חומר רקע
22 במאי 2016
הנדון: הצעת חוק חדלות פרעון ושיקום כלכלי, התשע"ו - 2016
מבוא
להלן התייחסות עמותת "ידיד - מרכזי זכויות בקהילה (ע.ר.)" (להלן: "עמותת ידיד") להצעת חוק חדלות פרעון ושיקום כלכלי, התשע"ה – 2015.
עמותת "ידיד" הינה עמותה ללא כוונת רווח, הפועלת מזה כ-18 שנים, להעצמת שכבות מועטות הזדמנויות והכנסה באוכלוסייה והגברת הסולידריות החברתית. מיום הקמתה טיפלה עמותת "ידיד" במאות אלפי משפחות ויחידים באמצעות מרכזי זכויות בהם ניתן לפונים ייעוץ וסיוע חינם במימוש זכויותיהם החברתיות. בחלק ניכר מעבודתה, מעניקה עמותת "ידיד" סיוע וייעוץ בנושאים שונים הקשורים לתחום הסדרי חובות בכלל וההוצאה לפועל בפרט.
בעבודתנו אנו נתקלות במקרים רבים של משפחות ואנשים שבשל מצוקה כלכלית - במקרים רבים, אף משברים זמניים בלבד - יצרו חובות שחלקם הגיעו להוצאה לפועל. אלא שדיני ההוצאה לפועל במתכונת הנוכחית, כמו גם הקצב הגבוה בו תופח החוב בהוצאה לפועל בשל ריביות ההליך והוצאות נוספות הכרוכות בו, מובילים למצבים בהם למרות שהחייבים עומדים בצו תשלומים לפי יכולתם הכלכלית, אין להם סיכוי לפרוע את החוב ולחזור למסלול כלכלי תקין. הלכה למעשה, חייבים אלו, נידונים לחיים שלמים של הדרה כלכלית וחברתית, כאשר, בין היתר, נמנעת מהם היכולת להשתמש במכשירים הפיננסיים הבסיסיים ביותר, החיוניים לקיום כלכלי בעולם המודרני.
דיני חדלות הפרעון נועדו, בין היתר, לאפשר יציאה ממעגל החובות, מתגלים לעיתים קרובות כאשליה, וזאת בשל חסמים שונים לרבות קשיים כלכליים וקשיים בירוקרטיים שמתעצמים בשל חסמי שפה, נגישות גיאוגרפית, העדר ידע ובקיאות והעדר ייצוג. כך, ההסדרים הקיימים לא רק שאינם מאפשרים לחייב היחיד לשקם את חייו מבחינה כלכלית, אלא שהם הופכים לשלב נוסף בהתדרדותו הכלכלית ובשקיעתו בבוץ טובעני של חובות תופחים, מצוקה והדרה.
אנו רואות חשיבות רבה ברפורמה שמטרותיה העיקריות הן להביא לשיקומו הכלכלי של החייב, תוך שמירה על זכויותיו הבסיסיות לרבות הזכות לקיום בכבוד ולקורת גג. לכן, נציע להטמיע בהצעת החוק שורת תיקונים שנועדו לממש מטרות אלו.
נוכח מחויבותה של עמותת "ידיד" להגנה על זכויות חייבים בכלל וחייבים מקרב אוכלוסיות מעוטות הכנסה והזדמנויות בפרט, נתייחס במסגרת עמדתנו זו לחלקים בהצעת החוק אשר מתייחסים להליכי חדלות פרעון לגבי יחיד. הערותינו האמורות הינן הערות ראשוניות המתייחסות לסוגיות רחבות בהצעת החוק, ואנו נוסיף ונגיש התייחסויות פרטניות יותר עם התקדמות הליך החקיקה. למסמך זה מצורף גם תקציר, המביא את עיקרי עמדתנו.
א. עקרונות מרכזיים
1. המצב המשפטי הקיים כיום, מותיר חייבים רבים שהם חסרי אמצעים, במציאות בלתי נסבלת, עם חובות שהולכים ותופחים, בבוץ טובעני של מצוקה ייאוש ועוני, ללא אפשרות לשקם את חייהם ואת חיי התלויים בהם. מעבר לפגיעה הקשה בזכות הבסיסית לקיום בכבוד של אותם חייבים ושל התלויים בהם, אין במציאות זו כל תועלת לחברה ואף לנושים והיא אינה ראויה מבחינה חברתית.
2. להסדר החקיקה שיגובש השפעה מכרעת על מצבם של חייבים במדינת ישראל, ובפרט על מצבם של חייבים יחידים נטולי אמצעים המשתייכים לאוכלוסיות מעוטות הכנסה והזדמנויות. שכן, חוק זה ישפיע הן על זכויותיהם הבסיסיות ביותר של חייבים נטולי אמצעים והן על יכולתם של חייבים אלו לשקם את חייהם וחיי התלויים בהם ולצאת ממעגל ארוך שנים של עוני ומצוקה.
3. נוכח האמור, אנו רואות חשיבות רבה ברפורמה שמטרתה העיקרית והמרכזית היא להביא לשיקומו הכלכלי של החייב היחיד; זאת תוך הסרת החסמים הרבים אשר מונעים כיום מיחידים נטולי אמצעים לפנות להליך חדלות פרעון; ותוך שמירה על זכויותיהם הבסיסיות של חייבים יחידים, ובראש ובראשונה הבטחת הזכות לקיום בכבוד.לאור תכליות ועקרונות אלו, נתייחס להלן להסדרים המוצעים בהצעת החוק לגבי חדלות פרעון של יחידים, ונציג את המלצותינו, כדלקמן:
בפרק ב' – נתייחס ליצירת שני מסלולים של חדלות פרעון ליחידים על בסיס היקף חובות, ונציג את התנגדותנו להעברת הליכי חדלות פרעון למערכת ההוצאה לפועל שהיא מערכת מוטת גבייה בהגדרתה ובמהותה.
בנוסף, נציג התנגדותנו לביטול מוסד מוגבל באמצעים במערכת ההוצאה לפועל.
בפרק ג' – נציג את המלצותינו למימוש הזכות לקיום בכבוד בהוראות הצעת החוק, ונתייחס לקביעת כושר השתכרותו של החייב, קביעת דמי המחיה וכן תנאים לקבלת הפטר לאלתר. זאת, מנקודת מוצא לפיה הליך חדלות הפרעון צריך להבטיח את קיומם בכבוד של החייב והתלויים בו ואת התכלית המהותית בשיקומו של החייב.
בפרק ד' – נציג את המלצותינו לעניין ההגנות על דירת המגורים במסגרת הליך חדלות פרעון של יחידים. זאת, מנקודת מוצא שהמצב המשפטי היום אינו נותן הגנה מספיקה לזכות למדור הולם ופוגע בוודאיות וביציבות של הדין, ומשכך גם מהווה חסם משמעותי בפנייה להליכי חדלות פרעון.
בפרק ה' – נתייחס להוראות הקשורות בצו השיקום שהוא הצו המרכזי בהליך, ונציג הערותינו לעניין תקופת התשלומים. זאת, מתוך נקודת מוצא לפיה מטרת ההליך היא להביא לשיקום כלכלי של היחיד.
בפרק ו' – נתייחס להנגשת ההליך ולהסרת חסמים המונעים כיום מאוכלוסיות מועטות הכנסה והזדמנויות לפנות להליכי חדלות פרעון.
ב. התנגדות להעברת הליכי חדלות פרעון למערכת ההוצאה לפועל
4. אחד השינויים המשמעותיים ביותר של הצעת החוק הוא העברת ניהול הליך חדלות פרעון של יחידים בעלי היקף חובות מתחת ל- 150,000 ₪ מבית המשפט למערכת ההוצאה לפועל. למעשה, הצעת החוק קובעת שני מסלולי חדלות פרעון נפרדים, ללא אפשרות בחירה, על בסיס אבחנה בין "חייבים בעלי חובות בהיקף גבוה" לבין "חייבים בעלי חובות בהיקף נמוך", כדלקמן:
◦ הליכי חדלות פרעון של יחידים בעלי חובות בהיקף גבוה (מעל 150,000 ₪) – ינוהלו, לפי הצעת החוק, בבית משפט השלום, כאשר עיקר ההליכים יטופלו על ידי הכונס הרשמי – הממונה על הליכי חדלות פרעון ושיקום כלכלי (להלן: "הממונה"). כך, הממונה ייתן את הצו הפותח את ההליכים; ינהל את תקופת הבדיקה וייגבש המלצה לצו שיקום כלכלי. בית המשפט הוא שיכריע וייתן את הצו לשיקום כלכלי.
◦ הליכי חדלות פרעון של יחידים בעלי חובות בהיקף נמוך (מתחת ל- 150,000 ₪) – יתנהלו בפני רשם ההוצאה לפועל. כך, לפי הצעת החוק, לגבי יחידים חדלי פרעון בעלי חובות בהיקף נמוך מסך של 150,000 ₪, רשם ההוצאה לפועל מחליף את הן את בית המשפט והן את הממונה. יתרה מכך, לפי הצעת החוק מי שינהל את הישיבות לגיבוש הסדר תשלומים וכן יערוך את הבדיקה על בסיסה יקבע צו השיקום, יהיה "נציג הרשם" שהוא עובד מערכת ההוצאה לפועל או גורם פרטי.
5. אנו מתנגדות להעברת הליכי חדלות פרעון של יחידים בעלי חובות "נמוכים" למערכת ההוצאה לפועל. זאת מאחר, שאנו סבורות כי העברת הליכי חדלות פרעון, בעיקר משיקולי יעילות ושיקולים כלכליים, למערכת שהיא מוטת גבייה במהותה ובהגדרתה, תוביל לפגיעה ואפלייה לרעה של חייבים בכלל וחייבים מעוטי הזדמנויות בפרט.
6. לטעמנו, הפיתרון הראוי והנכון הוא הבניית הליך אחיד ונגיש לחדלות פרעון במערכת שזו מהותה וזו מומחיותה, הפועלת מחוץ למערכת הגבייה. כך, לטעמנו, הרפורמה בהצעת החוק, לא רק שאינה נותנת מענה לבעיות הקיימות, אלא שהיא תפגע דווקא באותם חייבים מעוטי הזדמנויות הזקוקים להגנה ולסיוע בשיקום. שכן, במקום להקל על הנגישות שלהם להליך חדלות פרעון במערכת שמתמחה בכך וזו תכליתה, היא כובלת אותם למערכת מוטת גבייה, על כל המשתמע מכך.
7. למרות האמור, אנו סבורות כי לגבי אוכלוסיות מסוימות חסרות אמצעים, יש לקבע בהסדר קבע את האפשרות למתן הפטר מיידי במערכת ההוצאה לפועל. זאת, כמובן, לצד תיקון ליקויים במערכת ההוצאה לפועל שגורמים לניפוח חובות (ריביות והוצאות גבייה) תוך פגיעה קשה דווקא באותם חייבים המצויים במצוקה כלכלית.
8. להלן נפרט את את עמדתנו לעיל:
ב.1. ניהול הליכי חדלות פרעון ברשות האכיפה וגבייה יוביל לפגיעה קשה בזכויות חייבים
9. כפי שנפרט להלן, טענה זו מושתת על שלושה טעמים: ראשית, מערכת ההוצאה לפועל אינה מתאימה להליכי חדלות פרעון בשל מהותה והגדרתה כמערכת גבייה; שנית, יש חשיבות בניהול הליכי חדלות פרעון במערכת שמתמחה בכך הכוללת הן את הממונה והן את בית המשפט; שלישית, השוני בין שתי המסגרות יוביל ליצירת שני מסלולי חדלות פרעון שונים ומפלים על בסיס היקף חובות.
ב.1.א. ההוצאה לפועל אינה מתאימה לניהול הליכי חדלות פרעון נוכח הגדרתה ומהותה כמערכת גבייה.
10. מערכת ההוצאה לפועל היא מערכת מוטת גבייה בהגדרתה, כאשר ההליכים המתנהלים בה נפתחים לבקשת זוכה בלבד1, והתכלית העיקרית שלהם היא גביית חובות. בהתאם לכך, תפקידה העיקרי והראשוני של מערכת ההוצאה לפועל הוא אכיפת פסקי דין וגביית חובות, ובהתאם לדוחות הרשות, המערכת אף נמדדת על פי שיעורי הגבייה2.
11. מניסיוננו בטיפול בחייבים במערכת ההוצאה לפועל, עולה כי בהתאם לתכלית גביית החובות, נקודת המוצא של מערכת ההוצאה לפועל היא, כי החייב מסוגל לשלם את חובותיו, אך הוא בוחר שלא לעשות כן. נקודת מוצא זו מובילה להחלטות רבות שלא תואמות את מצבו האישי והכלכלי של החייב, ולכן לא רק מסכלות את הסיכוי שלו לשקם את מצבו הכלכלי אלא אף פוגעות בזכויותיו הבסיסיות ביותר.
12. דוגמאות מקוממות ומוטות לכך אנחנו יכולים למצוא למשל בהחלטה שמורה על מימוש דירת מגורים קטנה של משפחה עם ילדים קטנים, כאשר החוב לנושה המובטח עמד ע"ס 3,850 ₪ ויתר החובות בהוצל"פ עמדו ע"ס נמוך מ- 50,000 ₪; דוגמא נוספת היא חייבת בת 58, שמשלמת לפי צו תשלומים בתיק איחוד 100 ₪ כל חודש משנת 2005, מתגוררת בדיור ציבורי ומתקיימת מהבטחת הכנסה. היא הגישה בקשה להפטר במסגרת הוראת השעה, אך הרשם הורה על הגדלת צו התשלומים ל- 500 ₪ בטענה של אי מיצוי כושר השתכרות; כמו כן, פעמים רבות אנו נתקלות בצווי תשלומים אשר הינם גבוהים בהתחשב במצבו הכלכלי והמשפחתי של החייב, ומונעים ממנו הלכה למעשה לפרוע חובותיו3.
13. דוגמאות אלו משקפות את התכלית העיקרית שעומדת בפני רשמי ההוצאה לפועל - גביית החוב מכלל נכסי החייב – וזאת, ללא מתן משקל לתכלית שיקומו של החייב והתלויים בו, ולמצער מתן משקל נמוך לתכלית זו למול אינטרס הנושים בגביית חובם.
14. ברי כי אותה מערכת נורמות, שיקולים ואיזונים מוטת גבייה שמנחה את רשמי ההוצאה לפועל בכובעם כגורם מכריע ברשות האכיפה והגבייה תבוא לידי ביטוי בהחלטותיהם במסגרת הליכי חדלות פרעון. קשה ואף בלתי אפשרי לצפות מרשמי הוצאה לפועל לקבל החלטות שונות מההחלטות שהם מקבלים כיום, על בסיס מערכת נורמות ושיקולים מוטת גבייה, במסגרת הליכי חדלות פרעון שינוהלו במערכת האכיפה והגבייה. תוצאה זו תפגע דווקא בבעלי החובות "הנמוכים", אותם חייבים יחידים ומשקי הבית, אשר נתקלים בחסמים שונים וכן ביחס קשה ופוגעני במסגרת נסיונותיהם להיחלץ ממצוקתם, וזקוקים לסיוע של המערכת במאמציהם לשיקום כלכלי.
15. יצוין כי העובדה שמערכת ההוצאה לפועל היא מערכת מוטת גביה בהגדרתה באה לידי ביטוי גם בהצעת החוק. כך, במסגרת ההסברים להסדר המוצע, נאמר במפורש כי "מערכת ההוצאה לפועל נתפסת כמוטת גבייה ועל כן הפקדתה על חובות נמוכים תסייע בשמירת אינטרס הנושים וסינונם של מי שמבקשים לנצל לרעה את ההליכים" (הצעת החוק, עמ' 596 – ההדגשות הוספו).
16. יוער, כי ההסבר המוצע בהצעת החוק מופרך ותמוה מיסודו –
17. ראשית, אין כל הגיון בטענה לפיה כאשר מדובר בחובות נמוכים, האינטרס של הנושים לגביית החוב גובר על האינטרס בשיקום החייב. להיפך – דווקא חייבים בעלי חובות נמוכים (חייבים יחידים ומשקי בית) זקוקים למערכת שתמנע את המשך ההתדרדרות שלהם ותסייע להם לצאת מהבוץ לפני שהם שוקעים בו, ולא למערכת מוטת גבייה שזו התכלית העיקרית והראשונית שעומדת נגד עיניה.
18. יצוין, כי חייבים יחידים, שאינם תאגידים או בעלי הון, אינם זוכים לתספורות ולהסדרי חובות נוחים מצד נושיהם. להיפך – מנסיוננו, דווקא חייבים אלו, נתקלים ביחס קשה ובעייתי המוביל להעמקת המצוקה אליה נקלעו, ועל כן זקוקים לשמירה משמעותית יותר על זכויותיהם ולמתן אפשרות אמיתית לשיקום. בנוסף, מבחינת היקף החובות, אינטרס הנושים בגביית החובות הגבוהים אינו נופל מאינטרס הנושים בגביית החובות הנמוכים.
19. שנית, הטענה לפיה חייבים בעלי חובות נמוכים מבקשים לנצל לרעה את ההליך, לא רק משוללת כל יסוד או אחיזה במציאות, אלא שהיא מקוממת ומסוכנת ממש. אין הצדקה ו/או הבחנה לעניין "ניצול" ההליך בין חובות נמוכים לגבוהים. יתרה מכך, הניסיון מלמד שדווקא תאגידים ובעלי הון, שהם בעלי החובות הגבוהים ביותר, יודעים ל"נצל" את המערכת בכל הקשור לניהול חובותיהם, והם גם זוכים להסדרי חוב ול"תספורות" משמעותיות. לעומת זאת, חייבים יחידים ומשקי בית פרטיים, מתמודדים עם יחס קשה וחסמים רבים שרק מעמיקים את המצוקה שלהם ומונעים מהם לממש את זכויותיהם.
20. מבלי לגרוע מהאמור, יוער כי בכל מקום יהיו בודדים שינסו לנצל לרעה את המערכת הממשלתית, תוך הפרת החוק, אלא שמדובר במיעוט חריג בלבד. יש כלים בחקיקה, לרבות כלים עונשיים, להתמודד עם התנהלות מסוג זה, אך אסור ולא הגיוני לקבוע הסדרים לפי מיעוט חריג ביותר כאמור, בוודאי שלא על חשבון פגיעה בזכויות.
21. לסיכום חלק זה, ניהול הליכי חדלות פרעון במערכת הוצאה לפועל, שהיא מוטת גבייה ושנקודת המוצא שלה היא שהחייב יכול לשלם את חובותיו אך בוחר שלא לעשות כן, תוביל להחלטות אשר מסכלות את תכליתו החשובה של החוק – להעניק לחייבים חדלי פרעון אפשרות לשקם את מצבם הכלכלי, ותפגע דווקא באותם החייבים הזקוקים למקסימום ההגנה על זכויותיהם וסיוע בשיקום. על כן, הליכי חדלות פרעון חייבים להתנהל ולהיות מנוהלים על ידי מערכת בעלת מומחיות בחדלות פרעון, שהמטרייה הנורמטיבית והשיקולים של תחום זה הם חלק מההגדרה ומהמהות שלה ושל החלטותיה.
ב.1.ב. ריכוז סמכויות בידי רשם הוצל"פ ללא מעורבות "הממונה" מייצר מצב של ניגוד עניינים ומעצים את הפגיעה בחייבים
22. כאמור, לפי הצעת החוק, בהליכי חדלות פרעון שיתנהלו במערכת ההוצאה לפועל, יחליף הרשם הן את "הממונה" והן את בית המשפט. כך, במקום הליך דו שלבי, במסגרתו "הממונה" אמון על ניהול ההליכים המנהליים ובית המשפט מכריע ונותן את צו השיקום, לגבי חייבים בעלי היקף חוב נמוך, יהיה הליך שיתנהל במלואו במערכת מעין משפטית, ללא מעורבות של "הממונה" ושל בית המשפט.
23. אלא שהסדר דו שלבי לפיו הליך חדלות הפרעון מנוהל הן על ידי גורם מנהלי ממליץ והן על ידי גורם שיפוטי מכריע, אינו פורמאלי גרידא. מעבר לשיקולי יעילות, הסדר זה מגן על החייב מפני ניגוד עניינים בין גורם ממליץ לגורם מכריע; מאפשר לחייב זכות טיעון מול גורם מכריע שאינו הממליץ; ומבטיח שבהליך ילקחו בחשבון הן שיקולי רשות מנהלית בעלת ראיית רוחב והן שיקולים של מערכת שיפוטית שאינה תחת רשות האכיפה והגביה.
24. כפי שנפרט להלן, הגנות אלו ומתן ביטוי לשיקולים הרלבנטים להליך חדלות פרעון, ישללו מחייבים שההליך בעניינם ינוהל ברשות האכיפה והגבייה, וזאת ממספר טעמים:
25. ראשית, ניהול הליכי חדלות פרעון במערכת ההוצאה לפועל, יוצר מצב במסגרתו אותו רשם שדן בהליכי הגבייה נגד חייב, יכריע גם בהליכי חדלות הפרעון שמבקש החייב. לטעמנו, יש בכך ניגוד עניינים מובנה ולכל הפחות הטייה בלתי רצויה של שיקול הדעת תוך הפרת האיזון בין זכויות הנושים לבין תכלית שיקומו של החייב.
26. יוער, כי מצב זה מתקיים כיום במסגרת הוראת השעה למתן הפטר לחייבים מוגבלים באמצעים במערכת ההוצאה לפועל. מנסיוננו, עד למועד זה, מספר החייבים שקיבלו הפטר במסגרת הוראת השעה נמוך ביותר, בשל סיבות שונות, בין היתר, גישת הרשמים כאמור לעיל. מעבר לכך, חשוב לציין כי קיים הבדל משמעותי בין הוראת השעה המכוונת לחייבים נטולי אמצעים הזכאים להפטר מיידי לבין הליך חדלות פרעון שהוא הליך ממושך יותר ודורש הכרעה בסוגיות עובדתיות ומשפטיות.
27. שנית, הפקדת הסמכות לגבש הצעה לתוכנית שיקום בידי "הממונה", הינה בעלת חשיבות שכן, "ההצעה לצו שיקום כלכלי היא הכרעה ערכית [..] לכן אין זה ראוי שגורם פרטי (הנאמן) ימליץ עליה לבית המשפט". כמו כן, "לגיבוש ההצעה בידי הממונה יתרון נוסף והוא ראיית הרוחב שיש לו לגבי כלל החייבים בהליכי חדלות פרעון" (הצעת החוק בעמ' 680). ברי כי, יתרונות אלו, ישללו מחייבים שההליך בעניינם ינוהל בידי מערכת ההוצאה לפועל כאשר הגורם שיעביר את סיכום הבדיקה וההמלצה לרשם יהיה גורם פרטי שאינו מפוקח על ידי "הממונה".
28. שלישית, לפי הצעת החוק, בהליכי חדלות פרעון שיתנהלו בהוצאה לפועל, נציג הרשם הוא שינהל את הישיבה להסדר התשלומים והוא שיערוך את הבדיקה על בסיסה יקבע צו השיקום. אלא שבניגוד לנאמן שכפוף לממונה, לפי הצעת החוק, נציג הרשם יהיה עובד מערכת ההוצאה לפועל או גורם פרטי. היינו, לפי הצעת החוק מי שינהל הלכה למעשה את הישיבות ויאסוף מידע יהיה כפוף לרשות שמהותה והגדרתה היא גבייה.
ב.1.ג. יצירת שתי מסגרות חדלות פרעון שונות ומפלות על בסיס היקפי החובות
29. ההפרדה בין שני מסלולי חדלות הפרעון מובילה לכך שבחדלות פרעון של בעלי חובות גבוהים יחולו הן קריטריונים ושיקולים של "הממונה" והן הלכות של בית המשפט. לעומת זאת, במערכת ההוצאה לפועל יחולו מערכת הנורמות והשיקולים המנחים את רשמי ההוצאה לפועל בהחלטותיהם. מהכירותינו את מערכת האכיפה והגבייה אנו חוששות כי תיווצר אפלייה לרעת חייבים בעלי חובות "נמוכים" אשר עניינם יידון בפני רשמי ההוצאה לפועל.
30. השוני בין שתי המסגרות לעיל אף יגדל מאחר שבהתאם לתפקידי רשמי ההוצאה לפועל כמעין רשות שיפטית, החלטותיהם מוגבלות לתיק ונסיבותיו הספציפיות. לעומת זאת, כאמור לעיל, "הממונה" יכול לקבל החלטות ולהציע המלצות על בסיס ראיית הרוחב שיש לו. מכאן שמעבר לשוני האינהרנטי בין שתי המערכות נוכח תכליתן ונקודת המוצא שלהן, הרי שעצם יצירת שני המסלולים, יוביל בהכרח ליצירת שתי מסגרות נורמטיביות שונות ומפלות, על בסיס היקפי החובות.
ב.2. אבחנה על בסיס היקף החובות היא שרירותית ומפלה
31. הטענה המרכזית בהצעת החוק להעברת הליכי חדלות הפרעון של יחידים בעלי חובות בהיקף נמוך לרשות האכיפה והגבייה היא כי מדובר בחובות צרכניים שהטיפול בהם אינו מורכב ולא דורש הכרעה בסוגיות משפטיות או עובדתיות. אלא שמנסיוננו טענה זו אינה נכונה בחלק ניכר מהמקרים, וזאת משלושה טעמים עיקריים:
32. ראשית, מנסיוננו, הטענה לפיה כאשר מדובר בחובות נמוכים אין לחייבים טענות נגד החוב, אינה נכונה וככל הנראה נובעת מהעדר הייצוג של מרבית החייבים בהוצאה לפועל. שכן, בפועל, בשל העדר הייצוג וחסמים נוספים בנגישות למשפט, מרבית החייבים בהוצל"פ, אינם יכולים ואינם ממשים את זכותם להעלות טענות נגד החוב.
33. כך, רוב התיקים בהוצאה לפועל נפתחים ללא הליך מקדים בבית משפט, ומערכת ההוצאה לפועל היא המפגש הראשון של החייב עם גורם שיפוטי בעניין זה. למרבית החייבים, בעיקר חייבים מעוטי הזדמנויות, לא הייתה גם אפשרות אמיתית וממשית להעלות את טענותיהם נגד החוב הנטען וזאת נוכח פערי הכוחות בייצוג במערכת הגבייה ונוכח חסמים שונים נוספים בנגישות למשפט של חייבים מעוטי הזדמנויות4.
34. בנוסף, מנסיוננו, למרבית החייבים במערכת ההוצאה לפועל, ישנן טענות ביחס לחוב - הן עובדתיות (לגבי עצם קיומו של החוב, נסיבות היווצרותו וגובהו) והן משפטיות (פרוצדוראליות ומהותיות). מכאן, קיימת חשיבות רבה להליך בירור תביעות חוב והכרעה בסוגיות משפטיות ועובדותיות גם לגבי חובות נמוכים.
35. שנית, אשר להכרעה בסוגיות משפטיות, ברי כי הליכי חדלות פרעון של חובות נמוכים כוללים בתוכם השפעה על זכויות יסוד בסיסיות כגון הזכות לדיור והזכות לקיום בכבוד, ועל כן הם עשויים להעלות שאלות משפטיות ולהצריך הכרעה בהן. התייחסות אל חדלות פרעון של יחידים בעלי חובות נמוכים מתחת ל- 150,000 ₪ כאל הליך לא מורכב מתעלם מהמשמעות מרחיקת הלכת של הליכים אלו על זכויות בסיסיות ביותר של היחיד וכן מהמשמעויות החברתיות שיש להליכים אלו.
36. שלישית, אין לשכוח כי פעמים רבות, בשל גובה הריביות והוצאות הגבייה הכרוכות בתיק, ההבחנה בין חייב עם חובות נמוכים לחובות גבוהים הינה אורך הזמן שהוא נמצא במערכת ההוצאה לפועל, ולא סוג התיקים.
37. טענה נוספת בהצעת החוק לגבי העברת הליכי חדלות פרעון למערכת ההוצאה לפועל, היא כי חייבים עם חובות נמוכים נמנים על אוכלוסיות מעוטות הזדמנויות ונדרשים לסיוע מהמערכת. למעשה, הצעת החוק מבקשת להקל על חייבים את הנגישות להליכי חדלות הפרעון בכך שלא יצטרכו ליזום הלי.ך
38. אנו רואות חשיבות רבה בהנגשת הליכי חדלות הפרעון לכל הזכאים. אלא שכפי שתואר בהרחבה לעיל, הפיתרון המוצע בהצעת החוק לא רק שאינו פותר את הבעיות, אלא שהוא פוגע באותם חייבים מעוטי הכנסה והזדמנויות. שכן, במקום להקל על הנגישות שלהם להליך חדלות פרעון במערכת שמתמחה בכך וזו תכליתה, הוא כובל אותם למערכת מוטת גבייה, שנקודת המוצא שלה היא שהחייב יכול לשלם אך מתמחק, על כל המשתמע מכך.
39. הפתרון להנגשה אינו בשלילת האפשרות לפנות להליכי חדלות פרעון במערכת מתאימה, אלא במענה לחסמי הנגישות של הליכי חדלות הפרעון במערכת מתאימה לכך, לרבות, אגרות גבוהות, העדר ייצוג משפטי, סרבול בירוקרטי, והעדר יכולת צפיות וודאות בהליך (נתייחס לכך בהמשך).
ב.3. התנגדות לביטול אפשרות לצו תשלומים נמוך בהוצאה לפועל
40. הצעת החוק מבקשת לבטל את מוסד "חייב מוגבל באמצעים" בהוצאה לפועל. במילים אחרות, עבור חייבים בעלי יכולת כלכלית מוגבלת, הצעת החוק מציבה שתי אפשרויות – הסדרה של החוב בפרקי זמן קצרים שמשמעותה תשלום חודשי גבוה או הליכי חדלות פרעון על כל המשתמע מכך.
41. ההצעה לביטול מוסד החייב מוגבל באמצעים, לפי דברי ההסבר, נובעת מההבנה שמוסד זה כשל וכי הוא מונע מחייבים את האפשרות לשיקום כלכלי.
42. אולם, הלכה למעשה, ההסדר המוצע עלול להוביל בסופו של יום לתוצאה הפוכה, מאחר שהוא יאלץ חייבים בעלי יכולת כלכלית נמוכה לפנות להליכי חדלות פרעון גם מקום בו הדבר לא ישרת את שיקומם הכלכלי ואין בו כל תועלת חברתית;
43. הדברים נכונים למשל לגבי חייב שנקלע למצוקה כלכלית זמנית בשל פיטורים, מחלה, משבר משפחתי ואפילו איחור בתשלום משכורת. במקום לאפשר לו תקופת ביניים של תשלומים נמוכים בהתאם ליכולתו הכלכלית, במהלכה יפעל לשיקום מצבו ולחזרה למסלול תקין, ההסדר המוצע מאלץ אותו לפנות להליכי חדלות פרעון. הדבר בעל משמעויות הרסניות במיוחד כאשר מדובר בחייב בעל נכס המהווה קורת גג יחידה, שכן בסוף הליכי חדלות הפרעון הוא עלול למצוא עצמו ללא קורת הגג שלו ושל משפחתו ועם קושי לעמוד בתשלומי שכירות בשוק חופשי.
44. דוגמא נוספת היא בעל עסק קטן שנקלע למשבר כלכלי זמני בשל מצב ביטחוני במדינה או בשל סיבה אחרת. למותר לציין שדחיקתו של חייב זה לעבר הליכי חדלות פרעון, מבלי תקופת ביניים, היא בעלת השלכות הרסניות הן על החייב ועל אפשרות לשקם את מצבו הכלכלי והן על מעגלים רחבים יותר שיפגעו כתוצאה מהליכי חדלות פרעון של החייב.
45. בנוסף, חשוב להבהיר כי אחת הסיבות העיקריות לכשלון של מוסד 'חייב מוגבל באמצעים' היא הקצב הגבוה בו תופח חוב במערכת ההוצאה לפועל בשל ריביות ההוצאה לפועל ושכר טרחת עו"ד, ולא עצם האפשרות לפרוס חוב לתשלומים נמוכים.
46. נוכח האמור לעיל, ועל מנת להעניק לחייבים אפשרות אמיתית להתמודד עם חובות ולא לשקוע במצוקה ועוני, אנו מציעות להשאיר אפשרות לפרוס את החוב לתקופה ארוכה יותר מהשיעורים הקבועים בחוק. לכל הפחות, יש לקבוע כי הסרת אפשרות זו, תיבחן לאחר תקופת ניסיון של שנתיים במהלכן ניתן יהיה לבחון את השפעת החוק המוצע על מצבם של החייבים בהוצאה לפועל.
47. זאת, כמובן, לצד תיקון ליקויים שימנעו את המשך תפיחת החוב במערכת ההוצאה לפועל, לרבות באמצעות: הפחתת שכר הטרחה הקבוע בפתיחת תיקי הוצאה לפועל, פיקוח על ריביות והקפאת ריביות בעת תשלום חודשי. אנו סבורים, כי יש לנקוט צעדים אלו בהקדם, ואף ללא קשר להתקדמות הליך החקיקה דנן.
ב.4. סיכום חלק זה
48. נוכח הטעמים שפורטו בהרחבה לעיל, אנו מתנגדות להעברת הליכי חדלות פרעון של יחידים למערכת ההוצאה לפועל. הפיתרון הראוי והנכון הוא הבניית הליך אחיד ונגיש לחדלות פרעון במערכת שזו מומחיותה.
49. למרות זאת, נציין כי לגבי קבוצות חייבים חסרי אמצעים שאין הצדקה ותועלת בניהול הליך חדלות פרעון בעניינם, יש לקבע בהסדר קבע את האפשרות לקבלת הפטר מיידי במערכת ההוצאה לפועל.
50. כמו כן, אנו מתנגדות לביטול אפשרות לתשלום בהוצאה לפועל בצו תשלומים נמוך. לכל הפחות, לבחון אפשרות לבטל את האפשרות הזו לאחר תקופת ניסיון של שנתיים ממועד כניסת החוק לתורף. כל זאת, כמובן, לצד תיקון ליקויים במערכת ההוצאה לפועל שגורמים לניפוח חובות (ריביות והוצאות גבייה).
51. לפני סיום חלק זה, מבלי לגרוע מהאמור לעיל ומהתנגדותנו להעברת הליכי חדלות פרעון לרשות האכיפה והגבייה, יצויין כי בכל הנוגע למסלול זה, הצעת החוק היא חסרה ובלתי ברורה. כך לדוגמא, הצעת החוק קובעת, כי ההוראות לעניין הליכי חדלות פרעון של חייבים בעלי היקף חובות גבוה, יחולו בשינויים המחוייבים גם לגבי הליכים המתנהלים במערכת ההוצאה לפועל (סעיף 201). אלא שלא ברור מהם שינויים אלו וכמה מקיפות יהיו ההתאמות שיבצעו על מנת להתאים את הוראות החוק למסלול חדלות פרעון במערכת ההוצאה לפועל. בנוסף, הצעת החוק קובעת שרשם ההוצאה לפועל יתן צו שיקום לאחר עיון בדוח הנאמן, אלא שלפי הצעת החוק הנאמן אינו לוקח חלק בהליך זה (ראו לדוגמא סעיפים 203-205).
ג. הזכות לקיום בכבוד והתיקון המוצע
52. הזכות לקיום בכבוד מוכרת במשפט הישראלי כזכות חוקתית על חוקית, שהמדינה מחויבת למנוע את הפגיעה בה ולפעול למימושה. זכות זו זכתה אף לביטוי משמעותי, לרבות בטלות דבר חקיקה, במסגרת בג"ץ 10662/04 סלאח חסן נ' המוסד לביטוח לאומי (28.2.2012), בו נפסק כי "מינימום של קיום בכבוד הוא תנאי לא רק לשמירה ולהגנה על הכבוד האנושי, אלא גם למיצוי יתר זכויות האדם". בית המשפט העליון הכיר בכך כי "עוני ומצוקה יוצרים מעגל קסמים ממנו קשה, אף לחזקים ביותר, להיחלץ. זוהי מציאות המעוררת תחושות של ניכור וחוסר הזדהות, וחונקת את התקווה לשינוי. ללא תנאי מחייה מינימאליים אין האדם יכול לממש את חירותו. ללא תנאי מחייה מינימאליים אין באפשרותו לקיים חיים אוטונומיים ומלאים ואין הוא יכול להפוך לחלק פעיל מחברתו וקהילתו".
53. בהקשר זה, "אין מי שיחלוק על כך שיש לשמור על כבודו של אדם גם אם כשל ושקע בחובות" (ע"א 3295/94 פרמינגר נ' מור, פ"ד נ(5) 111). בעבור רבים, זוהי הזכות המשמעותית ביותר לחייהם וחירותם. הליכי חדלות פרעון נוגעים בליבת זכות זו, וזאת אף ביחס לאוכלוסיות מוחלשות ומודרות במיוחד. לכן, יש לבחון את הצעת החוק לאור הזכות לקיום בכבוד, על מנת לוודא כי המדינה נמנעת מלפגוע בזכות חשובה זו ופועלת להבטיחה הלכה למעשה.
54. בעניינו, הצעת החוק מגדירה למושגים המצויים בליבת הזכות לקיום בכבוד, דוגמת "דמי מחיה" הדרושים לחייב ומשפחתו לצורך מחיה בכבוד, וכן "כושר השתכרות" של החייבת או החייב מעבודה או מקור אחר.
55. חשוב להבין, כי למושגים אלו השפעה מכרעת על הליך חדלות הפרעון: עם פתיחת ההליכים, ובעת שהנאמן מנהל את נכסי החייב, יקבעו דמי מחיה שיוקצו ליחיד מהשתכרותו (סעיף 156 להצעת החוק); בהמשך, עם קביעת צו השיקום לחייב, יקבע גובה התשלומים בהתאם לכושר השתכרות החייב, לאחר הפחתת דמי המחיה הדרושים לחייב ומשפחתו (סעיף 162 להצעת החוק); ולבסוף, כושר התשכרות החייב וגובה דמי המחיה הדרושים לחייב ומשפחתו גם יקבעו את זכאותו להפטר לאלתר, בלא תוכנית תשלומים (סעיף 167 להצעת החוק).
56. הלכה למעשה, המושגים "דמי מחיה" ו"כושר השתכרות" יקבעו את מימושה של הזכות לקיום בכבוד בהליך חדלות הפרעון המוצע. על כן, לא ניתן להגזים בחשיבות הגדרת מונחים אלו, ובצורך להגדירם בהצעת החוק גופה באופן המעגן ומבטיח את הזכות לקיום בכבוד. בהקשר זה, צעד כונס הכנסים הראשי צעד משמעותי קדימה, בעת מינוי ועדת לבחינת תוכנית הפרעון בהליך פשיטת הרגל (להלן: "וועדת חריס"), אשר בחנה לעומק את סוגיות דמי המחיה וכושר ההשתכרות והגישה את מסקנות בדוח לכונס הנכסים הרשמי ביום 8.11.2015. עמותת “ידיד” מברכים על מינויה של וועדה ראויה זו, עבודתה המאומצת ומסקנותיה המקיפות, וכן על החלטת משרד המשפטים לפעול לאימוץ מסקנות הדוח. מפאת קוצר המקום, לא נפרט במסמך זה אודות המלצות הוועדה לגופן.
57. בצד חשיבות דוח וועדת חריס, יש להבטיח כי גם הצעת החוק גופה תממש ערכים אלו. לצערנו, בשלב הנוכחי, לא כללה הצעת החוק כל הכרעה מהותית כיצד יקבעו "דמי מחיה הולמת" או "כושר התשכרות החייב", אלא הסתפקה בהסמכת שר המשפטים לקביעת כללים בנושא (סעיף 157 לעניין דמי מחיה; סעיף 162 לעניין כושר השתכרות). זאת, תוך ציון בדברי ההסבר כי כללים אלו יהוו מערכת תומכת לבתי המשפט. בשלב הנוכחי, לא צורף להצעת החוק כל נוסח של כללים מוצעים אלו.
58. לדידנו, לא יתכן כי מושגים המשפיעים באופן כה עמוק על הליך חדלות הפרעון לא יוגדרו כחלק מהחוק בנושא. דווקא בשל הבנת חשיבות דוח וועדת חריס, אין להותיר את הסוגיה בלא כל הסדרה ראשונית. מחוקק המשנה עשוי להתעכב בהתקנת כללים; לשנותם על נקל; ולפעול באופנים שלא יממשו את כוונת המחוקק ברפורמה.
59. יתירה מכך, לדעתנו תנאי לאישור הרפורמה הוא בחינה ואישור של הכללים המבטיחים את הזכות לקיום בכבוד. ודוק, לא ניתן לוודא כי אכן התכליות הגלומות ברפורמה באות לידי ביטוי ללא בחינה של הכללים המהותיים בנושאים אלו.
60. כפי שנפרט להלן, אנו מציעות לקבוע בחקיקה חזקות רלוונטיות באשר לקביעת "דמי מחיה" ו"כושר השתכרות", אשר ינחו את מחוקק המשנה ויבטיחו כי הזכות לקיום בכבוד ועיקרי ועדת חריס יזכו לעיגון.
יתרה מכך, נציע לדרוש כי ככל שיוותרו נושאים קונקרטיים שיוסדרו בידי מחוקק המשנה, אלו יעשו כתקנות ולכל הפחות ככללים הטעונים את אישור ועדת הכנסת הרלוונטית.
כמו כן, תנאי לאישור הצעת החוק והרפורמה שהיא מבקשת לערוך, הוא בחינה ואישור של הוראות מחוקק המשנה שיקבעו בנושא. להלן הצעתנו.
ג.1. חישוב כושר השתכרות
61. בהתאם לסעיף 162, במסגרת צו לשיקום כלכלי שיקבע בית המשפט לחייב, חובת התשלום החודשית של היחיד לקופת הנשייה תיקבע על בסיס כושר ההשתכרות של היחיד לאחר שהופחתו ממנו דמי המחיה.
62. לעניין זה, הוגדר כושר השתכרותו של היחיד כ"כושר השתכרות המחושב על בסיס כללים שיקבע השר ובהתאם לנסיבותיו האישיות של החייב". כל זאת, בלא כל התייחסות נוספת באשר לתוכן כללים אלו.
63. בדברי ההסבר להצעת החוק צוין כי הכללים שיקבע השר יהוו אמנם כלי מסייע לבית המשפט, אך לא יחליפו את שיקול דעתו הפרטני של בית המשפט. דוח ועדת חריס בוחן ארוכות כיצד יחושב כושר ההשתכרות של היחיד. בין היתר, מוצע כי ליחיד תינתן תקופה בת שישה חודשים על מנת להגדיל את כושר השתכרותו.
64. עמותת "ידיד" מברכת על קביעתם של כללים סדורים בסוגית כושר ההשתכרות של היחיד, אשר יגדילו את וודאות וצפיות ההליך. עם זאת, על מנת להבטיח כי כללים אלו יעגנו את הזכות לקיום בכבוד, על המחוקק הראשי לצקת בהם תוכן ולקבוע אמות מידה להתקנת כללים אלו. לכן, נבקש להוסיף מספר חזקות לגדרי הצעת החוק עצמה; להצביע על חסמים תעסוקתיים שיש להתייחס גם אליהם בעת קביעת כושר ההשתכרות; וכן מוצע כי ככל שיוחלט להותיר נושאים קונקרטיים למחוקק המשנה, הדבר יעשה בתקנות ולכל הפחות באישור ועדת הכנסת הרלוונטית.
65. ראשית, וכעולה גם מדוח ועדת חריס, נציע לקבוע כי בששת החודשים הראשונים להליך, חזקה כי יש מיצוי כושר ההשתכרות. זאת, על מנת להעניק לחייבות וחייבים – גם כאלו שאינם עובדים בעת פתיחת ההליך – שהות לפעול למיצוי והרחבת כושר השתכרותם. במילים אחרות, נציע לקבוע כי במהלך חצי השנה הראשונה, צו התשלומים יקבע בהתאם להשתכרות בפועל ולא לפי כושר ההשתכרות.
66. שנית, נציע לקבוע ביחס למקבלי קצבאות הקיום וקצבת המזונות מהביטוח הלאומי, וכן הרשומים בלשכות התעסוקה כדורשי עבודה, חזקה שהינם ממצים את כושר השתכרות. קבלת קצבאות קיום מהמוסד לביטוח לאומי טעונה בדיקה מתמדת של מיצוי כושר ההשתכרות (וביחס לקצבת נכות, פגיעה בכושר ההשתכרות), ולפיכך סבורנו כי הדבר מייתר את הצורך בבדיקות נוספות אודות כושר השתכרות החייבת או החייב. קביעת חזקה מעין זו עשויה לייעל את פעילות המערכת, ולהקל על חייבים מוחלשים ממילא להוכיח את כושר השתכרותם.
67. שלישית, נציע לקבוע חזקה כי חייב העובד במשרה מלאה ממצה את כושר השתכרותו. בהקשר זה, וודאי כי אין מקום לדרוש מהחייבת או החייב לעבוד במשרה שהינה מעל משרה מלאה על מנת להביא לפרעון חובותיו ולהגיע להפטר המיוחל. יתר על כן, רבים מהחייבות והחייבים המצויים בהליכי חדלות פרעון, הגיעו לחובות עקב אובדן מקום עבודה וקושי להשתלב בשוק העבודה (בין היתר, בשל גיל מבוגר, מצב אישי, רפואי או משפחתי העדר הכשרה תעסוקתית). הקשיים והמגבלות הכרוכים בהליכי הוצאה לפועל ובהליכי חדלות פרעון עשויים לעיתים לעצים חסמים אלו. על כן, רמת השתכרות בעבר של חייב או חייבת עשויה שלא לשקף את כושר ההתשכרות בהווה. על כן, לשם מיצוי כושר ההשתכרות, אין מקום לזקוף להם הכנסות מעבר להכנסה שהם מפיקים מהמשרה המלאה שמצאו.
68. רביעית, נציע לכלול התייחסות מפורטת לפיה כושר ההשתכרות יקבע בהתאם לנסיבותיו האישיות של החייב ובשימת לב לנגישותו התעסוקתית, לרבות מבחינת מצב האישי ורפואי, מגדר, גיל, שפת אם ומיקומו הגיאוגרפי. עבודת עמותת '"ידיד"' מלמדת על חסמים רבים בשוק התעסוקה, ונסיוננו מעיד שרבים מהפונים לעמותה עושים מאמץ רב אך נותרים מחוץ לשוק העבודה: נשים וגברים בגיל מבוגר יותר, אשר איבדו את מקום עבודתם, מתקשים לאתר מעסיק שירצה להעסיקם; אזורים שונים בפריפריה מתמודדים עם היעדר מקומות עבודה זמינים ותחבורה ציבורית מועטה לערים; קבוצות מיעוט ניצבות, לצערנו, מול הפלייה והדרה. יש להותיר, בעת חישוב כושר ההשתכרות, די שיקול דעת על מנת לאפשר התחשבות בנסיבותיו האישיות של החייב או החייבת, ובחסמים התעסוקתיים אשר יתכן וניצבים בדרכו.
69. חמישית, לצד כלל חזקות אלו, עדיין יהיו חייבים שיתפסו כמי שאינם ממצים את כושר השתכרותם. ביחס לאוכלוסיה זו, נציע לאמץ את המודל המוצע בדוח ועדת חריס ולאפשר הארכה מוגבלת של משך תקופת התשלומים, תוך קביעת צו התשלומים נמוך יותר ההולם את יכולתו הכלכלית של החייב. נציע כי אפשרות הארכת ההליך תוגבל לעד שנה ממועד תום תוכנית השיקום, קרי, תקופת תשלומים של ארבע שנים לכל היותר.
70. בעמותת "ידיד", אנו נתקלים תכופות בחייבים הנתפסים כמי שאינם ממצים את כושר השתכרותם: הורים לילדים רכים שאינם נהנים מתמיכה משפחתית, הנאלצים שלא לעבוד או לעבוד בהיקף מוגבל ביותר; אנשים המתקשים להשתלב בשוק העבודה בשל חסמים תעסוקתיים או בעיות רפואיות שאינן מוכרות בידי המוסד לביטוח לאומי; נשים בחברות מיעוט שיציאתן לעבודה כרוכה בלחצים אישים ומשפחתיים. למעשה, במספר מקרים אפילו אפילו מקבלי קצבאות קיום – קרי, אנשים שיכולת השתכרותם נבחנה בידי המוסד לביטוח לאומי – נמצאו בידי רשמי ההוצאה לפועל כמי שלא ממצים את כושר השתכרות. לפיכך, נדרש פתרון גם ביחס לאוכלוסיה זו. כמוצע בדוח ועדת חריס, נציע כי בעת גיבוש תוכנית השיקום הכלכלי, תינתן למי שיקבע כי אינו ממצה את כושר השתכרותו האפשרות לפרוס את סכום התשלום הכולל שיקבע למשך תקופה ארוכה מעט יותר – עד לשנה יותר ממשך ההליך הרגיל.
71. כאמור בהרחבה בדברינו, אנו אמנם מתנגדות להארכת תקופת השלומים בהליך, בפרט על בסיס עילות סף עמומות, וקוראות להגברת הוודאות בהליכי חדלות פרעון. יחד עם זאת, יש להבטיח כי שערי הליך חדלות הפרעון לא יהיו נעולים גם בפני אלו הנתפסים כמי שאינם ממצים את כושר השתכרותם.
ג.2. קיום בכבוד – קביעת דמי מחיה לחייב ומשפחתו
72. סעיף 157 להצעת החוק קובע כי השר יקבע כללים לחישוב דמי המחיה בהתאם להוצאות המחיה הבסיסיות הדרושות ליחיד ולתלויים בו. חשוב להבין: דמי המחיה הינם המימוש המיידי של הזכות לקיום בכבוד, ולכן נציע להחליף את הטרמינולוגיה ולהתייחס לדמי המחיה כ"דמי קיום בכבוד".
73. עמותת "ידיד" מברכת על קביעת כללים ברורים בסוגיית דמי הקיום בכבוד (קרי, דמי המחיה הדרושים לחייב ולמשפחתו). כמצוין גם בדברי ההסבר, היעדרם של קריטריונים ברורים בנושא הביאו בעבר לקביעת חובת תשלום שלא התאימה ליכולת הכלכלית של החייבים וכן לפערים בגובה התשלום של חייבים בעלי מאפיינים דומים.
74. עם זאת, לא ניתן להותיר את הסוגיה בלא כל קווים מנחים למחוקק המשנה באשר לתוכן כללים אלו, וודאי כשהמדובר ביציקת תוכן ממשי לזכות לקיום בכבוד. לפיכך, נציע כי המלצות הדוח והמודל המרכזי המוצע במסגרתו יאומצו אל החקיקה הרלוונטית. לכן, מוצע לקבוע בחוק כי דמי הקיום בכבוד יקבעו בהסתמך על אומדן ארצי כסל כולל של הוצאות חודשיות, הדרוש למשק בית לצורך מחיה הולמת בכבוד ובכלל זה – ביטחון תזונתי, דיור הולם, חינוך, טיפול רפואי והוצאות מחיה נאותה, שיותיר בידי החייב ומשפחתו את החירות לנהל במסגרתו את הוצאותיהם. חישוב האומדן הארצי יעשה בהתאם לכללים שיקבע השר, שיתבססו על מידע מסקר הוצאות משקי הבית של הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה.
75. לכל הפחות, נציע כי סעיף 157 יכלול התייחסות ברורה לפיה כללים לחישוב דמי מחיה של היחיד והתלויים בו יקבעו על מנת להבטיח קיום בכבוד ורמת חיים נאותה, ובכלל זה, בטחון תזונתי, דיור הולם, חינוך וטיפול רפואי. כך, למשל, סעיף 157 ניתן לנסח כהאי לשנא: "השר יקבע כללים לחישוב דמי המחיה, על מנת להבטיח קיום בכבוד ורמת חיים נאותה ליחיד ולתלויים בו, ובכלל זה, בטחון תזונתי, דיור הולם, חינוך וטיפול רפואי וכן הוצאות מחיה בסיסיות".
76. כמו כן, נציע כי כללים אלו יקבעו כתקנות הטעונות אישור ועדת הכנסת הרלוונטית ולכל הפחות ככללים הטעונים אישור ועדת הכנסת הרלוונטית.
ג.3. הפטר לאלתר - חזקות מיוחדות לעניין מקבלי קצבאות
77. בהתאם לסעיף 167(א), יחיד שכושר השתכרותו אינו עולה על דמי המחיה שלו, ולא מתקיימים לגביו התנאים בשלם ניתן להאריך את תקופת התשלומים, יוכל לקבל הפטר לאלתר.
78. קרי, חייב בעל כושר השתכרות נמוך, שהכספים הדרושים למחייתו ולמחיית התלויים בו נמוכים מכושר השתכרותו, יוכל לקבל הפטר בלא צורך בביצוע תשלומים משך מספר שנים.
79. כאמור, עמותת "ידיד" מברכת על הוראה זו, שתאפשר לחייבות וחייבים בלא כל יכולת החזר לקבל הפטר מיידי. כאמור, הוראה זו רק מאירה עוד את החשיבות האדירה של מושגי "דמי המחיה" ו"כושר ההשתכרות".
80. אנו מציעות להוסיף להוראה זו ולקבוע חזקה לפיה מקבלי קצבאות קיום מהמוסד לביטוח לאומי יקבלו הפטר לאלתר; שכן, ככלל, חזקה על מקבל קצבת קיום כי כושר השתכרותו נמוך מדמי המחיה הדרושים לו וינתן לו הפטר לאלתר. כאמור, מקבלי קצבאות הקיום עוברים בדיקה בידי המוסד לביטוח לאומי במטרה להבטיח כי הם ממצים את כושר השתכרות וכי הם עומדים במבחני זכאות כלכלית, ונסמכים על ההכנסות המועטות של קצבאות המוסד. לפיכך, ניתן לקבוע בעניינם בבטחה כי ככלל ניתן יהיה להעניק הפטר לאלתר. עוד יצוין בהקשר זה, כי העובדה שגמלאות הקיום אינן מספיקות להוצאות קיומיות בסיסיות ביותר, קיבלה לאחרונה חיזוק הן על ידי בית המשפט והן, במסגרת דוח ועדת חריס אשר קבע באופן מפורש כי הוצאות המחייה הנדרשות לקיום בכבוד גבוהות בהרבה מגמלאות הקיום במוסד לביטוח לאומי.
ד. הגנות על דירת מגורים
81. דירת מגורים הינה נכס בעל משמעות כלכלית כבירה, בפרט בשוק הדיור הישראלי נעדר הרגולציה, אך לא פחות מכך הינה ביטוי לכבוד האדם. לעמדת עמותת "ידיד", יש חובה להעמיק את ההגנה על דירת מגוריו של החייב בהליכי חדלות פרעון ולמנוע פינויי חייבים מוחלשים מביתם. לסוגיה זו חשיבות מכרעת במספר מישורים:
82. ראשית, ההגנה על דירת המגורים קשורה באופן הדוק לשמירה על זכותו של החייב לדיור הולם ולקיום בכבוד. שכן, בנסיבות מסוימות, מימוש דירת המגורים עלול להותיר את החייב ואת התלויים בו ללא פיתרון דיור הולם וללא יכולת להעמיד לעצמם פיתרון דיור הולם, תוך פגיעה בלתי נסבלת בכבוד ובצלם האנוש של החייבים.
83. שנית, ההגנה על דירת המגורים תסייע בהסרת חסמי כניסה להליך ובמימוש אחת מתכלית של הצעת החוק – הגברת הוודאות והיציבות של הדין. מנסיוננו, חששם של חייבים שדירת המגורים שלהם תמומש והם ובני משפחתם ישארו ללא קורת גג מונע מרבים לפנות להליכי חדלות פרעון. כיום, החוק בעניין זה מותיר שיקול דעת נרחב לבית המשפט. על כן, אף בנסיבות בהן ברור כי מימוש דירת המגורים יוותיר את החייב והתלויים בו ללא פתרון דיור הולם, או בנסיבות בהן ברור שאין תועלת במימוש דירת המגורים, חייבים רבים חוששים לפנות להליכי חדלות פרעון למרות שאלו ההליכים המתאימים למצבם וההכרחיים לשיקומם.
84. שלישית, ההגנה על דירת המגורים תבטיח תכלית נוספת של הצעת החוק – שיקום חייו של היחיד וחיי התלויים בו מבחינה כלכלית. שכן, בנסיבות מסוימות, מימוש דירת המגורים, עלול להוביל להתדרדרות במצב הכלכלי של החייב, ולהותירו עם הכנסה שאינה מספיקה לתשלום שכ"ד בשוק החופשי לאורך זמן (ולעיתים אף בטווח המיידי). בנסיבות כאמור, מימוש דירת המגורים יהיה בלתי מידתי ועל פי רוב אף בלתי יעיל לעבור הנושים בהליך, ובוודאי שבלתי יעיל מבחינה חברתית.
85. הצעת החוק הנוכחית מעתיקה את הוראות הדין הקיים כיום (סעיף 86א לפקודת פשיטת הרגל) ובכך משמרת את המצב הקיים. זאת, מבלי לתת מענה לבעיות המפורטות לעיל, אשר עשויות למנוע את מימוש תכליות הצעת החוק ולהעמיק את הפגיעה בחייבים מוחלשים.
86. לעמדתנו, יש להימנע מפינוי חייבים מביתם, וודאי ביחס לדירת מגורים יחידה ששוויה נמוך או ביחס לחובות נמוכים, בשל הפגיעה העמוקה לחייב ולבני משפחתם והפרת הזכות לקיום בכבוד ובזכות לדיור. זאת, אלא במקרים חריגים וקיצוניים, אשר ממילא ידונו בבית המשפט. לטעמנו, מתן הגנות נרחבות יותר דיונית ומהותית לדירת המגורים והגברת הוודאות בנושא, יתרמו למימוש כלל תכליות החקיקה – הן לשמור על כבוד החייבים והחייבות, הן להגביר את הוודאות והצפיות, והן להסיר חסמים מהכניסה להליך ולהנגישו.
87. להלן נציע שורה של שינויים בהצעת החוק, מהותית ודיונית, לחיזוק ההגנה על דירות מגורים.
מהותית, נציע לקבוע הגנה ממימוש דירות המשמשות כדירת מגורים יחידה לחייב ושווין נמוך. כמו כן, נציע לעגן בחקיקה פרקטיקות שהוכרו בפסיקה לפיהן חובה על בית המשפט לבחון האם אין דרך פוגענית פחות לפעול לסילוק החוב; והאם יש תועלת כלכלית במימוש דירת המגורים, שאחרת אין מקום למימוש דירת המגורים. בהקשר זה, נציע לקבוע חזקות ברורות – דוגמת חזקה ניתנת לסתירה כי אין תועלת כלכלית במימוש דירה ביחס לחובות בהיקף נמוך או כשהמימוש יביא דיוודנד נמוך ביותר לנושים.
דיונית, אנו מציעות לקבוע שינויים בהליך ההכרעה אודות מימוש דירת מגורים אשר יאפשרו לחייבות ולחייבים להשמיע את קולם ולהשפיע על ההכרעה בסוגיה.
ד.1. הגנה לדירת מגורים יחידה ששוויה נמוך
88. לדידנו, דרושה הגנה נחרצת על חייבות וחייבים מפני פינויים מדירת מגוריהם היחידה, וודאי ביחס לדירות ששוויין נמוך. על כן, נציע לקבוע כי לא ניתן יהיה לממש דירה המשמשת כדירת מגורים יחידה לחייב ומשפחתו ואשר שוויה נמוך מ- 2.5 מליון ₪, או סך נמוך אחר שיקבע בסולם שקילות בהתאם למספר הנפשות במשפחתו של החייב.
89. בהקשר זה, אנו מציעות להסתייע בסכומים שנקבעו בסעיף 9(א)1 לחוק הבנקאות (שירות ללקוח), תשמ"א-1981, (הקובע כי בהלוואות משכנתא תחת 2.5 מליון ₪ לא יהיה רשאי הבנק לגבות עמלת פרעון מוקדם בעת מימוש משכנתא). כמו כן, ניתן להסתייע בסעיף האמור, המציע הגדרה חקיקתית למהי "דירת מגורים יחידה".5
ד.2. הכרעה בסוגיית מימוש דירת מגורים – עיגון שיקולים חקיקתיים וקביעת חזקות
90. בהתאם לסעיף 229(ב) בהצעת החוק, בית המשפט יאשר העברת זכות בדירת מגורים, רק מקום בו שוכנע כי לחייב ולבני משפחתו מקום מגורים סביר או שהועמד לרשותם סידור חלופי. לראותנו אין די בקביעה זו על מנת להגן על הזכות למדור ולדיור הולם. פרקטיקות שפותחו בפסיקה התייחסו לשיקולים משמעותיים נוספים, ואנו סבורות כי יש מקום לעגנם מפורשות.
91. לראותנו, על בית המשפט לבחון ולהשתכנע – כעניין שבחובה וכחלק מההתוויה החקיקתית של הדיון בסוגיה – כי אין אמצעי פוגעני פחות שיבטיח את סילוק החוב (וראה רע"א 7700/95 נגולה נ' חזן, פ''ד נ(1) 338). לפיכך, נציע להוסיף לסעיף 229(ב), בנוסף לאמור בו, כי העברת זכות בדירת מגורים תתאפשר בתנאי שבית המשפט שוכנע כי אין אמצעי פוגעני פחות שיבטיח את גביית החוב.
92. בנוסף, על בית המשפט לבחון כי קיימת תועלת כלכלית במימוש דירת המגורים. נציע להוסיף גם שיקול זה לסעיף 229(ב). על מנת ליצוק תוכן למושג "תועלת כלכלית" ולהגביר את הוודאות, נציע לקבוע שורת חזקות ניתנות לסתירה בסוגיה. מקום בו הנושים יסברו כי חזקות אלו אינן מתאימות למקרה קונקרטי, ויש תועלת כלכלית במימוש חרף החזקה, באפשרותם יהיה לפנות לבית המשפט בבקשה מתאימה.
ראשית, נציע לקבוע חזקה לפיה אין תועלת כלכלית במימוש דירת מגורים יחידה.
שנית, נציע לקבוע חזקה לפיה מקום בו גובה החובות נמוך מ-300,000, אין תועלת כלכלית במימוש דירת מגורים.
שלישית, נציע לקבוע חזקה כי מקום בו גובה המשכנתא שמשלם החייב נמוך מגובה השכירות באזור, אין תועלת כלכלית במימוש.
רביעית, נציע לקבוע חזקה לפיה מקום בו הליך המימוש יניב דיוודנד נמוך לנושים ביחס לגובה החוב, אין תועלת כלכלית במימוש.
ד.3. הליך הדיון במימוש דירת מגורים
93. בהתאם לסעיף 229 להצעת החוק, העברת זכות במקרקעין המשמש כדירת מגורים טעונה את אישור בית המשפט. עם זאת, למיטב הבנתנו, בית המשפט יכול להכריע בנושא מבלי לקיים דיון במעמד הצדדים, ומבלי לשמוע את טענות הצדדים בטרם קבלת ההכרעה.
94. נוכח משמעות מימוש דירת המגורים כמפורט לעיל, יש לקבוע מפורשות בהצעת החוק, הוראות דיוניות אשר יחייבו קיום דיון, במעמד הצדדים, ובו תינתן לחייב האפשרות להעלות את טענותיו בנושא. בהקשר זה, מוצע לקבוע כי בית המשפט יאשר מימוש דירת מגורים רק לאחר שהחייב הובא בפניו, והוכח כי הוא מבין את מצבו ומודע לזכויותיו, לרבות זכותו לייצוג משפטי. יוער, כי אנו סבורות כי תיקון זהה נדרש גם ביחס להוראות סעיף 38 לחוק ההוצאה לפועל, התשכ"ז-1967.
95. יתר על כן, וכפי שציינו בהיבט הנגשת ההליך, אנו סבורים כי יש להבטיח ייצוג לחייבות ולחייבים המעורבים בהליך בידי לשכת הסיוע המשפטי. זאת, לכל הפחות, מקום בו יש סיכון למימוש דירת המגורים.
ה. פגיעה בתכלית החוק לפעול שיקום החייב – תנאים, גובה ומשך תוכנית התשלומים
96. תכליתו העיקרית של הליך חדלות הפרעון והצעת החוק הנידונה הינו שיקומו של החייב ומתן האפשרות לחייב לפתוח דף חדש ולקבל הפטר. משכך, במרכזה של הצעת החוק עומד מתן צו לשיקום כלכלי, קרי, קביעתה של תוכנית ברורה ומוגדרת לפרעון חובות היחיד והמועד בו יקבל הפטר. במסגרת תוכנית פרעון זו, נקבעים גובה תשלומיו של החייב ומשך תקופת התשלומים, ולאחר העמידה בה יהיה היחיד זכאי להפטר מחובותיו. ככלל, קובעת הצעת החוק כי תוכנית התשלומים תעמוד על שלוש שנים.
97. עמותת '"ידיד" מברכת על התפיסה הרעיונית והמעשית העומדת מאחורי קביעת הצו לשיקום כלכלי, המחולל שינוי מהותי ביחס לדין הקיים, מגביר את הוודאות והצפיות בקרב החייבים ויוצר תמריץ לעמוד בתוכנית התשלומים עד להגעה להפטר המיוחל. עמותת '"ידיד" אף מסכימה עם עמדת מנסחי ההצעה, לפיה "כיום היחיד אינו יודע במועד מתן צו פשיטת הרגל מה נדרש ממנו כדי לקבל את ההפטר [...] וכי "היעדרו של אופק ברור להפטר פוגע בהבנתו של החייב את מבנה ההליכים ובתמריץ שלו לשתף פעולה".
98. אולם, מקצת הוראותיה של הצעת החוק עשויות לעמוד בניגוד לתכליות ראויות אלו, ולרוקן את הצעת החוק מתוכנה. בחלק זה, נעסוק במקצת הוראת ההצעה אשר חותרות ופוגעות במימוש תכלית שיקום החייב.
99. ראשית, ראוי לשקול את קיצורה של תקופת התשלומים הכללית שנקבעה, ל-18 חודשים בלבד.
100. שנית, הצעת החוק מאפשרת להאריך את תקופת התשלומים, דה פקטו, הן למספר שנים והן באופן בלתי מוגבל. זאת, באופן החותר תחת ודאות וצפיות ההליך. אנו מתנגדות לאפשרות זו, אלא במקרים חריגים ביותר הקשורים בהתנהלות של החייב בזמן הליך חדלות הפרעון עצמו.
101. שלישית, הצעת החוק מאפשרת הארכה זו בתקופת התשלומים על בסיס מספר עילות סל עמומות ורחבות היקף, דוגמת "הזנחה כלכלית בניהול ענייניו הכלכליים". הלכה למעשה, עילות אלו עשויות לחול על מרביתה המכרעת של אוכלוסיית החייבים, שהינה אוכלוסיה מודרת ומעוטת הזדמנויות. חמור מכך, עילות אלו נושאות אופי עונשי-הרתעתי בלתי ראוי, המנוגד לאופיו השיקומי של התיקון והמצוקה הכלכלית-חברתית בקרב רבים מהחייבים. אנו מציעות לבטל עילות אלו, שאינן נחוצות למימוש תכלית התיקון ולמעשה חותרות תכלית תכליתו.
102. לדעת עמותת "ידיד"', הארכה בלתי ידועה בתקופת התשלומים, על בסיס עילות סל רחבות ובלתי ידועות, פוגעת בוודאות וביציבות ששואף תיקון החקיקה להבטיח; מפחיתה באופן ניכר את התמריץ לפתיחה בהליך; ומרוקנת מתוכן את הוראת ההצעה לפיה תקופת התשלומים תעמוד על שלוש שנים. להלן יפורטו הוראות אלו.
ה.1. תקופת התשלומים ואפשרות הארכתה
103. ככלל, קובע סעיף 163(א) כי תקופת התשלומים תעמוד על שלוש שנים ממועד מתן הצו לשיקום כלכלי, תוך שסעיף 163(ב) מאפשר קביעת תקופת תשלומים קצרה יותר בהתקיים נסיבות אישיות המצדיקות זו.
104. עמותת "ידיד" מברכת על קביעת תקופה ברורה שתוסיף וודאות וצפיות להליך. עם זאת, התקופה המוצעת בת שלוש שני, אותה יש להוסיף לתקופת הביניים, הינה תקופה ממושכת. לראותנו, בהחלט יש מקום לשקול תקופת תשלומים קצרה יותר, בת 18 חודש לכל היותר.
105. סעיף 163(ג)-(ה) מוסיף וכולל עילות המאפשרות להאריך את תקופת התשלומים, הן בשל התנהלות החייב במהלך הליכי חדלות פרעון והן בשל נסיבות היווצרות החוב. בהקשר זה, סעיף 162(ג)(2)(א-ב) מאפשר לקבוע בצו לשיקום כלכלי תקופת תשלומים ארוכה יותר ליחיד אשר חובו נוצר עקב "הזנחה חמורה בניהול ענייניו הכלכליים" (ס"ק ב') או בדומה לכך, "כתוצאה מהתחייבות או התקשרות בעסקה שביצע בעת שידע או היה עליו לדעת כי קיים סיכוי סביר שלא יוכל לעמוד בה" (ס"ק א').
106. לדידנו, הוראה זו פותחת פתח ורחב ובלתי מידתי להארכת תקופת התשלומים ביחס לאוכלוסיית חייבים רחבה אשר התנהלותה הכלכלית נובעת אך ורק מחסמי נגישות אלו או מעמדתה הכלכלית-חברתית המוחלשת. נציע למחוק הוראות אלו כליל.
107. נסיונה של עמותת ''"ידיד" מלמד כי אוכלוסיית החייבים הינה אוכלוסייה אשר חלקים ניכרים ממנה מוחלשים וניצבים למול שורת חסמים ארוכה בנסיון להתמודד עם חובותיהם (דוגמת מגבלות ידע, שפה, קשיים תרבותיים, היעדר יצוג וחסמים נוספים). יתר על כן, אוכלוסיות אלו ניצבות מול אי וודאות כלכלית מתמדת, הנובעת ממיקומם המוחלש בשוק העבודה והדיור, ולכן עומדות כמעט בכל העת מול הסיכון להתדרדרות כלכלית. יתר על כן, נסיוננו מלמד עד כמה קל לחוות פגיעה כלכלית משמעותית, עקב משבר אישי, רפואי או כלכלי, שתוביל באופן פתאומי לאי יכולת לכיבוד התחייבויות כלכלית.
108. עילות מעין אלו אף נושאות אופי עונשי כלפי אוכלוסיית החוב בגין היווצרות החוב. אולם, כמצוין בהצעת החוק עצמה, "ההנחה שאי תשלום חוב הוא פגם מוסרי בהתנהלות החייב ועל דיני חדלות הפרעון להעניש או לחנך את החייב אינה יכולה לעמוד בעידן המודרני, שבו השימוש באשראי צרכני מהווה חלק נכבד מהשימוש באשראי במשק" (עמ' 656).
109. יתר על כן, הארכת ההליך בשל עילות אלו הינה ענישה בלתי ראויה של החייב, המנוגדת לתכלית התיקון ולהליך פשיטת הרגל. כפי שקבעה וועדת חריס, "כי בשיטות המשפט המודרניות, ענישה אינה אחת מתכלית הליך פשיטת הרגל [...] ככל שיש חשד, כי פושט רגל ביצע עבירה פלילית, בין לפי חקיקת פשיטת הרגל ובין לפי חקיקה כללית, הרי שיש להעמידו לדין בהליך פלילי ולא להטיל עליו סנקציה ללא הליך פליליי מלא בדרך של מניעת הפטר או דחייתו" (דוח ועדת חריס, עמ' 18).
110. חמור מכך, סעיף 162(ד) קובע כי אם התקיים אחד מהתנאים המאפשרים את הארכת תקופת התשלומים, בשל מעשה של היחיד שנעשה "בנסיבות חמורות" ניתן לקבוע תקופת תשלומים שאיננה קצובה בזמן כלל – קרי, להותיר את החייב, הלכה למעשה, כלוא באופן אינסופי בהליכי חדלות פרעון, על המגבלות הנובעות מהן ועל החיוב הכספי המשמעותי הנובע מהן. פגיעה חמורה זו בזכויות החייב מתאפשרת מקום בו החייב פעל "בנסיבות חמורות" בלא כל הגדרה מהן נסיבות אלו. לדידנו, הארכה בלתי קצובה בזמן של משך התשלומים פוגעת באופן בלתי מידתי בזכויות החייב, וודאי מקום בו היא נעשית על בסיס עילת סל רחבה ובלתי מוגדרת, וראוי למוחקה כליל.
111. לבסוף, סעיף 163(ה) להצעת החוק מוסיף וקובע כי בית המשפט רשאי לקבוע תקופת תשלומים ארוכה יותר גם אם לא מתקיימים התנאים להארכת תקופת תשלומים בשל "נסיבות מיוחדות וחריגות שבשלהן אין זה צודק לקבוע תקופת תשלומים של שלוש שנים בלבד וכי תקופה זו אינה מביאה לאיזון הראוי בין זכות הנושים לפירעון חובם לבין הצורך בשיקומו הכלכלי של החייב". קרי, לאחר מספר סעיפים שקבעו חריגים קונקרטיים בהם תוארך תקופת התשלומים (דוגמת פעילות בחוסר תום לב בתקופת הליכי חדלות הפרעון או הפרת מגבלות שהוטלו על החייב), קובעת ההוראה המוצעת לעיל עילת סל רחבה, המאפשרת להאריך את תקופת צו התשלומים ממכלול נרחב ובלתי ידוע של סיבות וטעמים.
112. משמע, סעיף זה מרוקן מתוכן את כל הסעיפים שקדמו לו, הן את קביעת משך התשלומים לשלוש שנים והן את אפשרות הארכה תקופה זו בהתקיים עילות מנויות. כל זאת, על בסיס נסיבות חריגות, בלתי מוגדרות לחלוטין. כמפורט בדברינו לעיל, מן הראוי למחוק סעיף זה, הפוגע עמוקות בוודאות ובצפיות בהליך.
113. לראותנו, כלל ההוראות המאפשרות את הארכת תקופת התשלומים עשויות לסכל את תכלית החוק להעניק וודאות רחבה יותר לחייבים. בעיה זו אך מחריפה נוכח עילות הסל הכלליות והעמומות המאפשרות את הארכת ההליך ביחס למרביתה המכרעת של אוכלוסיית החייבים המוחלשים, עילות סל דוגמת "הזנחת ענייניו הכלכליים של החייב". הדבר מדאיג במיוחד נוכח פערי הכוחות בין נושים לחייבים יחידים, ועולה חשש כי הארכת תקופת התשלומים תתבקש בידי נושים כעניין שבשגרה. לפיכך, נציע למחוק את אפשרות הארכת משך ההליך, ולכל הפחות, להגבילה לעילות קונקרטיות הקשורות בפעילות החייב בזמן ההליך.
ה.2. הכשרה כלכלית כחובה
114. סעיף 161(ב)5 להצעת החוק המוצעת קובע כי בין ההוראות השונות שיקבע בית המשפט במסגרת הצו לשיקום כלכלי יוכל בית המשפט לחייב את החייב בהכשרה להתנהלות כלכלית נכונה, אם מצא כי הדבר נחוץ לשיקומו הכלכלי של היחיד.
115. עמותת '"ידיד" מברכת כמובן על כל אפשרות הניתנת לאוכלוסיות מעוטות הכנסה ומודרות אשראי לרכוש כלים נוספים.
116. עם זאת, חשוב להבין שלעיתים חדלות הפרעון אינה תולדה של התנהלות כלכלית בלתי מחושבת של החייב, כי אם מציאות חיים שלא אפשרה כל בחירה אחרת (דוגמת משבר אישי, משפחתי, רפואי או אחר שהניב את קריסתו הכלכלית של החייב). יתירה מכך, הגם שלטעמנו יש ערך בהכשרה כלכלית לכלל אזרחי ישראל, נדמה כי מקובלת בעולם התפיסה כי אין תפקידם של הליכי חדלות פרעון לחנך.
117. לדידנו, הגם שהוראה כאמור עשויה להיות המלצה ראויה ורלוונטית במקרים מסוימים, אין כל מקום לכלול הכשרה כלכלית כאחד מהתנאים במסגרת צו שיקום כלכלי. הדברים האמורים נכונים ביתר שאת מקום בו הכשרה כאמור מוגדרת באופן עמום ובלתי ברור, ואין כל הגבלה על היקפה, משך הזמן בו תיארך, הגורם בפניו תיערך והפיקוח על החייב במסגרתה. לפיכך, נציע לקבוע אפשרות להמליץ או להציע על מתן הכשרה, וכן לספקה בלא תשלום ובמימון המדינה למעוניינים בכך, אך לא להופכה לתנאי לקבלת הפטר.
ו. הנגשת הליך חדלות הפרעון ליחיד
118. עמותת '"ידיד" שבה ומברכת על הצבת שיקומו הכלכלי של החייב במרכז ההליך. אולם, ככל שזוהי תכלית מרכזית, יש לפעול להסרת החסמים הניצבים לפתחם של חייבות וחייבים המעוניינים בפתיחת ההליך ולהבטיח את הנגשתו לציבורים נרחבים יותר ואוכלוסיות מוחלשות ומודרות אף יותר. בהקשר זה, צוין בדוח ועדת חריס כי אחוזי הפנייה להליך חדלות פרעון נמוכים בישראל ביחס למדינות אחרות, ולדידנו, הדבר נובע משורת חסמים, דוגמת היעדר ייצוג משפטי, עלויות ומורכבות כניסה להליך, היעדר ידע משפטי וכיו"ב.
119. להלן נתייחס לחסמים עיקריים, ולהצעותנו לגבי כל אחד מהם:
120. ייצוג משפטי: נציע לבחון את הרחבת הייצוג המשפטי הניתן לחייבים ולחייבות הפונים לפתיחת הליכי חדלות פרעון. בראותנו, היעדר ייצוג משפטי הינו חסם משמעותי המונע רבים מלהיכנס בשערי ההליך או להגיע לסיומו, על אף היותם חדלי פרעון הזקוקים להפטר. יוער, כי נכון ליוני 2015, קרוב למחצית מתיקי פשיטת הרגל הפעילים הינם חייבים שהופנו בידי לשכת הסיוע המשפטי (21,457 תיקים מתוך 43,145 תיקי פשיטת רגל פעילים; דוח ועדת חריס, עמ' 12).
121. בהקשר זה, נציע כי יינתן ייצוג משפטי בידי לשכת הסיוע המשפטי לחייבים וחייבות, המעוניינים לפתוח בהליך חדלות פרעון ללא מבחני זכאות כלכלית (או תוך שימוש במבחני זכאות כלכלית מרחיבים יותר). לכל הפחות, נדרש ייצוג בלא מבחני זכאות כלכלית לחייבות וחייבים אשר יש חשש למימוש דירת מגוריהם.
122. יוער, כי לאור העובדה שרבים מההליכים עתידים להתנהל בפני הכנ"ר ולא בפני בית המשפט, יתכן שמתן סיוע משפטי בידי לשכת הסיוע המשפטי טעון הוראת חוק מתאימה.
123. אגרות: נציע לבחון הפחתה משמעותית באגרות הכניסה להליך, הכוללות במצב הנוכחי הן את אגרת בית המשפט והן את אגרת הכנ"ר וסכומן הינו משמעותי ביותר לחייבים הניצבים מול קשיים כלכליים. נציע לקבוע גם הליכים משמעותיים יותר לפטור מאגרה.
124. הסרת חסמים בירוקרטים הכרוכים במסמכים וטפסי ההליך, על מנת לפשט ולייעל ככל הניתן את ההליכים אותם נדרש החייב לנקוט. לכל הפחות, הנגשת ההליך מחייבת פעולה במספר מישורים:
• הוצאת איגרת כללית בשפה ברורה לחייבים בהליכי חדלות פרעון אודות משמעות ההליך, זכויותיהם וחובותיהם במהלכו, האפשרויות העומדות בפניהם וכיו"ב. כמו כן, ניסוח מחודש של המסמכים וההחלטות הקשורים בשפה ברורה ופשוטה, נוכח העובדה כי חייבים רבים אינם נהנים מייצוג משפטי וכן לאור העובדה שרבות מהחלטות ההליך חוזרות על עצמן.
• הנגשה לשונית של הטפסים הרלוונטיים להליך למספר שפות בנוסף לעברית: ערבית, אנגלית, רוסית ואמהרית.
• מתן אפשרות קבלת מתורגמן לכלל החייבים בדיוני ההליך, וכן יידוע החייבים אודות זכותם לבקש מתורגמן.
לסיכום, במסמך זה פרסנו בהרחבה את עמדת עמותת ידיד ביחס לתיקון המוצע. אנו מברכים על הרפורמה הכוללת תכלית סוציאלית ומכוונת לשיקומו הכלכלי של החייב, אך סבורות כי יש להטמיע בהצעת החוק את השינויים המוצעים על מנת לממש תכליות אלו להבטיח את הזכות לקיום בכבוד באופן מלא יותר.
עמותת ידיד תוסיף ללוות את הליך החקיקה, תשמח להגיע לכל דיון רלוונטי, וזמינה לכל שאלה והבהרה בסוגיה.
בברכה,
נירה שלו, עו"ד תמר לוסטר, עו"ד
המחלקה המשפטית, עמותת ידיד המחלקה המשפטית, עמותת ידיד