חומר רקע

הכנסת הלשכה המשפטית ירושלים, ח' בסיון תשע"ו 14 ביוני 2016 הטלת חובות דיווח וזיהוי מיוחדות על עמותות וחברות לתועלת הציבור שמקבלות את עיקר מימונן מישויות מדיניות זרות מסמך זה נכתב לבקשת חבר הכנסת יוסף ג'בארין, ועניינו סקירת מנגנונים בחקיקה הזרה שעוסקים בדרישות זיהוי או בצורות הבחנה מיוחדות של עמותות וחברות לתועלת הציבור (להלן – "חל"צ"), שמקבלות מימון זר. הסקירה התבקשה על רקע הדיון בהצעת חוק חובת גילוי לגבי מי שנתמך על ידי ישות מדינית זרה (תיקון) (הגברת השקיפות לגבי נתמכים שעיקר מימונם מתרומות של ישויות מדיניות זרות), התשע"ו-2016 (מ/1005) (להלן – "הצעת החוק הממשלתית"); הצעת חוק חובת גילוי לגבי מי שנתמך על ידי ישות מדינית זרה (תיקון – כללי שקיפות), התשע"ה-2015 (פ/1761/20) – של חה"כ סמוטריץ' ואחרים (להלן – "הצעת החוק הפרטית של חה"כ סמוטריץ' ואחרים"); והצעת חוק סוכני חוץ, התשע"ה-2015 (פ/1730/20) – של חה"כ אילטוב ואחרים (להלן – "הצעות החוק הפרטית של חה"כ אילטוב ואחרים"). בהצעות החוק דלעיל הוצעו מנגנונים שונים שמטרתם המרכזית לפי דברי ההסבר היא הגברת השקיפות לגבי עמותות וחל"צ שמקבלות את עיקר מימונן מישויות מדיניות זרות, ובין היתר, תוך שימוש באמצעים כדלקמן:1 • בהצעת החוק הממשלתית, הוצע כי גופים אלה יידרשו לציין את דבר היותם "נתמך שעיקר מימונו מתרומות מישויות מדיניות זרות" בפרסומים לציבור, בכל פנייה בכתב לעובד ציבור או נבחר ציבור, וכן בדין וחשבון שהם עורכים ומפיצים לציבור. כמו כן, יידרשו נציגים של גופים אלה להצהיר לפרוטוקול (אם נערך פרוטוקול) על כך במהלך דיונים במקום עבודה של עובד ציבור ונבחר ציבור. • בהצעת החוק הפרטית של חה"כ סמוטריץ' ואחרים, הוצע כי "נתמך"2 יידרש לציין את דבר היותו נתמך בכל פרסום באמצעי תקשורת, לרבות באינטרנט. כן, הוצע להטיל חובות על נציג של עמותה או חל"צ, כדלקמן: לציין את תמיכת הישות המדינית הזרה כאשר הוא פונה לעובד ציבור או לנבחר ציבור, בכתב או בעל פה; לענוד תג זיהוי מיוחד בעת שהותו במקום עבודה של עובד ציבור או נבחר ציבור. כמו כן, הוצע כי יחולו עליו כללי התנהגות שונים, בדומה לאלו שחלים על שדלנים לפי חוק הכנסת, התשנ"ד-1994. ועדת השרים לענייני חקיקה החליטה לאמץ מתוך הצעת החוק הפרטית האמורה רק את הסעיף העוסק בתג הזיהוי ולהוסיפו כחלק מהצעת החוק הממשלתית.3 • בהצעת החוק הפרטית של חה"כ אילטוב ואחרים, הוצע כי יוגדר המונח "סוכן חוץ" (שהוא כל "גורם ישראלי" שמתחייב "התחייבות זרה"4), וכי אדם שכזה יהיה חייב בחובות גילוי מורחבות, שבמסגרתן יהיה עליו להצהיר על היותו סוכן כאמור בכל מסמך או פרסום מטעמו. בהתאם להחלטת ועדת השרים לענייני חקיקה, הצעת חוק זו תידון לפי נוסח הצעת החוק הממשלתית.5 לשם שלמות התמונה, יצוין כי כבר כיום קבועות בחוק העמותות, התש"ם-1980 ובחוק חובת גילוי לגבי מי שנתמך על ידי ישות מדינית זרה, התשע"א-2011, חובות שונות שחלות על עמותות וחל"צ בנוגע לתרומות מישות מדינית זרה (לרבות חובת פרסום תרומות זרות בדיווחיהן, דיווח על היותן גופים שמקבלים תרומות מישות מדינית זרה באתרי האינטרנט שלהן ועוד). יודגש, כי מסמך זה אינו עוסק בניתוח הצעות החוק או בדין הישראלי, אלא בניסיון לבחון האם יש מקבילות בדין הזר לאמצעים המרכזיים שנקבעו בהצעות החוק. להרחבה בנוגע להצעות ולאמצעים השונים שנקבעו במסגרתן, ראו מסמך הרקע שהוכן על-ידי הייעוץ המשפטי לוועדת החוקה, חוק ומשפט. כללי ככלל, במדינות שנסקרו (ארה"ב, בריטניה, צרפת, גרמניה, קנדה, אוסטרליה והודו) לא אותרה חקיקה שקובעת אמצעים זהים לאלה שמוטלים על אותם הגופים ובאותו האופן כפי שמוצע בהצעות החוק לעיל. כך, מבדיקתנו עולה כי בצרפת, גרמניה ובריטניה לא נקבעו כל מגבלות על מימון ארגוני המגזר השלישי, לרבות בקשר עם תרומות ממקורות זרים, וזאת כל עוד התאגידים המקומיים עומדים בדיני התאגידים הרלוונטיים לסוג הספציפי של התאגיד (הוראות שלעיתים מחייבות גם דיווח לרשויות בהתאם לסוג התאגיד ולפעילותו); באוסטרליה נקבעו חובות דיווח בלבד; בהודו נקבעו חובות רישום ודיווח, כמו גם איסורים על פעילות פוליטית ספציפית על-ידי עובדי ציבור, או גורמים בעלי השפעה פוליטית או השפעה ישירה על דעת הקהל (דוגמת כתבים, בעלי טורים וכדומה). כך, ההסדרה במדינות אלה מתמקדת בחובות כלליות, או בדרישות דיווח מיוחדות לרשויות המדינה וכדומה, ולא בדרישות גילוי וזיהוי מיוחדות כלפי הציבור הרחב של מקבלי תרומות ממקורות זרים כפי שמוצע בהצעות החוק לעיל.6 המדינה היחידה שבה נמצאו הוראות דומות להוראות שבהצעות החוק בישראל היא ארה"ב. בארה"ב קבוע חוק משנת 1938 שמחייב מקבלי תרומות זרות בצורות הזדהות מיוחדות שמעידות על כך שהם מקבלים תרומות ממקורות זרים, אך בין חוק זה ובין הצעות החוק לעיל יש הבדלים משמעותיים. כפי שיוצג, ההבדלים נוגעים, בין היתר, למקור התרומה הזרה (זהות הגורם הזר) וכן ליישום החוק באמצעות מבחני "הכוונה ושליטה" של הגורמים הזרים על פעילות הגוף הרלוונטי (ולא רק בקבלת המימון הזר כשלעצמו). לפיכך, מסמך זה עוסק בחוק בארה"ב ובדרכי היישום שלו, כמו גם בהבדלים שבינו ובין הצעות החוק דלעיל. ארה"ב בארה"ב נקבעו חובות דיווח בנוגע למימון זר של פעילויות ציבוריות שונות במסגרת חוק הרישום של סוכנים זרים (Foreign Agents Registration Act of 1938, להלן - החוק), והתקנות שהוצאו מכוחו.7 במקור, החוק נחקק על מנת להילחם בתעמולה הנאצית ערב מלחמת העולם השנייה, והוא נועד להגן על הביטחון הלאומי והפנימי ועל יחסי החוץ של ארה"ב.8 לאורך השנים עבר החוק כמה תיקונים ומוקד החוק עבר מפיקוח על פעילות פוליטית זרה לדיווח אודות שתדלנות עבור אינטרסים כלכליים וממשלתיים זרים. יחד עם זאת, גם נטל ההוכחה שמוטל על המדינה הוכבד, כך שכיום עליה להוכיח כי הפעולות נעשו בשמו או למענו של גורם הזר. בעקבות כך, העמדות לדין על פי החוק פחתו לאורך השנים, בעוד שהטיפול האזרחי והמנהלי בנציגים זרים גבר.9 החוק מגדיר "נציג" של גורם זר (agent of a foreign principal), כדלקמן:10 כל מי שפועל כסוכן, נציג, עובד, משרת, או ממלא כל תפקיד אחר, על פי הוראה או בקשה, או תחת הנחיה או שליטה, של "גורם זר" (foreign principal, ראו הרחבה להלן); או של אדם שפעילויות מפעילויותיו, באופן ישיר או עקיף, מפוקחות, מונחות, נשלטות, ממומנות או מסובסדות, באופן מלא או משמעותי (in whole or in major part) על ידי "גורם זר"; ואשר, באופן ישיר או באמצעות אדם אחר, עושה את אחת הפעולות שלהלן:11 עוסק בארה"ב בפעילויות פוליטיות למען או בשם האינטרס של הגורם הזר; פועל בארה"ב כיועץ יחסי ציבור, סוכן פרסום, עובד שירותי מידע או יועץ פוליטי למען או בשם האינטרס של הגורם הזר; מתרים, אוסף, משלם או מחלק בארה"ב, תרומות, הלוואות, כסף או דברי ערך אחרים למען או בשם האינטרס של הגורם הזר; מייצג בארה"ב את האינטרסים של הגורם הזר בפני כל סוכנות או פקיד רשמי של ממשלת ארה"ב. כמו כן, כל אדם שהוא נציג של גורם זר כאמור לעיל, או אדם המסכים, מתכוון או מתיימר לשמש ככזה, בין אם על פי התחייבות חוזית ובין אם לאו, ייחשב אף הוא כנציג של גורם זר. המונח "גורם זר" מוגדר בחוק, כדלקמן:12 ממשלה של מדינה זרה או מפלגה פוליטית זרה; אדם מחוץ לארה"ב, מלבד יחיד שהוא אזרח ותושב של ארה"ב או מי שאיננו יחיד המאוגד או שנוצר על פי חוקי ארה"ב ושמקום העסקים העיקרי שלו מצוי בארה"ב; שותפות, התאחדות, תאגיד, ארגון או כל צירוף אחר של יחידים המאוגדים על פי חוקי מדינה זרה, או שמקום העסקים העיקרי שלהם מצוי במדינה זרה. לגופן של החובות שמוטלות על גופים שכאלה, החובות המרכזיות הן חובות שנכללות תחת הכותרת של "הפצת פרסומי תעמולה"13 (Filing and labeling of political propaganda).14 לפי חובות אלה, נציג של גורם זר נדרש להצהיר באופן בולט כי פרסום נעשה בשמו של גורם זר על גבי כל פרסום של מידע שנעשה, בשמו או למען האינטרסים של גורם זר, וזאת אם הפרסום מופץ באמצעות דואר או באמצעי אחר של מסחר בין-מדינתי או בינלאומי, בין אם בצורת הדפסה או בכל צורה אחרת, ואשר הנציג מתכוון כי הוא יופץ לשני אנשים או יותר (או מאמין כי כך ייעשה). כמו כן, על הנציג להגיש לשר המשפטים בתוך 48 שעות מהפרסום העתקים של הפרסום האמור. מעבר לכך, אסור לנציג של גורם זר למסור, להעביר או לספק בכל אופן אחר, לכל פקיד או סוכנות של הממשלה (לרבות ועדות בתי הקונגרס או חברים בקונגרס) "פרופגנדה פוליטית", בשם או למען האינטרסים של הגורם הזר, או לבקש מכל סוכנות או פקיד, בשם או למען האינטרסים של הגורם הזר, כל מידע או עצה בנוגע לעניין שקשור לאינטרסים הפוליטיים או הציבוריים, העמדות או היחסים של מדינה זרה או של מפלגה זרה, או בנוגע למדיניות החיצונית או הפנימית של ארה"ב, אלא אם כן הפנייה מלווה בהצהרה אמינה ומדויקת כי הוא נציג של הגורם הזר. כמו כן, כאשר נציג של גורם זר מופיע בפני ועדה של הקונגרס, על מנת להעיד בשם או למען האינטרסים של הגורם הזר, הוא יספק לוועדה בעת ההופעה העתק של "הצהרת הרישום" האחרונה שלו,15 לשם צירופה לפרוטוקולי הוועדה כחלק מעדותו. יודגש, כי אחד ההבדלים המרכזיים בתחולת החקיקה בארה"ב בהשוואה להצעות החוק בישראל נוגע לכך שהחוק בארה"ב לא מבחין בין קבלת תרומה מישות מדינית זרה ובין גורם זר שהוא לא ישות מדינית זרה (יחיד או תאגיד). כמו כן, בארה"ב נקבעו דרישות לפעילות ספציפית של הנציג של הגורם הזר (לעיסוק ולפעילויות בתחומים פרטניים) בעוד שבישראל אין כל דרישה כאמור, למעט עצם הדרישה כי אותו גורם יקבל תרומה מגורם זר. יתרה מכך, גם דרישות הזיהוי באמצעות הצהרה בפרסומים של הנציג של גורם זר נוגעות למקרים שבהם מתבצעות פעולות בשם או למען האינטרסים של הגורם הזר (למעט במקרה של הזדהות לפרוטוקול בפני גופי הקונגרס). עוד יודגש, כי למרות הניסוח הרחב יחסית של הוראות החוק כפי שהוצג לעיל, ולמרות שנקבע בפסיקה בארה"ב כי הוראות החוק חוקתיות למרות הפגיעה האפשרית בחופש ההתאגדות ובחופש הביטוי,16 הרי שיישום החוק בפועל נעשה באופן מצומצם, ולא כל ארגון לא ממשלתי שזוכה למימון זר נדרש ברישום לפי החוק.17 כך, לפי משרד המשפטים האמריקני (שאמון על יישום החוק), בפועל, למרות שארגונים לא ממשלתיים קיבלו תרומות בסכומים ניכרים ממקורות זרים לא הופעל כנגדם החוק. כמו כן, הדגש ביישום החוק נתון לכך שהארגונים האמורים מוכוונים ונשלטים (directed and controlled) בידי גורם זר (ולא על עצם קבלת תרומות ממקור זר).18 סיכום מהבדיקה שערכנו עולה כי במרבית המדינות שנסקרו אין הוראות דומות להוראות שמוצעות בהצעות החוק דלעיל. כמו כן, בארה"ב, אומנם נקבעו בחוק משנת 1938 הוראות דומות להוראות דלעיל ביחס לחובות זיהוי של מי שמקבלים מימון זר, אך הוראות אלה לא מבחינות בין מימון פרטי ובין מימון שמקורו בישויות מדיניות זרות, כמו גם המבחן ליישום הוראות החוק צומצם לאורך השנים למבחן של "הכוונה ושליטה" (ולא מבחן של תרומה כספית בלבד). כתיבה: עו"ד גלעד נוה, ממונה (חקיקה ומחקר משפטי) אישור: עו"ד הודיה קין, ממונה בכירה (חקיקה ומחקר משפטי)