חומר רקע

משרד המשפטים הסניגוריה הציבורית הארצית כ"ב אייר, תשע"ו 30 במאי 2016 ‏לכבוד ח"כ ניסן סלומינסקי יו"ר ועדת חוקה, חוק ומשפט שלום רב, הנדון: התייחסות הסניגוריה הציבורית באשר להצעת חוק נציבות תלונות הציבור על מייצגי המדינה בערכאות, התשע"ו-2016 לקראת הדיון בהצעת חוק נציבות תלונות הציבור על מייצגי המדינה בערכאות, התשע"ו-2016 (להלן: הצעת החוק) הקבוע להכנה לקריאה שניה ושלישית ביום שלישי ה-31.5.2016 בוועדת חוקה, חוק ומשפט, מתכבדת הסניגוריה הציבורית להגיש את התייחסותה ביחס להצעת החוק. הצעת החוק נועדה, כאמור בדברי ההסבר, להסדיר את מינוי נציב תלונות הציבור על מייצגי המדינה בערכאות ואת דרכי פעילותו, וכן לעגן בחוק את נציבות תלונות הציבור על מייצגי המדינה בערכאות במשרד המשפטים, שבראשה עומד הנציב. מטרת החוק המוצע, כאמור בדברי ההסבר, היא לספק לכל אדם הרואה עצמו נפגע במישרין ממעשה או מחדל של מייצגי המדינה בערכאות, כתובת שאליה יוכל להפנות את טענותיו, לשם בירורן, בהתאם להוראות המפורטות ובמסגרת הקבועה לכך בהצעת החוק. הסניגוריה הציבורית אינה נוקטת עמדה מפורטת באשר למאפייניה של הביקורת הנדרשת על רשויות התביעה. יחד עם זאת, הסניגוריה הציבורית תבקש להציג בפני הוועדה את התייחסותה ביחס לשלושה היבטים כלליים בהסדר המוצע: ראשית, תבקש הסניגוריה להדגיש את חשיבות קיומה ורציפותה של ביקורת מערכתית יזומה על הגופים שבמסגרתם מועסקים מייצגי המדינה בערכאות; שנית, הסניגוריה סבורה שיש חשיבות ביצירת אחידות במנגנון הביקורת, כך שכלל גופי התביעה יבוקרו על ידי אותו גורם;1 שלישית, הסניגוריה תדגיש את חשיבות הניסוח האחיד וההתאמה, ככל הניתן, בין סעיפי החוק המוצע ובין חוק נציב תלונות הציבור על שופטים, התשס"ב-2002. 1. הביקורת המערכתית על גופי התביעה ומייצגי המדינה בערכאות הצעת חוק נציבות תלונות הציבור על מייצגי המדינה בערכאות מבקשת להסדיר ולעגן בחוק כאמור את הקמתה ופעולתה של נציבות תלונות הציבור על מייצגי המדינה בערכאות. לצד תפקידה הקבוע בבירור תלונות פרטניות, הצעת החוק קובעת מתכונת זמנית בדמות הוראת שעה לפיה יוסמך הנציב במהלך השנה הראשונה להקמת הנציבות לערוך גם ביקורת מערכתית על הגופים שבמסגרתם מועסקים מייצגי המדינה בערכאות. לאחר תום שנה, יחדל הנציב מעריכת ביקורת מערכתית כאמור, ובמקביל ימונה, לפי חוק הביקורת הפנימית, מבקר פנימי ייעודי שיהיה אחראי על ביצוע ביקורת מערכתית יזומה על הגופים המבוקרים, ויפעל בהתאם לחוק הביקורת הפנימית, התשנ"ב-1992. מתכונת זמנית זו נועדה לבחון, כאמור בדברי ההסבר, את המנגנון המתאים לעריכת ביקורת מערכתית לאור המסקנות בדוח גולדברג שפורסם בחודש אוקטובר 2010 והמליץ על פיצול הביקורת המערכתית מנציבות תלונות הציבור והקמתה מכוח חוק הביקורת הפנימית. בהקשר זה, הסניגוריה הציבורית סבורה כי קיומו של גוף העורך ביקורת מערכתית על מייצגי המדינה בערכאות הוא חיוני, כפי שעולה מדוחות הביקורת המערכתית שפורסמו זה מכבר במסגרת פעולת נציבות הביקורת על מערך התביעה ומייצגי המדינה בערכאות, בראשות הנציבה (בדימוס) כבוד השופטת הילה גרסטל (ראו למשל דוח הביקורת בנושא אופן הטיפול בתיקים שהוחלט על סגירתם ע"י הפרקליטות (מרץ, 2015); דוח הביקורת בנושא יידוע ושימוע בהליכים פליליים בפרקליטות (ינואר, 2016)). השאיפה ליצירת מערך ביקורת מקיף, הפועל על הצד הטוב ביותר ומוביל לביקורת אפקטיבית על מייצגי המדינה בערכאות, מחייבת הבטחת רציפות בפעולתו של גוף ביקורת מערכתית, לצד גוף הביקורת הפרטנית. בהצעת החוק מוצע כאמור כי הביקורתית המערכתית תיבדק במתכונת דו-שלבית: בתחילה, במסגרת פעולת נציבות תלונות הציבור על מייצגי המדינה בערכאות, ולאחר מכן, כעבור שנה, במסגרת גוף שמוקם מכוח חוק הביקורת הפנימית. הסניגוריה הציבורית סבורה כי על מנת להבטיח המשכיות קיומו של גוף ביקורת מערכתית לאחר שנה מכניסת החוק לתוקף, יש להסמיך בחוק את נציבות תלונות הציבור להמשיך לפעול בכובעה המערכתי כל עוד לא נתמנה בתום שנה מכניסת החוק לתוקף, מבקר ייעודי שיהיה אחראי על ביצוע ביקורת מערכתית יזומה מכוח חוק ביקורת מערכתית. 2. אחידות הביקורת על כלל רשויות התביעה יש חשיבות ביצירת אחידות במנגנון הביקורת על רשויות התביעה, כך שכלל גופי התביעה יבוקרו על ידי אותו גורם (ובהמשך על ידי אותם שני גורמי ביקורת, שיוקמו בהתאם להצעת החוק). ביום 27.3.2016 נתקבלה החלטת ממשלה מס' 1333 בנושא נציבות תלונות הציבור על מייצגי המדינה בערכאות. בהחלטה זו, נקבע, בין היתר, כי בשנה הראשונה של החוק, הביקורת הפרטניות והמערכתית תחול גם על מערך התביעות המשטרתי, ואולם, לאחר תום שנה, "ביקורת על כלל המייצגים הכפופים למשרד לביטחון הפנים תימשך רק בכפוף להסמכת השר לביטחון הפנים ותוך ביצוע ההתאמות הנדרשות לרבות מבחינת מיקום גוף הביקורת", כאמור בהחלטת הממשלה. כידוע, התביעה המשטרתית היא הרשות התובעת המרכזית בישראל מבחינת היקף פעילותה ומטפלת ברוב המכריע של כתבי האישום המוגשים בפלילים. ישנה חשיבות מיוחדת בקיומו של סטנדרט תביעתי אחיד, וכנגזרת מכך, גם סטנדרט ביקורתי אחיד על כלל גופי התביעה ומייצגי המדינה בערכאות. הפרדת הביקורת בין התביעה המשטרתית לגופי התביעה האחרים עלולה ליצור דיסוננס בין הסטנדרטים התביעתיים השונים והביקורת עליהם. נוכח כל האמור לעיל, אנו סבורים כי מן הראוי שגורם הביקורת יהיה בעל סמכות כלפי כלל גופי התביעה, ובכלל זה התביעה המשטרתית. 3. אחידות נוסח סעיפי הצעת החוק עם חוק נציב תלונות הציבור על שופטים כידוע, בשנת 2002 נכנס לתוקף חוק נציב תלונות הציבור על שופטים. באופן דומה להצעת החוק מושא הדיון שבפני הוועדה, חוק נציב תלונות הציבור על שופטים נועד להקים נציבות תלונות הציבור על שופטים שתברר, בהתאם להוראות החוק, תלונות על התנהגות שופטים במסגרת מילוי תפקידם, לרבות בדרך ניהול משפט על ידם. חוק נציב תלונות הציבור על שופטים קובע הוראות שונות הדומות ביותר ולעתים אף זהות, הן מבחינת מטרתן והן מבחינת נוסחן, להוראות הצעת חוק נציבות תלונות הציבור על מייצגי המדינה בערכאות. ככלל, הסניגוריה הציבורית סבורה כי יש להתאים, ככל הניתן, את הוראות הצעת חוק נציבות תלונות הציבור על מייצגי המדינה בערכאות לחוק נציב תלונות הציבור על שופטים, באופן שייצר הרמוניה חקיקתית בין הסמכויות המוענקות לנציבויות הביקורת השונות. זאת, שכן גופי הביקורת, הן על שופטים והן על מערך מייצגי המדינה בערכאות, נועדו להגשת תכליות דומות ביותר, ומן הראוי כי, בהיעדר הצדקה מיוחדת, הוראות החוק יהיו דומות ככל האפשר. בכבוד רב ובברכה, ד"ר חגית לרנאו גיל שפירא, עו"ד המשנה לסניגור הציבורי הארצי מנהל תחום בכיר – חקיקה הסניגוריה הציבורית הארצית