (למשל, תוספת כוח אדם, תוספת
מיומנויות, שיפור הקשר עם הקהילה), יש מעט מאוד מדדים לבחינת
השאלה מהי מידת היעילות של המתנדבים בביצוע מטלותיהם ומהי
התועלת בפועל שיש בהפעלת המתנדבים.
משטרות שונות מתמודדות עם אתגרים דומים בהפעלת מתנדבים
ניהול המתנדבים מציב אתגרים דומים רבים בפני סוכנויות המשטרה
שמשתמשות בהם. הנה כמה מן האתגרים האלה: התנגדות של השוטרים,
עלויות ארגוניות, סכנה של התנהגות בלתי הולמת, ובעיית פרטיות
בגלל גישת המתנדבים למידע. לדוגמה, השוטרים עלולים להרגיש איום
49 הגישה של סוכנויות משטרה אחרות לסוגיות מפתח בשיטור
על משרותיהם, אם לתפישתם התפקידים ותחומי האחריות העיקריים
שלהם נלקחים מהם ומועברים לאזרחים, שעובדים בהתנדבות גמורה
). Gaston and Alexander, 2001 או בשכר נמוך מזה שלהם (ראו למשל
השוטרים עלולים גם להתרעם על תוספת האחריות המוטלת עליהם בכל
הקשור להכשרת המתנדבים, לדאגה לביטחון המתנדבים, או להשגחה
על התנהגות המתנדבים, שפירושה האפשרי הוא שהמתנדבים עלולים
להפריע במקום להועיל. הבחנות אלה מתיישבות היטב עם דיווחים
היסטוריים, המלמדים שהשוטרים בישראל התנגדו למשמר האזרחי (ראו
).Yanay, 1993 לדוגמה
חשש מפגיעה באמינות המשטרה
נראה שהאתגר הגדול מכולם הכרוך בהעסקת מתנדבים הוא האפשרות
שהתנהגותם תפגע באמינות המשטרה וביעילותה. למפגשים אישיים עם
שוטרים ולאירועים המדווחים בתקשורת יש חשיבות רבה בעיצוב עמדות
Brown הציבור על המשטרה ורמת שביעות הרצון שלו ממנה (ראו לדוגמה
). מאחר and Benedict, 2002; Hinds, 2009; Rosenbaum et al., 2005
שמתנדבי המשטרה יכולים למלא תפקיד חשוב בשיטור, הציבור ואמצעי
התקשורת עשויים לתפוש אותם כנציגי המשטרה (בעיקר כאשר לא ניתן
להבחין בינם לבין השוטרים), והשפעתם על עיצוב עמדות הציבור כלפי
המשטרה עשויה להיות דומה לזו של השוטרים. מכיוון שכך, מפגשים לא
מוצלחים עם מתנדבים והתנהגות לא הולמת שלהם, כמו שימוש בכוח
קהילה -מופרז, ומגעים עוינים עם אזרחים, עלולים לחבל בקשרי משטרה
ולהקטין את שביעות הרצון של הציבור. שימוש חמור יותר לרעה בסמכויות
שהוענקו להם (כגון סחיטה או תקיפה מינית) עלול לפגוע יותר בדימוי של
המשטרה, אם המתנדבים נתפשים כמי שבידיהם הסמכות לתפוס רכוש,
לרשום דו"חות או לעכב ולעצור אזרחים.
סוגיית הפרטיות
גופי אכיפה נהנים מגישה למידע פרטי וסודי – לא רק במסדי הנתונים
המשטרתיים, אלא גם מידע הנאסף כחלק מהחקירות – ומכאן הסכנה
). במקרים Davis, 2008( שמידע זה ייפגע או שייעשה בו שימוש בלתי הולם
מסוימים, למתנדבים יכולה להיות גישה ישירה או עקיפה למידע הזה. כמו
במקרים אחרים של התנהגות בלתי הולמת, שימוש לרעה במידע אישי או
דליפתו עלולים לפגוע באופן חמור באמון הציבור במשטרה ובביטחונו בה.
מכיוון שכך, חשוב מאוד שהפעילויות שבהן יועסקו המתנדבים לא יאפשרו
פגיעה בפרטיות ושימוש בלתי הולם במידע.
21- שיטור יעיל לישראל של המאה ה50
סיכום
אף על פי שהעסקת מתנדבים במשטרה עשויה להביא תועלת רבה, יש
לשקול את התועלת הזאת כנגד העלויות הכרוכות בעניין. גיוס תמיכת
השוטרים ויחידות המשטרה בשימוש במתנדבים היא בעלת השפעה
מכרעת על הצלחת תוכנית המתנדבים. בפרק הבא נביא כמה המלצות
לשימוש יעיל בעבודת מתנדבים.
סיכום הפרק
ארצי שלה, מגוון המשימות המוטלות -בתחומים רבים – הארגון הכלל
עליה ועוד – משטרת ישראל היא משטרה מיוחדת במינה. מכיוון שכך,
כל שיטה חדשה של שיטור שתאומץ בישראל מחייבת התאמה מדויקת
לתנאים המיוחדים של ישראל. עם זאת, מן הראוי שמשטרת ישראל
תשאל (כפי שאכן עשתה) מהן השיטות שמפעילות סוכנויות משטרה
אחרות בהתמודדותן עם משימות דומות ופעילויות מקבילות. נכון אמנם
שאין לקבל באופן עיוור אף אחת מהשיטות שמוזכרות כאן, ואין לאמץ את
השיטות האלה ללא מחקר נוסף על אופן יישומן וללא התאמתן לישראל,
אבל ניתן ללמוד מהן רבות, ולהשתמש בהן כבסיס לגיבוש המלצות
הראויות לשיקולה של המשטרה בישראל.
51
4 פרק
המלצות להגברת יעילותה של משטרת ישראל
בפרק זה אנו מציגים המלצות אחדות להגברת יעילותה של משטרת
ישראל. ההמלצות מבוססות על המסקנות של מחקרנו, ועל הדיונים
והתצפיות שקיימנו במשטרת ישראל.
יש לנו שתי המלצות עיקריות. ראשית, משטרת ישראל צריכה
). מהלך procedural justice( לאמץ מודל שיטור המבוסס על צדק תהליכי
זה כרוך באימוץ מערך של אסטרטגיות להגדלת השקיפות של פעילות
המשטרה ולהגברת האחריותיות שלה על ביצועיה. שנית, אנו ממליצים
להפחית את השימוש בהרתעה כללית ולהעדיף את השימוש בהרתעה
ממוקדת. שינוי זה בגישת ההרתעה יצריך שינויים מבניים, ספציפיים,
בארגון המשטרה. אסטרטגיות אלה עולות בקנה אחד עם יוזמות שכבר
בעיה, -הוחל בביצוען בישראל, ואשר נועדו להביא להנהגת שיטור מוכוון
שיטור קהילתי ואסטרטגיות חדשות של הרתעה.
אנו מפרטים את האסטרטגיות הללו באמצעות המלצות שנועדו
לטפל בארבע סוגיות:
• מדידת ביצועי המשטרה לצורך הבטחת האחריותיות
•
הגדלת השקיפות, ההיענות וקשרי הקהילה של המשטרה
• מודרניזציה של כוח העבודה המשטרתי
•
.שיפור כושר ההרתעה של המשטרה
21- שיטור יעיל לישראל של המאה ה52
מודל שיטור המבוסס על צדק תהליכי: הגברת ההגינּות, האחריותיות
והיעילות
כפי שציינו קודם, התפישה של הציבור הישראלי את משטרת ישראל
מעורבת. אף על פי שאחד המוטיבים הנפוצים בשיח הציבורי הוא שמשטרת
ישראל משתפרת וחותרת לשינוי, ברור שחוסר שביעות הרצון מביצועי
המשטרה עדיין רווח מאוד ושורר בכל פלחי החברה הישראלית. לעתים
הוגנים, ואיכות השוטרים -יוצלחים ולא-קרובות השוטרים מתוארים כלא
נתפשת כבלתי אחידה.
אף על פי שרוב אזרחי ישראל אינם באים במגע עם שוטרים, לעמדות
שלהם יש השפעה על ביצועי המשטרה: כאשר רווחת התפישה שהמשטרה
סובלת מחסרונות רבים ושאת שורותיה מאכלסים שוטרים חלשים, עלולות
עמדות אלה לחבל בשיתוף הפעולה עם הקהילה, שהוא חיוני להצלחת
המשטרה. לעומת זאת, כשהציבור רוחש אמון למשטרה, נוצר מעגל
מיטיב: שיטור טוב ותוצאות טובות עוזרים לבנות תמיכה ציבורית, ותמיכה
ציבורית תורמת לתוצאות שיטור משופרות.
עניין מרכזי בניתוח שלנו הוא ששיטור יעיל הוא תוצאה של גורמים
רבים. הוא איננו תלוי אך ורק ביעילות של המשטרה, או בחריצות שלה,
אלא גם בקשרים בין המשטרה והקהילה שהיא משרתת.
, אך כעת נוספו 1.1 משעתק את המסגרת שהוצגה באיור4.1 איור
לו שתי הקטגוריות העיקריות של המלצותינו. כפי שנאמר קודם, שיטור
יעיל תלוי הן בתוצאות השיטור והן בתמיכת הציבור. אחד המוקדים
המרכזיים בעבודתנו היה הבנת מרכיב התמיכה הציבורית בתוך המסגרת
העלה כי משטרת ישראל זקוקה 2 הזאת. הדיון בתפישת הציבור בפרק
לאסטרטגיה יעילה יותר לפיתוח וטיפוח התמיכה הציבורית בה. הדבר נכון
לא רק כאשר מדובר ביחסי המשטרה עם קהילות מיעוטים, אלא גם כאשר
מדובר ביחסיה עם הציבור בכללותו.
מודל של צדק תהליכי הוא המפתח להגדלת תמיכת הציבור
במשטרת ישראל. צדק תהליכי איננו תוכנית וגם לא התערבות. הוא מודל
לשיטור המבוסס על שקיפות של מערכת המשפט הפלילי ועל הֹוגנּות.
קיימים סוגים רבים של צדק תהליכי בשיטור, ושלושה יסודות משותפים
לכולם: המשטרה זקוקה לתמיכת הציבור ולשיתוף הפעולה שלו; תמיכה
ושיתוף פעולה נגזרים מן הלגיטימיות הנתפשת של המשטרה; ולגיטימיות
). מחקרים מצאו Tyler, 2004( נתפשת נובעת בחלקה מפעולות המשטרה
53 המלצות להגברת יעילותה של משטרת ישראל
כי כאשר בני אדם מאמינים שקיבלו יחס הוגן משוטרים, כי כאשר הנהלים
וההחלטות של השוטרים מוסברים להם בצורה מכבדת, וכאשר הם
מאמינים שעניינם זכה להישמע, עולה הסבירות שהם יעריכו את המפגש
עם המשטרה כחיובי, גם אם תוצאות המפגש אינן מיטיבות איתם. ובאופן
כללי יותר: כשהציבור מבין את הנהלים וההליכים המשטרתיים, מאמין
שהם הוגנים, ומאמין שהמשטרה "לוקחת אחריות" על פעולותיה וביצועיה,
המשטרה נהנית מתמיכה ציבורית גדולה יותר. במדינת ישראל יש לכך
חשיבות מיוחדת, שּכן גישה כזאת עשויה גם להבהיר טוב יותר לציבור מהו
תפקיד המשטרה, ועל ידי כך לגרום להלימה רבה יותר בין ציפיות הציבור
ודפוסי השיטור.
4.1 איור
בתוספת המלצות21-מודל קונצפטואלי לשיטור יעיל בישראל של המאה ה
RAND RR287/1-4.1
• הכנת תוכנית של הרתעה ממוקדת
• מדידת היישום והתוצאות
• קביעת שיטות העבודה המוצלחות והפצתן בארגון
תוכנית הרתעה
• שיעור פשיעה
• רמת פיענוח
• סדר ציבורי
תוצאות שיטור
• אמון הציבור
• שביעות רצון הציבור
• שיתוף פעולה מצד הציבור
תמיכה ציבורית
יעילות המשטרה
• הפגנת הגינות וצדק
• הפגנת אחריותיות
צדק תהליכי
21- שיטור יעיל לישראל של המאה ה54
קיימים נתיבים אפשריים רבים למימוש צדק תהליכי. אנו קיבצנו בשני
תחומים רחבים את הפעולות שמשטרת ישראל יכולה לנקוט:
•
,הפגנת הגינות וצדק: היחס לכל האזרחים ניתן על פי נהלים קבועים
בלי קשר לזהּותם ולזהּות השוטרים המטפלים בהם. האזרחים זוכים
לכבוד וליחס הולם, ומותר להם לקחת חלק פעיל במפגשיהם עם
המשטרה (כלומר, השוטרים מקשיבים להם ממש).
•
הפגנת אחריות ציבורית: המשטרה אחראית לניטור הביצועים
וההתנהלות שלה, ועליה לוודא שהתנהלותה צודקת והוגנת. המידע
על ביצועי המשטרה מוגש לציבור, כך שהציבור יכול לשפוט בעצמו את
הגינות המשטרה. הפיכת מידע כזה לנגיש, כלומר הבטחת "שקיפות"
בהליכי המשטרה והתנהגותה, היא בעלת חשיבות מכרעת לצורך מתן
אפשרות לאזרחים להסיק מסקנות מושכלות ומבוססות על המשטרה.
מלמד כי בלי קשר לתנאים בפועל, משטרת ישראל 2 הניתוח בפרק
עדיין אינה מפגינה בצורה יעילה את שני העניינים האלה.
משטרות שונות ניגשו לסוגיית הצדק התהליכי בדרכים שונות. חלקן
סיפקו לאנשיהן הכשרה מּובנֵית ויצרו נהלים שנועדו להבטיח שמירה על
אמות מידה מסוימות במגעי השוטרים עם האזרחים. אחרות בחנו מחדש
את המדיניות והנהלים המקובלים כדי לקבוע אם הם מּוטים. יש גופי
משטרה שגם נקטו צעדים שנועדו להבטיח שכל אדם בארגון מבין היטב
את הנהלים ואת ההליכים.
הרחבת הצדק התהליכי והשקיפות פירושה כי משטרת ישראל צריכה
לעשות עבודה טובה יותר כדי לסייע לציבור להבין מה המשטרה עושה
וכיצד היא פועלת, ועל ידי כך לאפשר לו להעריך את הארגון על סמך ידע
מבוסס. משטרת ישראל כבר נקטה כמה צעדים שנועדו להסביר לציבור
את הנהלים וההחלטות שלה, ולכונן מערכת שתבטיח אחריותיות ציבורית.
אנו סבורים כי שיפורים נוספים הם בגדר האפשר, וכי הגמול עליהם יבוא
לידי ביטוי במונחים של הגברת שביעות הרצון של הציבור, תוצאות שיטור
טובות יותר ועבודת שיטור יעילה יותר בישראל.
55 המלצות להגברת יעילותה של משטרת ישראל
מדידת ביצועי המשטרה לצורך הבטחת אחריותיות
אנו ממליצים כי משטרת ישראל תפַתח ותפעיל מדדי ביצועים כדי למדוד
באמצעותם את שביעות הרצון של הציבור, את יושרת המשטרה וכן
, ומתוארות 4.1 ביצועים של שוטרים יחידים. ההמלצות מסוכמות בטבלה
ביתר פירוט בהמשך.
הרחבת מערכת מפנה כדי שתכלול מדדים להערכת שביעות הרצון של הציבור
ויושרת המשטרה
למשטרת ישראל יש מערכת מדידת ביצועים חדשה ומתקדמת, מפנה
שמה, שתשמש להערכת הביצועים ברמת התחנה והמחוז. אנו מציעים
כמה גישות להרחבת מפנה, כך שתכלול התמקדות טובה יותר בתוצאות
הקשורות במידת שביעות הרצון של הציבור מביצועי המשטרה.
כיום גובר השימוש בסקרים לצורך הערכת ביצועי השיטור. מדדים
מסורתיים רבים להערכת פעילות המשטרה, כגון כמות התלונות על
פשעים או מספר המעצרים, התגלו כבעייתיים וקשים לפרשנות. לדוגמה,
אם מספר המעצרים עולה, ניתן להסיק שהשוטרים חרוצים ועובדים קשה,
אבל אי אפשר לדעת אם הם אכן מרתיעים בני אדם מלבצע פשעים. סקרים
שנערכים בקרב תושבי הקהילה יכולים להניב תמונה מדויקת בהרבה של
4.1 טבלה
המלצות: מדידת ביצועי שיטור ואחריות
תחום
המלצות
שביעות רצון הציבור•
בדיקת שביעות הרצון של הציבור משירותי המשטרה, ושימוש בתוצאות
כדי להבין מהן האינטראקציות שנותרו בעייתיות ואשר הטיפול בהן מחייב
מתן הכשרה נוספת לשוטרים או נקיטת התערבויות ניהוליות אחרות.
יושרת המשטרה•
סקירת תרבות היושרה בכל תחנה מחוזית, ושימוש בתוצאות כדי
לשפר את הכשרת השוטרים וליזום התערבויות אחרות לתיקון הנורמות
התרבותיות בכל מחוז שיימצא חורג מייעדי משטרת ישראל להתנהגות
משטרתית הולמת.
ביצועים של שוטרים
יחידים
•
בחינה שיטתית של תוצאות אינטראקציות של המשטרה והציבור כדי לטפל
בשוטרים שהתנהגותם לא מקצועית או לא רצויה.
•
פיתוח מערכת בקרה להערכת כשירות, היענות והגינות של שוטרים
יחידים.
21- שיטור יעיל לישראל של המאה ה56
.שיעור הפשיעה האמיתי, ולשמש להערכת תחושת הביטחון של הקהילה
יש שני סוגי סקרים שכדאי במיוחד למשטרת ישראל לשקול את עריכתם:
סקרי מגעים שלא מרצון למדידת שביעות הרצון של הציבור מביצועי
המשטרה, וסקרי אווירה ותרבות למדידת היושרה של המשטרה. רידג’ווי
) דנים בתהליך של מדידה Ridgeway et al., 2009, 43-48( ועמיתיו
והשוואה שניתן להשתמש בו כדי להעריך ביצועים של שוטרים יחידים.
) דנים במערכות התראה מוקדמת Walker et al., 2001( ווקר ועמיתיו
שעוזרות בזיהוי שוטרים בעייתיים.
סקרי מגעים שלא מרצון למדידת שביעות הרצון של הציבור
) בודקים עמדות Involuntary contact surveys( סקרי מגעים שלא מרצון
של בני אדם שהמשטרה עיכבה בגלל עבירת תנועה או לצורך תשאול.
) בבריטניה ובמחקרים אחרים נטען Macpherson, 1999( בדו"ח מקפרסון
כי עיכוב בידי המשטרה מעורר רגשות של איבה ועוינּות, בעיקר בקרב
בני מיעוטים. טענה זו משמשת להסביר ממצא שכיח אחר, והוא כי רמת
שביעות הרצון של בני מיעוטים אתניים מהמשטרה נמוכה מזו של בני הרוב
). מחקרים חדשים מלמדים שרמת שביעות Weitzer and Tuch, 2002(
הרצון ממגעים שלא מרצון עם המשטרה ניתנת לשינוי, וכי אפשר לשפר
אותה באמצעות הגדלת הבהירות והפגנת יחס מכבד מצד השוטרים בזמן
האינטראקציה. במחקר שנערך בסיאטל נמצאו הבדלים מובהקים בין
Davis and( משיבים לבנים ושחורים שבאו במגע שלא מרצון עם שוטרים
). המשיבים השחורים נטו פחות לומר שהשוטרים טיפלו Hendricks, 2007
בהם באופן מקצועי, שהשוטרים הסבירו להם את הסיבות לעיכוב, שהיתה
לשוטרים סיבה טובה לעכב אותם, שהשוטרים עיכבו אותם לזמן סביר,
שהשוטרים הסבירו מהן החובות המוטלות עליהם, או שהטיפול הכולל
שלהם במצב היה משביע רצון. סקר סיאטל מצא (והדבר עולה בקנה
אחד עם מחקרים אחרים), שדעות של בני אדם על המשטרה התגבשו
פחות בגלל עצם המפגש שלא מרצון עם המשטרה, ויותר בגלל התנהלות
השוטרים במהלך המפגש.
משרד המשפטים של ארצות הברית בודק באופן סדיר את המגעים
מרצון ושלא מרצון שמתקיימים בארצות הברית בין אזרחים ושוטרים. סקר
) הוא Police-Public Contact Survey – PPCS( ציבור-מפגשי משטרה
National Crime Victimization( השלמה לסקר הארצי של קורבנות פשיעה
שנה ומעלה בכל 12 ), האוסף נתונים על הפשיעה נגד בניSurvey – NCVS
נשאלים על מפגשיהםPPCS רחבי ארצות הברית. המשתתפים בסקר
57 המלצות להגברת יעילותה של משטרת ישראל
החודשים שקדמו לעריכת הסקר. סקר מפגשי 12 עם המשטרה במהלך
-ציבור מספק מידע מפורט על האופי והמאפיינים של מפגשי פנים-משטרה
פנים בין שוטרים ואזרחים, כולל הסיבה למפגש ותוצאותיו.-אל
המלצה: משטרת ישראל, או גוף מחקר עצמאי, צריכים לערוך סקרים
סדירים לבדיקת שביעות הרצון של הציבור משירותי המשטרה, ולהשתמש
בתוצאות הסקרים כדי להבין מהם סוגי המפגשים עם הציבור שנותרו
בעייתיים, ומה הן ההכשרה הנוספת או ההתערבויות הניהוליות האחרות
הדרושות כדי לטפל בהם.
סקרי אווירה ותרבות למדידת היושרה של המשטרה
סקרי אווירה ותרבות נועדו להעריך את תרבות היושרה בכוחות המשטרה.
הסקרים האלה נערכים בקרב שוטרים המשרתים ביחידה מסוימת, ומודדים
את רמת הסלחנות שלהם כלפי סטיות מן הקוד האתי של המשטרה.
היושרה של המשטרה מוגדרת כ"נטייה הנורמטיבית בקרב שוטרים
לעמוד בפיתויים לנצל לרעה את הזכויות והפריבילגיות הכרוכות בעבודתם"
). כששוטרים מפרים נורמות של יושרה כפי Ivkovic and Shelley, 2008(
שאלה הוגדרו בחוק, או בידי המשטרה, הם עלולים לפגוע קשה באמון
). נוכח סכנה חמורה Bayley, 2002( ובכבוד שהציבור רוחש לשלטון החוק
זאת חותרות רוב סוכנויות המשטרה לשמור על רמות יושרה גבוהות
באמצעות גיוס כוח אדם מתאים, והטמעת "האווירה והתרבות" של
).Klockars et al., 2000( המשטרה בו
אף שיושרת המשטרה העסיקה מומחי שיטור לאורך השנים, רק
לאחרונה פּותח מדד יושרה אובייקטיבי. בעבר היה המדד המקובל ליושרת
השוטרים כמות התלונות של הציבור; אבל הוכח שמדד זה מושפע מגורמים
Walker, ,רבים, ובמיוחד ממידת הקלּות שבהגשת תלונה (ראו לדוגמה
). בשנות התשעים בוצעה מדידה של רמת היושרה באמצעות שיטה 2005
חדשה, שמניחה כי השוטרים המשרתים בכוח נתון חולקים לא רק מערך
משותף של כללים ונורמות התנהגות, אלא גם תרבות המבוססת על
כללי ההתנהגות המשותפים ועל הציפיות של הנהגת הארגון. לתרבות
המשותפת הזאת יש השפעה עצומה, והיא שקובעת במידה רבה מה
Sauerman( השוטרים תופסים כהתנהגות קבילה ומה הם רואים כסטייה
).and Ivkovic, 2008
21- שיטור יעיל לישראל של המאה ה58
השיטה למדידת היושרה שפיתח החוקר קרל קלוקארס פשוטה
וקלה לביצוע. בהיותו בסביבה המבטיחה חשאיות וביטחון מוגשת לשוטר
הפרות של נורמות משטרתיות, והשוטר מתבקש לדרג 11 רשימה של
את המקרים על פי חומרתם, הצעדים המשמעתיים הצפויים והנכונּות של
3,000-המשיב לדווח על המקרה. אחרי שהסקר הועבר בקרב יותר מ
שוטרים בשלושים סוכנויות משטרה, גילו החוקרים "הבדלים משמעותיים
Klockars et al.,( "בסביבות היושרה של המשטרות שהשתתפו במחקר
). קלוקארס הגיע למסקנה ש"אימוץ הדעה שיושרה היא עניין 2001, 1
"
ארגוני או תעסוקתי יעיל יותר מהדגשת האתיקה או המוסריות האישית
). בסקר נעשה שימוש נרחב במשטרות רבות, Klockars et al., 2005, 1(
בארצות הברית ומחוצה לה, שהצורך לחולל בהן רפורמה היה ברור לרבים
).Davies et al., 2010(
,המלצה: משטרת ישראל צריכה להשתמש בסקר שפיתח קלוקארס
או בסקר דומה שיותאם לשימוש במשטרת ישראל, כדי להעריך את
תרבות היושרה בכל תחנות המשטרה, ולהשתמש בתוצאות הסקר כדי
למקד את הכשרת השוטרים והתערבויות ניהוליות אחרות בתיקון הנורמות
התרבותיות בכל תחנה שתימצא חורגת מהיעדים שמשטרת ישראל מציבה
להתנהגות הולמת של אנשיה.
מדידת ביצועים של שוטרים יחידים
שינוי מוצלח של תרבות שיטור מחייב שינויים בהכשרת השוטרים ובשיטת
ההערכה של הביצועים שלהם. לדוגמה, אחד המרכיבים העיקריים
ברפורמה שהונהגה במשטרת לוס אנג’לס בעשור האחרון היה שינוי
מערכת ההדרכה כך שתתמקד יותר במקצועיות השוטרים, וכדי לשפר את
ההדרכה יזמה המשטרה איסוף נתונים נרחב על ביצועי השוטרים בשטח.
תלונות על שוטרים, ותקריות כמו שימוש מופרז בכוח וירי לא מוצדק בידי
שוטרים, תועדו ביתר יסודית ושקיפות.
והנה עוד דוגמה: במענה לתלונות על משוא פנים בקרב השוטרים
שלהן, ביצעו משטרות סינסינטי וניו יורק הערכות ביצועים אישיֹות.
בהערכות נבדקו תוצאות שיטור שעשויות לשקף התנהגות לא מקצועית
או לא רצויה, ונערכו השוואות בין שוטרים שהופקדו על מקופים דומים,
ופעלו במשמרות דומות ועם תחומי אחריות דומים. מערכת המדידה
וההשוואה הזאת חשפה שוטרים שעצרו אנשים בני קבוצת מיעוט, קבוצה
59 המלצות להגברת יעילותה של משטרת ישראל
אתנית, מגדר מסוים או בעלי מאפיינים אחרים בתדירות גבוהה במובהק
).Ridgeway, 2007( מעמיתיהם בנסיבות דומות
שוטרים שדפוסי התוצאות שלהם חריגים אינם בהכרח שוטרים
שהתנהגותם אינה מקצועית, אבל ניטור קפדני של התנהגות שוטרים
ותוצאות שיטור עשוי להיות בעל ערך רב לאיתור בעיות אמיתיות כשהן
מתעוררות, וכלי להעברת המסר לשוטרים שהם אחראים למעשיהם וכי
יידרשו למסור דין וחשבון עליהם.
הנה כי כן, הבקרה חיונית להערכת ביצועים. עם זאת, יש מרכיבים
רבים בביצוע שאינם ניתנים לזיהוי וכימות מתוך התוצאות בשטח. חשוב
גם להטיל על השוטרים את האחריות לכשירותם, לאופן התגובה שלהם
לבעיות המטרידות את האזרחים, לנימוסיהם ולהגינּות שלהם, וניתן לעשות
זאת באמצעות תיעוד מקיף יותר של פעילויות השוטרים והמפגשים שלהם
). הקלטות וידיאו המתעדות מפגשים של Mastrofski, 1999( עם אזרחים
שוטרים עם אזרחים מציעות מקור מידע עשיר במיוחד על רמת המקצועיות
). כפי שנאמר קודם, מצלמות Ridgeway et al., 2009( האישית של השוטר
שהוצמדו לגופם של שוטרים במשטרת ישראל תיעדו מפגשים עם הציבור
באופן המאפשר לדרג את רמת הכשירות והמקצועיות של שוטרים
ספציפיים בשגרת עבודתם. לתיעוד הזה יש עוד יתרון: הידיעה שהמגעים
המתועדים עשויים לעמוד לבחינה והערכה קפדנית יכולה להשפיע לטובה
על התנהגותם של השוטרים.
המלצה: "משטרת ישראל צריכה לבחון בשיטתיות את תוצאות מפגשי
השוטרים עם הציבור כדי לזהות שוטרים שדפוסי התוצאות שלהם עשויים
להעיד על התנהגות לא מקצועית או לא רצויה ולטפל בהם. בנוסף, על
משטרת ישראל לפתח מערכת ניטור ביצועים כמו זו שהציע מסטרופסקי
), או להשתמש כדרך שגרה בתיעוד וידיאו של מפגשי Mastrofski, 1999(
שוטרים עם הציבור, כדי להעריך את רמת הכשירות, ההיענות, הנימוסים
וההגינות של אנשיה.
בתוך מערך המלצות זה מובלעת גם ההצעה שמערכת מפנה תתחיל
לעבור מהערכה ברמת תחנות משטרה בלבד להערכה גם של "שוטרים
יחידים" בתחומים שבהם יש לכך חשיבות. הדבר אמור לכלול גם מעקב
אחרי התוצאות בשטח של מפגשי השוטר היחיד עם הציבור, ושל פעילויות
שיטור אחרות ברמת השוטר היחיד. לצורך השגת מטרה זו על משטרת
21- שיטור יעיל לישראל של המאה ה60
ישראל לשקול ביצוע ניסוי בהיקף גדול יותר עם מצלמות גוף, ולבדוק את
האפשרות להשתמש בהן בעתיד כחלק בלתי נפרד מההערכות השגרתיות
של השוטרים.
שיפור השקיפות, המעורבות בקהילה וההיענות של משטרת ישראל
מציגה את ההמלצות שלנו בדבר הגדלת השקיפות של משטרת 4.2 טבלה
ישראל, הגדלת מעורבותה בקהילה ושיפור ההיענות שלה לפניות הציבור.
אספקת נתונים מפורטים על הפשיעה וביצועי המשטרה
הניתוח שעשה מכון ראנד לפרסומים של אמצעי התקשורת ולשיחות עם
קבוצות המיקוד מצא כי משטרת ישראל זוכה להערכת הקהילה כשהיא
מצליחה או פועלת לשיפור ביצועיה, אלא שהערכה כזאת ניתנת רק כאשר
הציבור נחשף למאמצי המשטרה ולהישגיה. מצד שני, כאשר יש כישלונות,
או כשקורים אירועים שנתפשים ככישלונות, השיח הציבורי חוזר"מיד
לעסוק באוזלת היד של המשטרה.
הבחנות אלה מצביעות לא רק על החשיבות שיש להגברת השקיפות
בכל מה שקשור למאמצים שעושה משטרת ישראל כדי להשתפר, אלא גם
על הצורך לספק לציבור מידע מפורט על הפשיעה, על מגמות הפשיעה ועל
ביצועי המשטרה (למשל, מהירות התגובה לפניות הציבור ושיעור פענוח
4.2 טבלה
המלצות: שקיפות, מעורבות בקהילה והיענות
תחום
המלצה
דיווח לציבור על ביצועי
המשטרה
•
אספקת נתונים מפורטים על הפשיעה וביצועי המשטרה, שימוש ברשתות
חברתיות ובאמצעי תקשורת אחרים כדי לחזק את ההכרה הציבורית
במאמצים שמשטרת ישראל עושה כדי לשפר את ביצועיה
גופי פיקוח אזרחיים•
בחינת אפשרויות להגדלת השקיפות באמצעות הפעלת שותפים אזרחיים
שיספקו פיקוח מהימן על הצהרות המשטרה ופעולותיה
61 המלצות להגברת יעילותה של משטרת ישראל
מעשי הפשע). מידע כזה יכול לקדם דיון מושכל יותר, וביקורתי פחות, על
ביטחון הקהילה וביצועי המשטרה. אפשר להשתמש באמצעי התקשורת
וברשתות חברתיות כדי להבליט הישגים, להצביע על שיפור במגמות, או
להסביר כיצד המשטרה משנה את גישתה כדי לטפל בבעיות מתמשכות
(או מחמירות) או בירידה בביצועים שלה.
כיום נוטים כוחות משטרה להנגיש לציבור יותר ויותר מידע על
הפשיעה ועל פעולות המשטרה. בלוס אנג’לס אפשר להזין כתובת לאתר
מקוון המנוהל בידי המשטרה, ולקבל מיפוי של הפשעים שבוצעו בתוך
רדיוס מוגדר סביב הכתובת לאורך תקופה מוגדרת. היו שטענו שהנגשת
מידע מהסוג הזה עלולה להדאיג את הציבור, לגרום לאנשים לחוש בטוחים
פחות, לספק מידע מועיל לעבריינים ואפילו להגביר את סכנת הניכור
בקרב קבוצות המצויות בקצות הספקטרום הפוליטי. אבל בפועל לא גרמה
הנגשת המידע על הפשיעה ועל המשטרה לדבר מן הדברים האלה.
מחקרים מלמדים שאספקת מידע מדויק על שיעורי הפשיעה, גם כשאלה
גבוהים, מובילה ליתר שביעות רצון של הציבור מהמשטרה. כשהציבור
מקבל מידע טוב יותר על הפשיעה ועל ביצועי המשטרה, ומיטיב להבין
את מחויבותה של המשטרה לשקיפות ולשיפור הביצועים, הציבור עשוי
להגביר את אמונו בהנהגת המשטרה ולהגביר את תמיכתו בארגון.
המלצה: "יש לספק לציבור נתונים מפורטים על הפשיעה ועל ביצועי
המשטרה, תוך שימוש ברשתות חברתיות או באמצעי תקשורת אחרים,
כדי לחזק את הכרת הציבור במאמצים שמשטרת ישראל עושה כדי לשפר
את ביצועיה.
בחינת אפשרויות לפיקוח אזרחי
מימוש ההמלצה הקודמת מניח את קיומו של מרכיב חיוני בביצועי המשטרה
שייתכן שהוא חסר בישראל: הנחת היסוד שהמשטרה מספקת מידע
מדויק על פעולותיה. גם ארגונים ממשלתיים אחרים בישראל מתמודדים
עם בעיות של אמינות, אבל המחקר של מכון ראנד ממחיש כי בעיית
האמינות של משטרת ישראל מקיפה את כל הקהילות בישראל, ולא רק את
קהילות המיעוטים בה. אם משטרת ישראל מעוניינת להגביר את התמיכה
21- שיטור יעיל לישראל של המאה ה62
הציבורית בה, היא חייבת להוכיח ניתוק מן העבר, ולעשות זאת באמצעות
מהלך שייתפש כדרמטי ויוצא דופן.
בדומה לגופי משטרה אחרים, גם משטרת ישראל מספקת לציבור שירות
הממומן בידי הציבור, ובסופו של דבר היא חייבת לתת דין וחשבון לציבור.
עמידה בציפיות הציבור מחייבת את הנהגת המשטרה לא רק לדאוג לכך
שהשירות לציבור יינתן ביעילות ובהגינות, אלא גם לספק לציבור עדּות
שזהו אכן המצב בפועל. משטרות רבות בארצות הברית (בהן אלה של
ניו יורק, לוס אנג’לס, סן דייגו, סינסינטי וסיאטל) מצאו את עצמן במצבים
שגרמו לציבור לחשוד כי ניהול המשטרה וביצועיה אינו נעשה בקפידה
ובתום לב הנחוצים להבטיח את רמת השירות המצופה. יש קווי דמיון
אחדים בין המקרים האלה והמצב השורר בישראל.
במקרים הנזכרים למעלה נעשה לבסוף שימוש בכל מיני רשויות
פיקוח אזרחיות עצמאיות כדי לשפר את האחריותיות והשקיפות של
המשטרה וכדי לבצע כל מיני הערכות שלה. גופי הפיקוח האלה יכולים
להיות ועדות בדיקה עצמאיות לטיפול בתלונות הציבור, כמו הגוף הפועל
כיום בעיר ניו יורק; משרדים ממשלתיים לפיקוח עצמאי על המשטרה,
כפי שקורה בלוס אנג’לס; עורכי דין אזרחים שנשכרים כדי לעמוד בראש
מערך של חקירות פנימיות, כפי שניסו לעשות במשטרת סיאטל; ומשגיחים
עצמאיים רשמיים שתפקידם לחקור ולדווח לציבור על פעילויות משטרתיות
המטרידות את הציבור יותר מהרגיל, כגון שימוש יתר בכוח, משוא פנים
בביצוע עיכובים או מעצרים, והתנהלות משטרתית לא ראויה אחרת.
אם רעיון הפיקוח נתפש כ"שותפות"עם גוף חיצוני אחד או יותר
לצורך הגברת אמינות המשטרה, הפיקוח נעשה כלי שבכוחו להגביר את
השקיפות של המשטרה ולהגדיל את ביטחון הציבור בכך ֹ שהמשטרה
מחויבת לתת דין וחשבון על מעשיה, שאין בה סובלנות כלפי התנהגות
בלתי מקצועית, וכי ראשיה נוקטים את הצעדים הדרושים כדי לשפר את
התרבות הארגונית של המשטרה ואת הביצועים שלה.
המלצה: "משטרת ישראל צריכה להתחיל למסד מנגנונים להגברת
השקיפות שלה באמצעות פיקוח עצמאי ואמין על הצהרותיה ופעולותיה.
63 המלצות להגברת יעילותה של משטרת ישראל
מודרניזציה של כוח העבודה
מכון ראנד לא התבקש לעסוק במישרין בכוח העבודה של משטרת
ישראל. עם זאת, כמה מהנושאים שאנשי המכון התבקשו לנתח הובילו
אותם לסוגיות הקשורות באיכות ובמקצועיות של סגל המשטרה. בפרק זה
אנו מציגים ממצאים והמלצות שעלו מתוך עבודתנו ועניינם הכשרת כוח
מציגה את המלצותינו בנושא.4.3 העבודה של המשטרה וניהולו. טבלה
הכשרת השוטרים וסגל העזר למגע עם הציבור
כדי לוודא שהמפגשים של הציבור עם השוטרים ועובדי העזר במשטרה יתבצעו
באופן שתומך בצדק התהליכי, על המשטרה לגבש סטנדרטים גבוהים של
מקצועיות ולדאוג לתת לאנשיה הכשרה שתבטיח את העמידה בהם.
באמצעות הדרכת השוטרים כיצד להיות פתוחים, גלויים ומכבדים
יותר, משטרת ישראל יכולה להעלות את רמת שביעות הרצון של הציבור
מהאופן שבו השוטרים מטפלים באזרחים במהלך מפגשים שלא מרצון.
מחקר מאיר עיניים שנערך בקווינסלנד, אוסטרליה, בחן אם שוטרים יכולים
להעלות את רמת שביעות הרצון של האזרחים במפגשים שלא מרצון
באמצעות שינוי אופי האינטראקציה: על השוטרים הוטל לעכב נהגים כדי
לערוך להם מבחן נשיפה. בחלק מהמקרים הם התבקשו לבצע את ההליך
ללא שום הסבר, ובמקרים אחרים הם התבקשו להסביר לאדם שעיכבו
4.3 טבלה
המלצות: מודרניזציה של כוח העבודה
תחום
המלצה
הכשרת שוטרים ועובדי
עזר
•
להבטיח שכל השוטרים הסדירים, מגויסי שחם והמתנדבים קיבלו הכשרה
לבוא במגע עם אזרחים באופנים המחזקים את הצדק התהליכי
הכשרה וניהול של
מתנדבים
•
לפתח הצהרת משימה ויעדים ברורים לשימוש במתנדבים
• לפקח ולתת משוב על ביצועים ואחריות
• לנטר את היעילות של תוכנית שחם ותוכנית המתנדבים
הערכה אסטרטגית
של מדיניות הגיוס
וההכשרה
•
,לערוך מחקר אסטרטגי ממוקד על יעדי המשטרה, משימותיה ופעילויותיה
ולבדוק מהו כוח האדם שיוכל להשיג אותם לאורך זמן
•
,על סמך הנאמר לעיל, לבצע הערכה של המאזן הנכון בין שוטרים סדירים
מגויסי שחם, אזרחים ומתנדבים במשטרה
21- שיטור יעיל לישראל של המאה ה64
את הנהלים שעל פיהם הם פועלים ואת הסיבה לפעולתם (מצב של צדק
). המחקר מצא שנהגים Tyler, 2004; Tyler and Wakslak, 2004( )תהליכי
שבמפגשיהם עם המשטרה התקיים מצב של "צדק תהליכי", חשבו
שהשוטרים היו הוגנים יותר, חשו יותר אמון וביטחון במשטרה, ודיווחו על
רמות שביעות רצון גבוהות יותר מהשוטרים, בהשוואה לנהגים שהמפגשים
Centre of Excellence in( .שלהם היו עם השוטרים שלא סיפקו הסבר
).Policing and Security, 2013
למאמצים לשיפור תפישת הציבור את המשטרה עשוי להיות אופי
"מתגלגל". מחקרים מצאו שסיפורים שאנשים שמעו מחברים ומקרובי
משפחה על מפגשיהם עם המשטרה מילאו תפקיד חשוב בגיבוש דעתם
). לכן, כאשר אנשים מסַפרים על Miller et al., 2005( על המשטרה
חוויותיהם החיוביות לחברים ולקרובים, הסיפורים שלהם עשויים להשפיע
גם על אזרחים שלא באו במגע ישיר עם שוטרים שקיבלו הכשרה בהתאם
למודל של צדק תהליכי ולשפר את יחסם למשטרה.
המלצה: כל השוטרים, כולל שוטרי השח"ם והמתנדבים למשטרה,
חייבים לקבל הכשרה כיצד לבוא במגע עם הציבור בדרכים שעולות בקנה
אחד עם מודל הצדק התהליכי. דרכים אלה כוללות מתן הסבר על נוהלי
המשטרה, הענקת יחס מכבד לכל אזרח, הקשבה לאזרחים והתייחסות
לטענותיהם, הענקת יחס שווה והוגן לכל, וכן הפגנת רמה מינימלית של
ידע ושל יכולת.
הכשרת מתנדבים וניהולם
במהלך הפגישות עם קבוצות המיקוד לא הצלחנו להבחין בהבדל בין הדרך
שבה תפשו המשתתפים את שוטרי הקבע והדרך שבה הם תפשו את
מגויסי השח"ם ואת המתנדבים. ראיות נקודתיות מצביעות על כך שהציבור
הישראלי מתקשה להבחין ביניהם, שּכן כולם לובשים מדים דומים. זוהי
בעיה חמורה למשטרה בגלל המספר הגדול של המתנדבים, רמת ההכשרה
הנמוכה יותר הנדרשת מהמתנדבים וממגויסי שחם, והאחריות הרבה
שניתנת להם. כוחות שחם ומתנדבים עלולים לפגוע בדימוי המקצועי של
משטרת ישראל, וכן ברמות הביצועים שהיא חותרת להשיג. כדי לעשות
שימוש טוב ויעיל יותר במתנדבים, ובתוך כך לוודא שלא יוצבו בעמדות
שבהן חוסר הניסיון והיעדר ההכשרה הפורמלית שלהם לא יקרינו לשלילה
על כלל משטרת ישראל, צריכה המשטרה לעשות כמה צעדים.
65 המלצות להגברת יעילותה של משטרת ישראל
סוגיית המתנדבים בישראל מורכבת וקשורה בהיסטוריה של ישראל,
בנורמות שלה ובאיומים החיצוניים עליה לא פחות משהיא נוגעת ליעילות
השיטור. תוכנית המתנדבים משרתת צרכים חברתיים נוספים פרט לתוצאות
שיטור גרידא, וגם שיקולים פוליטיים עשויים שלא לתמוך בצמצום מספר
המתנדבים. מהסיבות האלה חשוב מאוד שהמשטרה תגבש הצהרת
משימה ברורה ויעדים מפורטים לשימוש במתנדבים. המהלך הזה חייב
לכלול הצהרה ברורה המבהירה את מטרת כוח המתנדבים, את סוגי
הפעילויות המתאימות למתנדבים ואת המבנה של כוח המתנדבים. על
המשטרה לשקול כיצד יתרמו המתנדבים ליעילות שלה.
לצורך פיתוח הצהרת המשימה והיעדים יהיה על משטרת ישראל
לאסוף מידע ממקורות רבים, ובהם מתנדבים פעילים, אנשים מן הקהילה
ושוטרים. המידע שייאסף מהמקורות האלה עשוי לסייע בזיהוי הפעילויות
המתאימות ביותר לקשת הכישורים שהמתנדבים מביאים עמם, וכן בזיהוי
הצרכים של הקהילה והדרכים שלדעת המשטרה יהיו הטובות ביותר
לשילוב המתנדבים בפעילויותיה. כדי להבטיח שהשוטרים יקבלו את
המתנדבים, חשוב מאוד לשתף אותם בהגדרת המשימה והיעדים של כוח
המתנדבים,
כבר כיום יש במשטרת ישראל הבחנה בין מתנדבים שמבצעים
תפקידים מובחרים לבין מתנדבים שמספקים שירותים מסוגים אחרים. יש
חשיבות להבחנה בין תפקידי מתנדבים שיש בהם ציפיות גבוהות לנוכחות
ולביצועים לבין תפקידים שאינם דורשים זאת. מתנדבים מובחרים, שעברו
סינון קפדני והכשרה גבוהה, יכולים לשרת כחלק מכוח המשטרה וליהנות
מסמכות לגיטימית מסוימת על הציבור. אבל העקרונות לניהול יעיל של
המשאב האנושי צריכים לחול הן על מתנדבים מובחרים כאלה והן על
המתנדבים הממלאים תפקידים תובעניים פחות. הדרכים הטובות ביותר
למנוע חריגות ולעודד ביצועים טובים בקרב המתנדבים אינן שונות מאלה
הן כוללות פליטת אנשים שאינם 1.שאמורות לחול על שאר השוטרים
עומדים בדרישות, מתן הכשרה הולמת, פיקוח והנחיה, מתן משוב על
ביצועים ואחריותיות, וגם תגמולים על התנהגות למופת. בלי קשר לרמת
הפיקוח הישיר, כל המתנדבים צריכים להידרש להיות אחראים ולתת תת
Anderson, Ones, Sinangli, and :להרחבה על היסודות לניהול יעיל של המשאב האנושי ראו 1
.Viswesvaran, (2002)
21- שיטור יעיל לישראל של המאה ה66
דין וחשבון על מעשיהם. משטרת ישראל אמורה להבהיר למתנדבים
מה הציפיות שלה מהם ולספק להם משוב. על המשטרה לערוך בדיקות
ביצועים סדירות גם למתנדבים בעמדות מובחרות יותר המחייבות השקעת
זמן רב.
כדי שהמשטרה תוכל לא רק לנהל את המשאב האנושי הזה ביתר
יעילות, אלא גם לספק בסיס להסבר מהם טיב ורמת המעורבות הנכונים
למתנדבים במשימות שיטור, עליה לבצע ניטור מתמיד והערכה מתמשכת
של המתנדבים ושל מגויסי שחם. אנו ממליצים לאסוף נתונים ממקורות
אחדים, ובהם סקרים וראיונות עם מתנדבים, תגובות של קבוצות בקהילה,
תיעוד תלונות הציבור, וכן ראיונות עם שוטרים שמפקחים על מתנדבים
ושוטרים באופן כללי.
חשוב לציין כי מתוך כל כוחות המתנדבים שניתחנו במחקרנו, רק
המתנדבים של דרום אפריקה לובשים מדים שלא ניתן להבדיל בינם
לבין מדי השוטרים. בסביבה שבה שורר גם כך בלבול רב ביחס לתפקיד
המשטרה, ויש בה תפישה בדבר שונּות גדולה מאוד ברמת הביצועים
של שוטרים שונים, ייתכן שראוי למשטרה לשקול אם מדיניות זו של
הבדל נתפש בין שוטרים מקצועיים לבין מתנדבים אכן משרתת את -חוסר
המשטרה כארגון או את המדינה במאמץ שלהן לשכנע את הציבור ביכולות
של השוטרים המקצועיים.
המלצה: יש לגבש הצהרת משימה ויעדים ברורים לשימוש בכוח
המתנדבים במשטרה. על המשטרה גם לדבוק בעקרונות המפתח של
ניהול המשאב האנושי באמצעות סינון יעיל של מתנדבים לתפקידים
מובחרים, התאמת המיומנויות לדרישות התפקיד, הקמת מסלולי הכשרה
למתנדבים, פיקוח והנחיה, מתן משוב על ביצועים והקפדה על אחריותיות.
יש לבחון את הצורך במדים שיאפשרו להבחין בין שוטרים למתנדבים,
ולבצע ניטור מתמיד והערכה של יעילות מסלולי המתנדבים ומגויסי שחם.
67 המלצות להגברת יעילותה של משטרת ישראל
שימוש בנקודת מבט אסטרטגית לטיפול בסוגיית כוח האדם במשטרה
מכון ראנד לא התבקש לעסוק במישרין בסוגיות של כוח אדם, אבל חלק
ממאמצי המחקר (כמו בדיקת המשאבים של משטרת ישראל לעומת
משטרות אחרות, הטיפול ביישום מודל הצדק התהליכי וההשוואה בין
משטרת ישראל ומשטרות אחרות בסוגיה של הפעלת מתנדבים במשטרה)
הובילו בעקיפין לדיון בסוגיות האלה. איננו מצויים בעמדה שמאפשרת לנו
להמליץ לדוגמה שהמשטרה תגביר באופן ניכר את השימוש באזרחים,
5 ששיעורם בכלל כוח האדם של משטרת ישראל לא עלה מעולם על
האחוזים שמועסקים ברוב 35 עד25 -אחוזים, שהם הרבה פחות מ
אחרי הכל, הדרישות ממשטרת ישראל 2.המשטרות בארצות הברית
שונות, כפי שהדבר בא לידי ביטוי בתפקיד שהיא ממלאת במצבי חירום
לאומיים. בדומה לכך, אין לנו בסיס לשפוט את רמת המתנדבים, ואת
התפקידים המתאימים להם בביצוע מנעד משימות השיטור בישראל. עם
זאת, אין ספק שמשטרת ישראל תצא נשכרת אם תחליט לבצע בכוחות
עצמה הערכות כאלה.
גיוס שוטרים צריך להיעשות בהתאם ליעדים שמדינת ישראל מציבה
למשטרה, למשימות שהשוטרים מתבקשים לבצע, ולפעילויות שהם
מבצעים כדי להשיג את היעדים הללו. אם משטרת ישראל מעוניינת לשמור
על רמת היעילות שהיא מצפה מעצמה, עליה להשתית על הבסיס הזה, כל
הכרעה שתקבל בסוגיות כמו מספר השוטרים הדרוש, קטגוריות שונות של
שוטרים ותנאי ההעסקה של השוטרים.
חשוב שהמשטרה תשקול ביצוע ניתוח קפדני של התפקידים בה,
כדי להשיג התאמה טובה יותר בין משאבי כוח האדם שלה ויעדיה
האסטרטגיים. ניתוח כזה צריך לבחון
• ניסיון וכישורים הנדרשים להגשת מועמדות לתפקידים שונים
• דרישות מינימום להכשרה ראשונית ולהכשרה מתמשכת
• מי יבצע את התפקיד טוב יותר – שוטר או אזרח
• האם התפקיד מתאים למתנדב או למגויס שחם
מהפרסומים של משרד המשפטים האמריקאי על נושאי ניהול אכיפה עולה כי כשליש 2
: היו אזרחים. ראו2007-מהמועסקים במשטרות מקומיות ובמשרדי שריפים בארצות הברית ב
.US Department of Justice, undated, p. 8
21- שיטור יעיל לישראל של המאה ה68
•
.הליכי מיון וקידום
המלצה: משטרת ישראל צריכה לבצע ניתוח תפקידים שמטרתו
להתאים את התפקידים, ההכשרה, דרישות התפקיד והליכי הגיוס והמיון
ליעדים של המשטרה, למשימותיה ולאסטרטגיות שלה.
שיפור כושר ההרתעה של השיטור
מסכמת את המלצותינו לשיפור כושר ההרתעה של השיטור.4.4 טבלה
תכנון התערבויות של הרתעה ממוקדת
במקום אחר במסמך זה תיארנו את הערך הנמוך של ההרתעה הכללית,
שאינה מתמקדת בבעיית פשיעה ספציפית. לעומת זאת, שימוש בהרתעה
ממוקדת עשוי לשפר את מעמדה של משטרת ישראל בקרב הציבור.
הרתעה ממוקדת, כשהיא נעשית כהלכה, כרוכה ביצירת שותפויות עם
אנשים וארגונים מתוך הקהילה, ועשויה לחייב התאמות ושינויים מבניים
כדי להבטיח את יעילותה. בקצרה, פעילויות הרתעה ממוקדת יכולות גם
לתמוך בשיטור הקהילתי וגם להיות מרכיב חשוב בו.
הערכה) -מענה-ניתוח- (סריקהSARA הבאנו את מודל3 בפרק
בעיה הקשור הן להרתעה והן לשיטור קהילתי. -כדוגמה לשיטור מוכוון
בולט בשימוש הרב שהוא עושה בנתונים, בניתוח ובהערכה SARA מודל
4.4 טבלה
המלצות: הרתעה
תחום
המלצה
הרתעה•
גיבוש התערבויות של הרתעה ממוקדת, והפחתת ההישענות על הליכים
המעוגנים בתיאוריות של הרתעה כללית
למידה ארגונית•
פיתוח מסד נתונים של דפוסי עבודה מיטביים לשיטות והליכים של הרתעה
ממוקדת בישראל
69 המלצות להגברת יעילותה של משטרת ישראל
" נוטה להתמקד SARA מדודה של תוצאות השיטור. מעצם טבעו,"מודל
בבעיות ברמת הקהילה, או ברמה נמוכה יותר. בהתאם לכך, התערבויות
מאפשרות להעריך את יעילות המשטרה ברמת הקהילה SARA מסוג
(ברמה התת מדינתית). היעילות המשטרתית בפתרון דאגות קהילתיות
נעשה SARA צריכה לעמוד במוקד של ההתערבות המניעתית הזו. בגישת
שימוש רב בטיפול בקשת רחבה של בעיות, ובהן סחר בסמים המתנהל
תחת כיפת השמים, היווצרות מחנות של חסרי בית באזורים עירוניים, גנבת
Center for problem-( אופניים, רעש בשכונות מגורים ופשיעה של כנופיות
). יש שפע של חומרי הדרכה נגישים ומועיליםoriented policing, 2011
.)Clarke and Eck, 2003( בנושא הזה
(או גישה SARA המלצה: על המשטרה לפתח תוכנית למיסוד גישת
אחרת מבוססת מחקרים) ברמת המחוז או המרחב. יש להקים צוות פיקוח
ארצי לתוכנית הרתעה וצוות מחקר הרתעה כדי לוודא שההתערבויות
המתוכננות עונות על צורכי הציבור, מבוססות על ניתוח אמפירי קפדני
של הבעיה, מותאמות לטיפול בבעיה הספציפית, וכפופות להערכה זהירה
ולהתאמות מתבקשות תוך כדי התהליך.
)best practices database( הקמת מסד נתונים של שיטות עבודה מוצלחות
בעיה כמו מודל -ארגון שיטור שמכוון את עצמו לשיטות שיטור מוכוונות
, ורוצה לתרגם את השיטות האלה לפעולות, חייב להפוך לארגון SARA
לומד. המאמצים המרשימים שמשטרת ישראל כבר עשתה כדי לשלב
נתונים על פעילויות, ביצועים ותוצאות, מציבים אותה בעמדה נוחה לעשות
עוד צעד בתחום הזה, ולשקול את האפשרות להקים ארכיון מיטביים
שיטות עבודה מוצלחות שיגביר את יעילותה בכל המדינה. רמת הארגון
המתחייבת מההמלצה הקודמת תספק בסיס לכך.
המלצה: יש לתעד את כל התוצאות – הן המוצלחות והן הלא
מוצלחות. צוות הפיקוח הארצי לתוכנית ההרתעה אמור לבחון את הנתונים
21- שיטור יעיל לישראל של המאה ה70
באופן מחקרי ולהמליץ על פעולות ועל נוהלים מיטביים כדי להבטיח ניצול
יעיל של המשאבים כאשר בעיה מסוימת חוזרת, או כאשר בעיה מתפתחת
באזור אחר במדינה.
הצעדים הבאים
אנו סבורים שכל ההמלצות שלנו הן מרכיבים חשובים בתוכנית להבטחת
שיטור יעיל לישראל. ההמלצות האלה עלולות להרתיע בהיקפן, אבל
חשוב להבין כי ניתן ליישם אותן בהדרגה לאורך זמן. במקרים רבים, יש
בהן גם מרכיבים לטווח קצר וגם מרכיבים לטווח ארוך. אנו ממחישים את
הנקודה הזאת באמצעות הצעדים שאנו ממליצים לנקוט כדי לממש את
4.5 טבלה
צעדים לכינון מודל של צדק תהליכי
תוצאה
פעולות לטווח הקצר
פעולות לטווח הארוך
להבטיח שכל
הנהלים הוגנים,
שקופים ולא
מוטים
בדיקה ותקנון מדיניות ונהלים
פרסום מדיניות ונהלים כדי להפגין הגינות
שינוי מדיניות ונהלים מוטים
הקמת מערכת שתאפשר לציבור להשגיח
על פעולות המשטרה, ושילובה במערכת
מפנה
מעקב אחר פעולות ההדרכה ווידוא
שההליכים המשטרתיים מתוקננים
נקיטת צעדים
לביצוע ההליכים
בצורה הוגנת,
חסרת הטיות
ושקופה
הדרכת שוטרים בהענקת יחס הוגן,
גלוי ולא מוטה
פרסום נתונים על מדיניות ונהלים כדי
להראות שהם מיושמים באופן הוגן וחסר
הטיות
בקרה על פעילות השוטרים בשטח
פרסום מידע על שוטרים יחידים שנשאו
באחריות למעשיהם; שילוב מדדים
במערכת מפנה
יצירת מערכת של שכר ועונש כתמריץ
לשוטרים לפעול על פי הכללים
71 המלצות להגברת יעילותה של משטרת ישראל
שתי ההמלצות העיקריות שלנו – הנהגת מודל של צדק תהליכי לשיטור
בישראל ומעבר מהרתעה כללית להרתעה ממוקדת.
מציגה פעולות מיידיות ופעולות ארוכות טווח יותר 4.5 טבלה
המיועדות לכינון מודל של צדק תהליכי. צעדים אלה נובעים במישרין
מציגה את הצעדים הנחוצים למימוש מדינויות של 4.6 מהמלצותינו. טבלה
.הרתעה ממוקדת
מסקנתנו היא שנקיטת צעדים כאלה תאפשר למדינת ישראל
למשטרה שלה להשתפר ולשמור על רמה גבוהה של יעילות גם בשנים
.הבאות
4.6 טבלה
צעדים להשגת הרתעה ממוקדת
תוצאה
פעולות בטווח הקצר
פעולות בטווח הארוך
יצירת מוקד
הרתעה המבוסס
SARA על מודל
ברמת המחוז,
הנפה והתחנה
הקמת צוות חדש להפעלה ופיקוח על
הפרויקט
עריכת מחקר על היעילות של שיטות
הרתעה שונות
SARA הכשרת מפקדים במערכת
(או בהליכים אחרים מבוססים
מחקרית לפתרון בעיות)
שילוב המדדים במערכת מפנה
הגשת הצעות והקפדה על אחריות של
מפקדים
הקמת מסד
נתונים מבוסס
מחקר לדפוסי
עבודה מיטביים
איסוף נתונים מכל הפרויקטים כדי
לזהות הצלחה של פרויקטים
ספציפיים ושל מרכיבים ספציפיים
בפרויקטים
הפצת מידע על תוכניות מועילות
עידוד המפקדים לאמץ דפוסי פעולה יעילים
שזוהו במחקרים
שילוב המדדים במערכת מפנה
73
5 פרק
סיכום: אימוץ עמדה חדשה לשיטור בישראל
כיום יש חוסר התאמה בין הפעולות שמשטרת ישראל עושה לבין הציפיות
של הציבור מהמשטרה. חלק מהפער הזה נובע מחוסר הבנה, שאפשר
לתקנו הן באמצעות הזרמת מידע על הצלחות המשטרה ועל מעשי גבורה
והקרָ בה של אנשיה והן באמצעות פרסום מידע על מדיניות המשטרה
ונהליה. עם זאת, במשטרת ישראל יש מי שטוענים כי לא די בכך וכי חשוב
שהמשטרה תפעל להשגת התאמה טובה יותר בין פעילותה ותרבותה לבין
ציפיות רוב הציבור ממנה. יתר על כן, ייתכן מאוד שמאמצים כאלה יגדילו
את הצלחת המשטרה לא רק במונחים של שביעות רצון הציבור, אלא גם
במונחים של שיתוף פעולה עם המשטרה בחקירות, של יחס האזרחים
אל השוטרים המבצעים את תפקידם ושל איכות כוח האדם שניתן לגייס
למשטרה.
דו"ח זה סיפק שורה של המלצות שעלו מתוך הניתוחים, התצפיות
והדיונים שערכנו על דפוסי הפעולה של המשטרה בישראל בשילוב הידע
הרלוונטי שנצבר על כוחות משטרה אחרים בעולם. המטרה הכוללת שלנו
היא שיפור יעילות השיטור בישראל במלוא מובן המילה. ההמלצות שלנו
תומכות אלה באלה ויש לשקול אותן ביחד. בה בעת הן כוללות שתי הצעות
עיקריות:
•
אימוץ מודל של צדק תהליכי לשירות הציבור ולניהול אינטראקציות
עם הציבור בעת ביצוע פעילויות משטרתיות
21- שיטור יעיל לישראל של המאה ה74
•
הרחבת השימוש במידע כדי לתמוך בהרתעה ובפעילות משטרתית
ממוקדות יותר, והפחתת השימוש בהרתעה כללית.
צדק תהליכי הוא מונח כללי לתיאור דפוסים של עבודת שיטור
המבטיחים שהאינטראקציות עם המשטרה ייתפשו בציבור כהוגנות
וצודקות. כדי להשיג אותו יש צורך בפיתוח סטנדרטים ותרבות משטרתית
שדורשים עקביות ואחידות בטיפול באזרחים, ללא קשר לזהות האדם
המעורב באירוע והשוטר שמטפל בו. פירוש הדבר הוא התייחסות הולמת
ומכבדת לכל האזרחים, כאשר התייחסות כזאת יכולה לבוא לידי ביטוי
בהקשבה סבלנית תוך ניסיון להבין את הבעיה מנקודת המבט של האזרח,
במתן הסבר על הנהלים והתקדמות הטיפול, ובמתן מידע מדויק לאזרח.
אחד הממצאים במחקרנו הוא שבקרב הציבור בישראל, ולא רק בקהילות
המיעוטים בה, שולטת התפישה שלא זה המצב כיום.אנו סבורים כי זהו
גורם משמעותי לתלונות והחיכוכים הקיימים בין המשטרה והקהילות שהיא
משרתת. חשוב גם לציין כי הקהילות עצמן יכולות לפעול כשּותפֹות עם
המשטרה בהבאת השינוי הנדרש.
בעבודתנו בישראל מצאנו גם כי בישראל, כמו במקומות אחרים,
ניצול המשאבים בגישת ההרתעה הכללית אינו יעיל או מועיל בהשוואה
להרתעה הממוקדת יותר, העושה שימוש טוב יותר במידע ובניתוח כדי
להפנות משאבי שיטור לבעיות ולמטרות ספציפיות. המשטרה בישראל
יכולה כבר כיום לפרוס את נכסיה הקיימים באופן שייטיב לנצל את יכולותיה
באיסוף נתונים ובהערכתם.
כדי לממש במלואו את הפוטנציאל הזה לא יהיה די בשינוי דגשים
ונהלים. כמו בארגוני שיטור אחרים שעברו לעמדת הרתעה ממוקדת, גם
משטרת ישראל עשויה לצאת נשכרת מהישענות על סיוע של מוסדות
חיצוניים (אקדמיים או אחרים) למחקר וניתוח כדי להשלים את יכולותיה
הפנימיות בעריכת הניתוחים הנחוצים וביישומם. אבל מעבר לכך, יידרש
גם שינוי ממשי בתרבות הארגון ובהיקף השילוב בין ובתוך חטיבותיו
השונות, ובין השטח להנהגת המטות.
מדגים כיצד העברת הדגש אל מודל של צדק תהליכי ואל 5.1 איור
תוכנית של הרתעה ממוקדת עשויה להשפיע על שני המנועים העיקריים
75 סיכום: אימוץ עמדה חדשה לשיטור בישראל
של היעילות המשטרתית הנתפשת – תמיכת הציבור ותוצאות השיטור.
האיור מציג גם את המרכיבים העיקריים להשגת השינוי.
ביצוע שינויים מרחיקי לכת בתרבות ובעשייה של ארגון שיטור, ויהיה
הארגון הזה אשר יהיה, הוא בגדר אתגר גדול; והסיכויים שהשינויים האלה
ייעשו אינם רבים אם אין תמיכה ברורה של הנהגת הארגון ברפורמה,
ואם אין אמות מידה ומדדים אובייקטיביים לביצועים, אסטרטגיות גיוס
ותקני הכשרה המבטיחים את רמות הכשירות הנחוצות לעמידה בדרישות
השיטור החדשות ואחריותיות כלפי חוץ. העובדה שמשטרת ישראל
והמשרדים השותפים לה יזמו את הפרויקט המתואר במחקר הזה, היו
מוכנים לעסוק בבחינה נרחבת ומעמיקה של היבטים כה רבים בעבודת
השיטור, והפגינו כבר במהלך העבודה שלנו נטייה מובהקת לתמורה ושינוי,
מעידה כי המשטרה ושותפיה בממשלה מוכנים להיענות לאתגרים האלה.
5.1 איור
תפקיד הצדק התהליכי וההרתעה הממוקדת בשיפור יעילות המשטרה
RAND RR287/1-5.1
• הכנת תוכנית של הרתעה ממוקדת
• מדידת היישום והתוצאות
• קביעת שיטות העבודה המוצלחות והפצתן בארגון
תוכנית הרתעה
• שיעור פשיעה
• רמת פיענוח
• סדר ציבורי
תוצאות שיטור
• אמון הציבור
• שביעות רצון הציבור
• שיתוף פעולה מצד הציבור
תמיכה ציבורית
יעילות המשטרה
• הפגנת הגינות וצדק
• הפגנת אחריותיות
צדק תהליכי
77
מקורות
Abadie, Alberto, Alexis Diamond, and Jens Hainmueller, “Synthetic Control
Methods for Comparative Case Studies: Estimating the Effect of California’s
Tobacco Control Program,” Journal of the American Statistical Association,
Vol. 105, No. 490, June 2010, pp. 493–505.
Anderson, Niel, Deniz S. Ones, Handan Kepir Sinangil, and Chockalingam Viswesvaran,
eds., Handbook of Industrial, Work, and Organizational Psychology, Vol. 1, Personnel
Psychology, Thousand Oaks, Calif.: Sage Publications, 2002.
Ayling, Julie, “Force Multiplier: People as a Policing Resource,” International
Journal of Comparative and Applied Criminal Justice, Vol. 32, No. 1, January
2007, pp. 73–100.
Bayley, David H., “Law Enforcement and the Rule of Law: Is There a Tradeoff?”
Criminology and Public Policy, Vol. 2, No. 1, November 2002, pp. 133–154.
Ben-Porat, Guy, and Fanny Yuval, “The Police and Arab Society in Israel:
Opinions, Expectations, and Needs,” in Besorah Rogev, ed., Leading Research
Findings 2009: Research Papers and Literature Review About Policing
Practice in Israel [in Hebrew], Jerusalem: Israel Police Division of Planning and
Organization, 2009, pp. 133–143.
Ben-Porat, Guy, and Fanny Yuval, “Minorities in Democracy and Policing
Policy: From Alienation to Cooperation,” Policing and Society, Vol. 22, No. 2,
November 2011.
Birzer Michael L., “The Theory of Andragogy Applied to Police Training,” Policing:
An International Journal of Police Strategies and Management, Vol. 26, No. 1, 2003.
Blakemore, Jerome L., David Barlow, and Deborah L. Padgett, “From the
Classroom to the Community: Introducing Process in Police Diversity Training,”
Police Studies, Vol. 18, No. 1, 1995, pp. 71–83.
Bowling, Ben, and Coretta Phillips, “Policing Ethnic Minority Communities,” in
Tim Newburn, ed., Handbook of Policing, Devon, UK: Willan Publishing, 2003,
pp. 528–555.
21- שיטור יעיל לישראל של המאה ה78
Brown, Ben, and Wm. Reed Benedict, “Perceptions of the Police: Past Findings,
Methodological Issues, Conceptual Issues and Policy Implications,” Policing: An
International Journal of Police Strategies and Management, Vol. 25, No. 3, 2002,
pp. 543–580.
Center for Problem-Oriented Policing, “Goldstein Awards 2011,” web page,
2011. As of January 10, 2013:
http://www.popcenter.org/library/awards/goldstein.
cfm?browse=abstracts&year=2011
Centre of Excellence in Policing and Security, Queensland Community
Engagement Trial (QCET), website, 2013. As of January 18, 2013:
http://www.ceps.edu.au/programs/vulnerable-communities/
queensland-community-engagement-trial--qcet-
Clarke, Ronald V., and John E. Eck, Become a Problem Solving Crime Analyst:
In 55 Small Steps, London: Jill Dando Institute of Crime Science, University
College, 2003. As of January 11, 2013:
http://www.popcenter.org/library/reading/pdfs/55stepsUK.pdf
Cochran, Joshua C., and Patricia Y. Warren, “Racial, Ethnic, and Gender
Differences in Perceptions of the Police: The Salience of Officer Race Within
the Context of Racial Profiling,” Journal of Contemporary Criminal Justice,
Vol. 28, No. 2, May 2012, pp. 206–277.
Davids, Cindy, Conflict of Interest in Policing: Problems, Practices, and Principles,
Sydney: Sydney Institute of Criminology Monograph Series, No. 26, 2008.
Davis, R. C., G. Cordner, C. Hartley, R. Newell, and C. Ortiz, Striving
for Excellence: Technical Report on Field Testing a Suite of Standardized
Performance Measures, Washington, D.C.: Bureau of Justice Assistance,
U.S. Department of Justice, 2010.
Davis, Robert C., and Nicole J. Hendricks, “Immigrants and Law Enforcement:
A Comparison of Native-Born and Foreign-Born Americans’ Opinions of the
Police,” International Review of Victimology, Vol. 14, No. 1, January 2007,
pp. 81–94.
European Social Survey, website, 2012. As of January 11, 2013:
http://www.europeansocialsurvey.org/
Gaston, Kevin, and Jackie A. Alexander, “Effective Organisation and
Management of Public Sector Volunteer Workers: Police Special Constables,”
International Journal of Public Sector Management, Vol. 14, No. 1, 2001,
pp. 59–74.
79 מקורות
Gould, Larry, “Can an Old Dog Be Taught New Tricks? Teaching Cultural
Diversity to Police Officers,” Policing: An International Journal of Police
Strategies and Management, Vol. 20, No. 2, 1997, pp. 339–356.
Graber, Doris A., Crime News and the Public, New York: Praeger, 1980.
Graduate Institute of International Studies, Small Arms Survey 2007: Guns and
the City, Cambridge, UK.: Cambridge University Press, 2007.
Hasisi, Badi, and Ronald Weitzer, “Police Relations with Arabs and Jews in Israel,”
British Journal of Criminology, Vol. 47, No. 5, September 2007, pp. 728–745.
Hermann, Tamar, Nir Atmor, Ella Heller, and Yuval Lebel, Israel Democracy
Index 2012, Jerusalem: Israel Democracy Institute, 2012.
Hinds, Lyn, “Youth, Police Legitimacy and Informal Contact,” Journal of Police
and Criminal Psychology, Vol. 24, No. 1, March 2009, pp. 10–21.
Home Office (United Kingdom), Building Communities, Beating Crime: A Better
Police Service for the 21st Century, November 2004. As of January 16, 2013:
http://www.archive2.official-documents.co.uk/document/cm63/6360/6360.pdf
Ivkovic, Sanja Kutnjak, and Tara O’Connor Shelley, “The Contours of Police
Integrity Across Eastern Europe: The Case of Bosnia and Herzegovina and the
Czech Republic,” International Criminal Justice Review, Vol. 18, No. 1, March
2008, pp. 59–82.
Klockars, Carl B., Sanja Kutnjak Ivkovich, and Maria R. Haberfeld, Enhancing
Police Integrity, Washington, D.C.: National Institute of Justice, December 2005.
Klockars, Carl B., Sanja Kutnjak Ivkovich, William E. Harver, and Maria R.
Haberfeld, The Measurement of Police Integrity, Washington, D.C.: National
Institute of Justice, May 2000.
Macpherson, William, “The Stephen Lawrence Inquiry: Report of an Inquiry
by Sir William Macpherson of Cluny,” London: The Stationary Office, February
1999. As of January 10, 2013:
http://www.archive.official-documents.co.uk/document/cm42/4262/4262.htm
Maguire, Edward, and William Wells, Implementing Community Policing:
Lessons from 12 Agencies, Washington, D.C.: Office of Community Oriented
Policing Services, 2009.
Mastrofski, Stephen D., “Policing for People,” Ideas in American Policing, March
1999. As of January 18, 2013:
http://www.policefoundation.org/content/policing-people
21- שיטור יעיל לישראל של המאה ה80
McCombs, Maxwell, Setting the Agenda: The Mass Media and Public Opinion,
Cambridge, UK: Polity Press, 2004.
Miller, Joel, Robert C. Davis, Nicole J. Henderson, John Markovic, and Christopher
Ortiz, “Measuring Influences on Public Opinion of the Police Using Time-Series
Data: Results of a Pilot Study,” Police Quarterly, Vol. 8, No. 3, 2005, pp. 394–401.
Murphy, Kristina, and Adrian Cherney, “Understanding Cooperation with Police
in a Diverse Society,” British Journal of Criminology, Vol. 52, No. 1, January
2012, pp. 181–201.
Northern Ireland Policing Board, “Policing and Community Safety Partnerships,”
web page, 2012. As of January 10, 2013:
http://www.nipolicingboard.org.uk/index/our-work/policing_and_community_
safety_partnerships.htm
Pelfrey, William V., Jr., “The Inchoate Nature of Community Policing:
Differences Between Community Policing and Traditional Police Officers,”
Justice Quarterly, Vol. 21, No. 3, September 2004, pp. 579–601.
Rain, John W., and Eileen Dunstan, “Enhancing Accountability in Local
Policing,” Policing, Vol. 1, No. 3, 2007, pp. 327–341.
Reaves, Brian A., Local Police Departments, 2007, Bureau of Justice Statistics,
NCJ 231174, December 2, 2010. As of January 11, 2013:
http://bjs.ojp.usdoj.gov/index.cfm?ty=pbdetail&iid=1750
Reisig, Michael, “Procedural Justice and Community Policing—What Shapes
Residents’ Willingness to Participate in Crime Prevention Programs?” Policing,
Vol. 1, No. 3, 2007, pp. 356–369.
Ridgeway, Greg, Analysis of Racial Disparities in the New York Police
Department’s Stop, Question, and Frisk Practices, Santa Monica, Calif.: RAND
Corporation, TR-534-NYCPF, 2007. As of May 22, 2013:
http://www.rand.org/pubs/technical_reports/TR534.html
Ridgeway, Greg, Terry L. Schell, Brian Gifford, Jessica Saunders, Susan
Turner, K. Jack Riley, and Travis L. Dixon, Police-Community Relations in
Cincinnati, Santa Monica, Calif.: RAND Corporation, MG-853-CC, 2009. As of
January 10, 2013:
http://www.rand.org/pubs/monographs/MG853.html
Rogev, Besorah, ed., Leading Research Findings 2009: Research Papers and
Literature Review About Policing Practice in Israel [in Hebrew], Jerusalem:
Israel Police Division of Planning and Organization, 2009.
81 מקורות
Rosenbaum, Dennis P., Amie M. Schuck, Sandra K. Costello, Darnell F.
Hawkins, and Marianne K. Ring, “Attitudes Toward the Police: The Effects of
Direct and Vicarious Experience,” Police Quarterly, Vol. 8, No. 3, September
2005, pp. 343–365.
Sauerman, Adri, and Sanja Kutnjak Ivkovich, “Measuring the Integrity of the
South African Police Service During Transitional Times,” Acta Criminologica,
Vol. 2, 2008, pp. 21–39.
Sozer, Mehmet Alper, and Alida V. Merlo, “The Impact of Community Policing
on Crime Rates: Does the Effect of Community Policing Differ in Large and
Small Law Enforcement Agencies?” Police Practice and Research, February
2012, pp. 1–16.
Stenning, Philip C., “Policing the Cultural Kaleidoscope: Recent Canadian
Experience,” Police and Society, No. 7, 2003, pp. 13–47.
Tita, George, K. Jack Riley, Greg Ridgeway, Clifford A. Grammich, Allan
Abrahamse, and Peter W. Greenwood, Reducing Gun Violence: Results from
an Intervention in East Los Angeles, Santa Monica, Calif.: RAND Corporation,
MR-1764-1-NIJ, 2003. As of January 211, 2013:
http://www.rand.org/pubs/monograph_reports/MR1764-1.html
Topping, John R., “Diversifying from Within: Community Policing and the
Governance of Security in Northern Ireland,” British Journal of Criminology,
Vol. 48, No. 6, 2008, pp. 778–797.
Tyler, Tom R., “Enhancing Police Legitimacy,” Annals of the American Academy
of Political and Social Science, Vol. 593, No. 1, 2004, pp. 84–99.
Tyler, Tom R., and Cheryl J. Wakslak, “Profiling and Police Legitimacy:
Procedural Justice, Attributions of Motive, and Acceptance of Police Authority,”
Criminology, Vol. 42, No. 2, May 2004, pp. 253–281.
U.S. Department of Justice, “Community Policing Defined,” Community
Oriented Policing Services website, undated. As of January 10, 2013:
http://www.cops.usdoj.gov/default.asp?item=36
U.S. Department of Justice, Office of Justice Programs, Bureau of Justice
Statistics, Law Enforcement Management and Administrative Statistics (LEMAS),
2007 [Computer file], Ann Arbor, Mich.: Inter-University Consortium for Political
and Social Research [distributor], ICPSR31161-v1, 2007. As of May 22, 2013:
http://www.icpsr.umich.edu/icpsrweb/NACJD/series/92/studies/31161
21- שיטור יעיל לישראל של המאה ה82
Vigoda, Eran, and Shlomo Mizrachi, Israel Public Sector Performance: Survey
of Citizens and National Estimates 2012 [in Hebrew], Beersheva: Guilford
Glazer School of Business and Management, Ben-Gurion University of the
Negev, 2012.
Wakefield, Alison, “Carry on Constable? Revaluing Foot Patrol,” Policing, Vol. 1,
No. 3, September 2007, pp. 342–355.
Walker, Samuel, The New World of Police Accountability, Thousand Oaks,
Calif.: Sage Publications, 2005.
Walker, Samuel, Geoffrey P. Alpert, and Dennis J. Kenney, Early Warning
Systems: Responding to the Problem Police Officer, National Institute of Justice
Research Brief, July 2001.
Weitzer, Ronald, “Incidents of Police Misconduct and Public Opinion,” Journal of
Criminal Justice, Vol. 30, No. 5, September–October 2002, pp. 397–408.
Weitzer, Ronald, and Badi Hasisi, “Does Ethnic Composition Make a
Difference? Citizens’ Assessments of Arab Police Officers In Israel,” Policing
and Society, Vol. 18, No. 4, December 2008, pp. 362–376.
Weitzer, Ronald, and Steven A. Tuch, “Perceptions of Racial Profiling: Race,
Class and Personal Experience,” Criminology, Vol. 40, No. 2, May 2002,
pp. 435–456.
Wilson, Jeremy M., and Amy G. Cox, Community Policing and Crime: The
Process and Impact of Problem-Solving in Oakland, Santa Monica, Calif.:
RAND Corporation, TR-635-BPA, 2008. As of January 11, 2013:
http://www.rand.org/pubs/technical_reports/TR635.html
Yanay, Uri, “Co-Opting Vigilantism: Government Response to Community Action
for Personal Safety,” Journal of Public Policy, Vol. 13, No. 4, October 1993,
pp. 381–396.
Yanich, Danilo, Crime, Community and Local TV News: Covering Crime in
Philadelphia and Baltimore, Newark, Del.: Center for Community Development
and Family Policy and Center on Crime, Communities and Culture, University of
Delaware, 1998.
Yogev, Dikla, Public Attitudes Toward the Israel Police 2010 [in Hebrew], Tel Aviv:
Ministry of Public Security, 2010.