חומר רקע

03 במאי 6306 לכבוד ח"כ ניסן סלומינאסקי, יו"ר ועדת חוקה, חוק ומשפט כנסת ישראל :הנדון הצע ת חוק :יסוד הכנסת (תיקון– השעיית חבר הכנסת בשל מעשה בניגוד לסעיף 7 )א ההצעה שבנדון תעלה לדיון ,מחר00.5.06 . אנו מתנגדים להצעה . ההצעה תעניק לכנסת סמכות להשעות– מפעילות ומהצבעה– ולכן למעשה להדיח ללא הגבלת זמן - חבר כנסת מכהונתו בשל מעשה או התבטאויות שעולות בקנה אחד עם ע ילות הפסילה המנויות בסעיף7א לחוק יסוד הכנסת ( ,שלילת קיום המדינה כמדינה יהודית ודמוקרטית הסתה לגזענות ותמיכה ב)מאבק מזויין כנגד ישראל. בכך מבקשת הכנסת ליטול לעצמה סמכות שאין לה, והיא להתערב ולשנות את הכרעת הריבון היחיד בדמוקרטיה– ציבור .הבוחרים שתיים מ עילות אלה, ,שאחת מהן היא למעשה הסיבה להנעת הצעת החוק הן גם עבירות פליליות, ובכך הכנסת תקבל כח לעקוף את המסלול הקיים כיום, של קבלת החלטה על פתיחה בחק ירה על.ידי היועמ"ש, חקירה, כתב אישום ותביעה פלילית גוף פוליטי מובהק כמו הכנסת לא אמור ולא מסוגל לקבל החלטות קיצוניות על הדחה של חבר פרלמנט מכהונתו, תוך פגיעה קשה בזכותו לה י .בחר ובזכות בוחריו לבחור ג הפ יעה חמורה במיוחד משום ש חלק מהעילות לפקיעת הכהונה מבוסס ו ,ת על פרסום ולכן פוגע ו ת בחופש הביטוי. את האיזון בין השמירה על בטחון המדינה ובין חופש הביטוי ,יש לערוך במסגרת המשפט הפלילי. חבר כנסת שיורשע בסיוע לאויב או בתמיכה בטרור יורחק ממילא מן הכנסת. אסור להפוך את הכנסת לזירת משפט, בה מורחקים חברי כנסת על רקע התבטאוי .ותיהם ההשוואה לשיטות משפט אחרות בהן קיים מנגנון של הדחת חבר פרלמנט בידי הפרלמנט .חייבת להעשות תוך מודעות לשאר מאפייני השיטה והאקלים הפוליטי של אותה מדינה מהות ההצעה 0. ההצעה תאפשר לכנסת , ברוב של93 חברי כנסת ולאחר המלצה של ועדת הכנסת , "לקבוע כי כהונתו של ח כ תושעה לזמן מסויים, ובאות ו זמן יחליף אותו הבא בתור ברשימתו– למעשה מדובר בסילוק אפקטיבי מן הכנסת . זאת, על סמך קביעה לאחר מעשה, שהתקיימה בו אחת מ עילות הפסילה שסעיף7 א לחוק היסוד – ,שלילת קיום המדינה כמדינה יהודית ודמוקרטית הסתה לגזענות או תמיכה במאבק מזוי ין של מדינה או ארגון טרור כנגד ישראל . הפגיעה בזכות לבחור ולהבחר 6. התיקון פוגע באופן חמור בזכות היסוד במדינה דמוקרטית, להבחר לכנסת, וכן בזכות לבחור– משום שמדובר באדם שנבחר לכנסת על ידי בוחרים, והכנסת ,מחליטה להדיחו מכהונתו. זכות זו אינה מוחלטת ואכן בחוק הקי ים ישנם סייגים לפיהם ניתן לפסול רשימות או מועמדים (ועל ההבדל בין זאת ובין החוק המוצע– נרחיב בהמשך). אך יש לעמוד תחילה על מהות הפגיעה בזכות לבחור ולהבחר . זכויות אלה הן האלמנטריות ביותר בדמוקרטיה– במובנה הפורמלי והגרעיני– של קיום בחירות חופשיות תוך מתן אפ שרות לכל אדם לבחור ולהבחר. על כן כל הגבלה של זכו יו ת אלה צריכה להיות מצומצ מ ת ביותר, ותוך .הקפדה מקסימלית על מניעה של ניצול ההליך לרעה לצרכים פוליטיים הכנסת איננה גוף שיפוטי מבחינה מקצועית 0. הענקת סמכ ות כזו לכנסת היא מעשה מופרך ומסוכן. לכנסת אין מו מחיות משפט ית ,ידע וכלים הנחוצים .לקבוע עובדות החוק מציע הליך שהוא למעשה הליך שיפוטי הכולל עונש – על מעשים המהווים עבירות פליליות . כיצד אמורה הכנסת לשמוע ראיות? האם אמורה היא ?לחקור עדים בנוגע לעובדות אלה וכיצד היא אמורה להפעיל כלים משפטיים של יישום הכללים המשפטיים ע ל ?העובדות לא כל שכן, כאשר מדובר בשאלה משפטית קשה ביותר, שבית המשפט העליון עצמו מתחבט ומתלבט בה. כאשר מדובר בתיקים של "הבעת "תמיכה בטרור– מה ייחשב לתמיכה? האם מספיק ה הבעת הבנה למניעים של המאבק? האם די בכך שתובע ביקורת על חלקה של ישראל במאבק, תוך השתמעות ש הצדק נתון עם הצד השני או מתחלק בין שני הצדדים ?במיוחד במטריה בעייתית במיוחד של חופש הביטוי, מתן הסמכות לקביעת עובדות לו יישום כללים משפטיים ל גוף שאיננו מוסמך לשפוט ואינו מומחה בקביעת עובדות וביישום הדין על עובדות , ה ו א משגה חמור הפוגע בעקרון הפרדת .הרשויות 4. יש להבהיר כי בניגוד לסנקציות אותן מוסמכת להפעיל ועדת האתיקה שגם היא כמובן גוף פוליטי, כגון שלילת פריבליגיות והרחקה מדיוני המליאה, הסנקציה שאמורה להיות מופעלת כאן חריפה וקיצונית הרבה יותר. ועדת האתיקה לא רשאית להפסיק כהונה של חבר כנסת או למנוע ממנו להשתתף ב הצבעות. בכך מתקיים איזון ראוי בין השמירה על הזכות לבחור ולהיבחר ובין כוחה של .הכנסת להטיל סנקציות על פעולות בלתי הולמות של חבר הכנסת הכנסת היא גוף פוליטי, שאינהרנטית מצוי במצב של משוא פנים 5. הכנסת היא שאמורה לקבוע, ברוב של93 חברי כנסת , האם קוימה אחת העילו ת שבסעיף ה מוצע. מכאן שהיא ממלאת תפקיד מעין שיפוטי, או אף שיפוטי של ממש– מדובר למעשה בהטלת עונש חמור ביותר , בשל ביטוי או מעשה (מקומם ככל שיהא). האנשים שאמורים לקבוע את ה עובדות אינ ם שופטים מקצועיים אלא חברי כנסת, ש יש .להם אינטרסים פוליטיים חלק מהם כבר קבעו ופרסמו את דעתם בנוגע לעניין. כך, למשל, ישנם חברי כנסת שעוד לפני הבחירות ט ענ ו כי אחדים מחברי הכנסת הערבים משתפים פעולה עם המאבק המזויין של ארגוני הטרור. האם ניתן ברצינות להתיר למי שחרט מאבק בחברי כנסת כאלה על דגלו, לקבוע עובדות במקרה ספציפי, מבלי שיי חשב כמ?י שכבר גילה את דעתו ?האם תהיה אמינות להחלטה שחברי כנסת כאלה הובילו או השתתפו בהצבעה מעבר לכך, ישנ ם חברי כנסת שהדחת חברי כנסת ערבים תה ווה מבחינתם הישג תפקודי שבצדו שכר פוליטי אלקטורלי לא מבוטל. כיצד הם אמורים להצביע באופן ענייני, נקי ו"שיפוטי" בעניין זה מ בלי לשקול שיקולים כאלה? יש בכך .חשש חמור למשוא פנים במקום לחזק את מעמדה של הכנסת, הליכים כאלה .יפגעו קשות במעמדה 6. ."למעשה, הצעת החוק מבקשת לתת "לחתול לשמור על השמנת מתן הכוח האמור לחברי הכנסת, המאשימים זה את זה בבגידה ובתמיכה בטרור השכם ,והערב מזמין כ ניסה ל .מחול שדים פוליטי ומקארתיסטי יש חשש חמור שהחוק יאפשר רדיפ ה של חברי כנסת בשל דעות קיצוניות .ובלתי מקובלות 7. חברי הכנסת הערבים משתייכים לעם הפלשתיני שחלק ממנו מצוי במאבק עם ישראל .עקב כך ההתייחסות שלהם למאבק זה היא שונה מזו של הציבור היהודי – ,והיא יכולה לע ו תים בצדק, להיות מקוממת ומרגיזה . ,לכן קיים חשש שחקיקת החוק ,תעודד חברי כנסת "להתנפל "על התבטאויות של חברי הכנסת הערביים שנשמעות באוזנינו מקוממות .בשל חשש שלא להיראות מספיק פטריוטי ומתוך פופוליזם ,צפויה אהדה ותמיכה ב התנפלויות אלה .החוק ישמש , לכן ,בסיס לחיכו ך מתמיד בין יהודים לערבים ויגביר את העוינות בין הצדדים. 8. הרחקה של חבר כנסת ערבי בהליך פוליטי עלולה להביא להתרחקות של האזרחים הערבים מהפוליטיקה הישראלית .התרחקות כזו תפגע פגיעה קשה בדמוקרטיה .הישראלית ההקבלה לסעיף הקיים בדבר פסילת רשימות 9. ההצעה מסתמכת על סע יף7 א לחוק יסוד הכנסת המאפשר לפסול רשימה או מועמד . לפי הטענה, אם ניתן היה לפסול את ריצת המועמד לכנסת, מדוע שלא ?יהיה ניתן להדיחו כאשר הוא מקיים את העילה לאחר שכהונתו כבר החלה 03 . יש להצביע על הבדל חשוב בין ההליך של פסילת מועמד או רשימה ובין ההליך המוצע. בראש ועדת הבחירות המרכזית עומד שופט בית המשפט העליון. נכון הדבר כי גם במקרה זה מדובר בגוף פוליטי שמורכב מנציגי סיעות, אך עדיין ,לפחות עומד בראשו שופט. מעבר לכך ,בכל הקשור לפסילה מועמד הליך פסילה כפוף ל אישור בית המשפט העליון .)(ולא כערעור ההליך עובר אם כן דרך ג ופים משפטיים. יש לציין שגם על עצם סמכות זו לפסול רשימות על ידי גוף פוליטי נמתחה ביקורת, והשוואה למקובל בעולם מראה כי בדרך כלל מסורה סמכות זו ,לגופים שיפוטיים ולא פוליטיים (ראו קרמניצר, פסילת רשמות ( 74-75 ) [ 6335 ] . 00 . מעבר לכך, כאשר מדובר על פסילה מראש, מדוב ר בעצם בבדיקה של ה"אידאולוגיה" של הרשימה או המועמד, על סמך מעשיו ומטרותיו. לא מדובר ,בעצם בקביעת עובדות ספציפיות של מקרה ספציפי שהתעורר לאחר הבחירות כפי שמנוסח הסעיף. אין זה הבדל סמנטי. במקרה הראשון, ניתן לקבל את הטענה שלא מדובר בהטלת עונש על מעשה מסוים אל א בשאלה אידאולוגית ."שדורשת פחות מומחיות "משפטית,לעומת זאת במקרה השני, של החוק המוצע, מדובר למעשה בתחליף של משפט פלילי. הכנסת אמורה לקבוע האם ,מקרה מסוים קרה או לא קרה ,מה תוכנו המדויק של הפרסום והקשרו ומה השלכותיו המשפטיות. זה מצב קלאסי שבו דרושות ראיות, דרושים עדים ו.אפשרות לחקירה מיומנת שלהם, ודרוש בית משפט והכרעה שיפוטית כיצד ניתן אחרת לקבוע עובדות לגבי מקרה ספציפי?ומובחן דרך המלך– משפט פלילי 06 . אין אנו מקלים ,ראש בהתבטאויות חמורות כגון אלה המהוות תמיכה ב מאבק מזוין כנגד מדינת ישראל , או בהסתה לגזענות . המקום להתמודד עם תופעות ,כאלה גם .ככל שמדובר בחבר כנסת, הוא באמצעות העבירות במשפט הפלילי ככל שישנן ראיות ל,ביצוע עבירה כזו לא יקשה על התביעה להוכיחן, לה ביא לה רשע תו של חבר הכנסת בהליך משפטי תקין , לדרוש ק ביעה כי במעשיו דבק קלון, .ובכך להפסיק את כהונתו כחבר הכנסת יש לציין גם כי הובהר, גם אם לא היה צורך ממשי בכך, בחוק חסינות חברי הכנסת, זכויותיהם וחובותיהם (סעיף 0(א0) כי "תמיכה במאבק מזוין של מדינת אויב או במעשי טרור נגד מדינת ישראל" לא תחסה במסגרת החסינות ה מהותית של חברי הכנסת, ולא תחשב כהבעת דעה במהלך מילוי תפקידו כחבר הכנסת – וכך גם באשר לעילות האחרות המנויות בסעיף7א לחוק יסוד: הכנסת . 00 . מובן שדרך זו היא ארוכה וקשה יותר מאשר הד חה באמצעות ה כנסת. אלא שיש סיבה כבדה לדרך ארוכה זו– י ענ שה אמורה לה יות מוטלת לאחר שמיעת עדויות וקביעת ממצאים , לרבות בכל הנוגע ליסוד הנפשי הנדרש בעב י,רה בידי גורם שיפוטי .מוסמך זו מלאכה, וגם שכר בצדה - היכולת להסתמך על הכרעה .שיפוטית כזו, שתתקבל כאמינה וחסרת פניות ניתן להמליץ כי במקרים חמורים של חברי כנסת המביעים תמיכה במאבק מזויין יתנהל הליך מהיר ובית המשפט .יקדיש לכך משאבים מיוחדים כך מתחייב מעקרון הפרדת הרשויות. ובהתקיים חלופה כזו, מחייב עקרון המידתיות לנקוט בה, ולהימנע מהפיכת בית .המחוקקים לטריבונל שיפוטי 04 . למעשה, בהצעה זו הכנסת מבקשת להקים מסלול עוקף לדרך המלך שקיימת היום לטיפול במקרי ,ם של תמיכה בטרור או הסתה לגזענות: פתיחה בחקירה .הגשת כתב אישום והרשעה בבית משפט 05 . "באשר לעילה של "שלילת קיום המדינה כמדינה יהודית ודמוקרטית– כאן לא מדובר בעבירה פלילית, אך מדובר בעילה עמומה מאד, שעלולה בעתיד לשמש ככלי ניגוח בין עמדות שונות בכנסת. שהרי הבי טוי "יהודית ודמוקרטית" הוא ביטוי עמום ביותר שנתון לפרשנויות שונות ולויכוחים אידאולוגיים ופוליטיים מזה שנים. בין השאר, ניתן יהיה לטעון מחד שמי שמקדם מדינת הלכה מתנגד לישראל כמדינה יהודית, וכל מי שפועל להפרדת דת ומדינה (לפי השקפות מסויימות) פוגע באופייה היהו .די של המדינה היבט פרסונלי- אישי וקבוצתי 06 . לא ניתן להתעלם מכך שהצעת חוק זו נועדה להתמודד, למעשה, עם מעשיה ם של חבר י כנסת מסיעה ספצ .יפית.עובדה זו מעוררת קושי חקיקה, ובוודאי חקיקת .יסוד, אינה כלי להתמודד עם בעיה פרסונלית יש בכך ביזוי לתשתית החוקתית שלנו חש וקי היסוד, משתנים תכופות, ובמיוחד כאשר הם נתפרים למידותיהם של חברי כנסת כאלה ואחרים. מדובר למעשה בתיקונים לחוקה של מדינת .ישראל. אין מתקנים את החוקה משום אדם אחד במישור אחר - יש בכך כדי להאדיר את חברי הסיעה .שבה מדובר, במקום לפחת מחשיבות התבטאויותיה 07 . מעבר ל .כך, מובן גם שהחוק נועד "לטפל" בחברי הכנסת הערבים בלבד יש לציין כאן כי ה עילה בסעיף 7 א כולל אנומליה מופרכת– הבעת התמיכה בטרור היא רק כאשר הוא חלק ממאבק מזויין "כנגד ישראל". משמע, שהבעת תמיכה בטרור יהודי, אינה עילה לא לפסילה, וגם לא להדחה לפי הסעיף המוצע . ה ,סעיף אם כן, נועד לטפל אך ורק בחברי כנסת ערבים, הנחשדים בעיני המציעים ובעיני .חלק מהציבור, כמי שמזדהים עם אויבי המדינה פרוצדורה היסטרית 08 . הכנסת מבקשת לתקן את חוק יסוד: הכנסת בהליך מזורז, ללא דיון מסודר בקואליציה במסגרת ועדת שרים לחקיקה ובמהירות שלא מאפשרת שקילה .ודיון ציבורי ראוי 09 . יש להזכיר לכנסת שכאשר היא מתקנת חוק יסוד היא למעשה עושה שימוש .בכובעה כרשות מכוננת, ומתקנת את החוקה המטריאלית של מדינת ישראל במיוחד אמורים הדברים כשמדובר בשינוי כללי המשחק הדמוקרטיים ,הבסיסיים ביותר .כמו השעייה של חבר כנסת נבחר ת יקון קיצוני שכזה, בסדר החוקתי של מדינת ישראל לא יכול שייעשה שהליך מזורז וללא דיון ציבורי יסודי .ורציני הערה באשר למשפט משווה 63 . תומכי הצעת החוק מבקשים ללמוד ממספר מדינות דמוקרטיות בהן קיים הסדר של הדחה בידי חברי פרלמנט. כך למשל,בארה"ב רוב של שני שלישים בבית "המחוקקים או בסנאט יכול להדיח חבר בשל "התנהגות בלתי הולמת (misconduct) . 60 . אלא שקיימים מספר הבדלים קרדינליים .בין ישראל ובין ארה"ב ראשית, שיטת הבחירות בארה"ב היא אזורית ולא ארצית-יחסית כמו בישראל, ולכן נוצר בה מצב פוליטי דו-מפלגתי , ולא פרלמנט המורכב מקשת גדולה של מפלגות כמו בישראל. על כן, הדחה של חבר פרלמנט ברוב שכזה מחייבת שמפלגתו שלו תתגייס להדחתו– ולא תהיה אפשרות, כמו זו המוצעת .בישראל, של נסיון של הרוב להדיח חבר או חברי כנסת ממפלגת מיעוט 66 . ,שנית בניגוד לישראל לארה"ב יש חוקה ובחוקה זו יש הגנה מוחלטת על חופש הביטוי . מכאן, שלא ניתן יהיה להפעיל את ההדחה בתגובה להתבטאויות בלבד – כגון המוצע בתיקון הישראלי. מובן אם כן שהאפשרות בחוקה האמריקאית נועדה להתמודדות עם מעשים קשים ומביכים במהותם– והסעיף מופעל בעיקר במצבים בהם הוגש כבר כתב אישום או שהורשע חבר פרלמנט– משום ש בניגוד לישראל אין בחוקה האמריקאית הדחה אוטומטית לאחר ההרשעה. 60 . ,שלישית הדחה של חבר סנאט או בית מחוקקים תחזיר את המנדט למחוז או ,המדינה ממנה הגיע לבחירת נציג חדש על ידי הבוחרים בעוד שלפי הצעה בישראל ייכנס במקומו הבא בתור באותה רשימה, שהוא נתון ידוע מרא ש. במצב כזה עלולים להשקל (ואין ספק שגם יישקלו) שיקולים פרסונליים שישפיעו על ,עצם ייזום ההליך ועל תוצאתו: הרוב המדיח את חבר הכנסת, לפי ההצעה ממנה .למעשה לחבר כנסת את מי שבא אחריו 64 . כך גם ב מדינות הבודדות האחרות ה אחרות ,בהן קיים הסדר של הדחה (קנדה )בריטניה , א ,ין עוד דוגמה למצב המוצע כאן, בו הוגדרו תנאים ספציפיים שחלקם יסודות של עבירות פליליות מובהקות ומהוות עבירות ביטוי , בהם .אמור הפרלמנט להכריע, משל היה חוקר, בית משפט, וגוזר הדין מדובר בהחלטות על התנהגות בלתי הולמת שמיושמות בפועל כאשר יש הליך או הרשעה פלילית ו אין מדובר על הדחה על סמך אידי וא.לוגיה 65 . ברוב מכריע של המדינות הדמוקרטיות האחרות אין כלל הסדר הדומה לזה המוצע, אלא הדין דומה לדין בישראל: כלומר הדחת חבר פרלמנט נעשית רק לאחר הליך פלילי ולא במסגרת הצבעה בפרלמנט עצמו1 . סיכום 66 . פגיעה בזכות היסוד האלמנטרית בדמוק רטיה, הזכות לבחור ולהבחר, לא יכול שתעשה על ידי מתן סמכויות שיפוטיות לגוף פוליטי מובהק כמו הכנסת. הכנסת לא מסוגלת מבחינה מקצועית לקבל החלטות שכאלה; חברי הכנסת עלולים להיות מצויים במצב של משוא פנים מובהק בבואם לקבל את ההחלטה. עצם מתן הסמכות עלול לעורר מחול ש דים פוליטי בו התבטאויות חריגות בעת מלחמה או פעולה לוחמתית יתפרשו בידי חלק מחברי הכנסת בהבעת תמיכה במאבק נגד ישראל, ובכך יאפשרו רדיפה פוליטית של קולות בשוליים. את הטיפול בהתבטאויות ש"עברו את הגבול" יש להשאיר בידי מערכת המשפט 1 מרכז המידע ו המחקר של הכנסת, "מקבילות בעולם לסעיף7 :א לחוק יסוד הכנסת והשלכותיהן האפשריות על ,"הפסקת כהונתם של חברי פרלמנט6002 . הפלילי– שבידיה המומחיות והאחריו ת לטיפול במקרים קשים סבוכים ורגישים, בעלי תוצאות הרות .גורל כהדחה מהמערכת הפוליטית 67 . כוחה של ישראל הדמוקרטית היא דווקא בכך שהיא מאפשרת לחברי כנסת .המייצגים דעות קיצוניות, מתסיסות ומרגיזות להתמודד ולהיבחר לכנסת דווקא הדחת חברי כנסת מהמגזר הערבי "תאשש" את טענ ותיהם על רדיפה והשתקה פוליטית. ככל שאין מדובר בחציית קווים של עבירות פליליות, מוטב לחברה הישראלית לה כ .יל דעות כאלה, מרגיזות ומרתיחות דם ככל שיהיו ככל שהכנסת מכילה יותר ,גם את מה שקשה להכיל ,תוך שהיא מתגברת על היצר לפגוע במתבטאים התבטאויות קשות וחמורות ,מתח זק חופש הביטוי והדמוקרטיה הישראלית הולכת ומשתבחת ,כלפי פנים וכלפי חוץ. .הצעה זו יש לדחות ,בברכה ובכבוד רב פרופ' מרדכי קרמניצר ד"ר עמיר פוקס, עו"ד סגן נשיא המכון הישראלי לדמוקרטיה המכון הישראלי לדמוקרטיה