חומר רקע
05 יוני 2016
לכבוד:
ח"כ אלי כהן
יו"ר הוועדה המיוחדת לדיון בהצעת חוק הרשות הממשלתית להתחדשות עירונית
ובסעיפים מהצעת חוק התכנית הכלכלית
הכנסת
שלום רב,
הנדון: הצעת חוק הפיקוח על שירותים פיננסיים (תיקוני חקיקה), התשע"ו – 2016 –
הקמת רשות שוק ההון ביטוח וחיסכון
בשם איגוד בתי ההשקעות (ע"ר), הריני מתכבדת לפנות אליך בקשר עם הצעת החוק להקמת רשות שוק ההון ביטוח וחיסכון אשר נדונה בימים אלה במסגרת הוועדה שבראשותך.
ראשית, נדגיש כי לאיגוד בתי השקעות אין כל התנגדות להקמת רשות פיקוח מקצועית ועצמאית אשר תפקח על שוק ההון. לדעתנו, רשות מקצועית יכולה לתרום לקידום שוק ההון, לשכלול התחרות בו וליציבות השחקנים בשוק זה.
ברור כי להשגת המטרות הנ"ל דרושים לרשות החדשה כלים וסמכויות פיקוח אפקטיביים מחד, אך מאידך חשוב לא פחות כי בהגדרת הסמכויות המורחבות לרשות תינתן הדעת על כך שלא ייווצרו כפילויות הסדרה והכבדה רגולטורית שתפגע בתפקוד הגופים המפוקחים.
הצעת החוק הנדונה מתכוונת להרחיב סמכויות פיקוח לרשות החדשה ולהחיל הוראות פיקוח על תאגידי האחזקה, אשר מרבית הנכסים שבניהולם מנוהלים על ידי החברות המוחזקות שכפופות למשטר פיקוח הדוק מצד רשות ניירות ערך, כפי שעולה מהדוגמא המצ"ב בשלושת בתי ההשקעות המובילים בישראל:
תוצאת הדברים אפוא, אינה מותירה כל מקום לספק – הרוב המוחלט של הנכסים המנוהלים (Other People Money), תחת המעטה של תאגידי האחזקה הפיננסיים (בתי ההשקעות), נתון לפיקוח מצד רשות ניירות ערך, אשר כולל, בין היתר, אסדרה של הנושאים הבאים:
הוראות לעניין ממשל תאגידי (התנהלות דירקטוריון וועדותיו);
כללים לעניין אופן ניהול השקעות;
כללי גילוי ודיווח (פומביים ושאינם פומביים);
קביעת תנאי כשירות, מינוי נושאי משרה, הפסקת כהונה וכיו"ב;
הוראות לעניין אבטחת מידע, שמירה על פרטיות וניהול המשכיות עסקית;
הוראות לעניין פיקוח, בקרה ותפעול של מערכי ההשקעות;
הוראות לטיפול ומניעת ניגודי עניינים;
מגבלות השקעה אישיות של עובדים ונושאי משרה;
הוראות לעניין אופן התגמול והמדידה של מנהלי השקעות וגורמים המשפיעים על אופן ניהול ההשקעות;
מיסוד מערכי בקרה, ביקורת ואכיפה פנימית.
כאמור, לפי סעיף 96א להצעת החוק, מוצעת הרחבת סמכויות הפיקוח של הרשות על תאגידי אחזקה של גופים מוסדיים ועל בתי השקעות שגופים מוסדיים מהווים חלק מהותי מפעילותם (" תאגידי אחזקה מוסדית").
על פי נוסח הצעת החוק, ועל אף ההפרדה התאגידית הקיימת בין גוף מפוקח לבין תאגיד האחזקה המוסדית השולט בו, על תאגיד האחזקה המוסדית יחולו כללי הרגולציה הפרטנית שחלים כבר כיום על הגופים המוסדיים.
למעשה, הרחבת סמכות הפיקוח של הרשות בנושא זה נקבעת בדרך של "העתקת סמכויות" וגזירה שווה בין הוראות הפיקוח הקיימות על חברות מנהלות להוראות שיחולו על בתי השקעות / תאגידי אחזקה מוסדית. לפי עמדתנו, אין נחיצות והצדקה להעתקת הסמכויות הגורפת כאמור, זאת מהטעמים הבאים:
לא קיים "ואקום" פיקוחי המחייב החלה של סעיפים שונים מחוקי הפיקוח על תאגידי האחזקה, שכן נכסי העמיתים מנוהלים על ידי החברות המנהלות של הגופים המוסדיים, הנתונים כאמור לרגולציה פרטנית והדוקה שאין לה אח ורע בשום הסדרה שחלה על גופים עסקיים אחרים שאינם גופים מוסדיים.
ככל שתיקבע הרחבת הפיקוח כאמור, עליה להיעשות במשורה ובהתייחס לנושאים ספציפיים בלבד מתוך עקרון מנחה המונע "כפל רגולטורי" והקובע מדרג רגולטורי שבמסגרתו תאגיד האחזקה ונושאי המשרה המכהנים בו, יהיו כפופים לסט בודד ואחיד של מערכת כללים. הדגש אינו על "הנטל הרגולטורי", אלא על מניעת "הכפל הרגולטורי" שגוזר הכפלת מערכים ואי וודאות לגופים המפוקחים.
החלה וליתר דיוק "גזירה" של הסעיפים הנוגעים לפיקוח על עסקי הביטוח ו"הדבקתם" בשרשור על תאגידי אחזקה פיננסיים, מובילים למצב בלתי נמנע של כפילות וחמור מכך ל"התנגשות" עם ההסדרה הנוכחית (והעתידית), פרי רשות ניירות ערך, באופן שמחליש את הפיקוח דה-פקטו, ומייצר אנומליות ואי וודאות בקרב הגופים המפוקחים, הגורמים המפקחים ולבלבול בקרב הציבור.
בנקודה זו חשוב לציין, תאגידי האחזקה מהווים פלטפורמה לאיגום והקצאה יעילה של משאבים ומערכים שתכליתם לסייע לחברות הבנות (הנתונות כל אחת תחת פיקוח רגולטורי), חלף שכפול מערכים, בזבוז משאבים וחוסר יכולת לחולל סינרגיה ולעשות שימוש בידע ומומחיות שנצברו על ידי פונקציות המטה השונות כתוצאה מהתמחות והתמודדות עם אירועים שונים בחברות הבנות השונות.
הטלת פיקוח מלמעלה ללא טיפול וקביעת קווים מנחים והיררכיה ברורה של הוראות רגולטוריות שונות, עלול להוביל לסרבול ולהכשיל את העוסקים במלאכה בתאגידי ההחזקה (פונקציות המטה בעיקרון), מלעמוד, במצטבר, בשלל הדרישות הרגולטוריות.
לאור האמור לעיל וכדי למנוע את הכשלים והכפילות שעלולה לגרור החלה גורפת של סמכויות הפיקוח על תאגידי אחזקה, אנחנו מבקשים לבצע תיקון בהצעת החוק ובכלל זה:
לבטל את ההחלה הגורפת של הוראות הפיקוח המנויות בסעיף 96א' (ב) להצעת החוק תוך קביעת הבחנה בין הסמכויות הנדרשות להרחבת הפיקוח לבין אלו החלות כבר כיום על הגופים המוסדיים ולא נחוצות בפיקוח על תאגידי האחזקה, תוך הענקת קדימות בהיררכיה להוראות כאמור ביחס להוראות דומות /מקבילות של רגולטורים נוספים ("פסקת התגברות").
לעניין זה, במסגרת הרחבת הפיקוח יש להתמקד בסמכויות המבטיחות קיום ההפרדה התאגידית בין תאגיד האחזקה לגוף המוסדי וכן סמכויות המבטיחות שקיפות לגבי יחסי גומלין בין תאגיד האחזקה לגוף המוסדי, כגון:
סמכות בלתי מוגבלת לקבלת מידע;
פרסום דוחות כספיים לציבור;
ממשל תאגידי – מינוי דירקטורים חיצוניים ודירקטורים בלתי תלויים
אישור כהונה וסיום כהונה של נושאי משרה ובעלי תפקידים מרכזיים.
לקבוע בחוק כי הרחבת סמכויות הפיקוח של הרשות על תאגידי האחזקה מעבר לסמכויות הבסיס (כמוצע לעיל) תבוצע בהסכמה ובתיאום עם רשות ניירות ערך ובאישור ועדת הכספים של הכנסת ולאחר בחינה של מימוש הסמכות בשים לב להוראות רגולטוריות מקבילות ו/או קיימות ברמת המוצרים והחברות הבנות בתאגידי ההחזקה ובכלל כך הוראות והנחיות מטעם הרשות לניירות ערך, הבורסה לניירות ערך ואגף שוק ההון, ביטוח וחסכון.
נשמח להציג, להבהיר ולהרחיב את הטיעונים המועלים במכתבנו זה, במסגרת דיוני הוועדה ו/או בכל פורום רלוונטי אחר.
בכבוד רב,
יוליה מרוז, מנכ"ל
איגוד בתי ההשקעות (ע"ר)
פסגות מיטב דש אקסלנס
סך נכסים מנוהלים 188 מיליארד שקלים 117 מיליארד שקלים 80 מיליארד שקלים
מתוך זה בפיקוח אגף שוק ההון 60 מיליארד שקלים 40 מיליארד שקלים 23 מיליארד שקלים
באחוזים 32% 34% 28%
מתוך זה במסגרת תאגידים ופעילויות המפוקחים על ידי רשות ניירות ערך 68% 66% 72%